I OSK 1211/13 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2086219

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r. I OSK 1211/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk.

Sędziowie NSA: Bożena Popowska, del. Jerzy Solarski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 826/12 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia (...) października 2012 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 826/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia (...) października 2012 r. Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia (...) września 2012 r. Nr (...) Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Chełma z dnia (...) stycznia 1977 r. w sprawie wydania W.D. prawa jazdy kategorii "A". Wskazało, że zgodnie z protokołem egzaminu Nr (...) z dnia 15 stycznia 1977 r., W. D. wykazał umiejętności z przepisów ruchu drogowego w stopniu niedostatecznym, a mimo braku przystąpienia do egzaminu poprawkowego, zarządzono wydanie mu prawa jazdy. Wg pisma W. D. z 9 lipca 2012 r., wiedział on o niezdaniu egzaminu, jednakże nie przystąpił do egzaminu poprawkowego, mimo zgłoszenia się, z powodu braku dokumentów. Ponieważ prawo jazdy zostało mu wydane, był przekonany o błędnym odczycie wyniku egzaminu przez egzaminatora i nie był świadomy zaistniałej pomyłki. W tej sytuacji, w ocenie organu, doszło do rażącego naruszenia obowiązujących w dacie wydania decyzji art. 20 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 53, poz. 295, dalej: u.b.p.r.) oraz § 194 ust. 2 rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 27, poz. 183, dalej: rozporządzenie), polegającego na przyznaniu W.D. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii "A" bez uprzedniego zdania egzaminu kwalifikacyjnego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił, że decyzja jest krzywdząca, ponieważ wina leży po stronie urzędników wydziału komunikacji, a od jej wydania minęło 35 lat. Decyzją z dnia (...) października 2012 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia (...) września 2012 r., podtrzymując dotychczasową argumentację.

W skardze W.D. zarzucił, że został wprowadzony w błąd przez urzędników Wydziału Komunikacji w Chełmie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę stwierdzając, że z przepisów, które stanowiły podstawę decyzji z dnia (...) stycznia 1977 r. o wydaniu skarżącemu prawa jazdy wynika, że mogło ono być wydane tylko osobie, która spełniła określone w przepisach warunki, w szczególności wykazała się przed komisją egzaminacyjną posiadaniem kwalifikacji fachowych. Zgodnie z § 210 rozporządzenia, sprawdzenie kwalifikacji fachowych obejmowało sprawdzenie znajomości przepisów o ruchu drogowym, umiejętności kierowania pojazdem samochodowym i obsługi technicznej pojazdów w zakresie niezbędnym dla bezpieczeństwa jazdy. Z protokołu nr (...) z dnia 15 stycznia 1977 r. wynikało, że skarżący otrzymał ocenę niedostateczną z części egzaminu "przepisy o ruchu drogowym", a komisja egzaminacyjna stwierdziła, że nie posiada kwalifikacji fachowych wymaganych do uzyskania prawa jazdy kategorii "A" i do egzaminu powtórnego może przystąpić nie wcześniej niż po upływie 2 tygodni. Poza sporem jest, że do egzaminu poprawkowego skarżący nie przystąpił, zatem w przedstawionym stanie faktycznym SKO prawidłowo stwierdziło, że decyzja z dnia (...) stycznia 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na oczywistą sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną (§ 194 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia). Prezydent Miasta Chełma podjął bowiem decyzję o wydaniu prawa jazdy w sytuacji, gdy skarżący nie wykazał się kwalifikacjami fachowymi wymaganymi do jego uzyskania. Wydanie takiej decyzji, poprzez uczestnictwo w ruchu drogowym osoby, która nie powinna uzyskać prawa jazdy, powodowało także zagrożenie bezpieczeństwa dla uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze. Stwierdzeniu nieważności decyzji nie stał na przeszkodzie upływ 35 lat od daty jej wydania, gdyż zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie jest ograniczone żadnym terminem. Od stwierdzenia nieważności takiej decyzji nie zwalniało też SKO jej wydanie na skutek oczywistego błędu organu.

W skardze kasacyjnej W. D., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a.

przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na mylnym uznaniu, iż w świetle treści tego przepisu należy przyjąć, że wydanie w dniu 24 stycznia 1977 r. prawa jazdy o nr (...) na rzecz skarżącego przez Prezydenta Miasta Chełma na podstawie protokołu egzaminacyjnego z dnia 15 stycznia 1977 r. nr (...) zawierającego informacje o negatywnym wyniku egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. A w części dotyczącej znajomości przepisów ruchu drogowego wyczerpuje dyspozycje tego przepisu w zakresie braku podstawy prawnej i rażącego naruszenia prawa, gdy stwierdzone okoliczności związane z egzaminem na prawo jazdy kat. A wskazują na spełnienie przesłanek z przepisu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., a w konsekwencji na zasadzie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wobec upływu 10 lat od jej wydania,

b.

przepisu art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 z późn. zm.) oraz przepisu § 2, § 5 oraz § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. poprzez ich niezastosowanie w sprawie w związku z zaistniałą wymianą prawa jazdy.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie decyzji SKO z dnia (...) października 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia (...) września 2012 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że na gruncie obowiązującej w dacie wydania prawa jazdy u.b.p.r. (podobnie, jak wynika to z obecnie obowiązujących przepisów), etap egzaminowania w procesie uzyskiwania przez kandydatów uprawnień do kierowania pojazdami nie stanowił stadium postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte przed Kierownikiem Wydziału Komunikacji dopiero z momentem wpływu wniosku organizatora kursu wraz z pełną dokumentacją kandydata na kierowcę. Ocena z egzaminu na prawo jazdy nie jest decyzją administracyjną i nie poddaje się kontroli administracyjnej sensu stricto, zatem wydana w oparciu o przesłane dokumenty pozytywna decyzja dla skarżącego musiała być uzasadniona albo zaistniałymi i poprawionymi błędami w arkuszu egzaminacyjnym, lub innymi dokumentami uzupełniającymi, gdyż tylko w przypadku pozytywnego wyniku całości postępowania administracyjnego dokumenty te były przedmiotem analizy przed wydaniem decyzji. Ze względu na upływ czasu nie ma obecnie możliwości stwierdzenia, czy dokumenty skarżącego są kompletne. Argumentem przemawiającym za istnieniem innych, nieznanych jeszcze okoliczności lub dokumentów zaistniałych lub zgromadzonych przed wydaniem decyzji jest fakt, że wynik I etapu egzaminu, tj. teoretycznej znajomości prawa o ruchu drogowym, limitował dopuszczenie kandydata do II etapu egzaminu, tj. jazdy praktycznej. Możliwa jest też pomyłka osoby wydającej prawo jazdy. Na te okoliczności nie przeprowadzono żadnych dowodów. Skoro zatem skarżący według organu uprawnionego do wydania prawa jazdy spełniał wymagania przepisu § 194 ust. 2 rozporządzenia, brak jest podstaw do uznania tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co najwyżej jako wadliwej w wyniku oczywistej omyłki pracownika organu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w postępowaniu przed SKO jak i przed WSA nie zwrócono również uwagi na okoliczności wszczęcia postępowania przez Kolegium. Wynikające z art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 z późn. zm.) oraz rozporządzeń Ministra Infrastruktury: z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640) i z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 150, poz. 1680) kompetencje Starosty związane z wymianą przez skarżącego prawa jazdy nie mogą rozciągać się na wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej uprawnienia do kierowania. Kwalifikacja wymiany prawa jazdy jako czynności materialno - technicznej może budzić wątpliwości w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy, zgodnie z którym w wydanych w drodze wymiany dokumentach uwzględnia się ograniczenia wynikające ze stanu zdrowia lub możliwości prowadzenia określonego pojazdu. Przepis ten jest jednak niejasny, gdyż nie określa jednoznacznie kompetencji organu działającego w trybie art. 150 Prawa o ruchu drogowym. Nie służy temu także ust. 2 § 5 tego rozporządzenia, w myśl którego przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania określone w przepisach, o których mowa w jego § 2 ust. 1, tj. w przepisach w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Takie odesłanie do innego aktu wykonawczego w świetle art. 92 Konstytucji RP oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) należy uznać za niedopuszczalne, co wyklucza upoważnienie organu działającego w trybie art. 150 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym do weryfikowania w postępowaniu w sprawie wymiany prawa jazdy nabytych przez kierowcę uprawnień, potwierdzonych w decyzji o wydaniu prawa jazdy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego co oznacza, że poza zaskarżeniem pozostawiono stan faktyczny, ustalony w toku postępowania administracyjnego. Przypomnieć więc należy, że podczas egzaminu przeprowadzonego w dniu 15 stycznia 1977 r., skarżący kasacyjnie nie wykazał się umiejętnościami z zakresu przepisów ruchu drogowego co najmniej w stopniu dostatecznym i mimo braku przystąpienia do egzaminu poprawkowego, otrzymał prawo jazdy (dow. pismo skarżącego z dnia 9 lipca 2012 r. oraz notatka urzędowa /k. 10 i 11 akt adm.). Okoliczności te legły u podstaw pisma Starosty Chełmskiego z dnia 20 lipca 2012 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie "o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiocie unieważnienia decyzji, na mocy której zarządzono wydanie prawa jazdy". Na tej podstawie Kolegium zawiadomieniem z dnia 6 sierpnia 2012 r. poinformowało o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie, po czym wydało decyzje, które były przedmiotem skargi do WSA.

Skarga kasacyjna naprowadza, że WSA dopuścił się błędnej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającej na mylnym uznaniu, że wydanie w dniu 24 stycznia 1977 r. prawa jazdy na podstawie protokołu zawierającego informacje o negatywnym wyniku egzaminu państwowego świadczy o braku podstawy prawnej, względnie stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa. Tymczasem stwierdzone okoliczności wskazują na spełnienie przesłanek z przepisu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. co w konsekwencji oznacza, że wobec upływu 10 lat od wydania decyzji, na zasadzie art. 156 § 2 k.p.a., brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności decyzji.

Art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z unormowania tego wprost wynika, że regulacja ta stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Innymi słowy, przepisy materialne muszą w sposób wyraźny przewidywać w takiej sytuacji sankcję nieważności (por. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo, nr 9/2002, str. 21 i nast.). Skarga kasacyjna nie wskazuje przepisu prawa materialnego, który w stanach faktycznych, jak występujący w rozpoznawanej sprawie, przewidywałby sankcję nieważności; Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że takiego przepisu materialnego nie ma, wobec czego stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu prawa jazdy na tej podstawie nie mogło nastąpić.

Natomiast WSA trafnie podzielił stanowisko Kolegium, że zaistniał przypadek przewidziany przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w sytuacji, gdy komisja egzaminacyjna stwierdziła, że W.D. nie posiada kwalifikacji wymaganych do uzyskania prawa jazdy, a więc nie spełnia wymagań wynikających z § 194 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 27, poz. 183), podjęta została decyzja zarządzająca wydanie prawa jazdy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. II OSK 2226/10, LEX nr 824448). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w zupełności podziela, zatem podjęcie w dniu (...) stycznia 1977 r. decyzji w sprawie wydania prawa jazdy kat. A rażąco narusza prawo, gdyż skarżący kasacyjnie nie spełniał przesłanek określonych prawem, warunkujących uzyskanie prawa jazdy.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz § 2, § 5 i § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r., poprzez ich niezastosowanie w sprawie w związku z zaistniałą wymianą prawa jazdy. Otóż wskazać należy, że przepisy te stanowiły postawę procedowania Starosty Chełmskiego, do którego to organu skarżący kasacyjnie wystąpił z wnioskiem o wymianę prawa jazdy. Prowadząc to postępowanie Starosta pismem z dnia 20 lipca 2012 r. zwrócił się do Kolegium "o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiocie unieważnienia decyzji, na mocy której zarządzono wydanie prawa jazdy".

Na podstawie tak uzyskanych informacji wszczęte zostało odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i w postępowaniu tym Kolegium, jak również WSA, przepisów normujących wymianę prawa jazdy nie mogły stosować. Nie jest bowiem możliwe stosowanie prawa materialnego regulującego wymianę prawa jazdy (dla którego to postępowania właściwym organem jest starosta), przez samorządowe kolegium odwoławcze w postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji.

Reasumując stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.