Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2735999

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 października 2018 r.
I OSK 1079/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski.

Sędziowie: NSA Jolanta Sikorska, del. WSA Agnieszka Miernik (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1262/16 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) września 2016 r. nr (...) w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/GL 1262/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z (...) września 2016 r. nr (...) w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z (...) maja 2016 r. nr (...).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

(...) Komendant Wojewódzki Policji we wnioskach z (...) sierpnia 2015 r.l. dz. (...) i (...) wystąpił do Prezydenta Miasta K. o skierowanie J. J. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień (kat. B) oraz na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu. J. J. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i z tego powodu przekroczył 24 punkty przypisywane określonemu naruszeniu. Łącznie w okresie od (...) listopada 2011 r. do (...) sierpnia 2012 r. otrzymał 28 punktów. We wnioskach organ opisał powyższe naruszenia (7 pozycji) i przypisane z tego tytułu punkty karne.

Prezydent Miasta K. decyzją z (...) maja 2016 r. nr (...), działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 970 z późn. zm.), skierował J. J. na badanie psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami kat. B.

J. J. wniósł od powyższej decyzji odwołanie domagając się jej uchylenia. Wskazał, że (...) czerwca 2012 r. nie popełnił żadnego wykroczenia i nie został w tym dniu ukarany mandatem. Nie mógł jednak wystąpić o weryfikację punktów karnych z powodu niedoręczenia mu wniosku z (...) sierpnia 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z (...) września 2016 r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ uznał, że w sprawie wystąpiła ustawowa przesłanka skierowania na badania psychologiczne z powodu przekroczenia w ciągu jednego roku liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Kolegium wyjaśniło, że jest związane wnioskiem organu Policji, który jest dokumentem urzędowym. Oznacza to, że Kolegium nie jest właściwe do oceny zasadności przypisania kierowcy punktów karnych.

J. J. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie poinformowało, że po wydaniu zaskarżonej decyzji Policja poinformowała o bezprzedmiotowości wniosku z uwagi na wydanie wyroku uniewinniającego skarżącego od jednego z wykroczeń, jednak liczba punktów karnych, pomimo modyfikacji ich stanu, wynosi (...). Stąd też zmieniony stan faktyczny nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

W piśmie z (...) listopada 2017 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego uzupełniając skargę wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, domagając się przeprowadzenia dodatkowego dowodu z dokumentu w postaci odpisu wyroku Sądu Najwyższego z (...) stycznia 2016 r. sygn. akt (...), którym uchylono wyroki sądów powszechnych skazujące skarżącego za wykroczenie z (...) czerwca 2012 r., które stało się podstawą rozstrzygnięcia ((...) punktów karnych). Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 15 w związku z art. 140, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej z naruszeniem prawa materialnego na skutek błędnego przyjęcia, że skarżący przekroczył 24 punkty karne za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wniosek organu Policji powinien podlegać weryfikacji przez organy administracji w sprawie skierowania na badania psychologiczne, skoro skutecznie zakwestionowane zostało popełnione wykroczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z (...) maja 2016 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na podstawie odpisu wyroku Sądu Najwyższego z (...) stycznia 2016 r. sygn. akt (...), z którego dowód dopuszczono w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ustalił, że postępowanie prowadzone przeciwko skarżącemu o czyn z art. 92 § 1 Kodeksu wykroczeń popełniony (...) czerwca 2012 r., zostało umorzone. Za wykroczenie to przypisano skarżącemu 5 punktów karnych. Skoro łącznie w okresie od (...) listopada 2011 r. do (...) sierpnia 2012 r. przypisano skarżącemu 28 punktów karnych, to umorzenie postępowania w sprawie powyższego wykroczenia mogło spowodować obniżenie liczby punktów poniżej 24, co z kolei miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o skierowanie na badania. Fakt wydania powyższego wyroku nie był jednak znany organowi odwoławczemu przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Taki stan rzeczy podpada zaś pod przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec ujawnienia okoliczności uchylenia prawomocnego wyroku sądu karnego i umorzenia postępowania o czyn, za który przypisano określoną liczbę punktów karnych, które spowodowały przekroczenie 24 punktów, organ administracji, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., powinien zwrócić się do organu Policji o wyjaśnienie kwestii, czy podtrzymuje wniosek i jaka jest liczba punktów karnych przypisanych skarżącemu we wskazanym we wniosku okresie. Jeżeli zaś strona kwestionuje liczbę punktów karnych, należy jej w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji umożliwić wdrożenie trybu weryfikacji wpisów w ewidencji. Sąd uznał, że wyjaśnienie, czy umorzenie postępowania o jedno z wykroczeń spowodowało obniżenie liczby punktów karnych i czy nadal skarżący przekracza limit 24 punktów przypisanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego pozostaje poza kompetencją sądu administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zwrócić się do (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji o podanie, czy podtrzymuje wniosek i jaki jest obecnie stan punktów karnych, przypisanych skarżącemu za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wyjaśnienia wymaga również kwestia, czy nie wszczęto kolejnego postępowania w przedmiocie skierowania skarżącego na badania psychologiczne wskutek nowego wniosku Policji. Wówczas niniejsze postępowanie podlegać winno umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

J. J., reprezentowany przez adwokata J. C., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 105 k.p.a. przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy ustalony stan faktyczny sprawy winien skutkować podciągnięciem tych ustaleń pod hipotezę normy art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do bezzasadnego wydłużenia postępowania i okresu oczekiwania strony na jego zakończenie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 p.p.s.a. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy.

Autor skargi kasacyjnej zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska o braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania skarżącego na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu. Sąd uznał bowiem, że w sytuacji umorzenia postępowania o jedno z wykroczeń objętych wnioskiem z (...) sierpnia 2015 r., ustalenie okoliczności podtrzymania wniosku przez organ Policji i przekroczenia przez skarżącego limitu 24 punktów przypisanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, wykracza poza ramy postępowania w niniejszej sprawie. Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. Przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. możliwość umorzenia przez sąd postępowania administracyjnego odnosi się jedynie do tych wypadków, w których sąd uzna, że zaskarżona decyzja (postanowienie) jest niezgodna z prawem, a występujące w sprawie przesłanki umorzenia postępowania powodują, że brak prawnych możliwości do wydania aktu (decyzji lub postanowienia) rozstrzygającego sprawę co do istoty. W doktrynie podkreśla się, że art. 145 § 3 p.p.s.a., dodany przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje nałożony na organ obowiązek. Wydane orzeczenie sądu będzie więc zastępowało rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i będzie pełniło funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub części, kończąc postępowanie bez rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego przez sąd powinno być środkiem ostatecznym, stosowanym wyłącznie w przypadku, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 598).

Nie można podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, że postępowanie administracyjne, po uchyleniu decyzji organów obu instancji, należało umorzyć. Postępowanie w sprawie skierowania kierowcy w zakresie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji czy też wniosku o skierowanie na badanie psychologiczne jest wszczynane na wniosek organu Policji. To ten organ prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i jest wyłącznie uprawniony do dokonywania w niej wpisów. Organ ten ma również kompetencję do usuwania punktów karnych. Ostateczne wpisy do ewidencji o popełnionych przez kierowcę naruszeniach przepisów ruchu drogowego decydują o przypisaniu określonej liczby punktów karnych. Z kolei liczba takich punktów przesądza o obowiązku sporządzenia wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień czy też wniosku o skierowanie na badanie psychologiczne, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, a także o obowiązku zatrzymania w takim przypadku prawa jazdy. Oznacza to, że jeżeli wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie ostatecznych wpisów, to organ administracji, podejmując decyzję na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm.), czy też art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, nie jest co do zasady uprawniony do badania prawidłowości orzeczeń, na podstawie których dokonano w ewidencji takich wpisów, gdyż kwestie te należą do wyłącznej kompetencji organów prowadzących ewidencję. Organ ten nie jest również uprawniony do weryfikowania, czy wpisy ostateczne na dzień sporządzenia wniosku komendanta wojewódzkiego Policji nadal są ujęte w ewidencji, czy też w okresie po skierowaniu wniosku nastąpiło ich wykreślenie wobec umorzenia postępowania o wykroczenie. Kwestie zatem dotyczące ewidencjonowania punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego mogą być podważane przed organami Policji, a nie kwestionowane przed starostą w toku postępowania dotyczącego skierowania na badanie sprawności kierowcy w zakresie kierowania pojazdami.

Okoliczności stanu faktycznego w sprawie nie zostały zakwestionowane skutecznie. W rzeczywistości uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej zmierzało do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego sprawy. Ustalenia w zakresie prawidłowości oceny okoliczności stanu faktycznego można kwestionować zaś podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej jako normę odniesienia podając przepisy k.p.a. W tym przypadku naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Wobec powyższego Sąd I Instancji prawidłowo uznał, że w sprawie nie mógł być stosowany art. 145 § 3 p.p.s.a. Tak jak wskazał Sąd I instancji umorzenie postępowania w sprawie skierowania skarżącego na badania psychologiczne wymaga uprzedniego ustalenia liczby punktów karnych przypisanych skarżącemu w okresie wskazanym we wniosku z (...) sierpnia 2015 r. Przede wszystkim jednak ustalenia te muszą być poczynione przez organ Policji, a nie Prezydenta Miasta K. i w postępowaniu odrębnym od postępowania w sprawie skierowania na badania psychologiczne. Stanowisko to oznacza, że nie mogły być skuteczne również zarzuty naruszenia art. 135 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a.

Dodatkowo należy wskazać, że podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Przy czym nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.