Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2035950

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 17 lutego 2016 r.
I OSK 1255/14
Ocena poszlak.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska.

Sędziowie: NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), del. WSA Marzenna Glabas.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 796/13 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 czerwca 2013 r. nr SN-III.7515.1.105.2012.10 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości

1)

uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 czerwca 2013 r. nr SN-III.7515.1.105.2012.10;

2)

zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz R.K. kwotę 620 (sześćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 796/13 oddalił skargę R.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 czerwca 2013 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 3 czerwca 2013 r. znak (...) Wojewoda Wielkopolski - po rozpatrzeniu odwołania Miasta Poznań od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 24 września 2012 r. znak (...), którą Starosta zwrócił na rzecz R.K. nieruchomość o powierzchni 0,0756 ha położoną w Poznaniu w rejonie ulic: (...), oznaczoną w ewidencji gruntów: działka nr (...), arkusz mapy (...), obręb (...), zapisaną w księdze wieczystej (...) jako własność Miasta Poznania - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz R.K.

Do wydania powyższej decyzji ostatecznej doszło w następującym stanie faktycznym.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, działając na podstawie art. 8 i art. 23 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197 z późn. zm.) - dalej: dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r., orzeczeniem z dnia 26 listopada 1951 r. nr SA. Adm. II 2a/86/51 wywłaszczyło na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu m.in. nieruchomość położoną w Poznaniu przy ul. (...), "będącą tabularną własnością B. i W. K., zapisaną w KW nr (...) Sądu Powiatowego w Poznaniu", oznaczoną art. matrykuły (...), parcela nr (...) o powierzchni 757 m2.

Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. nr (...) w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego z dnia 27 grudnia 1986 r. nr 13) zaliczono ulicę K (...) w Poznaniu do kategorii dróg lokalnych.

Decyzją z dnia 3 listopada 1997 r. znak (...) Wojewoda Poznański stwierdził na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) nabycie z mocy prawa przez Miasto Poznań własności powyższej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr (...), arkusz (...) obręb (...). W spisie inwentaryzacyjnym, stanowiącym część tej decyzji w rubryce rodzaj użytkowania podano: "parkingi, drogi".

Spadek po zmarłym w dniu 13 listopada 2001 r. B. K. nabyli po 1/2 części jego żona W. K. i syn R. K.

We wniosku z dnia 13 lutego 2002 r. R.K.wystąpił o zwrot wyżej opisanej nieruchomości, podając, że: od momentu wywłaszczenia, to jest od listopada 1951 r. do lutego 1966 r., przedmiotowa parcela nie została przekazana na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu oraz nie zostały na tym terenie wszczęte żadne inwestycje. Natomiast W. K. złożyła wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości w piśmie z dnia 14 marca 2002 r.

Spadek po zmarłej w dniu 6 marca 2006 r. W. K. nabył w całości R. K.

Prezydent Miasta Poznania decyzją nr (...) z dnia 11 czerwca 2007 r. znak (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich w Poznaniu pozwolenia na budowę pieszojezdni z odwodnieniem i oświetleniem w ulicy (...) w Poznaniu, przewidzianej do realizacji m.in. na działce będącej przedmiotem postępowania zwrotowego, dla której to inwestycji została wydana, na wniosek Zarządu Dróg Miejskich z dnia 4 lipca 2006 r., przez Prezydenta Miasta Poznania decyzja nr (...) z dnia 18 października 2006 r. znak (...) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu w piśmie z dnia 28 stycznia 2009 r. znak (...) udzielił informacji, że nie realizował budowy tej drogi oraz że działka nr (...) nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

W dniu 19 czerwca 2009 r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których organ I instancji stwierdził, że u zbiegu ulic (...) w środkowej jej części został urządzony pas jezdny pokryty asfaltem z chodnikami z płyt chodnikowych, betonowych. Od strony północnej działka częściowo zabudowana chodnikiem, pasem zieleni, wjazdem do bloku nr (...), dalej granicę działki stanowi mur bloku nr (...), przy bloku do granicy chodnika znajduje się zieleń - krzewy, drzewa liściaste. Wschodnią część stanowi dalszy ciąg jezdni opisany wyżej. Południową część działki stanowią chodniki, wydzielone pasy zieleni oraz dwie lampy oświetleniowe. Zachodnia część działki łączy się z urządzoną ulicą (...). W ulicy znajdują się urządzenia komunalne zgodnie z mapą zasadniczą, to jest kanalizacja sanitarna, deszczowa, wodociąg, przewody telekomunikacyjne i sieć gazowa G-63.

Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu w piśmie z dnia 1 marca 2010 r. znak (...) udzielił informacji, że z dniem 1 grudnia 2006 r. Wydział Zarządzania i Ewidencji Dróg powierzył Zarządowi w administrację ulicę (...).

Starosta Poznański decyzją z dnia 23 czerwca 2010 r. znak (...) odmówił zwrotu na rzecz R. K. nieruchomości położonej w Poznaniu, oznaczonej w ewidencji gruntów: działka nr (...), arkusz mapy (...), obręb (...), zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...) jako własność Miasta Poznania.

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2011 r. znak (...) Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 23 czerwca 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił zwrotu nieruchomości, przyjmując, iż stanowi ona część ulicy (...), to jest drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, przy czym w postępowaniu przed organem II instancji ustalono, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi części ulicy (...) ani ulicy (...), gdyż znajdująca się na niej droga nie ma nazwy. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że organ I instancji nie odniósł się do informacji zawartej w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 28 stycznia 2009 r. znak (...), w którym stwierdzono, że działka nr (...) nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Stwierdzone uchybienia zdaniem organu odwoławczego wskazywały, że w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości przed organem I instancji zostały naruszone art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 533/11 oddalił skargę Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. znak (...), podzielając stanowisko Wojewody i stwierdzając, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie jaki był cel wywłaszczenia, bowiem okoliczność ta nie wynika z orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 26 listopada 1951 r., wobec czego należy ją ustalić w oparciu o inne środki dowodowe, gdyż dopiero po ustaleniu celu wywłaszczenia możliwe będzie dokonanie oceny, czy cel ten został zrealizowany, a jeśli tak to kiedy, co jest niezbędne dla ustalenia, czy działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Starosta Poznański, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 24 września 2012 r. znak (...) r. wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139 i art. 140 ust. 1-4, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwrócił na rzecz R. K. wyżej opisaną nieruchomość i zobowiązał R. K. do uiszczenia na rzecz Miasta Poznania kwoty 73,42 zł tytułem zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania otrzymanego za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania w piśmie z dnia 17 sierpnia 2012 r. znak (...) poinformował Starostę, że w zasobach Wydziału brak jest miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sprzed 1966 r., co wiąże się z niemożnością określenia przeznaczenia przedmiotowej działki, a następnie że Urząd Miasta skierował do organu kolejne pismo z dnia 23 sierpnia 2012 r. znak (...) w sprawie pozwoleń na budowę dla wydanych przedmiotowej nieruchomości (w latach 1953-2012).

W uzasadnieniu prawnym Starosta stwierdził, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), gdyż w ustawowych terminach nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani też celu tego nie zrealizowano.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu i, jak wynika z uzasadnienia "Orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości" była działką budowlaną, położoną w dzielnicy miasta, dla której przewidziano zabudowę wielokondygnacyjną. Starosta stwierdził, że nieruchomość ta stanowi drogę, ale nie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) i znajduje się w administracji Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu, jednak realizacja tej inwestycji (budowa drogi) nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę i decyzji lokalizacyjnej wydanych ponad 50 lat od wywłaszczenia nieruchomości. Dalej organ wyjaśnił, że podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, nie podjął na nieruchomości żadnych działań, co przesądza o konieczności dokonania wzajemnych rozliczeń z uprawnionym do zwrotu nieruchomości. Aktualną wartość rynkową nieruchomości organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego z dnia 17 kwietnia 2012 r. na kwotę 413 740 zł, uznając, że zwaloryzowana kwota odszkodowania wynosząca 73,42 zł nie jest większa od 50% aktualnej wartości nieruchomości.

W odwołaniu Miasto Poznań zarzuciło decyzji Starosty z dnia 24 września 2012 r. naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 140 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7 i ar. 77 § 1 k.p.a., domagając się uchylenia tej decyzji w całości i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 czerwca 2013 r., którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Poznańskiego i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz R.K., przedstawił poparty stanowiskiem orzecznictwa pogląd co do tego, że terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie doprecyzowują przesłankę zbędności, która obiektywnie musi zaistnieć, dlatego też najpierw niezbędne jest ustalenie, że celu wywłaszczenia w ogóle nie zrealizowano. Dalej podniósł, że w razie stwierdzenia niezrealizowania celu wywłaszczenia, roszczenie o zwrot staje się aktualne dopiero z upływem terminów określonych w tym przepisie, natomiast za niedopuszczalny należy uznać zwrot nieruchomości, którą zagospodarowano zgodnie z celem wywłaszczenia, choćby przekroczone zostały okresy 7 lat (na rozpoczęcie inwestycji) i 10 lat (na jej ukończenie), liczone od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Organ odwoławczy, wobec lakoniczności informacji zawartych w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia 26 listopada 1951 r., doprecyzował cel wywłaszczenia na podstawie dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania Wyjaśnił, że ze względu na brak planu miejscowego obowiązującego w dacie wywłaszczenia nieruchomości kluczowe okazały się informacje o przebiegu inwestycji budowlanych realizowanych na omawianym obszarze w latach 50-tych i 60-tych ubiegłego wieku; ówcześnie w rejonie ulic (...) i (...) powstawały osiedla mieszkaniowe budowane nie tylko pod kątem realizacji potrzeb mieszkaniowych pracowników zakładów przemysłowych i ich rodzin. Podniósł, że poza Zakładem Osiedli Robotniczych (późniejszy Zakład Budowy Osiedli Robotniczych), który pełnił role państwowego inwestora odpowiedzialnego za budowę osiedli, a częstokroć całych zespołów urbanistycznych, inwestycje mieszkaniowe realizował na przedmiotowym terenie Zakłady Wytwórcze Ogniw i Baterii "Centra", które dla zabudowy ulicy (...) otrzymały wskazania lokalizacyjne Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 5 marca 1960 r. nr (...). Wojewoda wyjaśnił również, że Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu, na rzecz której odjęto prawo własności nieruchomości wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej, miała status państwowego inwestora działającego z ramienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu. Dodał, że każdy z wymienionych inwestorów był podmiotem, o którym mowa w art. 2 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., uprawnionym do przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych w trybie dekretu. W konsekwencji Wojewoda uznał, że wywłaszczenie nieruchomości na rzecz tego podmiotu w sposób konieczny wiązało się z celem w postaci budowy osiedla mieszkaniowego i jako oczywisty jawi się cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego lub przynajmniej kompleksu budynków mieszkalnych z niezbędną infrastrukturą, co jest dodatkowo wsparte tym, że brak jest jakichkolwiek podstaw, czy to natury faktycznej czy prawnej, dla przyjęcia innego celu wywłaszczenia.

Organ II instancji podniósł, że dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego niezbędne jest nie tyko posadowienie samych budynków mieszkalnych, ale wykonanie urządzeń infrastruktury (w tym zakresie organ odwołał się do poglądów orzecznictwa), które pozwolą mieszkańcom korzystać z budynków, a są to w szczególności drogi dojazdowe i ciągi piesze, które umożliwiają dotarcie do tych budynków i których wykonanie jest realizacją celu wywłaszczenia w nie mniejszym stopniu niż posadowienie samych budynków.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że dla oceny realizacji celu wywłaszczenia bez znaczenia pozostaje to, jaki konkretnie podmiot ów cel zrealizował. Wobec tego za indyferentną okoliczność uznał to, że wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu, zaś faktycznie inwestycje wykonały Zakłady Wytwórcze Ogniw i Baterii "Centra" oraz Zakład Osiedli Robotniczych w Warszawie, wszystkie te podmioty miały bowiem tożsame zadania inwestycyjne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wytknął organowi I instancji brak dokładnego ustalenia celu wywłaszczenia i przesądzenie o tym, czy został zrealizowany pomimo jego niesprecyzowania, a w tym zakresie naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie podzielił jednak stanowiska, że dla przedmiotowej nieruchomości zastosowanie znajdowały zasady przenoszenia prawa własności dróg publicznych, bowiem działka nr (...) bezsprzecznie nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stąd też brak jest negatywnych przesłanek zwrotu związanych z ograniczeniem właścicieli dróg publicznych. Okoliczność ta pozostawała jednak bez znaczenia wobec stwierdzenia wykorzystania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia.

Wobec kierunku rozstrzygnięcia w II instancji Wojewoda poprzestał jedynie na zasygnalizowaniu innych wad decyzji organu I instancji, m.in. dotyczących osnowy w zakresie wpisu do księgi wieczystej i konsekwencji zwłoki w uiszczeniu zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, jak również uchybień uzasadnienia w zakresie oceny operatu szacunkowego i określenia wartości nieruchomości.

Organ stwierdził również, że ze względu na charakter niniejszej sprawy nie mogła ona zostać załatwiona w drodze ugody administracyjnej na podstawie art. 114 k.p.a., skoro wolę taka wyraził jedynie R.K., który przy tym, jak przesądziły o tym wyniki postępowania dowodowego, nie ma uprawnienia do dysponowania nieruchomością, co do której nie zachodzą przesłanki zwrotu.

Na ostateczną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 czerwca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. K. reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zarzucając naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 8, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że Sąd i organy związane są na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a.") oceną prawną uprzednio wyrażoną w niniejszej sprawie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 533/11. Zatem występuje związanie poglądem wyrażonym wcześniej, że przejęcie nieruchomości, której dotyczy postępowanie zwrotowe, na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady narodowej w Poznaniu z dnia 26 listopada 1951 r. o wywłaszczeniu nieruchomości należy zakwalifikować jako przypadek wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, do którego ma zastosowanie zasada zwrotu ustanowiona w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym też zakresie Wojewoda prawidłowo przytoczył treść przepisu art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 26 listopada 1951 r. i prawidłowo ustalił, że z treści tegoż przepisu, wskazanego jako podstawa przejęcia nieruchomości, jak również z treści orzeczenia z dnia 26 listopada 1951 r. wynika, iż było to wywłaszczenie na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, do którego ma zastosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do ewentualnych naruszeń prawa procesowego po stronie organu II instancji, Sąd stwierdził, że Wojewoda nie naruszył art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zasad ogólnych art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy rozpatrywaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. Nie doszło również do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zakresie związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszej sprawie w wyroku Sądu z dnia 29 września 2011 r.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu w wyroku z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 533/11 stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie z orzeczenia o wywłaszczeniu nie wynika jego cel, to należy go ustalić na podstawie innych środków dowodowych, bowiem dopiero po ustaleniu celu wywłaszczenia możliwa będzie ocena, czy został on zrealizowany. Wojewoda, wobec lakoniczności informacji zawartych w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia 26 listopada 1951 r. nr (...) i stwierdzenia, że działania podjęte przez organ I instancji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego i pozyskania dodatkowych dokumentów umożliwiających ustalenie przedmiotowej okoliczności, okazały się nieskuteczne, doprecyzował cel wywłaszczenia na podstawie całej dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, w tym na podstawie dokumentów, które zgromadził na etapie postępowania odwoławczego. Skoro brak było planu miejscowego obowiązującego w dacie wywłaszczenia nieruchomości, którego zapisy mogłyby skonkretyzować cel wywłaszczenia, trafnie organ II instancji uzupełnił postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. i oparł się na informacjach dotyczących przebiegu inwestycji budowlanych realizowanych na omawianym obszarze w latach 50-tych i 60-tych ubiegłego wieku. Należy mieć na uwadze, że za wywłaszczoną nieruchomość przyznano jej ówczesnym właścicielom (poprzednikom prawnym skarżącego) odszkodowanie orzeczeniem z dnia 19 października 1953 r. nr (...), w którym jednoznacznie stwierdzono, że wywłaszczone nieruchomości położone były w dzielnicy miasta, dla której była i jest przewidziana zabudowa wielokondygnacyjna. W konsekwencji trafne było odniesienie się przez Wojewodę do sytuacji inwestycyjnej, jaka miała ówcześnie miejsce w rejonie ulic (...). Organ odwoławczy wiarygodnie, odwołując się m.in. do wskazań lokalizacyjnych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 5 marca 1960 r. nr (...), ustalił, że w tamtych czasach na wskazanym terenie powstawały osiedla mieszkaniowe, budowlane nie tylko pod kątem realizacji potrzeb mieszkaniowych pracowników zakładów przemysłowych i ich rodzin. Odwołał się przy tym do statusu i zadań Zakładu Osiedli Robotniczych (późniejszego Zakład Budowy Osiedli Robotniczych), jako państwowego inwestora odpowiedzialnego za budowę osiedli, a częstokroć całych zespołów urbanistycznych. Logicznie powiązał fakt realizacji inwestycji mieszkaniowych na przedmiotowym terenie przez Zakłady Wytwórcze Ogniw i Baterii "Centra" na podstawie decyzji lokalizacyjnych. Wojewoda wyjaśnił również, że Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu, na rzecz której odjęto prawo własności nieruchomości wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej, miała status państwowego inwestora działającego z ramienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu. Sąd podziela również pogląd Wojewody, że dla oceny realizacji celu wywłaszczenia bez znaczenia pozostaje to, jaki konkretnie podmiot ów cel zrealizował. Istotne jest wykorzystanie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia. W tym też kontekście bez większego znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu, zaś faktycznie inwestycje na przedmiotowym terenie wykonały wspomniane Zakłady Wytwórcze Ogniw i Baterii "Centra" oraz Zakład Osiedli Robotniczych w Warszawie. Tym bardziej, że podmioty te w ocenie Wojewody miały co najmniej zbliżone zadania inwestycyjne i każdy z wymienionych inwestorów był podmiotem, o którym mowa w art. 2 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., uprawnionym do przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych w trybie dekretu. W konsekwencji za należycie umotywowane uznać należy stwierdzenie Wojewody, że wywłaszczenie nieruchomości w sposób konieczny wiązało się z celem w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, a cel wywłaszczenia należy określić jako budowę osiedla mieszkaniowego lub przynajmniej kompleksu budynków mieszkalnych z niezbędną infrastrukturą. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że brak jest jakichkolwiek podstaw, czy to natury faktycznej czy prawnej, dla przyjęcia innego celu wywłaszczenia. Sąd podziela to stanowisko, bowiem z całokształtu okoliczności sprawy trudno byłoby wyprowadzić wniosek o innym przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności, które mogłyby podważyć twierdzenia organu II instancji w tym zakresie.

Reasumując tę część rozważań Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zasadnie uzupełnił postępowanie dowodowe w tej części, która dotyczyła doprecyzowania celu wywłaszczenia. Działania te mieściły się w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. w zw. z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. W ich wyniku, wobec błędnego wnioskowania przez organ I instancji opartego na niepełnych ustaleniach faktycznych, pozyskane zostały "inne środki dowodowe", o których wspomniał Sąd w wyroku z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 533/11. Sąd podkreślił, iż wbrew zarzutom skargi, które sugerują, że organ powinien poszukiwać dalszych środków dowodowych w celu ustalenia faktycznego celu wywłaszczenia - we wskazanych archiwach, jego działania były adekwatne do potrzeb niniejszej sprawy. Wojewoda, wobec braku bezpośredniego dowodu (dokładnego określenia celu wywłaszczenia w decyzji z 1951 r. i dokumentacji dotyczącej samej działki objętej wnioskiem o zwrot) ustalił cel wywłaszczenia za pomocą powiązanego ze sobą ciągu poszlak - od okoliczności wywłaszczenia, przez ustalenia wynikające z decyzji o odszkodowaniu z 1953 r. i szerszą analizę realizacji zadań publicznych w zakresie budownictwa mieszkaniowego na terenie przedmiotowej dzielnicy w rejonie ulic (...), aż po aktualny stan zagospodarowania działki, który wprawdzie uległ modernizacji, ale nie stanowi zaprzeczenia, lecz właśnie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Znamiennie, strona skarżąca nie potrafiła przedstawić w charakterze hipotezy o określonym stopniu prawdopodobieństwa innego domniemanego celu publicznego związanego z realizacją narodowych celów gospodarczych, na jaki miałoby nastąpić wywłaszczenie nieruchomości, która niewątpliwie znajdowała się na terenie dzielnicy przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną.

W odniesieniu do zarzutu, że cel wywłaszczenia powinien wynikać z samej decyzji w tym przedmiocie, zdaniem Sądu jest trafny jako uwaga adresowana wobec orzeczeń o wywłaszczeniu. Niemniej jednak Sąd zaznaczył, iż w sprawie, w której przedmiotem jest ocena zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie chodzi o ocenę prawidłowości precyzji określeń użytych w decyzji wywłaszczeniowej, lecz o ustalenie celu wywłaszczenia i odniesienia go do faktycznego zagospodarowania i sposobu korzystania z nieruchomości po dacie wywłaszczenia. Do tego też sprowadzały się w swej istocie uwagi Wojewody zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia 27 kwietnia 2011 r., a następnie Sądu wyrażone w wyroku z dnia 29 września 2011 r.

Następnie Sąd I instancji podał, że skoro cel wywłaszczenia został przez Wojewodę prawidłowo określony należało następnie rozważyć, czy zagospodarowanie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wskazuje, że cel ten rzeczywiście został na nieruchomości zrealizowany. Rozważania w tym zakresie winny zostać poprzedzone uwagą dotyczącą prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na płaszczyźnie tych przepisów Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 lat (na rozpoczęcie prac związanych z realizacją tego celu, liczonego od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) i 10 lat (na realizację tego celu, liczonego od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Innymi słowy, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, i to niezależnie od terminu jego realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 powołanej ustawy (tak NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1832/11, LEX nr 1356977). Przepis ten ma tylko wtedy zastosowanie, jeżeli nie został zrealizowany cel wywłaszczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 372/13, LEX nr 1333589). Co więcej, jeżeli cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (tak NSA w wyroku z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/11, LEX nr 1333103). Cel wywłaszczenia nieruchomości uznaje się za osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie zrealizowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1089/12, LEX nr 1305695).

Dalej Sąd I instancji zauważył, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca łącznik pomiędzy ul. (...) służyła i służy obsłudze komunikacyjnej - dostępowi do budynków mieszkalnych wielorodzinnych sytuowanych po dwóch stronach tej nieruchomości. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki trafnie uznano w niniejszej sprawie budowę osiedla mieszkaniowego (lub co najmniej kompleksu budynków wielorodzinnych) w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla (patrz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96, LEX nr 47337), takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze (chodniki). Przy czym, w przekonaniu Sądu, urządzenie ciągu pieszego czy też pieszojezdni nie musi koniecznie polegać na wykonaniu określonych technicznych elementów służących komunikacji. Faktyczne pozostawienie niezabudowanego, ale i zarazem niezagospodarowanego w konkretny sposób pasa terenu, który pozostaje w takim stanie, że umożliwia swobodne przejście lub przejazd pomiędzy dwiema ulicami głównymi i stanowi dogodne, a przy tym wyłączne (bezpośrednie) dojście do budynków mieszkalnych położonych pomiędzy tymi ulicami przylegających od strony północnej i południowej ścianami do omawianego terenu, stanowi w istocie zrealizowanie wyżej omówionego celu wywłaszczenia. Służy bowiem niewątpliwie należytemu korzystaniu z budynków mieszkalnych, jak i z całego osiedla mieszkaniowego.

Zdaniem Sądu, bez znaczenia, pozostaje aktualny stan nawierzchni i nakładów poczynionych w ostatnich latach na gruncie będącym przedmiotem wniosku zwrotowego. Późniejsze - już po złożeniu wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości - zrealizowanie (najprawdopodobniej w 2007 r.) na tym terenie określonych urządzeń drogi wewnętrznej (jezdni asfaltowej z ciągami pieszymi i urządzoną zielenią) nie świadczy w żadnej mierze, że - jak chciałaby strona skarżąca - cel wywłaszczenia nie został już wcześniej zrealizowany. Fakt pobudowania określonych urządzeń infrastruktury osiedlowej na podstawie decyzji nr (...) z dnia 11 czerwca 2007 r. znak (...) o pozwoleniu na budowę pieszojezdni z odwodnieniem i oświetleniem w ulicy (...) w Poznaniu, przewidzianej do realizacji m.in. na działce będącej przedmiotem postępowania zwrotowego, dla której to inwestycji została wydana decyzja nr (...) z dnia 18 października 2006 r. znak (...) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mógł stanowić okoliczności przesądzającej o tym, że wcześniej teren ten był wykorzystywany niezgodnie z celem przeznaczenia. Przeciwnie, raczej wskazuje na modyfikację i modernizację dotychczasowego stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Nie sposób przyjąć, że ciąg pieszy (przejście) powinno koniecznie posiadać rozbudowaną infrastrukturę, aby mogło pełnić rolę ogólnodostępnego miejsca służącego obsłudze komunikacyjnej budynków wielorodzinnych (osiedla mieszkaniowego), jakkolwiek odpowiednie urządzenia infrastruktury mogą wydatnie poprawić jakość i komfort takiej komunikacji. Istotne jest to, że omawiany teren został funkcjonalnie wykorzystany na potrzeby osiedla, co też świadczy o zrealizowany celu wytaszczenia. Natomiast fakt, że przedmiotowe przejście nie było wcześniej pokryte pieszojezdnią wraz z całą infrastrukturą towarzyszącą wykonaną w 2007 r. nie przesądza, że nie spełniało celu, dla którego zostało urządzone. Organ II instancji trafnie zatem podniósł, że dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego niezbędne jest nie tyko posadowienie samych budynków mieszkalnych, ale wykonanie urządzeń infrastruktury, które pozwolą mieszkańcom korzystać z budynków, a są to w szczególności drogi dojazdowe i ciągi piesze, które umożliwiają dotarcie do tych budynków i których wykonanie jest realizacją celu wywłaszczenia w nie mniejszym stopniu niż posadowienie samych budynków.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i rozstrzygnął merytorycznie sprawę, uznając, że nie zaszły przesłanki do orzeczenia zwrotu na rzecz skarżącego wywłaszczonej nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż nie została spełniona wyrażona w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanka zbędności wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. K., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (powołanej dalej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami" lub "u.g.n."), poprzez zaaprobowanie i wyrażenie błędnego poglądu, że dokumenty wydane po dacie uprawomocnienia się orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia 26 listopada 1951 r., w tym zwłaszcza wskazania lokalizacyjne Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 5 marca 1960 r. stanowią podstawę, w oparciu o którą Wojewoda Wielkopolski dokonał poprawnego określenia i konkretyzacji celu wywłaszczenia, podczas gdy dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być dowodem jedynie stanu faktycznego związanego ze zrealizowanym celem, a nie samego określenia i konkretyzacji celu wywłaszczenia, jako celu zamierzonego do zrealizowania;

2)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw, z art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przejawiające się w:

- błędnym przyjęciu, że zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny mimo ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., z uwagi na to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co bezsprzecznie doprowadziło do usankcjonowania stanu sprzecznego z prawem w tym zwłaszcza normą wyrażoną w art. 136 ust. 3 u.g.n. i 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 Konstytucji RP,

- pominięciu przez WSA w Poznaniu okoliczności, z których niezbicie wynika, że po złożeniu przez skarżącego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organy administracji doprowadziły nie tylko do zmiany celu wywłaszczenia ale również wszelkie inwestycje na przedmiotowej nieruchomości miały miejsce dopiero po formalnym wystąpieniu przez skarżącego z wnioskiem o dokonanie restytucji wywłaszczonej nieruchomości, co w sposób oczywisty stanowi obrazę przepisu art. 136 ust. 2 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. ale również godzi w konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności wyrażoną w art. 21 Konstytucji RP;

3)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 3 art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na:

- wyrażeniu przez WSA w Poznaniu skrajnie kontrowersyjnego poglądu sprowadzającego się do uznania, że Wojewoda Wielkopolski prawidłowo ustalił cel zagospodarowania za pomocą powiązanego ze sobą ciągu poszlak, aż po aktualny stan zagospodarowania działki, który wprawdzie uległ zmianie ale nie stanowi to zaprzeczenia lecz właśnie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, natomiast strona skarżąca nie potrafiła przedstawić w charakterze hipotezy o określonym stopniu prawdopodobieństwa innego domniemanego celu publicznego związanego z realizacją narodowych celów gospodarczych, na jaki miałoby nastąpić wywłaszczenie nieruchomości, która niewątpliwie znajdowała się na terenie dzielnicy przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną,

- wyrażeniu przez WSA w Poznaniu błędnego poglądu, sprowadzającego się do uznania, iż faktyczne pozostawienie niezabudowanego, ale i zarazem niezagospodarowanego w konkretny sposób pasa terenu, który pozostaje w takim stanie, że umożliwia swobodne przejście lub przejazd pomiędzy dwiema ulicami głównymi i stanowi dogodne, a przy tym wyłączne (bezpośrednie) dojście do budynków mieszkalnych położonych pomiędzy tymi ulicami przylegających od strony północnej i południowej ścianami do omawianego terenu, stanowi w istocie zrealizowanie celu wywłaszczenia.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 136 k.p.a. przejawiające się w:

- nieustaleniu w sposób dokładny i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, wskazujących na konieczność zwrotu skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości,

- wydaniu rozstrzygnięcia pomimo niewyczerpującego zebrania przez organ II instancji dowodów, z jednoczesnym pominięciem wniosków dowodowych strony skarżącej niezbędnych dla poprawnego określenia celu wywłaszczenia, co w konsekwencji skutkowało wydaniem wadliwego orzeczenia,

- wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do już zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego mającego niewątpliwie wpływ na wydanie wadliwego rozstrzygnięcia,

- rozstrzygnięciem wszytskich wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej, w oparciu o tezy nie mające pokjrycia w materiale dowodowym,

- wydanie rozstzrygnięcia w oparciu o niekompletnie zebrany materiał dowodowy przez organ II instancji,

- zaaprobowanie wadliwego stanowiska organu II instancji dotyczącego ustalenia celu wywłaszczenia, które nastąpiło w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego, a samo zdefiniowanie i konkretayzacja celu publicznego na jaki została wywłaszczona nieruchomość nastapiło jedynie w oparciu o hipotezy organu II instancji oraz ciąg poszlak, które nie zostały w sposób należyty i wyczerpujący zweryfikowane i udowodnione,

- oparcie stanu faktycznego na materiale dowodowym, który absolutnie nie dawał podstaw do jednoznacznego określenia i konkretyzacji celu wywłaszczenia, jako celu zamierzonego do zrealizowania, gdyż dowody w oparciu, o które zostało wydane rozstrzygnięcie powstały po dacie dokonania wywłaszczenia, a te które powstały przed datą wydania decyzji o wywłaszczeniu, w żadnym wypadku nie mogą posłużyć do jednoznacznego i niebudzącego żadnych wątpliwości zdefiniowania i skonkretyzowania celu publicznego wywłaszczenia,

- pominięciu w toku procedowania niebudzących wątpliwości okoliczności faktycznych wskazujących na to, że rozpoczęcie prac na wywłaszczonej nieruchomości nastąpiła dopiero kilkadziesiąt lat po dokonaniu wywłaszczenia, tj. z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n.;

2)

art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne i bezzasadne przyjęcie, że organ w pełni zrealizował wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2011 r., w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Po 533/11 oraz poprzez błędne przyjęcie, że organ zastosował się do wyrażonej przez Sąd oceny prawnej, a w konsekwencji, że dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w oparciu o który to materiał dokonał prawidłowego zdefiniowania i konkretyzacji celu publicznego na jaki została wywłaszczona nieruchomość.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Usprawiedliwione są procesowe zarzuty skargi kasacyjnej, poprzez które jej autor zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Ponieważ zarzuty te bezpośrednio wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego zostaną ocenione łącznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego, którą odmówiono mu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przyjmując za organem II instancji, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a była nim budowa osiedla mieszkaniowego wraz z niezbędną infrastrukturą.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono cyt. "Wojewoda, wobec braku bezpośredniego dowodu (dokładnego określenia celu wywłaszczenia w decyzji z 1951 r. i dokumentacji dotyczącej samej działki objętej wnioskiem o zwrot) ustalił cel wywłaszczenia za pomocą powiązanego ze sobą ciągu poszlak - od okoliczności wywłaszczenia, przez ustalenia wynikające z decyzji o odszkodowaniu z 1953 r. i szerszą analizę realizacji zadań publicznych w zakresie budownictwa mieszkaniowego na terenie przedmiotowej dzielnicy w rejonie ulic (...), aż po aktualny stan zagospodarowania działki, który wprawdzie uległ modernizacji, ale nie stanowi zaprzeczenia, lecz właśnie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Znamiennie, strona skarżąca nie potrafiła przedstawić w charakterze hipotezy o określonym stopniu prawdopodobieństwa innego domniemanego celu publicznego związanego z realizacją narodowych celów gospodarczych, na jaki miałoby nastąpić wywłaszczenie nieruchomości, która niewątpliwie znajdowała się na terenie dzielnicy przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną".

Z taką oceną Sądu I instancji nie sposób się zgodzić.

Na wstępie zauważyć należy, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Z powołanego przepisu nie wynika aby środkiem dowodowym były poszlaki, to zaś oznacza że niedopuszczalne jest opieranie na nich ustaleń faktycznych. Ma rację też skarżący kasacyjnie twierdząc, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest obowiązkiem wnioskodawcy przedstawianie hipotezy co do innego celu publicznego na jaki miałoby nastąpić wywłaszczenie. Takie twierdzenie jest bezpodstawne i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

Zgodnie z art. 77 § k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tym miejscu wyjaśnić wypada, że zakres stanu faktycznego wymagającego dokładnego wyjaśnienia w celu załatwienia sprawy (tez dowodowych) zgodnie z ww. przepisami jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. A zatem to normy materialnoprawne wyznaczają, jakie okoliczności muszą być zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to ma doprowadzić do zastosowania lub wykluczenia zastosowania danego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

W niniejszej sprawie przepisem materialnoprawnym był art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim dana nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od tego momentu. Okoliczność ta może stanowić podstawę do zwrotu nieruchomości. Z powyższego przepisu wynika, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne są do ustalenia dwie przesłanki - cel wywłaszczenia i zbędność nieruchomości na ten cel, co wynika z art. 136 ust. 3 u.g.n. Daje on bowiem uprawnienie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego wynika założenie, że cel wywłaszczenia określa decyzja o wywłaszczeniu i generalnie z aktu tego rzeczywiście cel ten powinien wynikać. Jednak o ile decyzja o wywłaszczeniu tego nie czyni cel ustala się na podstawie innych dowodów, aktów, czynności itd. (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r. I OSK 622/13 LEX nr 1658419).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do chwili obecnej żadna z przesłanek wynikających z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została ustalona w taki sposób aby można było ocenić legalność decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub decyzji o odmowie jej zwrotu.

Orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości nie podaje celu wywłaszczenia, wskazuje jedynie na podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie - Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu. Z orzeczenia o przyznaniu odszkodowania wynika, że wywłaszczono działki budowlane położone w dzielnicy miasta, dla której przewidziana była zabudowa wielokondygnacyjna.

W sprawie bezsporne jest, że na przedmiotowej działce nie zrealizowano po jej wywłaszczeniu żadnych inwestycji. W bezpośrednim sąsiedztwie działki pierwsze budynki przy ulicy (...) wzniesione zostały prawdopodobnie dopiero w latach 60., nie wiadomo jednak dokładnie kiedy. Dokumenty dotyczące wskazania lokalizacji tych budynków pochodzą z 1960 r., ale jak wynika z kolejnych pism Zakładów Wytwórczych Ogniw i Baterii Centra w Poznaniu oraz pism właścicielki działki na której miały zostać wzniesione budynki kierowanych do Prezydium Rady Narodowej m. Poznania co najmniej do końca 1961 r. nie rozpoczął się proces budowy budynków mieszkalnych przy ul. (...) w Poznaniu. Decyzja na użytkowanie pochodzi z grudnia 1963 r.

Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie w kontekście uregulowania art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gdyby budynki zostały wzniesione po upływie terminów wymienionych w ww. przepisie to nie można by przyjąć, tak jak uczynił to Wojewoda Wielkopolski i Sąd I instancji, że działka Nr (...) stanowiła infrastrukturę dla osiedla. W niniejszej sprawie istotna jest także druga okoliczność, a mianowicie kiedy rozpoczęła się budowa o jakiej mowa w projekcie budowy zatwierdzonym przez Ministerstwo Odbudowy w dniu 15 lutego 1950 r. Aby można było uznać, że wywłaszczona działka stanowiła infrastrukturę osiedla mieszkaniowego konieczne jest dokładne ustalenie w jakim czasie oraz jakie powierzchniowo budynki zostały wzniesione w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki.

Nie ustalono również czy przedmiotowa działka wykorzystywana była jako droga służąca dojściu do sąsiednich budynków, czy budynki posiadają wejścia od strony wywłaszczonej działki Nr (...).

Te wszystkie okoliczności nie zostały wyjaśnione w sprawie, podczas gdy bez tego wyjaśnienia przyjęcie że wywłaszczona w niniejszej sprawie działka była częścią infrastruktury osiedla mieszkaniowego jest dowolne. Dopóki okoliczności te nie zostaną jednoznacznie ustalone nie można przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Powyższe skutkuje naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6. 7, 8, 77 § 1, k.p.a. oraz wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego - art. 136 ust. 3, 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

--18

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.