Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1779011

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 czerwca 2014 r.
I OSK 1013/13
Ustanie stosunku służbowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.).

Sędziowie: NSA Joanna Banasiewicz, del. WSA Agnieszka Miernik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1901/12 w sprawie ze skargi G.Ś. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 8 sierpnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1901/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 8 sierpnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Szef Służby Celnej decyzją z 8 sierpnia 2012 r. znak (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z 6 lutego 2012 r. w sprawie zwolnienia ze służby.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zawiadomieniem z dnia 7 kwietnia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia go ze Służby Celnej na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej.

Decyzją z 6 lutego 2012 r. znak (...) Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, zwolnił skarżącego ze służby w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło 22 lutego 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wykazał, że na skutek wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania karnego o przestępstwo umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego, został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od 17 czerwca 2009 r. do dnia 17 września 2009 r. Okres zawieszenia został kolejną decyzją z dnia 17 września 2009 r. przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko ww. postępowania karnego, zatem na dzień wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, skarżący znajdował się w stanie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres powyżej 12 miesięcy. Zawieszenie to miało charakter ciągły i związane było z prowadzeniem postępowania karnego. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej, okolicznością niesporną był również fakt, że nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia, gdyż prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne nie zostało zakończone do dnia wydania decyzji. Organ I instancji zwrócił uwagę na negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych dla Służby Celnej. Wskazał, że zawieszenie w obowiązkach służbowych, poprzez "blokadę etatów" związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powoduje utrudnienia w organizacji pracy izby celnej. Sytuacja taka powoduje zaś konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę. Dodatkowo organ I instancji podał, że za wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby stały względy ekonomiczne.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie.

Po rozpoznaniu sprawy Szef Służby Celnej wydał wskazaną na wstępie decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że ustawa o Służbie Celnej ustala obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia, zgodnie z art. 105 pkt 10 ustawy, stanowi upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Organ podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, iż upłynął okres dwunastomiesięcznego zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych. Skarżący został bowiem zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 17 czerwca 2009 r.r. na okres 3 miesięcy, a następnie decyzją z dnia 17 września 2009 r. i okres ten został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem w sprawie, na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, istniała przesłanka 12 miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej podał, że przyczyną zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Organ dodał ponadto, że na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, nie został wydany wyrok, zatem bezspornym jest, iż przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, tym samym druga przesłanka, wymagana przez przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, została spełniona.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny przez Szefa Służby Celnej. Organy Służby Celnej, prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, ustalają jedynie, czy upłynął 12 - miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przedmiotem postępowania, zainicjowanego odwołaniem, jest wyłącznie sprawa zwolnienia ze służby. W związku z powyższym, wszelkie okoliczności podniesione przez skarżącego, a odnoszące się do postępowania karnego, jako wykraczające poza granice sprawy objętej skarżoną decyzją, nie mogą być przedmiotem badania przez organ II instancji. W ocenie organu II instancji, zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wykazał, że zawieszenie w obowiązkach służbowych skarżącego, powoduje utrudnienia w organizacji pracy izby celnej. Taka sytuacja powoduje konieczność zlecania dodatkowych zadań innym osobom pełniącym służbę, co w konsekwencji prowadzi do dezorganizacji pracy, niemożności właściwego wykonywania nałożonych na Służbę Celną zadań oraz do wygenerowania nadgodzin.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, Szef Służby Celnej wyjaśnił, że zasada wyrażona w art. 107 § 3 k.p.a. uprawnia organ do ustalania prawdy obiektywnej według swej wiedzy, doświadczenia oraz przekonania o wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji, zawierającym wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów którym dał wiarę, a także podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy nie dopatrzył się więc naruszenia przepisów proceduralnych. W ocenie Szefa Służby Celnej, Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej dokonał zasadnego rozstrzygnięcia w sprawie i słusznie ocenił, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, że dalsze przedłużanie zawieszenia funkcjonariusza celnego w obowiązkach służbowych byłoby niecelowe. Zdaniem organu odwoławczego, Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej przeprowadził również wystarczające postępowanie dowodowe, tj. podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W swoim rozstrzygnięciu wskazał przepisy prawa materialnego, na których się oparł.

Szef Służby Celnej, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, wyjaśnił, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu, jako decyzja o charakterze uznaniowym, nakłada na organ obowiązek należytego przedstawienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powodów skorzystania lub nieskorzystania z przysługującego organowi administracji uprawnienia w konkretnej sprawie. W świetle powyższego, organ, argumentując zasadność zwolnienia skarżącego ze służby, zasadnie wziął pod uwagę nie tylko okoliczności wynikające wprost z treści art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, czyli upływ 12 - miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych i nieustąpienie przyczyn będących podstawą zawieszenia, ale również okoliczności pozostające w ścisłym związku z długotrwałym zawieszeniem skarżącego w czynnościach służbowych, tj. utrudnienia w organizacji pracy w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej, zablokowanie etatu przez cały okres zawieszenia funkcjonariusza celnego, przy jednoczesnym ponoszeniu kosztów z nim związanych, wyznaczanie zastępstw. W zaistniałej sytuacji zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1.

art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, polegające na jego błędnej interpretacji, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu w okolicznościach przedmiotowej spraw i błędne zastosowanie,

2.

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawierało wyjaśnienia podstawy prawnej tej decyzji w zakresie określenia terminu jej wykonalności na dzień jej doręczenia,

3.

wydanie decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego,

4.

naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3,

5.

naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności,

6.

art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu podał, że podstawę materialnoprawną decyzji Szefa Służby Celnej o zwolnieniu ze Służby Celnej stanowił przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Treść powyższego przepisu wskazuje, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Decyzja taka pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Z tego względu sądowa kontrola takich decyzji zmierza do ustalenia czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż okres zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się na mocy decyzji z dnia 17 czerwca 2009 r., a następnie decyzją z 17 września 2009 r. okres ten został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. W konsekwencji, w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby czyli 30 sierpnia 2011 r., łączny okres zawieszenia przekroczył 12 miesięcy. W dalszym ciągu trwały też przyczyny zawieszenia, gdyż postępowanie karne nie zostało zakończone. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zawieszenie skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres przekraczający 12 miesięcy pozwalało organowi na zwolnienie go ze służby na podstawie przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten daje możliwość zwolnienia funkcjonariusza w przypadku upływu 12 - miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, z tą jednak uwagą, że przywołany przepis nie określa wprost ani daty wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia, ani terminu jego zakończenia. Oczywistym jest natomiast, że postępowanie w tym przedmiocie prowadzi się nie tylko w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zachowaniem zasad w nim wymienionych (art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej), ale i w zgodzie z pozostałymi przepisami ustawy o Służbie Celnej, w szczególności w zgodzie z art. 103 ustawy o Służbie Celnej. To właśnie w tym przepisie ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, o ile w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Z kolei, interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", organy winny przede wszystkim brać pod uwagę charakter zarzucanego funkcjonariuszowi czynu i wartość naruszonego dobra. Tym samym, ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy o Służbie Celnej, dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy, z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne, nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, iż organy Służby Celnej, zwalniając skarżącego ze służby, nie naruszyły konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, ponieważ to nie wina czy niewinność skarżącego legła u podstaw wydanej decyzji o zwolnieniu, lecz długość okresu zawieszenia, zależna od okresu prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego.

Sąd I instancji podkreślił również, iż Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy oraz wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). W szczególności organ I instancji w sposób bezsporny ustalił, że do czasu wydania kwestionowanej decyzji nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia skarżącego.

W ocenie Sądu, zarówno Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, jak i Szef Służby Celnej nie przekroczyli też granic uznania administracyjnego. Podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w warunkach uznania administracyjnego, organy w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.), prawidłowo uznając, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszyło zasady proporcjonalności, jak również godności skarżącego.

Sąd dodał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ, orzekając o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej i nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działania organu.

Dodatkowo Sąd I instancji podniósł, iż ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi celnemu w postępowaniu karnym okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa. Wówczas - zgodnie z dyspozycją art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej - funkcjonariusz może być przywrócony do służby na poprzednich warunkach z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem.

Natomiast odnosząc się do zarzutu braku podstaw do ustalenia daty zwolnienia ze służby na "dzień doręczenia decyzji", Sąd I instancji wskazał, że w art. 130 § 1 k.p.a. została zawarta zasada, że decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Natomiast, stosownie do § 2 art. 130 k.p.a., wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Od tej zasady zostały wprowadzone wyjątki w § 3 art. 130 k.p.a., a mianowicie przepisów o wstrzymaniu decyzji, przewidzianych w § 1 i 2, nie stosuje się, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Z takim wyjątkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Art. 188 ust. 2 i ust. 4 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz odwołania od określonych decyzji nie wstrzymuje ich wykonania. Przepis ten jasno określa, że samo wniesienie takich środków odwoławczych nie wstrzymuje wykonania decyzji, a zatem zawarta w nim regulacja stanowi wyjątek, o którym mowa w art. 130 § 3 k.p.a. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej był tym samym uprawniony orzec w decyzji, że podlega ona wykonaniu z dniem jej doręczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł, zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. 1. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.) w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 tekst jednolity z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię tj:

a)

uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych,

b)

uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 6 lutego 2012 r., nr (...) w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia 17 września 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,

c)

uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 8 sierpnia 2012 r., nr (...) nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela podczas, gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a., w tym:

a)

uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy,

b)

uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań, nie wskazał na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,

c)

uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego.

2.

art. 130 § 1 oraz 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, w tym formułowania w treści rozstrzygnięcia skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że w jego ocenie, w niniejszej sprawie, organy stosując art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie zrealizowały swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie zrealizowały wynikającego z tego przepisu upoważnienia, co do istoty. Instrumentalnie zastosowały wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie ramy celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Organ przyjął, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej może nastąpić, mimo iż sytuacja skarżącego nadal spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku", stanowiące podstawę zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. Tymczasem, art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stanowi, iż obok przesłanki upływu określonego czasu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, konieczne jest również istnienie przyczyny będącej podstawą zawieszenia.

W analizowanym postępowaniu przedmiotowa przesłanka, stanowiąca podstawę zawieszenia nadal istnieje, gdyż postępowanie karne nie zostało zakończone. W związku z tym, wydana przez Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby, jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych. Szef Służby Celnej nie dostrzegając wskazanych uchybień, utrzymał w mocy niezgodną z prawem decyzję. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje - jedna zawieszająca funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz druga - decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, w analizowanej sytuacji, prowadzi do sprzeczności decyzji o zwolnieniu ze służby z treścią decyzji ostatecznej o przedłużeniu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Decyzja o przedłużeniu zawieszenia postępowania nie została wykonana, niewygasła (zawieszenie nie trwało do zakończenia postępowania karnego), nie została uchylona, lecz nadal znajduje się w obrocie prawnym.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania stwierdził, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Podkreślił, że zaprzeczeniem istoty postępowania administracyjnego oraz rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej jest rozpatrywanie określonej grupy spraw, nawet jeżeli są podobne, według przygotowanego schematu. W tej sprawie postępowanie dowodowe zostało ograniczone do stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom. Podkreślił, że organ drugiej instancji nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zatem błędnie uznał, że takie działanie nie narusza zasad postępowania administracyjnego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie również przyjął, że decyzja Dyrektora Izby Celnej nie narusza zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych. W przedmiotowej sprawie organ w treści decyzji rozstrzygnął o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania. Przepis art. 188 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi jedynie, że złożenie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje wykonania decyzji. Z uwagi na fakt, że do postępowań w sprawach zwolnień ze służby stosuje się przepisy k.p.a. (art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej), wskazać należy, iż zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszym postępowaniu, albowiem kwestia ta nie została w inny sposób uregulowana w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wskazana ustawa uchyla jedynie zastosowanie ogólnego art. 130 § 2 k.p.a., zgodnie z którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W tym wypadku, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. zawiera w stosunku do art. 130 § 2 k.p.a. (ale już nie art. 130 § 1 k.p.a.) uregulowanie szczegółowe, tj. art. 188 ust. 4.

Z powyższego wynika, że niedopuszczalne jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby celnej (wykonanie decyzji) z dniem doręczenia decyzji, tj. w czasie kiedy nie ulega ona wykonaniu, zgodnie z obowiązującym art. 130 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji ustala w decyzji, której nie nadał rygoru natychmiastowej wykonalności, obowiązek jej wykonania w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania, narusza tym samym zasadę, iż decyzja nieostateczna nie ulega wykonaniu (zob. wyr. NSA z 17 kwietnia 1985 r., sygn. SA/Wr 111/85, ONSA1985, Nr 1, poz. 21).

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, której podstawami Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając w pierwszej kolejności procesową podstawę zaskarżenia należy stwierdzić, że ma ona przede wszystkim zakwestionować sferę ocen składających się na tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego wydana została decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby. W tym zakresie należy przypomnieć, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a.: dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyznany organowi luz decyzyjny częściowo może być również determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia, kiedy z brzmienia przepisu materialnego wynika ograniczenie uznania administracyjnego wyrażające się w konstrukcji: "może", "jeżeli". Ma to miejsce w niniejszej sprawie, w której podstawę decyzji o zwolnieniu skarżącego ze Służby Celnej stanowił art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Wydanie przez właściwy organ uznaniowej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby jest więc w pierwszej kolejności ograniczone ustawową przesłanką upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i trwania w dalszym ciągu przyczyny zawieszenia. Rzeczą organu było więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wystąpiły okoliczności składające się na ww. ustawową przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Bezspornie w dniu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby upłynął już okres o jakim mowa w art. 105 pkt 10 ustawy, podczas gdy prowadzone wobec ww. postępowanie karne nie zostało jeszcze zakończone.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji o zwolnieniu ze Służby Celnej przy podejmowaniu decyzji organ brał pod uwagę względy interesu społecznego jak i interes strony i w tym zakresie uznał, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był interes społeczny przejawiający się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę, kiedy to przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce.

Należy stwierdzić, iż ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. We wcześniejszym okresie w orzecznictwie sądowym uznawano co do zasady dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony (np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 z glosą J. Łętowskiego, ONSA 1981/1/57, OSP 1982/1-2/22, w którym wskazano, że "obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym - jako wartością nadrzędną w państwie socjalistycznym"). W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdzono, natomiast że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w niepublikowanym wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją opartą na uznaniu administracyjnym za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania.

Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcie przyjęte przez orzekające w sprawie organy należy wziąć pod uwagę przede wszystkim treść i charakter stosunku prawnego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja oraz wynikające z treści tego stosunku prawnego obowiązki i uprawnienia stron. Stosunki służbowe, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu pracowniczego funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych była niejednokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki z 23 września 1997 r., sygn. K. 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36 oraz z 27 stycznia 2003 r., sygn. SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2). Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń, kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi się poddać regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełniania szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu pracowniczego (np. wyroki TK: z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. SK 14/98, OTK ZU 1999/7/163, z dnia 19 października 2004 r. sygn. K 1/04, OTK-A 2004/9/93), z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. K 46/05, OTK-A 2007/2/10).

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że Służba Celna jest jednolitą formacją umundurowaną utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Przepis art. 76 ustawy od osoby, która może pełnić służbę w Służbie Celnej wymaga m.in., by posiadała nieposzlakowaną opinię. Ta szczególna cecha stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej ma istotne znaczenie przy ocenie zasadności podjęcia uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, wobec którego zastosowano obligatoryjne zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy orzekające prawidłowo uznały, że interes skarżącego w pozostawieniu go w Służbie Celnej, nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając w zaskarżonym wyroku stanowisko przyjęte przez organy Służby Celnej dokonał prawidłowej oceny prawnej sprawy. Należy przy tym podkreślić, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną; nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w pełni uwzględniając unormowania zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, zasadnie Sąd uznał, że przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 130 § 1 i art. 108 § 1 i § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w przypadkach, o których mowa w art. 104 ust. 1 pkt 10 i 12 oraz w art. 105 pkt 1, 4, 5, 8, 9 i 11, zwolnienie ze służby następuje po upływie odpowiednio:

1)

2 tygodni - w przypadku funkcjonariuszy służby przygotowawczej,

2)

3 miesięcy - w przypadku funkcjonariuszy służby stałej

- od dnia doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby.

Z powołanej regulacji wynika, że zwolnienie na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy " a contrario ' następuje z dniem doręczenia decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja materialnoprawna ustania stosunku służbowego, która normuje utratę statusu funkcjonariusza publicznego ma pierwszeństwo przed regulacją procesową w zakresie wykonalności decyzji administracyjnej. Ustanie stosunku służbowego następuje z dniem doręczenia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się decyzją ostateczną. Nie ma zatem zastosowania art. 130 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobne stanowisko w odniesieniu do funkcjonariusza Służby Więziennej zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2006 r. I OSK 941/05 Lex Nr 198271.

Nietrafne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Koncentrują się one wokół kwestii dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej ze służby w sytuacji gdy wydane została decyzja o przedłużeniu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 156, poz. 1641 z późn. zm. z 2004 r.) funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego.

W myśl ust. 3 art. 23 w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego.

Decyzją z dnia 17 września 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej zawiesił w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu prawomocnego zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie stanowi negatywnej przesłanki do zastosowania art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, o ile spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie tj. upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych oraz istnienie w dalszym ciągu przyczyn zawieszenia.

Po pierwsze, jak zauważył Sąd I instancji, nie wynika to z treści samego przepisu, nadto za takim rozumieniem przepisu przemawia jego wykładnia celowościowa.

Skoro zasadą jest zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, a przedłużenie tego okresu wymaga wydania odrębnej decyzji i zawsze następuje do czasu zakończenia postępowania karnego, (na czas bliżej nieokreślony), przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej (że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy), świadczyłoby o bezprzedmiotowości takiej regulacji prawnej. W takiej sytuacji przesłanka zwolnienia ze służby jaką jest upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, które może nastąpić wyłącznie do czasu zakończenia postępowania karnego, byłaby niepotrzebna, bowiem data zwolnienia funkcjonariusza determinowana byłaby wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego, podczas gdy celem omawianego przepisu jest umożliwienie zwolnienia funkcjonariusza wobec którego postępowanie karne nie zostało zakończone, pomimo że od chwili zawieszenia go w czynnościach służbowych upłynęło ponad 12 miesięcy. Innymi słowy chodzi o stworzenie możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który od ponad roku czasu nie pełni służby.

Przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej do uznania organu pozostawia decyzję o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który od ponad roku czasu nie pełni służby z uwagi na zawieszenie go w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym wobec funkcjonariusza postępowaniem karnym. W większości przypadków postępowania karne trwają dłużej niż 3 miesiące, co wymusza na organie przedłużenie zawieszenia do czasu ich zakończenia, nie oznacza to jednak, że organ zostaje na nieokreślony czas, niekiedy kliku lat, pozbawiony możliwości podjęcia działań zmierzających do prawidłowego wykonywania zadań stojących przed Służbą Celną. Do zadań tych należy m.in. powierzenie pełnienia obowiązków służbowych osobom o nieposzlakowanej opinii i zdolnym do ich wykonywania.

Mając na uwadze powyższe dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jest prawidłowa.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.