Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2591009

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 kwietnia 2018 r.
I OSK 1154/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska.

Sędziowie: NSA Małgorzata Pocztarek, del. WSA Rafał Wolnik (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 629/15 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 629/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) lipca 2015 r., nr (...), w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r., nr (...), Starosta W. na podstawie art. 6 pkt 2 i art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 121), zwanej dalej u.g.n., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr (...) i (...) o łącznej powierzchni 6,1825 ha położonej w P., gmina M., poprzez wydanie zezwolenia na rzecz (...) Sp. z o.o. na wykonanie prac polegających na demontażu istniejącego odcinka linii elektroenergetycznej (...) w postaci przewodów fazowych i odgromowych i w ich miejsce montażu nowych przewodów oraz demontażu starego i montażu nowego słupa kratowego nr (...) na działce nr (...). Długość linii przesyłowej na nieruchomości oznaczonej nr (...) Starosta określił na 272,21 m, szerokość pasa wyznaczającego obszar objęty ograniczeniem na 8,8 m, a powierzchnię obszaru objętego ograniczeniem na 2397,43 m2. Natomiast na działce oznaczonej nr 40 długość linii określił na 8,81 m, szerokość pasa wyznaczającego obszar objęty ograniczeniem na 8,8 m, a powierzchnia obszaru objętego ograniczeniem na 70,89 m2.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący P. W. wnosząc o jej uchylenie w całości albo o zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) marca 2015 r., (...) oraz na decyzję Starosty W. z dnia (...) listopada 2014 r., znak (...) r., oraz skargi na decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego nr (...) z dnia (...) czerwca 2014 r., (...).

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Wielkopolski zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki uprawniające do wydania decyzji o treści przyjętej przez Starostę. W ocenie Wojewody zaplanowana inwestycja mieści się w hipotezie normy prawnej zakodowanej w art. 124 ust. 1 u.g.n., a to dlatego iż polega ona na założeniu i przeprowadzeniu urządzeń i przewodów linii (...). Istota zaplanowanego przedsięwzięcia polega bowiem na tym, że nastąpi całkowity demontaż istniejącej linii wysokiego napięcia, a następnie budowa w jej miejsce nowej linii wysokiego napięcia. Ponadto planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Burmistrza Gminy M. W ocenie Wojewody spełniony został również warunek przeprowadzenia rokowań, bowiem inwestor proponował skarżącemu określoną kwotę pieniędzy w zamian za uzyskanie zgody na zajęcie nieruchomości, a wyrażoną poprzez ustanowienie służebności przesyłu. Brak porozumienia wynikał natomiast z tego, że skarżący chciał, by słup znalazł się w innym miejscu - tj. takim, który według wiedzy technicznej inwestora wyklucza możliwość realizacji inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o zmianę decyzji poprzez zezwolenie inwestorowi na usytuowanie słupa nr (...) na działce o nr geod. (...) albo o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7 i 77 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w realiach niniejszej sprawy zaistniały wszystkie materialnoprawne przesłanki przewidziane w art. 124 u.g.n., które warunkowały wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor przeprowadził rokowania z właścicielem nieruchomości, a planowane przedsięwzięcie odpowiada wymogom opisanym w art. 124 ust. 1 u.g.n. Dla inwestycji została wydana decyzja, mocą której ustalono jej lokalizację. Zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy w sposób prawidłowy oceniły zgromadzony materiał dowodowy i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające obowiązującym w tym zakresie przepisom. Na marginesie Sąd zauważył, że organ wydający decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie jest upoważniony do dokonywania kwalifikacji planowanych prac pod względem ich zgodności z regulacjami prawa budowlanego. Planowana inwestycja, wbrew argumentom strony skarżącej, nie stanowi "legalizacji" obiektu już istniejącego lecz będzie polegała na demontażu starej linii i montażu nowych jej elementów.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności norm prawnych zawartych w - art. 6 ust. 2, art. 112 ust. 1 i 3, art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.,

- art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.,

- art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

- przepisów postępowania, w szczególności "art. 134 S1", "art. 145 S1 ust. 1a" i "art. 161 S1 pkt 3" p.p.s.a. oraz art. 84, 77, 7, 8 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na nieruchomościach stanowiących własność skarżącego cel publiczny, t.j. budowa linii elektroenergetycznej (...) relacji W., został zrealizowany w latach około 1970 r., co wyłącza możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu. W opinii skarżącego ustawodawca w art. 6 pkt 2 u.g.n. zaliczył do celu publicznego budowę i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń i tym samym wykluczył z listy celów publicznych przebudowę ww. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Oznacza to brak przesłanki do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ich przebudowy. Ponadto zaznaczył, że od 2013 r. toczy się przed Sądem Rejonowym w Ś., Wydział Zamiejscowy we W., postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu z wniosku inwestora z dnia (...) lipca 2013 r., a zatem wszczęte znacznie wcześniej niż postępowanie administracyjne, w którym została wydana decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, co oznacza, że do czasu jego zakończenia organ winien wstrzymać się z wydawaniem decyzji o zajęciu nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 134 § 1, art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdzić przyjdzie, że autor skargi kasacyjnej nie podał jakiegokolwiek konkretnego argumentu wskazującego na to, w jaki sposób przy wydawaniu kwestionowanego wyroku miałoby dojść do naruszenia każdego z powołanych przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Wskazano co prawda, że orzekając Sąd nie uwzględnił stanowiska utrwalonego zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, nie mniej jednak na poparcie swojej argumentacji Sąd pierwszej instancji przywołał zarówno orzeczenia sądowe, jak i poglądy doktryny. Istnienie rozbieżności w judykaturze i literaturze samo przez się nie może stanowić dostatecznej podstawy do uchylenia wyroku, o ile nie zostanie wykazane, że zastosowana byłaby wykładnia contra legem.

Analogiczne uwagi nasuwają się względem zarzutu naruszenia art. 84, art. 77, art. 7 i art. 8 k.p.a. Również i w tym przypadku autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował argumentów na poparcie tezy dotyczącej istotnych, a niedostrzeżonych przez Sąd pierwszej instancji uchybień w prowadzonym postępowaniu dowodowym.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, najdalej idącym, pod względem rangi przepisu, jest zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że adresatem przywołanej normy jest ustawodawca, na którego nałożono obowiązek kreowania aktów normatywnych, w oparciu o które możliwa byłaby ingerencja w prawo własności, w taki sposób, aby odbywało się to z jak najmniejszym uszczerbkiem dla podmiotu obciążanego i z podanych w nim powodów. Oceniając z tego punktu widzenia działania Sądu pierwszej instancji trudno dopatrzyć się takich, które godziłyby w ów przepis, który nawiasem mówiąc, nie ma charakteru materialnego lecz ustrojowy.

Pozostałe zarzuty koncentrowały się na wykazaniu naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to art. 6 ust. 2, art. 112 ust. 2 i 3 oraz art. 124 ust. 1 i 3. Strona skarżąca dowodziła, że wspomniane regulacje naruszono poprzez ich zastosowanie w odniesieniu do inwestycji już istniejącej, nie zaś takiej, która dopiero miała być realizowana.

Zauważyć zatem przyjdzie, że w art. 6 pkt 2 u.g.n. wskazano, iż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Porównanie brzmienia obu tych przepisów nie prowadzi do wielokrotnie wyeksponowanego przez skarżącego wniosku, iż zakresem art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 124 ust. 1 u.g.n objęte są wyłącznie nowe inwestycje. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na treść art. 6 pkt 2 u.g.n., w którym mowa jest o "budowie i utrzymywaniu" urządzeń. Nie budzi wątpliwości, że regulacja ta ma zastosowanie do tzw. inwestycji liniowych, których realizację reguluje art. 124 ust. 1 u.g.n. Podkreślenia wymaga, że pojęcie "utrzymania ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary..." niewątpliwie obejmuje swoim zakresem działania odnoszące się do obiektu już istniejącego. Przy takiej wykładni powołanego przepisu celem publicznym jest nie tylko powstanie nowego obiektu (co odpowiadałoby pojęciu budowy) lecz również zapewnienie funkcjonowania obiektu (spełniającego wymogi inwestycji celu publicznego) już istniejącego. To z kolei oznacza, że dopuszczalne jest zastosowanie art. 124 u.g.n. do inwestycji, która będzie polegała na demontażu istniejących elementów linii energetycznej i wybudowaniu nowych, co równocześnie może wiązać się ze zmianą parametrów technicznych owej linii. Reasumując poczynione spostrzeżenia wskazać trzeba, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje swoim zakresem zarówno inwestycje celu publicznego realizowane od podstaw, jak i takie, które polegają na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii - co z kolei mieści się w hipotezie art. 124b ust. 1 u.g.n. Tym samym oczywistym staje się, że do obu tych przepisów nie można wprost stosować aparatury pojęciowej zawartej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), gdyż regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odnoszą się do samego technicznego aspektu powstania obiektu liniowego (co reguluje prawo budowlane), lecz do uzyskania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na której obiekt ów będzie powstawał. Interpretacja powołanego przepisu prezentowana przez stronę skarżącą w istocie wykluczałaby możliwość przebudowy jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro wedle strony pojęcie to nie mieści się w zakresie art. 6 pkt 2 u.g.n., jak również nie można w tym przypadku zastosować innych przepisów tej ustawy (np. przywołanego wyżej art. 124b u.g.n.).

Odnosząc się z kolei do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, dotyczących zainicjowania przez podmiot realizujący cel publiczny postępowania w sprawie ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomościach objętych decyzją zezwalającą na realizację spornej inwestycji, zauważyć wypadnie, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym służebność przesyłu oraz administracyjnoprawny tytuł do nieruchomości to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (zob.m.in. wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2864/15). Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n. Przepis ten nie uzależnia bowiem wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu, wymagając jedynie przeprowadzenia rokowań, które mogą, lecz nie muszą zakończyć się ustanowieniem takiej służebności.

Zauważyć ponadto przyjdzie, że charakter i przebieg przedmiotowej inwestycji został ustalony zgodnie z ostateczną decyzją Burmistrza Gminy M. z dnia (...) czerwca 2014 r. Decyzja ta stała się przedmiotem kontroli instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 281/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) lutego 2015 r. wydaną w tej sprawie. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II OSK 170/16, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 24 września 2015 r. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tej sytuacji nie jest możliwe podważanie ustaleń wynikających z decyzji lokalizacyjnej.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zauważyć należy, że rolą inwestora jest uzyskanie na odpowiednim etapie inwestycji wymaganych pozwoleń i uzgodnień (zob. np. art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) lub też odpowiedniej, wymaganej decyzji. Ewentualne wyłączenie gruntów rolnych kl. III z produkcji rolnej nie jest natomiast przesłanką do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Wskazać też wypadnie, że w analogicznej sprawie, dotyczącej realizacji tej samej inwestycji na sąsiedniej działce nr (...) należącej również do skarżącego, wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3182/15, a prezentowane tam stanowisko jest zbieżne z oceną dokonaną przez Sąd obecnie orzekający.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.