Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2751888

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 września 2019 r.
I OSK 1139/19
Spełnienie warunku pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.).

Sędziowie: NSA Maciej Dybowski, del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 430/18 w sprawie ze skargi B.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 430/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) kwietnia 2018 r., nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a." polegające na nieuwzględnieniu skargi przez sąd I instancji oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy istniały ku temu podstawy tj. w postępowaniu przed organem doszło do naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak przeprowadzenia wszechstronnej oceny materiału dowodowego,

- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, dalej również jako "WSA", do ponownego rozpoznania, (2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, (3) przyznanie na rzecz radcy prawnego M.S. nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych, powiększonych o należną kwotę podatku VAT, albowiem nie zostały one zapłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności kwestii prawidłowego pouczenia o ewentualnych konsekwencjach w przypadku nienależnie pobranego świadczenia oraz o tym w jakiej formie powinno nastąpić powiadomienie organu o zmianach mogących mieć wpływ na prawo do zasiłku dla opiekuna. Dalej skarżąca wskazała, że nie sposób uznać, iż została ona prawidłowo pouczona o warunkach przyznania zasiłku dla opiekuna i obowiązku poinformowania o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca zaznaczyła, że informacja zawarta w decyzji stanowiła jedynie przytoczenie przepisu, bez jego wyjaśnienia i odniesienia do okoliczności niniejszej sprawy. Jej zdaniem z treści pouczenia zawartego w decyzji, wbrew ustaleniom Sądu, nie wynika jakoby podjęcie pracy zarobkowej miało skutkować ustaniem prawa do zasiłku dla opiekuna, a jedynie, że istnieje obowiązek powiadomienia o tym fakcie organu. Ponadto pouczenie nie zawiera wskazania konsekwencji braku wypełnienia powyższego obowiązku. Dodatkowo skarżąca podniosła, że nie została również pouczona, iż takie zgłoszenie winno zostać dokonane pisemnie, w związku z czym zgłosiła ona ów fakt ustnie

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Ponadto dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W zarzucie tym nie chodzi jednakże o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co winno wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a., chociażby w sposób pośredni. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega zaś regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), dalej jako "p.u.s.a". Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

W tym miejscu nadmienić należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Istota powstałego sporu sprowadza się do kwestii, czy skarżąca była prawidłowo pouczona o obowiązku poinformowania organu o podjęciu zatrudnienia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie odpowiedź na powyższe pytanie jest negatywna, a naruszenia ww. wskazanych przepisów upatruje ona w nieuwzględnieniu jej skargi tzn. nieuchyleniu przez WSA zaskarżonej decyzji w całości. W jej ocenie w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadzono wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz przyjęto dowolną ocenę dowodów.

Przechodząc do rozpoznania podniesionych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Można więc zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Powyższe nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie podjęte przez WSA jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten sąd normy prawnej.

Pozostałe przepisy dotyczą procedury administracyjnej. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), elementów uzasadnienia faktycznego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Przypomnieć należy, że powyższych przepisów Sąd nie stosuje wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, również takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednakże wojewódzki sąd administracyjny posługuje się tymi przepisami jedynie jako matrycą porównawczą w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 p.u.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola zaskarżonych aktów prawnych pod względem zgodności z prawem polega na badaniu czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. Na marginesie podkreślenia wymaga, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Samo zaś niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań Sądu.

Powyższe zarzuty, jak już zostało wskazane, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, z późn. zm.), dalej jako "u.ś.r.", osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 1 tego artykułu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji wobec treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092 z późn. zm.), dalej jako "u.w.z.o.", przewidującego, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy u.ś.r. dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych.

W oparciu o powyższe nie budzi wątpliwości, że wydanie decyzji w przedmiocie uznania zasiłku (w przedmiotowym przypadku zasiłku dla opiekuna) za świadczenie nienależnie pobrane powinno być poprzedzone ustaleniem, czy osoba, która pobierała dane świadczenie, była prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania tego konkretnego świadczenia. Jeżeli z akt sprawy wynika, że świadczeniobiorca nie został prawidłowo pouczony o tym fakcie, to niewątpliwie pobierał świadczenie, do którego nie miał prawa, jednakże nie mamy wówczas do czynienia ze świadczeniem "nienależnie pobranym" w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., a zatem niedopuszczalne jest wydanie decyzji o zwrocie takiego świadczenia.

Dla oceny, czy w danym przypadku został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Otóż wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Według utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pouczenie powinno się odnosić precyzyjnie do konkretnego świadczenia, jakie pobiera świadczeniobiorca, a nie do szerszej, ujętej abstrakcyjnie grupy świadczeń. Ponadto nie może ono ograniczać się do zacytowania przepisu prawnego, lecz powinno być sformułowane w sposób opisowy, językiem zrozumiałym dla przeciętnego adresata danego świadczenia; konieczne jest więc uwzględnienie np. tego, że dane świadczenie przysługuje osobom niepełnosprawnym lub w podeszłym wieku. Pouczenie powinno także jednoznacznie wyjaśniać, w sposób zrozumiały dla przeciętnego świadczeniobiorcy, w jakich sytuacjach pobierane świadczenie staje się "nienależnie pobrane" w rozumieniu prawa, a także jakie są skutki prawne pobierania takiego świadczenia. Wreszcie pouczenie nie może być udostępniane wyłącznie w chwili występowania z wnioskiem o przyznanie świadczenia - np. tylko na druku wniosku o przyznanie świadczenia, który jest składany w organie, a tym samym pozostawiany w aktach administracyjnych, i którym świadczeniobiorca nie dysponuje w okresie pobierania świadczenia (por. na przykład wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., I OSK 1525/12).

Oceniając z tej perspektywy przytoczone na wstępie podstawy kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował zaskarżone decyzje uznając, że skarżąca była należycie pouczona o obowiązku powiadomienia organu m.in. o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Już bowiem na etapie składania wniosku o zasiłek dla opiekuna, przyjętym do oceny merytorycznej (...) września 2014 r., skarżąca podpisała pouczenie, z którego wynikało, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo dla opiekuna, osoba ubiegająca się jest zobowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot wypłacający zasiłek dla opiekuna. Wśród przyczyn mających wpływ na prawo do zasiłku wyraźnie wskazano m.in. podjęcie zatrudnienia. W sposób wyraźny wyartykułowano, że niepoinformowanie o takowych zmianach może skutkować powstaniem nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna a w konsekwencji koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi. Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji złożenie podpisu pod pouczeniem i oświadczeniem stanowi dowód na zrozumienie i przyjęcie do wiadomości podpisanej treści, przy czym w aktach administracyjnych nie ma dowodów świadczących o tym, że skarżąca miała kłopot ze zrozumieniem podpisywanego pouczenia i oświadczenia oraz wątpliwości co do ich treści. Żaden przepis powołanej ustawy nie nakłada na organ obowiązku ustalania, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego zrozumiała treść pouczenia, które podpisała.

Ponadto pouczenie o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia rodzinne o zmianie w liczbie członków rodziny, adresu zamieszkania lub innych zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku dla opiekuna - w szczególności m.in. podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zostało zawarte w decyzji z (...) września 2014 r. o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Nie ulega wątpliwości, że zarówno pouczenie zawarte w formularzu wniosku, jak i w decyzji przyznającej świadczenie, zostały sformułowane w sposób zwięzły, zrozumiały i nie wymagały znajomości przepisów prawa. Dodatkowo pouczenia te były wyróżnione pogrubioną czcionką. Wbrew zarzutom skarżącej zawarte w doręczonej jej decyzji pouczenie nie cytowało dosłownie przepisów, lecz w sposób jasny informowało skarżącą, że podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma wpływ na prawo do zasiłku dla opiekuna. Co więcej wyjaśnione zostało, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Wskazać też należy, że w podpisanych przez skarżącą oświadczeniach (datowanych na 8 września 2014 r., 29 stycznia 2015 r., 12 września 2015 r., 20 kwietnia 2016 r., 16 stycznia 2017 r., 8 września 2017 r.) składanych pod odpowiedzialnością karną, skarżąca wskazywała m.in., że nie posiada żadnego dochodu, nie podejmuje prac dorywczych, przy czym nie jest zarejestrowana w PUP, utrzymuje się ze świadczenia dla opiekuna, czy też, że zrezygnowała z pracy w związku z opieką nad matką.

Wobec powyższych należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż skarżąca została poprawnie pouczona o warunkach przyznania zasiłku dla opiekuna i obowiązku informowania o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do tegoż zasiłku, wraz z jasnym i prawidłowym wskazaniem, co należy rozumieć przez zmiany mające wpływ na prawo do zasiłku. Mimo to skarżąca nie dopełniła nałożonym na nią obowiązkom. Zaniedbanie to skutkowało zaś wypłatą świadczenia, które było świadczeniem nienależnym.

Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie również gołosłowne twierdzenie skarżącej, że ustnie informowała organ pierwszej instancji o podjęciu zatrudnienia.

Reasumując zdaniem NSA w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji zajął wyraźne stanowisko co do stanu faktycznego, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i należycie ją wyjaśnił, dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego też zarzuty składane przez skarżącą kasacyjnie nie zasługiwały na uwzględnienie. Również organy administracyjne przeprowadziły prawidłowo postępowanie administracyjne, dopełniając wymogów wynikających z art. 7, 8 i art. 77, 80 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.