Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2199144

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 listopada 2016 r.
I OSK 1260/15
Przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniających dowodów.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska.

Sędziowie NSA: Jolanta Rudnicka (spr.), del. Jacek Hyla.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 356/14 w sprawie ze skargi B.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...) w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 356/14 oddalił skargę B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia (...) września 2012 r. Marszałek Województwa (...) uznał za nienależnie pobrane świadczenia kwoty zasiłków rodzinnych wypłaconych B. P. w okresie od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości 6164,00 zł i zobowiązał ją do zwrotu świadczeń w terminie 30 dni od uzyskania przymiotu ostateczności przez to rozstrzygnięcie.

Od powyższej decyzji pismem z dnia 18 listopada 2013 r., uzupełnionym w dniu 21 grudnia, strona wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu.

W piśmie tym strona wyjaśniła, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Jak podkreśla, nie była "należycie umocowana" w postępowaniu o zwrot zasiłku rodzinnego, nie dostarczono jej wezwań z informacją o toczącym się postępowaniu, jak również nie otrzymała decyzji. Marszałek Województwa (...) sam uznał się za właściwy do przyznania jej zasiłku rodzinnego, prowadząc odpowiednie postępowanie, w ramach którego żądał od strony różnego rodzaju dokumentów potrzebnych do ustalenia prawa do zasiłku. W związku z tym nie może on dochodzić zwrotu pobranych z tego tytułu świadczeń, skoro uznał, iż świadczenia takie jej się należą. Ponadto, w jej ocenie, roszczenie o zwrot świadczeń uległo przedawnieniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia (...) stycznia 2014 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że strona nie uprawdopodobniła braku swojej winy w niedochowaniu terminu. Podkreślono w szczególności, iż doręczenie decyzji nastąpiło skutecznie w trybie art. 44 k.p.a., podobnie jak i doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 16 kwietnia 2012 r. oraz powiadomienia z dnia 5 lipca 2012 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lutego 2014 r. B. P. wniosła o uchylenie postanowienia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz przywrócenie uchybionego terminu.

W uzasadnieniu skargi podniosła analogiczne argumenty jak we wniosku o przywrócenie terminu. Wskazała ponadto, iż nie może ponosić ujemnych skutków niekompetencji organu, który przyznał jej świadczenie i dokonał jego wypłaty. Organ powinien działać na korzyść obywatela, a nie wprowadzać go w błąd i po latach żądać zwrotu rzekomo nienależnych świadczeń.

Jak wyjaśnia, nie mogła odwołać się w terminie od decyzji, bowiem takowej nie otrzymała. W okresie, kiedy decyzje były wysyłane nie przebywała w miejscu zamieszkania, lecz u schorowanej teściowej, którą musiała się opiekować. OPS w G. znał jej sytuację, a poza tym miał z nią kontakt telefoniczny i mógł ją powiadomić o próbie doręczenia. Poza tym, w tym okresie sama opiekowała się teściową oraz dziećmi, bowiem jej mąż pracował w Czechach. W tej sytuacji dopełnienie czynności, której termin dotyczył, stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminowi (art. 58 k.p.a.).

Odnosząc się do powołanych przez skarżącą okoliczności Sąd wskazał, iż kwestionowana przez nią decyzja została doręczona w trybie subsydiarnym, określonym w art. 44 k.p.a., na adres miejsca zamieszkania tj. ul. (...). B. P., jak wynika z akt sprawy, odbierała wcześniej przesyłki kierowane na ten adres, w tym m.in. wezwanie Kierownika Działu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Województwa (...) z dnia 5 grudnia 2011 r., odebrane osobiście w dniu 15 grudnia 2011 r. (k. 63 odwrót akt administracyjnych I instancji). Zdaniem Sądu, pismo to ma istotne znaczenie również z tego względu, że skarżącą pouczono w nim o obowiązku zawiadamiania o każdej zmianie swojego adresu. W późniejszym okresie z jej strony żadna taka zmiana nie została zgłoszona. Nie było więc podstaw, by organ prowadzący postępowanie, dysponując adresem skarżącej, miał powziąć wątpliwości co do jej aktualnego miejsca zamieszkania, zwłaszcza że, mimo awizowania kolejnego pisma z dnia 24 stycznia 2012 r., późniejsze z dnia 23 marca 2012 r. (k-71) znowu zostało odebrane pod dotychczasowym adresem, który skarżąca podaje także w skardze i we wszystkich innych pismach.

Sąd podniósł, że jak wynika z dowodu doręczenia (k. 115 akt administracyjnych), ze względu na brak możliwości doręczenia pisma (decyzji) adresatowi (w trybie art. 42 k.p.a.) oraz pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi bądź dozorcy (w trybie art. 43 k.p.a.) przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni w Urzędzie Pocztowym w G. w dniu 13 września 2012 r. Zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej. Z powodu niepodjęcia pisma w terminie 7 dni od daty pozostawienia w UP awizowano ją powtórnie w dniu 21 września 2012 r. W dniu 28 września 2012 r. przesyłkę zwrócono nadawcy. Wobec tego, zdaniem Sądu, zostały spełnione wymogi prawidłowego doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. (czemu skarżąca nie zaprzecza).

Co do drugiej okoliczności - nieobecności skarżącej w miejscu zamieszkania ze względu na konieczność sprawowania opieki nad chorą teściową - Sąd stwierdził, że skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, iż wiązała się ona z trwałą przeszkodą, uniemożliwiającą odbiór przesyłki (przesyłek) w miejscu jej zamieszkania. Wśród okoliczności przytoczonych we wniosku o przywrócenie terminu ta związana z opieką nad teściową w ogóle się nie znalazła, w związku z czym powołanie jej dopiero w skardze należy uznać za spóźnione. Nawet zresztą i w skardze ta okoliczność nie została uprawdopodobniona. Przeciwnie - wskazanie na sprawowanie opieki w czasie pracy męża skarżącej w Czechach nie pozwala na ocenę możliwości odbioru przez nią przedmiotowej przesyłki, skoro to zagraniczne zatrudnienie występowało już w 2005 r., a w międzyczasie część korespondencji była przez skarżącą odbierana pod wskazanym przez organ adresem. Za gołosłowne Sąd uznał ponadto twierdzenia skarżącej o utrzymywanym kontakcie telefonicznym z organem. Postępowanie administracyjne jest przy tym prowadzone według prawnie ukształtowanej procedury, która m.in. szczegółowo reguluje zasady doręczania pism. Art. 41 k.p.a. wskazuje konsekwencję zaniechania obowiązku zawiadamiania o zmianie przez stronę swego adresu. Jest nią doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ze skutkiem prawnym. Tak więc ewentualny kontakt telefoniczny powinien być w tym względzie uruchomiony przez skarżącą, a nie przez organ.

Dodatkowo Sąd zauważył, że skarżąca nie wykazała również zachowania 7 dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, skoro nie sprecyzowała, w którym momencie przeszkoda uniemożliwiająca złożenie odwołania przestała istnieć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. P., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1.

naruszenie przepisów postępowania, których to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a)

art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznanie, iż zebrany przez organ administracyjny materiał dowodowy i dokonane na jego podstawie ustalenia faktyczne są wystarczające dla wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu wniesienia odwołania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych,

b)

art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd postępowania dowodowego w pełnym zakresie i nieuzupełnienie go poprzez działanie z urzędu, skierowanie zapytania do MOPS w G. czy po wydaniu decyzji skarżąca była w siedzibie organu i informowała o zmianie adresu zamieszkania, mimo że w sprawie zachodziły istotne wątpliwości i zaistniała konieczność uzupełnienia ustaleń poczynionych przez organy oraz przyjęcie uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego o niepełny materiał dowodowy, podczas gdy materiał ten mógł zostać uzupełniony w sposób wskazany przez skarżącą jak również poprzez dołączenie akt postępowania prowadzonego przez MOPS w G.,

c)

art. 143 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy w niniejszej sprawie koniecznym było uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które zostało wydane w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i dokonane ustalenia faktyczne;

d)

naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 44 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że dla zastosowania zastępczego doręczania wystarczy podwójne awizowanie bez konieczności zbadania, czy strona w rzeczywistości przebywa pod wskazanym adresem i nie doręczenie jej decyzji mimo, że po jej wydaniu udała się do właściwego urzędu, podczas gdy poprawna wykładnia tegoż przepisu prowadzi do wniosku, iż zastępcze doręczenie decyzji jest instytucją wyjątkową.

W oparciu o wyżej przedstawione zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Gliwicach do ponownego rozpoznania; ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej na rzecz skarżącej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko Sądu, iż skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca w dniu doręczania przesyłki listownej nie przebywała pod adresem ul. (...), zamieszkiwała stale z wymagającą całodobowej opieki teściową pod innym adresem. W okresie wydawania decyzji skarżąca kilkakrotnie była w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w G. pytając o stan sprawy jej dotyczącej. Informowała także tamtejszych urzędników o konieczności dłuższego pobytu poza miejscem zamieszkania i niemożliwości odbioru korespondencji. Pracownicy Urzędu nie udzielili jej informacji o wydanej decyzji i nie przekazali takowej do odbioru. Nie poinformowali także Marszałka o zmianie adresu. Skarżąca nie miała natomiast obowiązku pisemnego zawiadomienia Urzędu o zmianie adresu - ustawodawca na nią takowego obowiązku nie nakłada. Poinformowała ustnie o zmianie adresu i uznała, że ustna informacja jest wystarczająca. Zaniechanie po stronie organów ii publicznej nie może wywoływać zaś ujemnych konsekwencji prawnych po stronie skarżącej.

Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że organ administracji publicznej nie mógł doręczyć jej decyzji w trybie art. 44 k.p.a., albowiem nie wyczerpał on trybu wskazanego w art. 42 i 43 k.p.a. (strona w tym czasie była w siedzibie MOPS w G. i mogła odebrać decyzję osobiście).

Ponadto podkreślono, że strona nie otrzymała powiadomienia w odbiorczej skrzynce pocztowej, wobec czego nawet po upływie terminu odbioru korespondencji w siedzibie operatora publicznego nie wiedziała, że jakakolwiek urzędowa korespondencja była do niej kierowana. Pod adresem ul. (...) nie ma zainstalowanych prawidłowych skrzynek pocztowych, które uniemożliwiłyby dostęp osób postronnych do kierowanej do określonego adresata korespondencji. Wobec powyższego z pozostawienia powiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej do której mają dostęp osoby trzecie nie można domniemywać prawidłowego powiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i "obciążenie skarżącej kosztami według norm przepisanych."

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że usprawiedliwionych podstaw nie mają przede wszystkim zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnej, powoływanej dalej, jako "p.u.s.a". Art. 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz zastosował środek przewidziany w ustawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie podziela motywów zaskarżonego orzeczenia nie oznacza, że Sąd naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten mógłby stanowić zasadną podstawę kasacyjną, gdyby WSA w Gliwicach w ogóle nie wywiązał się z powinności dokonania kontroli administracji publicznej z zastosowaniem dopuszczalnych środków procesowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. W tej sytuacji przywołanie w podstawach kasacyjnych art. 3 § 1 p.p.s.a. jest oczywiście bezzasadne.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Naruszyć przepis art. 1 ust. 1 i 2 p.u.s.a. można tylko wtedy, gdy pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, sąd skargi w ogóle nie rozpoznał, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów, niż kryterium legalności. Zgodnie natomiast z art. 2 p.u.s.a. sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Skarżący nie wskazał na czym miałoby polegać w niniejszej sprawie naruszenie wskazanego przepisu.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony, gdyż sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Ma obowiązek ocenić, czy zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle wówczas istniejącego stanu faktycznego podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem. Sąd administracyjny nie dokonuje natomiast żadnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności wydanych w jej ramach rozstrzygnięć. Przeprowadzenie tzw. uzupełniających dowodów ma służyć wyjaśnieniu wątpliwości, a nie ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został ustalony, zaś w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu na poparcie postawionej w skardze kasacyjnej tezy, że skarżąca wskazała inny adres, niż ten na który organ wysłał decyzję, ani też że informowała organ o zmianie adresu dla korespondencji.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., którego Sąd pierwszej instancji nie stosował. Prawidłowo należało wskazać art. 151 p.p.s.a., gdyż na podstawie tego przepisu Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom tego przepisu.

Zarzut naruszenia art. 44 k.p.a. autor skargi kasacyjnej uzasadnia błędną wykładnią wskazanego przepisu polegającą na przyjęciu, że dla zastępczego doręczenia wystarczy podwójne awizowanie przesyłki bez konieczności zbadania, czy adresat rzeczywiście przebywa pod wskazanym adresem i niedoręczenie skarżącej decyzji mimo, że po jej wydaniu udała się do właściwego urzędu. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca kwestionuje doręczenie zastępcze, gdyż - jak twierdzi autor skargi kasacyjnej była ona w tym czasie w urzędzie i mogła odebrać decyzje osobiście. Ponadto podnosi, że organ może skorzystać z doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. wyjątkowo, gdy wykaże dokumentem, że próby doręczenia przesyłki podejmowane były zgodnie z art. 42, art. 43 i art. 44 k.p.a. Tak sformułowany zarzut wynika z niezrozumienia przytoczonych przepisów, z których nie można wywieść, aby organ administracji miał obowiązek dowodzić dokumentem, że nie mógł doręczyć stronie przesyłki w miejscu pracy lub siedzibie organu w sytuacji, gdy strona wskazała adres i na ten adres w toku postępowania były jej doręczone pisma z dnia 16 kwietnia 2012 r. o wszczęciu postępowania i z dnia 5 lipca 2012 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów. Twierdzenia autora skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym wizyty skarżącej w urzędzie i odebrania decyzji są sprzeczne z argumentacją skarżącej zawartej w skardze do Sądu pierwszej instancji, w której twierdziła, że opiekowała się teściową całodobowo i nie mogła odebrać przesyłki. Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że skarżąca odbierała przesyłki pod wskazanym przez siebie adresem, a także była pouczona o obowiązku zawiadamiania o każdej zmianie adresu (pismo z dnia 5 grudnia 2011 r.). Chybiona i niczym nie udokumentowana jest argumentacja dotycząca dostępu osób postronnych do zainstalowanych skrzynek pocztowych, co zresztą zostało podniesione dopiero w skardze kasacyjnej.

Wobec niewskazania w skardze kasacyjnej innych naruszeń prawa, w szczególności dotyczących art. 58 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej mógł odnieść się jedynie do podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.