Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2490693

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 stycznia 2018 r.
I OSK 1086/16
Udostępnienie informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.).

Sędziowie: NSA Wojciech Jakimowicz, del. WSA Marcin Kamiński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 808/15 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 maja 2015 r.

1.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2.

odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wójta Gminy K.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 808/15, po rozpoznaniu skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej - 1. zobowiązał Wójta Gminy K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 18 maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 18 maja 2015 r. W. S., wskazując na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Wójta Gminy K. o poinformowanie czy Rada Gminy K. zaakceptowała i zapewniła Wójtowi środki budżetowe na inwestycje na działkach o nr ew. (...) w Obrębie K., a jeśli tak, to kiedy i jakie oraz wniósł o przesłanie kopii uchwał w tej sprawie.

W odpowiedzi, Wójt Gminy K. pismem z dnia 27 maja 2015 r. poinformował W. S., iż Gmina realizuje poszczególne inwestycje, natomiast Rada Gminy jako organ stanowiący, przyjmuje poprzez głosowanie uchwałę w sprawie uchwały budżetowej, w której przeznaczono środki na zaplanowane inwestycje w danym roku budżetowym. Wykonanie przedmiotowej uchwały powierza się Wójtowi Gminy. W Biuletynie Informacji Publicznej Gminy K. uchwały Rady Gminy K. dostępne są pod linkiem: (...). Jednocześnie, organ poinformował, że Gmina K. realizowała inwestycję budowy wodociągu na działce o nr ewidencyjnym (...), położonej w obrębie K.

W. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił Wójtowi Gminy K. bezczynność w udzieleniu powyższej informacji publicznej wskazując, że odwołanie się przez organ do BIP, jako źródła informacji publicznej, stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio do meritum tego wniosku. Skarżący dodał, iż w uchwale budżetowej nie będzie wnioskowanej informacji, bowiem uchwała nie będzie wyszczególniać środków na konkretną inwestycję - wodociąg na wskazanych we wniosku działkach, a jedynie będzie określać całkowitą kwotę wydatków przeznaczonych na inwestycje w Gminie. Skarżący stwierdził nadto, iż organ udzielił odpowiedzi wymijającej, usiłując wprowadzić wnioskodawcę w błąd. Nie wskazał daty i numeru uchwały, do której się odwołał i wiedząc z góry, że żądanej informacji tam nie ma, próbował nakłonić wnioskodawcę do przeszukania całej zawartości BIP-u.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej; ewentualnie - o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego (art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 149 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji przywołał treść art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm., dalej również jako: u.d.i.p.). Stwierdził, że dane zawarte we wniosku W. S. z dnia 18 maja 2015 r., stanowią niewątpliwie informację publiczną w rozumieniu ww. przepisów, zaś Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. W ocenie Sądu I instancji, rozpatrywanie niniejszej sprawy przez Wójta Gminy K., zwłaszcza treść odpowiedzi na wniosek, miało znamiona czynności pozornych, i dlatego działania takie ocenił jako rażącą bezczynność organu, która naruszyła w sposób rażący podstawowe zasady ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, zabrakło tu rzeczowego i wyczerpującego odniesienia się do żądań wniosku. W udzielonej przez organ odpowiedzi znajdują się albo informacje dalece niekompletne, albo wprost niezwiązane z meritum wniosku. WSA w Warszawie stwierdził, że treść wniosku o udostępnienie informacji została przez skarżącego sformułowana w sposób jasny i dokładny. Wójt Gminy K. w odpowiedzi na wniosek podał, iż żądana informacja zawarta została w uchwale budżetowej Gminy, którą skarżący znajdzie w Biuletynie Informacji Publicznej (tu wskazano ogólny adres strony internetowej BIP Gminy K.). Załatwienie sprawy w taki sposób, Sąd I instancji uznał za nieprawidłowe. Jeżeli Wójt Gminy K. twierdzi, iż żądana informacja jest w posiadaniu organu i w całości znajduje się w rzeczonej uchwale budżetowej, to powinien dokładnie wskazać dane promulgacyjne tej konkretnej uchwały, w której jak twierdzi zawarto żądaną we wniosku informację, to jest datę uchwalenia uchwały i jej numer oraz nie tylko wskazać ogólny adres strony internetowej BIP, ale podać dokładnie zakładkę, pod którą wskazana uchwała została umieszczona. Niewykonanie powyższych obowiązków stanowi o bezczynności organu w procedurze udostępnienia informacji publicznej oraz świadczy o nieumiejętnym i nieprawidłowym posługiwaniem się Biuletynem Informacji Publicznej. Umieszczenie w BIP określonego dokumentu (uchwały), stanowiącego nośnik żądanej informacji publicznej, zwalnia jedynie od fizycznego udostępnienia zainteresowanemu (np. w formie kserokopii) określonego dokumentu, ale nie zwalnia od podania wszelkich danych tego dokumentu (kto i kiedy go wydał). Odwołanie się przez organ do BIP, jako do źródła informacji publicznej, stanowi prawidłowe załatwienie wniosku wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio do meritum tego wniosku. W niniejszej sprawie skarżący podkreśla, iż pytał o inwestycji na konkretnie wybranych działkach, natomiast w uchwale budżetowej nie będzie wnioskowanej informacji, bowiem uchwała określa całkowitą kwotę wydatków przeznaczonych na inwestycje w całej Gminie. Do tych zarzutów skargi organ w ogóle się nie odniósł. W dalszej części odpowiedzi na wniosek, Wójt Gminy K. wskazuje na realizację inwestycji wodociągowej na działce o nr (...). Tymczasem z treści wniosku W. S. wynika, iż interesuje go finansowanie inwestycji na innych działkach - o nr ew.: (...). Zatem ta część odpowiedzi w ogóle nie dotyczy przedmiotowego wniosku. W ocenie Sądu I instancji, takie dalece niestaranne załatwienie wniosku W. S. z dnia 18 maja 2015 r. nosi cechy działań pozornych organu, nadto działania takie wprowadzają zainteresowanego w błąd, co do źródła informacji. Takie działanie organu stanowi o kwalifikowanej postaci bezczynności mającej postać rażącego naruszenia prawa. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, materiał niniejszej sprawy nie uzasadniał ukarania organu grzywną. WSA w Warszawie wskazał, że Wójt Gminy K. ponownie rozpatrując przedmiotowy wniosek, ustali czy rzeczywiście posiada żądane we wniosku informacje i w zależności od powyższego ustalenia, rzetelnie zrealizuje obowiązki informacyjne, przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

I.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1)

art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie niebędącej przedmiotem skargi do sądu administracyjnego - WSA rozpatrzył sprawę i wydał wyrok w oparciu o wniosek J. S. z dnia 18 maja 2015 r., podczas gdy faktycznie skarga dotyczyła wniosku W. S. z dnia 18 marca 2015 r.,

2)

art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, w sytuacji braku zaistnienia wymaganych przesłanek, które stanowiłyby podstawę do wydania orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa przez organ;

II.

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1)

art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ nie udostępnił wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej w przewidzianym w ustawie terminie 14 dni, co w konsekwencji skutkowało zobowiązaniem organu do ponownego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

2)

art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że informacja o trybie działania władz publicznych, a w tym konkretnym przypadku organów gminy, nie została wnioskodawcy udostępniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zarówno w sentencji zaskarżonego wyroku, jak i w jego uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazywał, iż wydane orzeczenie dotyczy wniosku W. S. z dnia 18 maja 2015 r., który to wniosek dotyczył informacji publicznej, a wnioskodawca wnosił o poinformowanie czy Rada Gminy K. zaakceptowała i zapewniła Wójtowi środki budżetowe na inwestycje na działkach o nr ew. (...) w obrębie K. oraz o przesłanie uchwał w tej sprawie. Tymczasem treść uzasadnienia skargi z dnia 22 czerwca 2015 r. złożonej przez W. S. do WSA w Warszawie wskazuje, że skarżący prosił o pilne poinformowanie: "czy Rada Gminy K. zaakceptowała i zapewniła wójtowi środki budżetowe na inwestycje na działkach o nr ew. (...) w obrębie K., a jeśli tak, to jakie i kiedy, wniosłem o przesłanie uchwał w tej sprawie". Ponadto, W. S. pismem z dnia 5 listopada 2015 r. (data wpływu do WSA: 6 listopada 2015 r.) stwierdza: "W odpowiedzi na wezwanie Sądu załączam mój wniosek przesłany pocztą elektroniczną 18 maja 2015 r. (błędnie datowany na 18 marca 2015 r.) wraz z dowodem nadania i doręczenia (wpływ serwer organu 18 maja 2015 r. godzina 18:42)". W ocenie organu, zarówno z treści skargi jak i pisma z dnia 5 listopada 2015 r. bezsprzecznie wynika, że skarżący W. S. wnioskował o informacje dotyczące działek o nr ew. (...) w obrębie K. Dostrzegając istotne różnice pomiędzy treścią wniosku i skargi W. S. a zaskarżonym orzeczeniem, skarżący kasacyjnie podniósł, iż brak jest tożsamości między przedmiotem, treścią skargi a rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Ponadto organ wskazał, iż pismem z dnia 20 maja 2015 r. udzielał wnioskodawcy W. S. odpowiedzi na jego wniosek, a w dniu 27 maja 2015 r. jedynie tę odpowiedź uzupełniał. Sąd Wojewódzki jednakże fakt udzielenia odpowiedzi skarżącemu w ogóle pominął. Wójt Gminy K. podniósł także, iż udzielając odpowiedzi na składane wnioski szczegółowo opisywał, jakich działek dotyczy jego odpowiedź i jakie inwestycje w obrębie tych działek są prowadzone. Pismami z dnia 20 maja 2015 r. oraz z dnia 27 maja 2015 r. poinformował wnioskodawcę W. S. o dostępie do żądanej przez niego informacji, która jest zamieszczona w BIP, wraz z podaniem adresu strony WWW, a więc postąpił zgodnie z przepisem obowiązującego prawa. Ponadto poinformował wnioskodawcę o inwestycjach prowadzonych na działkach objętych wnioskiem, a także wyjaśnił, że akceptacja i zapewnienie środków budżetowych na inwestycje realizowane przez Gminę K. następuje w formie podjęcia uchwały budżetowej na dany rok i późniejszych zmian do niej. W powyższych uchwałach podaje się nazwy inwestycji bez wyszczególniania numerów działek, na których są one zlokalizowane.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl jego postanowień sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Pojęcie" rozstrzyga w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle komentowanego przepisu szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998, nr 5, s. 36). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, Nr 3, poz. 104, w której stwierdzono, że: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, czynność bądź zaniechanie, które zakwestionował uprawniony podmiot".

W sprawie o bezczynność udostępnienia informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza wniosek o udostępnienie informacji. Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie realizacji takiego zadania. W przypadku gdy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej otrzymuje wniosek w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p., treść tego wniosku - zakres żądanych w nim informacji - jest dla niego wiążący i zarazem wyznacza granice, w jakich ma udzielić informacji.

Powyższe ma szczególne znaczenie w sytuacji nieprecyzyjnego sformułowania żądania przez wnioskodawcę. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie musi wówczas udostępniać tych informacji, które nie zostały jasno we wniosku wskazane. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności.

W niniejszej sprawie rację przyznać należało zarzutom skargi kasacyjnej, iż kontrolowany sąd, rozpoznając skargę z dnia 22 czerwca 2015 r. przekroczył granice wyznaczone przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak wynika z jej treści, dotyczyła złożonego do Wójta Gminy K. wniosku o udostępnienie informacji na temat inwestycji na działkach nr (...). Tymczasem z kontrolowanego uzasadnienia wynika, że sąd I instancji przedmiotem badania uczynił realizację żądania o udostępnienie informacji publicznej w odniesieniu do inwestycji na działkach o numerach ewidencyjnych (...), które wyartykułowane zostało w innym mailu, odrębnie przekazanym organowi w dacie 18 maja 2015 r. Na ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł mieć wpływu fakt, że Wójt Gminy K. udostępnił sądowi akta administracyjne odnoszące się wyłącznie do działań podejmowanych w związku z żądaniem udzielenia informacji o inwestycjach na działkach o numerze ewidencyjnym (...). Wprawdzie W. S. w odrębnych mailach skierował zapytania zarówno w odniesieniu do ostatnio wymienionych działek jak i do działek o numerze ewidencyjnym 94, 202, 273, 275, 30, jednak oceniając zasadność podejmowanych czynności mieć należy na względzie ten wniosek, do którego odnosi się skarżący. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z żadnego dokumentu nie wynika by W. S. dokonał zmiany przedmiotu badanej w niniejszej sprawie skargi. Tym samym granice przez nią wyznaczone nie czyniły możliwym rozpoznanie tej sprawy w odniesieniu do żądania dotyczącego działek numer (...) przekazanego innym mailem, którego autorem był nadto J. a nie W. S. Brak spójności pomiędzy zawartością akt administracyjnych a treścią skargi winna co najwyżej skłonić sąd I instancji do wezwania tak skarżącego jak i organ, by wyjaśnili powstałe wątpliwości. Konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń potwierdza również treść jednego z załączników do pisma skarżącego z dnia 5 listopada 2015 r., który stanowi wydruk maila z zapytaniem o informację w zakresie zacytowanych w spornej skardze działek o numerach (...), przy czym treść zapytania poza nieruchomościami, których dotyczy jest identyczna jak w mailu przesłanym wraz z aktami administracyjnymi. Obydwa maile były wysłane przez W. S., jednak z maila odnoszącego się do działek o numerach (...) wynika, że sporządzony został przez J. S.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przyjąć należało, że naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przy rozpoznaniu sprawy wykroczono poza dopuszczalne granice sprawy wyznaczone rzeczywistym przedmiotem skargi, pominięto rzeczywiste intencje autora skargi, w rozpoznawanym wypadku W. S.

Z tego względu zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, sprawę należało przekazać do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Ponownie rozpoznając skargę z dnia 22 czerwca 2015 r. sąd I instancji winien mieć na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, co oznacza że badanie sprawy należy podjąć w aspekcie wskazanego w tej skardze żądania udzielenia informacji w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych (...). Dopiero rozpoznanie sprawy w jej rzeczywistych granicach umożliwi rzetelną ocenę, czy zaistniały przesłanki do zastosowania którejkolwiek regulacji z art. 149 p.p.s.a., czy informacja publiczna została udostępniona zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.