Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2035934

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 1 marca 2016 r.
I OSK 1144/15
Przesłanki wyłączenia pracowników.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska.

Sędziowie: NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), del. WSA Mirosław Wincenciak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 423/14 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 423/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W.S. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że sprawa dotyczyła nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. P., działka nr 1, stanowiącej własność S.G., objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm., dalej dekret). W dniu 12 lutego 1949 r. S.G. złożył, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do powyższego gruntu. Decyzją z dnia (...) marca 1975 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola odmówił wnioskodawcy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości wskazując, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren ten przewidziany został pod budownictwo wielokondygnacyjne.

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 1999 r. R.G., G.G., Z.G. i J.G. (spadkobiercy S.G.) zwrócili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ organ dokonał wyboru planu ogólnego zabudowania dopasowując go do niekorzystnego dla dawnego właściciela rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia (...) maja 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia (...) marca 1975 r., w części dotyczącej gruntu stanowiącego aktualnie własność gminy, jako rażąco naruszającej art. 7 ust. 2 dekretu. Zdaniem organu nie można było przyjąć, że w sprawie zachodziła kolizja pomiędzy przeznaczeniem nieruchomości w Planie Ogólnego Zabudowania m. st. Warszawy a korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela, skoro zarówno Archiwum Państwowe m.st. Warszawy, jak i Urząd Gminy Warszawa-Centrum nie dysponują uwierzytelnioną kopią tegoż planu.

Po rozpoznaniu wniosku B.S. (właściciela wykupionego lokalu, znajdującego się w budynku posadowionym na część spornej nieruchomości) o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia (...) sierpnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1326/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B.S. (w miejsce którego wstąpili następcy prawni W.S., H.M., A.S. i R.S.), uchylił decyzje organów obu instancji. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo uznało, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia (...) marca 1975 r. rażąco naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, choć z innych względów niż podniesione w uzasadnieniu decyzji nadzorczej. Sąd jednak stwierdził, że w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia (...) maja 2001 r. Kolegium pominęło osoby właścicieli wykupionych lokali znajdujących się w budynku posadowionym na części nieruchomości. Zatem uznał, że organ wydał decyzje między innymi bez zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom, przez co naruszył art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nakazał organowi w ponownie prowadzonym postępowaniu zapewnie udziału wszystkim stronom (spadkobiercom dawnego właściciela gruntu, obecnemu właścicielowi gruntu i obecnym właścicielom lokali).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w pkt 1 stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia (...) marca 1975 r. w części obejmującej aktualnie działki ewid. nr 2 cz. i nr 3 cz.; w pkt 2 stwierdziło, że nie można orzec nieważności decyzji z dnia (...) marca 1975 r. w pozostałym zakresie dotyczącym mienia komunalnego, tj. w określonej w aktach notarialnych części dot. lokali mieszkalnych nr (...) w budynku znajdującym się na działce ewid. nr 2 cz.- oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom tych lokali - na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., bowiem decyzja z dnia (...) marca 1975 r. w tej części wywołała nieodwracalne skutki prawne.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, W.S. wskazał, że przedmiotowa decyzja został wydana w stosunku do osoby zmarłej - I.S.

Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło swoją wcześniejszą decyzję w sprawie i ponownie stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia (...) marca 1975 r. w części obejmującej aktualnie działki ewid. nr 2 cz. I 3 cz. oraz na podstawie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. stwierdziło, że w zakresie części nieruchomości stanowiącej działkę nr 2 cz. związanych z prawem własności lokali nr (...) w budynku położonym przy ul. P. decyzja z dnia (...) marca 1975 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na fakt, iż w tej części wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W.S., zarzucając jej rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezapewnienie udziału w sprawie wszystkim obecnym właścicielom lokali W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), bowiem wynik niniejszego postępowania nie spowoduje żadnej zmiany w sytuacji prawnej skarżącego.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) sierpnia 2011 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzającą ją decyzja, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestionowane decyzje zostały skierowane do osób nieżyjących. Decyzja organu II instancji została skierowana do S.K., który zmarł 27 października 2003 r. i A.K. zmarłego 7 marca 2013 r. Zaś decyzja organu I instancji, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy - została skierowana do I.S., zmarłej 11 lutego 1996 r. Ponieważ w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było z udziałem osób będących właścicielami lokali w budynku posadowionym na części nieruchomości, a osoby te traktowane były przez organ jako strony postępowania i do osób tych organ skierował obie decyzje, to w konsekwencji obie decyzje Kolegium należało wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Odnosząc się zaś do stanowiska organu, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., bowiem wynik niniejszego postępowania nie spowoduje żadnej zmiany w jego sytuacji prawnej, Sąd wyjaśnił że w tym zakresie zarwano Sąd, jak i organ związany jest wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r., w którym jednoznacznie wskazano na konieczność zapewnienia przez Kolegium udziału w postępowaniu nieważnościowym wszystkim stronom, tj. spadkobiercom dawnego właściciela gruntu, obecnemu właścicielowi gruntu i obecnym właścicielom lokali.

Sąd pierwszej instancji wskazał także, na uchybienia w procedowaniu, które nie wpłynęły jednak na podjęte w sprawie orzeczenie, a które dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa skutkujące wznowieniem postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Organ w ponownie prowadzonym postępowaniu nie uwzględnił treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ wydanie decyzji przez tego samego członka Kolegium, który brał udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia w sprawie, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. K.N. brała bowiem udział w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia (...) grudnia 2013 r. oraz uprzednio wydanej decyzji z dnia (...) sierpnia 2002 r., zaś A.Ł. - decyzji organu I instancji z dnia (...) sierpnia 2011 r. oraz wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia (...) maja 2001 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że członek Kolegium, który brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia uchylonego następnie przez sąd administracyjny podlega wyłączeniu od udziału w dalszym postępowaniu w sprawie - podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wprowadza takiego ograniczenia oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez nieuzasadnione nakazanie wyłączenia od udziału w ponownie prowadzonym postępowaniu członków Kolegium, którzy brali udział w wydaniu aktów wyeliminowanych z obrotu prawnego zaskarżonym wyrokiem oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1326/08.

W skardze kasacyjnej wniesiono ponadto o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego: "Czy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), ma zastosowanie w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ administracji po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wcześniejszego rozstrzygnięcia tego organu przez sąd administracyjny ?".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że po zmianie treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest oczywistym jak rozumieć należy wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Czy pojęcie "zaskarżonej decyzji" należy rozumieć szeroko i w takiej sytuacji, należy wyłączyć pracownika od orzekania także w przypadkach, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych sprawa zostaje ponownie przekazana do rozpatrzenia organowi I instancji lub gdy decyzja zostanie uchylona przez sąd administracyjny? Czy też w takim wypadku w postępowaniu może brać udział ta sama osoba, która wydawała uchyloną decyzję? Zdaniem autora skargi kasacyjnej właściwym jest węższe rozumienie pojęcia zaskarżonej decyzji i uznanie, że powołany przepis k.p.a. nie ma zastosowania, w sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.S. wniósł o jej "odrzucenie jako niedopuszczalnej lub alternatywnie o jej oddalenie, poprzez odmowę przedstawienia wskazanego w skardze kasacyjnej zagadnienia prawnego", a także "oddalenie skargi kasacyjnej w zakresie wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także o oddalanie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego". Podał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, Kolegium nie kwestionuje skierowania decyzji do osób zmarłych, a zmierza jedynie do uzyskania korzystnej dla siebie interpretacji, co do wyłączenia członków Kolegium, która to kwestia nie ma wpływu na podstawę prawną wyroku stwierdzającego nieważność decyzji SKO

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ Sąd błędnie przyjął, że członkowie SKO w Warszawie, którzy wydali zaskarżoną decyzję, orzekali w tej samej sprawie, wydając wcześniejsze kolejne decyzje SKO podlegali wyłączeniu od udziału w dalszym postępowaniu w sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji, która została uchylona przez sąd administracyjny, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, może orzekać ponownie w tym postępowaniu.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium. Powodem tego rozstrzygnięcia było skierowanie decyzji do osób nieżyjących, co skutkowało uznaniem tych decyzji za rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie SKO zaskarżonego wyroku w skardze kasacyjnej nie kwestionuje. Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a mianowicie w składzie orzekającym Kolegium uczestniczyły osoby, które brały udział w wydaniu wcześniejszych decyzji w niniejszej sprawie, uchylonych poprzednim wyrokiem sądu administracyjnego. Zdaniem tego Sądu stanowi to naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z tym Sąd wskazał na konieczność wyłączenia od udziału w dalszym postępowaniu wszystkich członków Kolegium, którzy brali udział w wydaniu decyzji wyeliminowanych z obrotu obydwoma wyrokami. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do konieczności wyłączenia członków SKO, nie podziela.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że celem instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, by osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa.

Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Natomiast z przepisu art. 27 § 1a k.p.a. wynika, że członek SKO podlega wyłączeniu od udziału w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. W judykaturze zarysowały się dwa przeciwstawne sobie stanowiska co do zakresu instytucji wyłączenia członków SKO na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 i § 1a k.p.a. Sąd pierwszej instancji opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia "zaskarżonej decyzji", uwzględniającym nie tylko zaskarżenie decyzji środkami przewidzianymi w k.p.a., ale także skargą do Sądu administracyjnego. Pogląd taki pojawia się coraz częściej w orzecznictwie sądów administracyjnych, choć ich stanowisko nie jest jednolite. W opisanej sytuacji sądy upatrują podstaw do wyłączenia członka kolegium w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., stwierdzając, że użyte w tym przepisie pojęcie "zaskarżonej decyzji" obejmuje swym zakresem nie tylko decyzję, od której wniesiono odwołanie, lecz również decyzję, wydaną w tej samej materialnej sprawie, a zaskarżoną w inny sposób. Jednak przywoływane przez sądy argumenty nie wydają się przekonujące, a przepisy prawa skłaniają do przyjęcia wniosków zgoła odmiennych. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd przeciwny, opowiadający się za wąskim rozumieniem tego wyłączenia. Pogląd taki wyrażono między innymi w wyrokach NSA z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2865/13, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 446/15, z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12, z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 472/13, z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1993/14 i z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 493/13.

W wydaje się, że w reprezentatywnym dla tego nurtu orzecznictwa wyroku NSA z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1993/14, trafnie przyjęto, iż "nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych". Uzasadniając tą tezę Sąd ten stwierdził, że "ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy więc sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ kolegialny, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa wyłączeni są członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona. W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie członkowie Kolegium brali udział w rozstrzygnięciu sprawy jedynie jako członkowie organu odwoławczego (na poziomie drugiej instancji), nie uczestniczyli natomiast w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ani literalne brzmienie przepisów k.p.a., normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 rudnia 2008 r., P 57/07 odnoszący się do omawianej regulacji, nie dają podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2013 r. sygn. II FSK 1699/11)."

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia także szereg innych argumentów. Oczywistym jest jak już wskazano wyżej, że w procedurze administracyjnej, podobnie jak w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy publicznej, konieczne jest zachowanie standardów zapewniających bezstronne i obiektywne rozpoznanie sprawy. Wyłączenie pracownika organu ma na celu realizację zasady prawdy obiektywnej i zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej. Gdyby ustawy procesowe pozwalały na prowadzenie postępowań przez osoby, co do których zachodzi podejrzenie, że mogą być zainteresowane w określonym jej rozstrzygnięciu, zachodziłoby niebezpieczeństwo stronniczego i nieobiektywnego prowadzenia postępowania, co mogłoby skutkować wydaniem rozstrzygnięcia, które byłoby niesprawiedliwe i oczywiście wadliwe. Przepisem pełniącym funkcję gwarancyjną względem powyższych zasad jest art. 24 k.p.a., stwierdzający, kiedy wyłączeniu od rozpoznania sprawy podlega pracownik organu administracji publicznej. Wyłączenie może mieć swoje źródło w posiadanym przez pracownika interesie w określonym rozstrzygnięciu sprawy, w szczególnej relacji łączącej go ze stroną postępowania, bądź udziałem w postępowaniu w roli procesowej, której nie można łączyć z podejmowaniem czynności prowadzących do rozstrzygania sprawy. Dodatkowo stwierdzić należy, że wyłączenie pracownika jest zagadnieniem względnym, powstałym zawsze na tle specyficznego stosunku określonego pracownika do określonej indywidualnie sprawy z zakresu administracji publicznej.

Jedną z podstaw do wyłączenia pracownika jest jego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka ta opisana została w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i gwarantować ma wykluczenie od udziału w postępowaniu pracownika, który miałby oceniać swoją własną decyzję wydaną wcześniej, co w sposób oczywisty rodzi konflikt między wskazanymi na wstępie wartościami. Wydaje się, że istotą tej regulacji od chwili uchwalenia Kodeksu, było zachowanie wskazanych standardów - co należy podkreślić - w postępowaniu prowadzonym przy rozpatrywaniu środka zaskarżenia.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że nakazem wyłączenia objęci są pracownicy, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jako np. pracownicy urzędu gminy, a rozpatrzyć odwołanie mieliby już jako członkowie samorządowego kolegium odwoławczego. Przepis ten wyłącza także członków samorządowych kolegiów odwoławczych od rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od orzeczenia kolegium. W każdym z tych przypadków wyłączenie ma swoje uzasadnienie w tym, że pracownik musiałby - w związku z zaskarżeniem decyzji - ocenić swoje własne orzeczenie oraz czynności w związku z nim podjęte.

Innej oceny wymaga jednakże sytuacja, kiedy członkowie kolegium podejmują rozstrzygnięcie, które następnie zostaje uchylone przez sąd administracyjny, a sprawa przekazana zostaje do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Czym innym jest bowiem rozpoznanie środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia, a czym innym ponowne przeprowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia bez oceny decyzji wydanej wcześniej.

Ponieważ ratio legis analizowanego przepisu jest, aby wydanie decyzji i kontrola jej prawidłowości nie były dokonywane przez te same osoby, oczywistym jest, że aby podstawa wyłączenia mogła wystąpić, musi istnieć decyzja będąca przedmiotem kontroli przez pracowników podlegających wyłączeniu. Tymczasem kolegium - rozpoznając sprawę po uchyleniu wcześniejszej decyzji przez sąd - nie kontroluje swojej wcześniej wydanej decyzji, gdyż została wyeliminowana przez sąd. Organ ten dokonuje ponownej oceny zgromadzonych w postępowaniu dowodów, jednakże - co także istotne - działa w warunkach związania stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym wyroku. Oceny wyrażone przez sąd wiążą organ kolegialny niezależnie od tego, w jakim składzie rozpatruje on sprawę.

Część judykatury, którą reprezentuje Sąd, który wydał zaskarżony wyrok, mając świadomość tego faktu, przyjmuje, że użyty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zwrot "zaskarżonej decyzji" obejmuje swym zakresem nie tylko decyzję, od której wniesiono odwołanie, lecz również decyzję wydaną w tej samej materialnej sprawie, a zaskarżoną w inny sposób. Stanowisku temu na przeszkodzie stoi wykładnia językowa art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem z treści przepisu zdaje się jasno wynikać, że eliminuje on z udziału w postępowaniu osoby, które miałyby dokonywać kontroli "własnego" rozstrzygnięcia po jego zaskarżeniu.

Wniosek przeciwny do sformułowanego przez Sąd pierwszej instancji uprawniony jest także w oparciu o wykładnię historyczną przepisu. Do dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowił, że wyłączeniu podlega pracownik, który brał udział "w niższej instancji" w wydaniu zaskarżonej decyzji. Takie brzmienie przepisu nie pozwalałoby na sformułowanie stanowiska, jakie zajął Sąd w zaskarżonym wyroku, albowiem wyraźnie mowa w nim o niższej instancji. Kolegium, orzekając ponownie w sprawie, po uchyleniu decyzji przez sąd, w żaden sposób nie mieściłoby się w hipotezie tej normy, co wykluczało jej zastosowanie.

Nowelizacja przepisu która weszła w życie w kwietniu 2011 r. usunęła z jego treści zwrot "w niższej instancji". Wydaje się, że zmiana ta dała części judykatury asumpt do sformułowania tezy, że wyłączeniu podlegać może pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej w "inny sposób" niż tylko w postępowaniu administracyjnym w ramach instancji. Jednakże wniosek ten jest nietrafny w świetle powodów, które towarzyszyły nowelizacji przepisu. Zaznaczyć należy, że właściwe odczytanie sensu zmiany nie może nastąpić bez analizy przyczyn, które do niej doprowadziły. Za koniecznością nowelizacji przemawiał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. P 57/07, (Dz. U. Nr 229, poz. 1539), w którym uznał on, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, został uznany za niezgodny z Konstytucją. W związku z wyrokiem TK ustawodawca stwierdził, że niezbędna jest nowelizacja przepisów, dostosowująca ich brzmienie do rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego.

W pierwszej kolejności w 2009 r. ustawą z dnia 24 września 2009 r., (Dz. U. Nr 195, poz. 1501) znowelizowano art. 27 k.p.a. poprzez dodanie § 1a, który stwierdza, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Na tym jednak ustawodawca nie poprzestał. W 2010 r. uchwalono kolejną ustawę nowelizującą, która weszła w życie w kwietniu 2011 r. Tym razem jednak ustawodawca dokonał zmiany treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co miało kończyć proces dostosowywania do zgodności z Konstytucją procedury rozpatrywania przez samorządowe kolegium odwoławcze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na co wskazuje uzasadnienie nowelizacji, jej cel został ściśle związany z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono że: "Celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na konieczność nowelizacji ww. przepisu wskazują ostatnie orzeczenia sądów administracyjnych, które uchylają decyzje organów wydane po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na to, że podpisane zostały z upoważnienia organu przez pracownika podlegającego wyłączeniu" (Uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy Sejmu VI kadencji nr 2987).

Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że zamiarem ustawodawcy dokonującego kolejnych nowelizacji przepisów odnoszących się do wyłączenia pracowników organów administracji było rozszerzenie katalogu przesłanek wyłączeniowych, ale tylko na członków samorządowego kolegium odwoławczego, rozpoznających szczególny środek odwoławczy, jakim jest pozbawiony cech dewolutywności wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym kontekście pogląd sformułowany przez sąd pierwszej instancji jest błędny, albowiem zakłada rozszerzenie katalogu przyczyn wyłączenia pracownika o przesłanki w nim niewymienione.

Należy podkreślić, że stanowisko zajęte w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie stoi w sprzeczności z pozostałymi poglądami wyrażonymi w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, odnoszącymi się do formowania składów organów kolegialnych w przypadku rozpatrywania przez nich środków odwoławczych. Trybunał stwierdził, że skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Trybunał zauważył też, że samorządowe kolegium odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie. Należy tu podkreślić, że rozważania Trybunału skierowane były na prawną ocenę sytuacji, w której samorządowe kolegium odwoławcze działa jako organ odwoławczy od wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Wszelkie dyrektywy sformułowane przez Trybunał odnoszą się do takiej właśnie sytuacji, która polega na dokonaniu oceny przez kolegium własnego rozstrzygnięcia w ramach zwyczajnego środka zaskarżania. W takiej sytuacji zmiana składu osobowego tego organu jest jak najbardziej pożądana, gdyż trudno byłoby zachować niezbędny obiektywizm przez członków kolegium.

Przeciwko stanowisku Sądu wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, przemawia także wykładnia systemowa przepisów, odwołująca się do funkcjonujących w obrocie prawnym innych procedur, regulujących postępowania prawne. Mowa o przepisach procedury cywilnej, karnej czy sądowoadministracyjnej, które wyłączają określone osoby od udziału w postępowaniu. Co istotne, każda ze wskazanych procedur zawiera przepisy szczególne, przewidujące, jak należy dobrać skład sądu rozpoznającego sprawę po uchyleniu wcześniejszego wyroku sądu I instancji przez sąd drugoinstancyjny. Każda ze wskazanych procedur przewiduje konieczność wyłączenia sędziego od rozpoznania sprawy, w takim przypadku stwierdzając, że sprawę ponownie rozpoznaje sąd w innym składzie. Stanowi o tym art. 185 § 2 p.p.s.a., art. 386 § 5 Kodeksu postępowania cywilnego, a także art. 40 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania karnego. Oczywiście należy mieć świadomość tego, że sąd administracyjny nie jest sądem odwoławczym względem organów administracji wyższego stopnia. Po zakończeniu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego sprawa na skutek skargi może przejść w fazę sądowoadministracyjną, gdzie nie jest kontynuowana tak jak sprawa, która trafia z sądu I instancji do sądu odwoławczego. Pozostawiając na marginesie wszelkie aspekty prawne związane z istniejącymi odmiennościami ustrojowymi, wystarczy stwierdzić, że relacja rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, który uchyla decyzję administracyjną przypomina i jest konstrukcyjne zbliżona do orzeczenia uchylającego wyrok sądu I instancji w ramach wskazanych wyżej procedur prawnych. Ta analogia jest o tyleż istotna, że ustawodawca, przewidując możliwość uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd, nie wprowadził rozwiązania znanego z innych procedur, a polegającego na wyłączeniu od rozpoznania sprawy pracowników organu wyższego stopnia, którzy brali udział w wydaniu decyzji w fazie postępowania administracyjnego. Czyni to uprawnionym wniosek, że ustawodawca, nie ustanawiając takiego wymogu w ramach postępowania administracyjnego, działał z pełną świadomością skutków polegających na tym, że dopuszczalne będzie kontynuowanie postępowania administracyjnego przy niezmienionym składzie organu wyższego stopnia. W przeciwnym wypadku wprowadziłby do kodeksu postępowania administracyjnego bądź ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znaną mu konstrukcję wyłączenia pracownika, czego jednak nie uczynił, co ma swoje znaczenie prawne. Nie jest bowiem właściwym wyprowadzanie tego rodzaju nakazu w drodze wykładni rozszerzającej przepisów proceduralnych.

Ponadto skoro, we wszystkich procedurach sądowych ustawodawca odrębnie uregulował wyłączenie sędziego od rozpatrywania środka zaskarżenia od własnego orzeczenia oraz wyłączenie sędziego w przypadku gdy własne orzeczenie zostało uchylone i sprawa ma być ponownie rozpatrywana a odpowiednika tej drugiej regulacji brak jest zarówno w przepisach k.p.a. jak i w p.p.s.a. (w odniesieniu do organów administracji), to wyklucza to dopuszczalność nadawania szerszego znaczenia przepisowi art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który reguluje wyłącznie postępowanie administracyjne, a nie następstwa wyroków sądów administracyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Natomiast przepisy p.p.s.a. regulują nie tylko postępowanie przed sądami administracyjnymi, ale także odnoszą się do obowiązków organów administracji w przypadku wpłynięcia skargi kierowanej do sądu administracyjnego oraz do następstw orzeczeń sądowych. Warto zwrócić uwagę, że to w p.p.s.a., a nie w k.p.a., uregulowany jest tryb autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) i zakres związania organu wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). To przemawia za brakiem podstaw do stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w odniesieniu do następstw uchylenia rozstrzygnięcia organu administracji w postępowaniu sądowym. W tej sytuacji uprawnione wydaje się nawet dalej idące twierdzenie, że gdyby zamiar ustawodawcy był inny, to stosowny przepis zostałby umieszczony w p.p.s.a., nie zaś w k.p.a.

Podkreślić także trzeba, że norma art. 24 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO), zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej, nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, jak uczynił to w niniejszej sprawie Sąd I instancji, nawet wówczas gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych. Gwarancyjna rola tych przepisów winna być zachowana w rozsądnych granicach - na co wskazuje uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 13/09 (ONSAiWSA 2010/5/82), w której przyjęto, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a, w postępowaniu o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Za prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wąską wykładnią przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wydaje się przemawiać także aktualne stanowisko ustawodawcy, który to ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) dokonał zmiany przepisu art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. ograniczając przesłanki wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy. Jednym z celów tej zmiany było usprawnienie działalności orzeczniczej sądów i zabezpieczenie sprawnego niezagrożonego przewlekłością przebiegu postępowania. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt SK 66/13 opowiedział się z ograniczeniem przesłanek wyłączenia sędziów z mocy prawa, stwierdzając, że art. 40 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania karnego w zakresie, w jakim nie przewiduje wyłączenia sędziego z mocy prawa od ponownego udziału w postępowaniu apelacyjnym, jeżeli sędzia w tej sprawie brał udział w wydaniu orzeczenia uchylającego wyrok sądu pierwszej instancji i przekazującego sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania, jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że swoboda ustawodawcy w zakresie kształtowania przesłanek wyłączenia sędziego mających na celu wzmocnienie zasady obiektywizmu i bezstronności sędziego ograniczona zostaje przez konieczność uwzględniania treści innych zasad i wartości konstytucyjnych, w tym również tych kształtujących poszczególne elementy prawa określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, przede wszystkim prawo innych uczestników postępowania do rozpoznania ich sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Nazbyt szerokie rozbudowanie katalogu przesłanek bezwzględnego wyłączenia sędziego z mocy prawa, mogłoby przyczynić się w praktyce do znacznego wydłużenia, a czasem do zablokowania rozstrzygania spraw.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela przeciwnych poglądów wyrażonych przez NSA w wyrokach z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 96/13, z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2771/12, z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1219/13, z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1589/13, z dnia 14 listopada sygn. akt I OSK 1845/14, z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2617/13, w których opowiedziano się za szerokim rozumieniem określenia "zaskarżonej decyzji" uwzględniającym nie tylko zaskarżenie decyzji środkami przewidzianymi w k.p.a., ale także skargą do sądu administracyjnego. W orzeczeniach tych głównie wskazuje się, na nowe brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i znaczenie wykreślenia z tego przepisu wyrazów "w niższej instancji". Wskazuje się, że ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. W części z tych orzeczeń podnosi się również, że obowiązek wyłączenia pracownika, wynikający z powyższego przepisu nie dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył poddawana następnie jest kontroli czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia albo stwierdzenia nieważności decyzji), ale odnosi się również do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Analogicznie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy również sytuacji, gdy ze swoich kompetencji kasacyjnych skorzystał sąd administracyjny. W omawianym przepisie chodzi bowiem o to, aby ten sam pracownik nie brał udziału w wydaniu decyzji, w sytuacji gdy już wcześniej wydał "zaskarżoną" decyzję, bez względu na to czy sprawa jest rozpoznawana przez organy różnych instancji, czy też w toku ponownie prowadzonego postępowania w wyniku wydania orzeczenia kasacyjnego. Zdaniem tego nurtu orzecznictwa za taką wykładnią omawianego przepisu przemawiają także ogólne zasady postępowania administracyjnego a w szczególności zasady obiektywizmu i bezstronności postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a.) oraz zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Jak to trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, odnosząc się do tego stanowiska należy przypomnieć, że nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegała jedynie na wykreśleniu słów "w niższej instancji". W obu wersjach przepis ten zawierał sformułowanie "zaskarżonej decyzji", zatem nie jest uzasadnione nadawanie nowego znaczenia temu samemu określeniu. Inaczej mówiąc nie powinno się obecnie rozumieć szerzej pojęcia "zaskarżonej decyzji" i rozciągać tego określenia także na "zaskarżenie decyzji skargą do sądu administracyjnego" skoro wyraz "zaskarżonej" znajdował się w treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. także przed jego nowelizacją. Należy także podkreślić, że w przytoczonych orzeczeniach opowiadających się za rozszerzającą wykładnią tego przepisu, nie odniesiono się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej. Poszukując odpowiedzi na pytanie o ratio legis nowelizacji, nie powinno się pomijać urzędowego uzasadnienia, bowiem przedstawione tam motywy pozwalają na wyjaśnienie celu, jaki przyświecał ustawodawcy, dokonującemu zmiany treści przepisu.

Z treści owego uzasadnienia wynika, że "nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 Kodeksu - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku (pkt 5.3.) TK wskazał, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 Kodeksu), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu. Samorządowe kolegium odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie. Z tych też względów konieczna okazała się nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu. Celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na konieczność nowelizacji ww. przepisu wskazują ostatnie orzeczenia sądów administracyjnych, które uchylają decyzje organów wydane po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na to, że podpisane zostały z upoważnienia organu przez pracownika podlegającego wyłączeniu (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1805/08)." (druk sejmowy Sejmu VI kadencji nr 2987).

Z powyższego uzasadnienia wynika, że projektodawca w ogóle nie odnosi się do ewentualnego wyłączenia pracowników od udziału w postępowaniu po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Jest tam mowa wyłącznie o potrzebie wykonania wyroku Trybunału konstytucyjnego i wprowadzenia wynikającego z tego wyroku zakazu udziału pracownika w dalszym postępowaniu prowadzonym na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wykreślenie sformułowania "w niższej instancji" miało zatem na celu wyłącznie rozwianie wątpliwości co do rozumienia pojęcia "instancji" w przypadku takich organów, jak minister i samorządowe kolegium odwoławcze. W powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 4 lutego 2014 r. I OSK 2771/12 wyrażono jednak pogląd, że "ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny". Słusznie twierdzi skarżący kasacyjnie organ, że poglądu tego nie można podzielić, pomimo, że pozornie treść art. 27 § 1a k.p.a. może być uznawana za przeszkodę w przyjętym przez skład NSA rozpoznający niniejszą sprawę rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Otóż zgodnie z art. 27 § 1a k.p.a. członek SKO podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przepis ten nie został jednak wprowadzony do k.p.a. na mocy nowelizacji, która nadała nowe brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz wcześniej, na podstawie art. 1 ustawy z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 195, poz. 1501).

W uzasadnieniu projektu tej ustawy zmieniającej (którego część warto tu także przytoczyć) wyjaśniono, że stanowi ona wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. P 57/07). Wskazano, że "w wyroku tym przedmiot kontroli stanowiła kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w przypadku, jeśli pracownik ten brał uprzednio udział w wydaniu skarżonej decyzji. Sytuację tą normuje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W przypadku, gdy postępowanie administracyjne ma charakter instancyjny, zakres obowiązywania tego przepisu nie budzi wątpliwości - osoba biorąca udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji nie może rozpatrywać odwołania od tej decyzji w ramach drugiej instancji. Wątpliwości wyłaniają się natomiast w przypadku, gdy postępowanie nie ma charakteru instancyjnego - ma to miejsce jeżeli organem wydającym decyzję po raz pierwszy jest minister bądź samorządowe kolegium odwoławcze (SKO). Ustawodawca nie wprowadził organów wyższego stopnia w stosunku do ministra oraz SKO, czego konsekwencję stanowi brak możliwości przyznania stronie niezadowolonej z decyzji uprawnienia do wniesienia odwołania, które podlegałoby rozpatrzeniu przez organ wyższego stopnia. W miejsce odwołania ustawodawca przyznał stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wniosek wniesiony na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. rozpatruje jednakże ten sam organ, który wydał skarżoną decyzję. Oznacza to, ze postępowanie to ma wprawdzie charakter odwoławczy, nie ma natomiast charakteru instancyjnego. (...) Mając na uwadze konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia15 grudnia 2008 r., kierując się brzmieniem sentencji wyroku oraz motywami jego uzasadnienia, proponuje się wprowadzenie do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dodatkowej przesłanki wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego od udziału w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z projektowaną zmianą pracownik samorządowego kolegium odwoławczego powinien podlegać wyłączeniu z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wprowadzenie zmiany w tej treści, stanowi ścisłe odzwierciedlenie sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., w którym Trybunał uznał brak takiej regulacji za pominięcie ustawodawcze, prowadzące w tym zakresie do niezgodności z Konstytucją przepisów normujących zasady wyłączenia pracowników organów administracji publicznej." (druk sejmowy Sejmu VI kadencji nr 2177).

Zatem dodanie § 1a w art. 27 k.p.a. miało na celu ścisłe wykonanie wyroku Trybunału przed zakończeniem prac nad szeroką nowelizacją k.p.a., która weszła w życie dopiero w 2011 r. Wyrok ten odnosi się jedynie do SKO i stąd jego wykonanie polegało na dodaniu przepisu dotyczącego wprost członków kolegiów. Warto również zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu projektu posłużono się określeniem "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", które następnie zostało wykorzystane przy zmianie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem wbrew temu, co podniesiono w wyroku I OSK 2771/12 art. 27 § 1a nie reguluje innych sytuacji niż 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ten pierwszy przepis odnosi się jedynie do członków SKO, natomiast ten drugi także do innych pracowników organów administracji - co podkreślono w cytowanym wyżej uzasadnieniu. Jak to zauważa się w skardze kasacyjnej, przepis 27 § 1a k.p.a. może być uznany superfluum ustawowe i zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji pożądane byłoby jego usunięcie w chwili zmiany art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Być może ustawodawca uznał za zasadne pozostawienie przepisu, który w niebudzący wątpliwości sposób wypełniał luki wytknięte przez Trybunał. Jednak z samego pozostawienia tego pierwszego przepisu nie można wyprowadzić wniosku o rozbieżnym zakresie znaczeniowym obu regulacji.

Część judykatury uznaje też, że o konieczności wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy decyduje fakt, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędna jest ponowna ocena dowodów zebranych w postępowaniu. W kontekście zasady prawdy obiektywnej oraz budzenia zaufania do organów władzy publicznej stwierdzeniu temu nie sposób odmówić pewnej racji. Jednakże problematyczne może być "przełożenie" go na grunt przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w taki sposób, aby uwzględnić specyfikę działania organów administracji oraz brzmienie przepisów. Procedura administracyjna umożliwia wyłączenie pracowników, o ile istnieją obawy co do bezstronności czy obiektywizmu. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na wprowadzenie "automatycznego" wyłączenia od ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji, a nakazał dokonanie oceny czy pracownik gwarantuje bezstronność i obiektywizm. W ocenie NSA ewentualną podstawą do wyłączenia pracownika mógłby być przepis art. 24 § 3 k.p.a., stanowiący, że osobę tę należy wyłączyć od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1 przepisu, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Pamiętać przy tym należy, że uchylenie decyzji przez sąd może mieć rozmaite przyczyny. Mogą to być kwestie czysto proceduralne, pozostające bez związku z oceną istotnych dowodów w postępowaniu, np. przyjęcie uchybienia terminu, przedawnienia, posiadania statusu strony przez skarżącego. Tu ocena sądu wyrażona w wyroku może skutkować tym, że ponownie rozpoznając sprawę, pracownik nie będzie oceniał okoliczności, które legły u podstaw jego wcześniejszej decyzji, tylko będzie musiał przeprowadzić postępowanie niejako w innym zakresie, który dotychczas nie był poddawany ocenie. Innego rodzaju wnioski można formułować, w przypadku gdy skład orzekający organu wyższego stopnia wydawał zdecydowane oceny odnoszące się np. do wiarygodności zeznań świadka, a sąd decyzję uchylił, uznając, że ocena ta jest dowolna, przedwczesna itp. Wówczas rzeczywiście udział pracownika przy rozpoznawaniu sprawy może rodzić wątpliwości z uwagi na formułowane przez niego oceny i należałoby rozważyć jego wyłączenie od udziału w postępowaniu na zasadzie przywołanego art. 24 § 3 k.p.a. Podsumowując, w świetle powyższego uprawniony jest wniosek, że w przypadku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ wyższego stopnia jego pracownicy, którzy brali udział w wydaniu uchylonej przez sąd decyzji, mogą podlegać wyłączeniu od rozpoznania sprawy, jeżeli powodem uchylenia podjętej przez nich decyzji są kwestie związane z ustaleniem stanu faktycznego oraz oceny wiarygodnością dowodów. Jednak wówczas podstawą prawną do ich wyłączenia będzie art. 24 § 3 k.p.a., a nie wskazany przez sąd art. 24 § 1 pkt 5 tej ustawy. Dopiero więc jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że zachodziły wątpliwości co do ich bezstronności, można by wyłączyć pracownika od rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji przez sąd. Co do zasady wyłączenie nie jest konieczne, w przypadku gdy powodem uchylenia decyzji była odmienna ocena prawna bądź zagadnienie proceduralne, gdzie związanie sądową wykładnią przepisów powoduje, że nie powstaje problem braku obiektywizmu czy bezstronności. Ustawodawca uznał w takim przypadku za wystarczające dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu związanie organu odwoławczego oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Z opisanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego (rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W konsekwencji, za trafny należy uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Błędna wykładnia tego przepisu doprowadziła do nieuzasadnionego stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania oraz do sformułowania nietrafnych wskazań co do dalszego postępowania w trybie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie obowiązku wyłączenia od udziału w postępowaniu wszystkich członków Kolegium, którzy brali udział w wydaniu wcześniejszych decyzji uchylonych wydanymi w niniejszej sprawie wyrokami. Jednak z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji z innego, przedstawionego wyżej powodu, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, co stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest wymogiem koniecznym do osiągnięcia skuteczności skargi kasacyjnej. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, ponieważ pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przedstawione wyżej wywody spowodowały, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a., dlatego nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie organu o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Jednocześnie podkreślić trzeba, iż w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OSP 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też przyczyn, ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno mieć na uwadze stanowisko i wskazania zaprezentowane w niniejszym wyroku, w zakresie, w jakim podważono ocenę Sądu pierwszej instancji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.