I OSK 131/16 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2431274

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r. I OSK 131/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.).

Sędziowie: NSA Monika Nowicka, del. WSA Dariusz Chaciński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Po 487/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia (...) marca 2015 r. nr (...) znak (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 23 września 2016 r. sygn. akt II SA/Po 487/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z (...) marca 2015 r. nr (...), którą utrzymana została w mocy decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Poznaniu nr (...) z (...) lutego 2015 r.

Decyzjami tymi wezwano M. K. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 6 maja 2014 r. do 30 listopada 2014 r. w wysokości 2570,70 zł. Równoważnik ten został przyznany M. K. decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Poznaniu Nr (...) z (...) października 2011 r., a cofnięty decyzją tegoż Komendanta Nr (...) z (...) stycznia 2015 r. w związku ze złożeniem 30 grudnia 2014 r. przez M. K. oświadczenia o zakończeniu z dniem 6 maja 2014 r. budowy domu jednorodzinnego, co potwierdziło zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) maja 2015 r. nr (...). Decyzja o cofnięciu uprawnień stała się ostateczna (...) stycznia 2015 r. Fakt, że zgłoszone zostało Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego ukończenie budowy domu i niezgłoszenie sprzeciwu przez ten organ stanowi podstawę cofnięcia prawa do równoważnika, a następnie wezwania do jego zwrotu. Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że jeśli idzie o decyzję z (...) stycznia 2015 r. został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia od niej odwołania jednak uznany za niezasługujący na uwzględnienie i decyzja o cofnięciu prawa do równoważnika jest ostateczna.

Oddalając skargę M. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny omówił przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) i rozporządzenia wykonawczego do niej w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, zwrócił uwagę na ostateczność decyzji z (...) stycznia 2015 r. o cofnięciu prawa do równoważnika i jej znaczenie w sprawie. Sąd podkreślił, że decyzja ta, jako konstytutywna wywołuje skutki jedynie na przyszłość, a postępowanie o cofniecie prawa jest odrębne od postępowania mającego na celu odzyskanie nienależnie wypłaconego świadczenia, gdyż decyzja w tym przedmiocie ma charakter deklaratoryjny, zatem może wywoływać skutki wsteczne, co oznacza, że sprawa w tym przedmiocie mogła być prowadzona mimo wniesienia skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z (...) stycznia 2015 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu w sprawie istotne jest, że z chwilą zgłoszenia do użytkowania domu jednorodzinnego nadawał się on do zamieszkania, zatem została spełniona przesłanka zakończenia budowy w świetle przepisów Prawa budowlanego, a budynek zdatny do eksploatacji i użytkowania zabezpieczał potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w rozumieniu art. 92 ustawy o Policji, co powoduje utratę prawa do równoważnika i konieczności zwrotu wypłaconego od dnia zakończenia budowy - 6 maja 2014 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono:

1.

naruszenie prawa materialnego, tj:

* art. 92 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm., "ustawa o Policji") w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zwrot "posiadać mieszkanie" należy rozumie w sposób formalny, co oznacza, że dokonanie formalnego zgłoszenia użytkowania budynku jest równoznaczne z zabezpieczeniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza z pominięciem utrwalonej wykładni, zgodnie z którą uprawnienia funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego ma zapewnić prawidłowe pełnienie służby poprzez stworzenie warunków niezbędnych do założenia rodziny i prowadzenia normalnego życia rodzinnego,

§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm., "rozporządzenie") poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od 6 maja 2014 r. do 30 listopada 2014 r. został pobrany nienależnie, podczas gdy skarżąca niezwłocznie poinformowała właściwy organ o wystąpieniu zmian mających wpływ na uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz podała prawdziwe dane w oświadczeniu;

2.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.:

w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo iż organy administracji w sposób arbitralny i bez przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego uznały, że świadczenie pieniężne naliczone skarżącej od 6 maja 2014 r. do 30 listopada 2014 r. jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia, w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z § ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo iż organy prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, co przejawiało się w arbitralnym uznaniu, że oświadczenie złożone przez skarżącą nie odpowiadało faktycznemu stanowi rzeczy bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego i przy założeniu a priori, że skoro budynek został oddany formalnie do użytkowania, to skarżąca musiała mieć możliwość w nim zamieszkania, w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż organy dokonały jego błędnej wykładni polegającą na przyjęciu, iż zwrot "posiada lokal" oznacza posiadanie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, nawet takiego, który ze względu na niezakończenie prac wykończeniowych, nie nadaje się do zamieszkania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością, wskazane w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Oceniając te zarzuty należało je uznać za nieusprawiedliwione.

Materialnoprawną podstawę decyzji zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 297, poz. 1987 z późn. zm.), "ustawa", oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofnięcia i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm.), "rozporządzenie".

Artykuł 92 ustawy stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej i jest to jedyna regulacja dotycząca kwestii prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Kwestie bowiem szczegółowych już zasad w tej materii normuje rozporządzenie, wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy. To jego przepisy budują przesłanki przyznawania lub odmowy przyznania równoważnika, jego wysokości, dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, a także sytuacje dotyczące cofnięcia uprawnień do równoważnika oraz zwrotu wypłaconego równoważnika.

Z przepisów rozporządzenia wynika następująca sekwencja zdarzeń.

Pierwszym rozstrzygnięciem jest wydawane w sprawie przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bądź odmowa przyznania - § 1 rozporządzenia, drugie to w sprawie zwrotu wypłaconego równoważnika - § 7. Przesłanką przyznania równoważnika jest brak - nieposiadanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy, § 1 rozporządzenia), natomiast przesłanką cofnięcia prawa do równoważnika jest uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie - pomoc na utrzymanie lokalu lub budowy domu jednorodzinnego (§ 6 rozporządzenia), zaś podstawą zwrotu jest nienależne pobranie równoważnika na skutek niepoinformowania o zmianach w sytuacji mieszkaniowej lub podanie nieprawdziwych danych w oświadczeniu o tej sytuacji czy uprawomocnienie się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika (§ 7 rozporządzenia). Jakkolwiek decyzja o zwrocie równoważnika powinna być konsekwencją ostateczności decyzji o cofnięciu uprawnień, nie zawsze musi tak być, bowiem w sprawie może być wydana tylko decyzja o cofnięciu uprawnień do równoważnika, na podstawie § 6 rozporządzenia, czego konsekwencją będzie zaprzestanie jego wypłaty, może zostać wydana tylko decyzja o zwrocie równoważnika, na podstawie § 7 rozporządzenia. Wynika to z tego, że § 7 jako przesłanki zwrotu równoważnika przewiduje inne, aniżeli wskazane w § 6 powody cofnięcia uprawnienia, a raczej należałoby powiedzieć - dodatkowe.

§ 6 rozporządzenia jako przyczyny cofnięcia uprawnień wymienia otrzymanie pomocy na uzyskanie lokalu lub domu przez funkcjonariusza lub jego małżonka (pkt 1 i 2), bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego (pkt 3), uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (pkt 4). Z kolei jako przesłanki zwrotu wypłaconego równoważnika § 7 podaje nienależne jego pobranie na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podanie nieprawdziwych danych w oświadczeniu o przyznanie równoważnika (pkt 1), uprawomocnienie się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika (pkt 2). Przesłanki zatem zwrotu równoważnika mówiące o niepoinformowaniu o wystąpieniu zmian w sytuacji mieszkaniowej - § 7 pkt 1 początkowa fraza zdania pokrywa się z przesłanką cofnięcia uprawnienia do równoważnika wobec uzyskania lokalu lub domu mieszkalnego - § 6 pkt 1, 2, 4. W sytuacji gdy wystąpi zbieżność tych przesłanek decyzja o zwrocie równoważnika może być poprzedzona decyzją o cofnięciu uprawnienia do jego otrzymania.

Ustalenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje na podstawie oświadczenia policjanta - § 3 rozporządzenia, a ma on obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do równoważnika, przez złożenie nowego oświadczenia - § 5 rozporządzenia. Wykonanie prawidłowe tego obowiązku - niezwłocznego powiadomienia o zmianie - pozwoli na wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień - § 6 i wstrzymanie wypłaty równoważnika, aby nie doprowadzić do sytuacji, gdy będzie on niezasadnie pobierany. Niewykonanie należyte tego obowiązku, a zatem powiadomienie, ale niemające charakteru niezwłoczności spowoduje, że równoważnik będzie pobierany nienależnie, czego konsekwencją będzie konieczność wydania decyzji o jego zwrocie. Ta decyzja będzie poprzedzona decyzją o cofnięciu uprawnienia.

W sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce.

Ostateczną decyzją z (...) stycznia 2015 r. został cofnięty M. K. równoważnik pieniężny za brak lokalu, przyznany decyzją z (...) października 2011 r. Z decyzji o cofnięciu uprawnień wynikało, że równoważnik był nienależny od 6 maja 2014 r., wobec zakończenia w tym dniu budowy domu, co potwierdzało zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pow. poznańskiego. Oświadczenie, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, M. K. złożyła jednak dopiero 30 grudnia 2014 r., zatem nie niezwłocznie, jak nakazuje ten przepis. Spowodowało to wypłacenie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, choć brak było już do niego uprawnienia z uwagi na zmianę sytuacji mieszkaniowej, o której mowa w § 6 pkt 4 rozporządzenia. Pociągało to za sobą konieczność żądania jego zwrotu z przyczyny wskazanej w § 7 pkt 1 początkowa fraza zdania. Decyzja zatem o zwrocie równoważnika była konsekwencją ostateczności decyzji o cofnięciu uprawnienia do niego, a przesłanką zwrotu było niepoinformowanie o wystąpieniu zmiany w sytuacji mieszkaniowej, gdyż oświadczenie o zmianie nie zostało złożone niezwłocznie po fakcie uzyskania domu mieszkalnego.

Nie można zatem zarzucić ani organom, ani Wojewódzkiemu Sądowi naruszenia § 7 rozporządzenia, gdyż właśnie miał on w sprawie zastosowanie z przyczyn wyżej wskazanych. Natomiast kwestie związane z datą zakończenia budowy domu, jako równoznaczną z uzyskaniem domu, zatem ziszczenia się przesłanki wskazanej w § 6 pkt 4 rozporządzenia, choć rozważane przez organ odwoławczy i Wojewódzki Sąd, a także podane przez stronę skarżącą w całym postępowaniu, w tym w skardze kasacyjnej nie mają w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż istotne były w postępowaniu zakończonym decyzją z (...) stycznia 2015 r. o cofnięciu uprawnień do równoważnika. Decyzja natomiast o zwrocie równoważnika będąca przedmiotem niniejszej sprawy jest, jak powiedziano wyżej, konsekwencją ostatecznej decyzji o cofnięciu uprawnień.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.