I ONP 6/20 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3172825

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r. I ONP 6/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.).

Sędziowie NSA: Monika Nowicka Marian Wolanin.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi P.U. oraz Dz. U. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1713/17 w sprawie ze skargi kasacyjnej P.U. oraz Dz. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1785/16 w sprawie ze skargi P.U. oraz Dz. U. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia:

1. odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku;

2. zwrócić P.U. oraz Dz. U. - ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego - kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1713/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P.U. oraz Dz. U. (dalej, także jako: skarżący) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1785/16 oddalającego skargę P.U. oraz Dz. U. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego (pkt 1) oraz zasądził od skarżących kasacyjnie na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z (...) października 2016 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) czerwca 2016 r. umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie potwierdzenia na rzecz skarżących prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez J.U. poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, w T., pow. (...), woj. (...). Jak wynika z treści decyzji powodem umorzenia postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2042, dalej jako: ustawa zabużańska), był fakt wypłaty 26 lutego 2010 r. na rzecz A.U. i H.U. (poprzednika prawnego skarżących) zwaloryzowanych kwot rekompensaty w wysokości po 1.294.364,26 zł na rzecz każdego z nich na podstawie adnotacji Wojewody (...) na decyzji nr (...) Starosty (...) z (...) grudnia 2002 r. Decyzją tą wydaną na podstawie wcześniejszych przepisów regulujących problematykę mienia zabużańskiego (art. 212 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) Starosta (...) potwierdził posiadanie uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 tej ustawy przez następujące osoby i w udziałach wynoszących odpowiednio: H.U. w 1/3, A.U. w 1/3 oraz E.L. w 1/6 i A.U. w 1/6. Po wydaniu tej decyzji, jeden z uprawnionych - A.U. skorzystał z uprawnienia do zaliczenia wartości nieruchomości potwierdzonej ww. decyzją na poczet ceny nabycia mienia od Skarbu Państwa w odniesieniu do przysługującego mu udziału 1/6 na kwotę 1.593.500 zł. W dacie wejścia w życie ustawy zabużańskiej A.U. i H.U. wystąpili najpierw z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ustawy zabużańskiej wybranej formy rekompensaty w postaci świadczenia pieniężnego. Argumentowali w nim, że zaliczenie dokonane przez A.U. na poczet ceny nabycia mienia od Skarbu Państwa zostało dokonane wyłącznie na jego rzecz i w ramach jego udziału potwierdzonego decyzją z (...) grudnia 2002 r., a tym samym nie spowodowało pomniejszenia podstawy do obliczenia ich rekompensaty. W późniejszym terminie osoby te wystąpiły także z wnioskiem "o wydanie decyzji ustalającej wartość rekompensaty", a we wniosku tym podnosiły, że "czynnościami poprzedzającymi ujawnienie w rejestrze wybranej formy rekompensaty winno być ustalenie w drodze decyzji administracyjnej wysokości rekompensaty należnej". W toku prowadzonego postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem organ I instancji decyzją z dnia (...) lutego 2006 r. już raz umorzył postępowanie w sprawie. W następstwie jednak wniesionego przez A.U. i H.U. odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z (...) lipca 2006 r. orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wyraził wówczas pogląd że w świetle przepisu art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym to przepisie mowa o łącznym przysługiwaniu uprawnień wynikających z ustępu 1 tego artykułu wszystkim spadkobiercom byłego właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, kwota zaliczona na poczet ceny nabytych przez A.U. składników mienia Skarbu Państwa pomniejsza wysokość rekompensaty wszystkich uprawnionych. Oznaczało to, w ocenie Ministra, że organ I instancji powinien rozpatrzyć wniosek A.U. i H.U. z 27 grudnia 2005 r. w trybie art. 12 ustawy zabużańskiej i postępowanie to zakończyć albo decyzją potwierdzającą prawo do rekompensaty albo decyzją odmowną w zależności od wartości rozliczenia. Ostatecznie organ I instancji zakończył prowadzone postępowanie decyzją z (...) czerwca 2016 r. umarzającą postępowanie, którą Minister kolejny raz rozpatrując sprawę utrzymał w mocy, podzielając ostatecznie stanowisko, że fakt wypłaty na rzecz wnioskodawców zwaloryzowanych kwot rekompensat stosownie do zamieszczonej na decyzji z (...) grudnia 2002 r. adnotacji o wybranej formie rekompensaty spowodował bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania z wniosku z 27 grudnia 2005 r. o wydanie decyzji ustalającej wysokość rekompensaty.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że ustawa zabużańska jest kolejną ustawą regulującą problematykę tzw. "mienia zabużańskiego". Poprzednio tę kwestię regulowała ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 z późn. zm.), art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 - tekst pierwotny) i art. 81 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Co do meritum sprawy Sąd podzielił stanowisko Wojewody (...) i Ministra Skarbu Państwa, że w sytuacji, gdy H.U. i A.U. (poprzednicy prawni skarżących) otrzymali już pełną należną im rekompensatę na podstawie decyzji nr (...) Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. to nie przysługuje im uprawnienie do ubiegania się o wydanie decyzji w trybie aktualnie obowiązującej regulacji. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 października 2009 r. sygn. akt I OSK 60/09 i z 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2389/12), Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił jak należy rozumieć i wykładać przepisy ustawy zabużańskiej. W tym zakresie wywiódł, że podmioty zdefiniowane w jej art. 2 i art. 3, którym służy prawo do rekompensaty, ustawa w istocie dzieli na grupy, co wyraźnie wynika z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3, przy czym grupy te da się wyodrębnić z przepisów regulujących zasady postępowania co do realizacji prawa do rekompensaty. Prawo do rekompensaty służy osobom, które spełniają warunki określone w art. 2 i art. 3, jednak przepisy wśród tak określonych podmiotów wyróżniają ubiegających się po raz pierwszy o prawo do rekompensaty (art. 5 ust. 1) i posiadających już prawo do rekompensaty (art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3), przy czym w tej drugiej grupie ujawnia się jeszcze podział na tych, którzy częściowo zrealizowali służące im prawo i takich, którzy tego nie uczynili w ogóle. Ponieważ te grupy podmiotów da się wyróżnić z przepisów dotyczących procedury, to w różnym trybie i w różny sposób ich sprawy są załatwiane. Natomiast z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 wynika, że do jednej grupy zaliczono zarówno ubiegających się po raz pierwszy, jak i legitymujących się już częściową realizacją prawa, zaś do drugiej tylko posiadających potwierdzenie prawa bez jego realizacji. Do tak przebiegającej linii rozgraniczenia dostosowano tryb i sposób załatwienia sprawy. Podmioty, których dotyczy ustawa o rekompensacie, starające się o jej uzyskanie, wskazane zostały w art. 2 i 3. W dalszych przepisach ustawy określono je jako osoby ubiegające się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jakby wynikało z art. 5 ust. 1, ten przepis bowiem rozpoczyna regulację w zakresie zasad postępowania. Z art. 5 wynika, iż osoby te w drodze decyzji uzyskują potwierdzenie prawa do rekompensaty, składając wniosek do właściwego organu, w określonym terminie. Wniosek powinien być udokumentowany, a art. 6 określa jakimi dowodami. W tym przepisie znajduje się ust. 3, który wśród osób ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty wskazuje tych, którzy już częściowo zrealizowali prawo do rekompensaty przez nabycie nieruchomości Skarbu Państwa. Kolejny przepis art. 7 określa jak postępuje wojewoda z otrzymanym wnioskiem, ale wśród przepisów dotyczących wojewody i jego uprawnień w stosunku do strony postępowania znajduje się ust. 3, który wyróżnia trzecią grupę - osoby posiadające potwierdzenie prawa, które go niezrealizowały, ale nie tylko. Przepis ten i następne ust. 3a i ust. 4 określają tryb postępowania i sposób załatwienia sprawy tej grupy uprawnionych do rekompensaty. Z przepisów tych, tj. art. 7 ust. 3-4 wynika zatem inny sposób załatwienia sprawy dla osób, które nie zrealizowały prawa do rekompensaty, choć przepisy te zamieszczone są w ramach regulacji postępowania nazwanego potwierdzeniem prawa do rekompensaty. Tryb i sposób załatwienia jest odmienny, aniżeli dotyczący grup wcześniej wymienionych, tj. ubiegających się po raz pierwszy i tych, którzy prawo swoje częściowo zrealizowali. Przepisy te normują bowiem sytuację osób, które legitymują się dokumentem (zaświadczeniem lub decyzją) potwierdzającym prawo do rekompensaty wydanym na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, a prawo to w ogóle nie zostało przez te osoby bądź ich poprzedników prawnych zrealizowane. Zatem te osoby uprawnione są do złożenia wniosku o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Uprawnieniu tych osób odpowiada zaś obowiązek organu ujawnienia w rejestrze tylko wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, skoro prawo to zostało już wcześniej ustalone. W takim przypadku organ dokonuje czynności materialnotechnicznej (ujawnienia w rejestrze) wskazanej we wniosku formy realizacji prawa niejako automatycznie, bez potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego obejmującego ustalenie uprawnionego, wartości nieruchomości pozostawionej poza granicami RP, wartości nabytego przez poprzednika prawnego mienia (art. 7 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie, jak stwierdził Sąd I instancji, wbrew temu co twierdzą skarżący, winien mieć zastosowanie właśnie przepis art. 7 ust. 3 ustawy zabużańskiej. Ich sytuacja faktyczna podlega właśnie pod ten przepis, gdyż przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy zabużańskiej ich poprzednik prawny H.U. posiadał decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty i prawa tego nie zrealizował. Prawo to zrealizował natomiast inny spadkobierca J.U. - A.U. Fakt zrealizowania tego prawa przez A.U. nie wpływa na sytuację prawną skarżących, dla których jedyną drogą realizacji prawa do rekompensaty - w świetle wyżej przedstawionej argumentacji - było ujawnienie w rejestrze wybranej formy rekompensaty. Wniosek o ujawnienie w rejestrze jest wyjątkiem od ogólnej reguły potwierdzenia prawa do rekompensaty. W sytuacji zatem posiadania przez poprzedników prawnych skarżących decyzji Starosty (...) z (...) grudnia 2002 r., potwierdzających na rzecz spadkobierców J.U. prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych przez niego w T., pow.., woj.., jedyną możliwą formą realizacji tego prawa było ujawnienie w rejestrze wybranej formy rekompensaty. I właśnie na wniosek pełnomocnika A.U. i H.U. z 7 października 2005 r. Wojewoda (...) dokonał adnotacji na decyzji Starosty (...) z (...) grudnia 2002 r. i przyznał H.U. i A.U. świadczenie pieniężne w wysokości po 1 294 364,26 zł, które to kwoty stanowią 20% wartości nieruchomości pozostawionej w T., ustalonej w decyzji Starosty (...), w wysokości ich udziałów w spadku po J.U. Wbrew twierdzeniom skarżących, jak dalej argumentował Sąd I instancji, ich wniosek z 7 października 2005 r. (o ujawnienie w rejestrze) nie stał się "wnioskiem nieistniejącym" w sytuacji złożenia przez ich pełnomocnika wniosku z 27 grudnia 2005 r. (o wydanie decyzji potwierdzającej). Skarżący (a poprzednio ich poprzednicy prawni) reprezentowani byli na całym etapie postępowania administracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika i z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby wniosek z 7 października 2005 r. został przez nich cofnięty ani też zastąpiony innym. Niekwestionowanym faktem jest natomiast wypłata na rzecz ww. osób zwaloryzowanych kwot przyznanego świadczenia pieniężnego w dniu 26 lutego 2010 r. W tej sytuacji, jak stwierdził Sąd, prawidłowe jest stanowisko organu co do braku przedmiotu postępowania i konieczności umorzenia postępowania prowadzonego na wniosek skarżących w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J.U. majątku T. poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w trybie ustawy zabużańskiej. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego zmiany stanowiska Ministra Skarbu Państwa w stosunku do stanowiska zajętego w decyzji z dnia (...) lipca 2006 r., uchylającej decyzję Wojewody (...) z (...) lutego 2006 r. już raz umarzającą postępowanie w sprawie, Sąd I instancji wyjaśnił, że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest przepisu, który wskazywałby na związanie organu I instancji poglądami organu odwoławczego wyrażonymi w uzasadnieniu wydanej wcześniej decyzji kasacyjnej, bądź też na związanie takimi poglądami samego organu odwoławczego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W przepisach regulujących procedurę administracyjną i tryb odwoławczy brak jest bowiem odpowiednika art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna organu jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Oznacza to, że organ I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji (wyrok NSA z 21. 02. 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11, Lex 11211155). Odstąpienie przez Ministra od swojego wcześniejszego błędnego poglądu nie stanowiło więc naruszenia żadnego obowiązującego przepisu prawa.

W ocenie Sądu I instancji jego stanowiska nie zmienia też treść powołanego w skardze uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 781/13. Problematyka będąca przedmiotem oceny w tamtej sprawie dotyczyła bowiem wymogów, które muszą spełniać oświadczenia świadków złożone przed wejściem w życie ustawy zabużańskiej, nie dotyczyła zaś (jak to jest w przedmiotowej sprawie) możliwości złożenia ponownie wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty w trybie tej ustawy, w sytuacji posiadania decyzji potwierdzającej to prawo na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów regulujących tzw. "mienie zabużańskie". Stan faktyczny w wyroku z 19 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 781/13 jest więc diametralnie inny niż w przedmiotowej sprawie. Zawarta zaś w tym wyroku ogólna uwaga o możliwości uzyskania nowej decyzji wydanej na podstawie ustawy zabużańskiej, nawet w sytuacji posiadania już zaświadczenia lub decyzji wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie może zostać uznana - jak to określił pełnomocnik skarżących - za utrwalone orzecznictwo sądowe. Sąd wyjaśnił, że we wcześniejszej części swojego uzasadnienia zaprezentował odmienne stanowisko prezentowane przez orzecznictwo administracyjne wydawane w sprawach o analogicznym stanie faktycznym jak w przedmiotowej sprawie, które w całości też podzielił.

Sąd I instancji nie podzielił też zarzutu skargi dotyczącego nieostateczności decyzji Starosty (...) z (...) grudnia 2002 r. z powodu jej niedoręczenia A.U. i E.L. Odnosząc się do argumentacji skargi w tym przedmiocie wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie za decyzję nieistniejącą uznaje się m.in. taki akt, który wprawdzie posiada wszystkie cechy konstytutywne decyzji, ale nie został doręczony lub ogłoszony. Decyzja pozostająca jedynie w aktach sprawy, a więc taka która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, stanowi w istocie jedynie projekt decyzji i nie wywołuje skutków prawnych. Przypadek ten nie występuje jednak w okolicznościach tej sprawy. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta miała zostać doręczona uprawnionym tj. H.U., A.U., E.L. i A.U. Skarżący nie kwestionują faktu doręczenia tej decyzji H.U. i A.U. Na decyzji znajduje się też adnotacja z 16 stycznia 2003 r. o jej prawomocności z dniem 9 stycznia 2003 r. W przypadku doręczenia decyzji choćby jednej ze stron postępowania nie można przyjmować, że decyzja nie weszła do porządku prawnego w odniesieniu do pozostałych stron, nie wywołuje skutków prawnych, a organ nie jest nią związany. Podniesione przez skarżących okoliczności nie zmieniają faktu, że na podstawie tej decyzji nastąpiła wypłata poprzednikom prawnym skarżących prawa do rekompensaty w 2010 r. Podniesione okoliczności mogłyby ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Dodatkowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajdują się nadesłane faksem oświadczenia E.U. (zam. A.) oraz A.U. (zam. U.), że znają treść decyzji Starosty (...) z (...) grudnia 2002 r. i nie będą się od niej odwoływać.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący podnieśli następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 27 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. i art. 109 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie skarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) października 2014 r. (oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2016 r.) w następstwie uznania, że w sprawie zaszła podstawa do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem stron z dnia 27 grudnia 2005 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty ze względu na dokonanie przez Wojewodę (...) w dniu 22 kwietnia 2009 r. adnotacji, o której mowa w ust. 4 art. 7 ustawy zabużańskiej, na posiadającej przymiot ostateczności decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia (...) grudnia 2002 r., podczas gdy postępowanie w sprawie, w której doszło do wydania ww. decyzji Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. potwierdzającej posiadanie przez strony tej decyzji uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn), prowadzone na podstawie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pobycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości oraz przepisów (art. 212) ugn, nie zostało ostatecznie zakończone przed dniem wejścia wżycie ustawy zabużańskiej, ze względu na brak skutecznego doręczenia ww. decyzji Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. wszystkim stronom tej decyzji, a przez to uniemożliwiało dokonanie na takiej nieostatecznej decyzji adnotacji, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy zabużańskiiej i zgodnie z dyspozycją art. 27 tej ustawy winno skutkować dalszym prowadzeniem takiego niezakończonego postępowania na podstawie przepisów ustawy zabużańskiej oraz wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, na podstawie jej przepisów, przez co wykluczało też możliwość umorzenia, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z powołaniem się na ww. adnotację poczynioną na takiej nieostatecznej decyzji, a tym samym winno prowadzić do uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w następstwie uznania, że w niniejszej sprawie zaszła podstawa do umorzenia postępowania bez uwzględniania okoliczności wskazanych, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) lipca 2006 r., podczas gdy organy I instancji ponownie rozpatrujące sprawę, a w ślad za nimi również Minister Skarbu Państwa, były zobowiązane, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a., wziąć pod uwagę okoliczności wskazane w wydanej w sprawie w dniu (...) lipca 2006 r. decyzji kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa, z których wynikało, że organ I instancji ponownie rozpatrujący sprawę o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, co w konsekwencji wykluczało możliwość poczynienia przez Wojewodę (...) w dniu 22 kwietnia 2009 r. adnotacji, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy zabużańskiej na decyzji Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. i w dalszej kolejności wykluczało też umorzenie postępowania w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawdo do rekompensaty w oparciu o ww., poczynioną w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a., adnotację z 24 kwietnia 2009 r., a tym samym winno prowadzić do uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji na skutek uznania, że w niniejszej sprawie zaszła podstawa do umorzenia postępowania w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, ze względu na poczynienie przez Wojewodę (...) w dniu 22 kwietnia 2009 r. na ww. decyzji Starosty (...) z (...) grudnia 2002 r. adnotacji, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy zabużańskiej, zgodnie z wnioskiem stron z 7 października 2005 r., podczas gdy przed poczynieniem przez organ I instancji ww. adnotacji oraz przed wydawaniem decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) października 2016 r. (oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2016 r.) wniosek z dnia 7 października 2005 r. o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, o którym mowa w art. 19 tej ustawy został skutecznie zastąpiony żądaniem z dnia 27 grudnia 2005 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, o której mowa w art. 8 tej ustawy, co powodowało, że adnotacja z dnia 22 kwietnia 2009 r. została dokonana przez Wojewodę (...) z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a., tj. bez wniosku stron o jej sporządzenie oraz z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., tj. bez umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych przez strony żądań przed dokonaniem przez organ I instancji ww. adnotacji, co wyłączało możliwość umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z powołaniem się na taką, poczynioną w sprzeczności z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., adnotację, a tym samym winno też skutkować uwzględnieniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest:

a) art. 7 ust. 3 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 212 ust. 1 i ust. 5 ugn, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że poprzednicy prawni skarżących kasacyjnie należą do kręgu osób objętych hipotezą art. 7 ust. 3 ustawy zabużańskiej, dokonane w oparciu o błędną wykładnię art. 212 ust. 1 i ust. 5 ugn polegającą na uznaniu, że potwierdzone decyzją Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. uprawnienia osób będących stronami tej decyzji miały charakter podzielny, podczas gdy poprzednicy prawni skarżących kasacyjnie zaliczają się do kręgu osób objętych hipotezą art. 6 ust. 3 ustawy zabużańskiej z uwagi na to, że potwierdzone decyzją Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. uprawnienia osób będących stronami tej decyzji miały charakter łączny, co wynika z prawidłowej wykładniart. 212 ust. 1 i ust. 5 ugn;

b) art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie może stanowić materiałnoprawnej podstawy do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty także przez osoby, które legitymują się wydanymi na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o mieniu zabużańskim zaświadczeniami lub decyzjami potwierdzającymi prawo do rekompensaty, oraz które nie dokonały przed wejściem w życie ww. ustawy realizacji uprawnień potwierdzonych takimi zaświadczeniami lub decyzjami, podczas gdy z prawidłowej wykładniart. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej wynika, że przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę do ubiegania się o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty także przez osoby, które legitymują się wydanymi na podstawie przepisów obowiązujących przed wejście w życie ww. ustawy, zaświadczeniami lub decyzjami potwierdzającymi prawa do rekompensaty, oraz które nie dokonały realizacji uprawnień potwierdzonych takimi zaświadczeniami lub decyzjami.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1713/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1) oraz zasądził od skarżących kasacyjnie na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2).

W uzasadnieniu NSA podniósł, że pogląd, że decyzja administracyjna niedoręczona wszystkim stronom postępowania tj. z pominięciem niektórych z nich nie uzyskuje waloru ostateczności w rozumieniu art. 16 k.p.a. jest wielce odosobniony. Jego zaakceptowanie podważałoby nie tylko sens zawartej w tym przepisie zasady ostateczności decyzji administracyjnej, ale także wyłączałoby możliwość i potrzebę wznawiania postępowań administracyjnych z powołaniem na podstawę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu pominięcia strony w doręczeniu decyzji. Oznaczałoby bowiem, że każdą decyzję administracyjną, której organ nie doręczył jednej ze stron wówczas gdy tą czynność podejmował w stosunku do pozostałych, może doręczyć stronie pominiętej bez względu na upływ czasu, a zwłaszcza bez względu na upływ terminu do wniesienia odwołania biegnącego dla stron, którym decyzję doręczył. Takie działanie organu otwierałoby stronie, której dodatkowo (po uprzednim doręczeniu decyzji innym stronom) doręczono decyzję, możliwość wniesienia odwołania, a tym samym zainicjowania postępowania odwoławczego w trybie zwykłym. Już to samo w sobie podważa teorię skarżących. Artykuł 16 k.p.a. stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Ostateczność decyzji związana jest z upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym organ doręczył decyzję, i którym nie doręczył, i to bez względu na powód, dla którego tak postąpił, czy z powodu pomyłki, czy z powodu nie uznania danej osoby za stronę postępowania. Dla pierwszych, termin ten biegnie od doręczenia im decyzji, dla drugich od doręczenia decyzji ostatniej ze stron, której organ ją doręczył. Z upływem tego terminu decyzja staje się ostateczna i od tego momentu jej uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności możliwe jest tylko w trybach nadzwyczajnych. Ostateczność decyzji jest więc cechą decyzji występującą wobec wszystkich tj. stron i nie stron, możliwą do ustalenia obiektywnie w oparciu o jednoznaczne kryteria. Wymaga tego wzgląd na bezpieczeństwo i pewność obrotu prawnego. Pojawiające się niekiedy i to także w orzecznictwie teorie wiążące ostateczność decyzji, czy też jej tak zwane "wejście do obrotu prawnego" wyłącznie z prawidłowym i skutecznym doręczeniem decyzji wszystkim stronom postępowania poddane zostały krytyce w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 718/12, które NSA w tej sprawie podzielił. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wywiódł: "Związanie organu wydaną decyzją nie jest zależne od prawidłowości decyzji, czy jest ona niewadliwa, czy też wadliwa, ani też od charakteru tej wadliwości. Związanie to nie jest również zależne od tego czy decyzja została doręczona wszystkim stronom postępowania (tym biorącym udział w sprawie i tym pominiętym przez organ). Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" związana jest z doręczeniem decyzji w sensie skierowania jej do podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie do jej adresata. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona innemu niż adresat podmiotowi i to nawet wówczas gdy zostaje mu przesłana jedynie "do wiadomości" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, Lex nr 529931). To wprowadzenie decyzji do obrotu ma charakter jednolity w tym sensie, że jego skutki prawne rozciągają się na wszystkie strony postępowania, te biorące udział w sprawie i te pominięte przez organ, a także te, którym organ doręczył wadliwą decyzję. Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do konieczności ponownego doręczenia decyzji skarżącemu nie uwzględnia treści art. 16 § 1 k.p.a. i wynikającej z tego przepisu zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wynikająca z powyższej normy zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wynikających z niej skutków prawnych. Stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji polegające na tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. Jeżeli strony, którym doręczono decyzje nie wniosły odwołania, decyzja staje się ostateczna, a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w ramach trybów nadzwyczajnych. Umożliwienie organowi ponownego doręczenia prawidłowej decyzji w miejsce decyzji dotkniętej uchybieniem prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasad postępowania administracyjnego. Takie "spóźnione" doręczenie umożliwiałoby uruchomienie trybu zwykłego odwoławczego już po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cechy ostateczności."

Zdaniem NSA, odnosząc się do zarzutu skargi nieuwzględnienia przez Ministra swojego wcześniejszego poglądu wyrażonego w wydanej w toku postępowania decyzji kasacyjnej z (...) lipca 2006 r. Sąd I instancji prawidłowo wskazał na brak związania organu swoim wcześniejszym stanowiskiem. W procedurze administracyjnej nie ma bowiem regulacji podobnej do tej jaką przewiduje procedura sądowoadministracyjna w art. 153 p.p.s.a. Dopóki trwa postępowanie administracyjne poglądy organów na temat mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa mogą ewoluować bez konsekwencji dla ostatecznego wyniku sprawy, poza oczywiście przewlekłością jaka często towarzyszy zmianie poglądów. Innymi słowy, organ ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dostrzec swój błąd w wykładni prawa. Zupełnie niezrozumiałe byłoby stanowisko, że skoro w jednej z wydanych decyzji kasacyjnych organ błędnie wyłożył przepisprawa to, pomimo że dostrzega ten błąd w chwili ostatecznego załatwiania sprawy powinien oprzeć ją na swoim wadliwym poglądzie, którego już nie podziela. NSA uznał, że podstawa skargi kasacyjnej przypisująca decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a raczej poglądom prawnym w niej wyrażonym, walor związania organów w dalszym toku postępowania, jest chybiona. Gdyby decyzja ta została wówczas skontrolowana przez sąd administracyjny, a pogląd ten zyskałby akceptację sądu, to wtedy rzeczywiście organ byłby związany, ale nie swoją decyzją kasacyjną, lecz wyrokiem sądu po myśli art. 153 p.p.s.a.

W ocenie NSA, także nietrafny okazał się zarzut koncentrujący się na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów art. 61 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie to, wedle skarżących, miało polegać na nieuwzględnieniu zmiany pierwotnego wniosku z 7 października 2005 r. o ujawnienie w rejestrze wybranej formy rekompensaty złożonego w chwili wejścia w życie ustawy zabużańskiej na żądanie wyrażone we wniosku z 27 grudnia 2005 r. o wydanie w trybie tej ustawy decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Zarzut ten jest niezrozumiały. Zakłada on bowiem, że skarżący mieli wybór co do sposobu załatwienia ich sprawy czy w trybie art. 7 ust. 3 ustawy zabużańskiej tj. ujawnienia w rejestrze wybranej formy rekompensaty czy w trybie art. 5 i 6 tej ustawy tj. wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Tymczasem, jak wynika z wywodu Sądu I instancji ustawodawca nie pozostawił skarżącym wyboru. Jak stwierdził Sąd, ich sytuacja faktyczna podpada wyłącznie pod przepis art. 7 ust. 3 ustawy zabużańskiej. Stąd żadnego znaczenia w sprawie nie mogło mieć doprecyzowywanie czy zmiana uprzedniego wniosku o ujawnienie w rejestrze. Nawet brak jego złożenia nie dawałby skarżącym możliwości merytorycznego załatwienia ich sprawy w trybie decyzji potwierdzającej lub odmawiającej prawa do rekompensaty. NSA przyznał, że w tym zakresie częściowo skarżących wprowadzają w błąd uzasadnienia decyzji organów sugerujące, że przyczyną umorzenia sprawy z wniosku z 27 grudnia 2005 r. jest skorzystanie przez nich z trybu przewidzianego w art. 7 ust. 3 ustawy zabużańskiej tj. ujawnienie w rejestrze wybranej formy rekompensaty i wypłata świadczenia tak jakby skarżący mieli wybór co do sposobu załatwienia ich sprawy. Tymczasem, jak uznał Sąd "jedyną możliwą formą realizacji ich prawa było ujawnienie w rejestrze wybranej formy rekompensaty". Stąd ewentualne naruszenia art. 61 § 1 i 10 § 1 k.p.a. co do zamiaru skarżących zmiany treści wniosku na wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej ich prawo do rekompensaty przy zastosowaniu trybu art. 5 i 6 ustawy zabużańskiej i potraktowania ich jak osób o których mowa w art. 6 ust. 3 tej ustawy pozostawały bez wpływu na wynik sprawy, albowiem wobec stanowiska Sądu ich sytuacja faktyczna nie podlegała tej regulacji.

I właśnie ta ostatnia kwestia jest najistotniejsza, zdaniem NSA, dla oceny prawidłowości załatwienia sprawy i wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji interpretację przepisów ustawy zabużańskiej i ostateczną konkluzję, że osoby, które legitymowały się ostatecznymi decyzjami potwierdzającymi prawo do rekompensaty wydanymi na podstawie odrębnych przepisów i które tego prawa nie zrealizowały, w myśl ustawy zabużańskiej, mogą ubiegać się wyłącznie o ujawnienie w rejestrze wybranej formy rekompensaty. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej musi bowiem uwzględniać pozostałe jej przepisy zwłaszcza treść art. 7 ust. 3 i art. 6 ust. 3. Przyznać trzeba, że zastosowana przez ustawodawcę systematyka jest myląca i niezrozumiała, gdyż dopiero z analizy przepisów regulujących tryb postępowania można wywieść, że norma art. 5 ust. 1 obejmuje wyłącznie dwie grupy podmiotów tj. tych, którzy według dotychczasowych przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy zabużańskiej nie uzyskali decyzji potwierdzającej ich uprawnienie oraz tych, którzy wprawdzie taką decyzję uzyskali, ale na jej podstawie w ramach realizacji tego prawa, nabyli na własność lub w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa. Z dyspozycji tej regulacji natomiast wyłączona została grupa osób posiadających decyzję, którzy swojego prawa w ten sposób nie zrealizowali. Ci ostatni, jak prawidłowo wywiódł Sąd I instancji odpowiadają dyspozycji wyłącznie art. 7 ust. 3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to jedyna prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów. Również, wbrew stanowisku skarżących, pogląd ten prezentowany jest w powołanym przez nich orzeczeniu z 19 listopada 2014 r. o sygn. akt I OSK 781/13, na dowód czego NSA zacytował właściwy fragment uzasadnienia tego wyroku. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w przedmiocie wykładni przepisów ustawy zabużańskiej jest zatem jednolite, a powołany przez skarżących wyrok, wbrew ich stanowisku, nie dowodzi jakiejkolwiek rozbieżności czy przyznania racji ich argumentacji w odniesieniu do wykładniart. 5 ust. 1 tej ustawy.

Ostatni istotny problem w sprawie dotyczył zagadnienia czy prawidłowo zakwalifikowano skarżących do grupy podmiotów wymienionych w art. 7 ust. 3 ustawy zabużańskiej skoro jeden z uprawnionych z decyzji Starosty (...) z (...) grudnia 2002 r. w ramach realizacji prawa do rekompensaty nabył mienie Skarbu Państwa. Skarżący uważają bowiem, że z tego właśnie względu powinni być potraktowani jak podmioty, do których odnosi się art. 6 ust. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, co w konsekwencji stałoby na przeszkodzie umorzeniu postępowania. Racji swoich skarżący upatrują w naruszeniu przez organy i Sąd I instancji art. 7 ust. 3 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 5 ugn. Ten ostatni przepis stanowił, że " (w) razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich wskazanemu przez osoby uprawnione". Z użytego w tym przepisie wyrażenia "łącznie" skarżący wywodzą jedność ich uprawnień w zakresie realizacji prawa do rekompensaty. Tymczasem jedność ta, a jak stanowi przepis "łączność", odnosi się do samej możliwości dochodzenia na drodze administracyjnej potwierdzenia tego uprawnienia w następstwie nieżyjącego właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą (wszyscy spadkobiercy łącznie lub wskazany przez nich). Decyzja z 2002 r. potwierdziła to łączne uprawnienie spadkobierców, ale czego nie zauważają skarżący, w określonych częściach (ułamkach), a nie łącznie czyli solidarnie. Decyzja skonkretyzowała to łączne uprawnienie przysługujące im wszystkim w stosunku do każdego z nich indywidualnie. Oznacza to, że od chwili jej wydania każdy z nich legitymował się własnym tytułem do realizacji swojego indywidualnie określonego decyzją uprawnienia tj. nabycia na swoją rzecz mienia Skarbu Państwa z prawem do jego zaliczenia na swój udział, a nie na udziały pozostałych. Gdyby podzielić rozumowanie skarżących, to decyzja z 2002 r. musiałaby określać ich uprawnienie też łącznie czyli solidarne (do czego nie było podstaw), ale wówczas mogliby je realizować także w taki łączny sposób tj. przez nabycie mienia tylko na współwłasność ich wszystkich, co przecież nie nastąpiło. Stąd, organy i Sąd I instancji prawidłowo przyporządkowali skarżących pod normę prawną zawartą w art. 7 ust. 3 ustawy zabużańskiej.

W dniu 9 lipca 2020 r. P.U. oraz Dz. U. wnieśli skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1719/17.

Na podstawie art. 285e § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 285d p.p.s.a. ww. zaskarżonemu wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucili rażące naruszenie norm prawa Unii Europejskiej (w rozumieniu art. 285a § 3 p.p.s.a. oraz art. 285d p.p.s.a.), polegające na błędnej wykładni bądź wadliwym zastosowaniu lub niezastosowaniu prawa, to jest rażące naruszenie:

1. art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r. (dalej: TUE), art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 r. (dalej: KPP UE), art. 17 KPP UE, art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. o (dalej: EKPC), art, 13 EKCP oraz art. 1 Protokołu 1 EKPC w zw. z art. 52 ust. 3 KPP UE oraz w zw. z art. 6 ust. 2 i 3 TUE w zw. z rażącym naruszeniem art. 188 p.p.s.a. ewentualnie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 27 ustawy zabużańskiej w zw. z 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. i art. 109 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi kasacyjnej i nieuchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2017 r. w następstwie uznania, że decyzja administracyjna Starosty (...) nr (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. niedoręczona wszystkim stronom uzyskuje walor ostateczności w następstwie czego w sprawie zaszła podstawa do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem stron z dnia 27 grudnia 2005 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, ze względu na dokonanie przez Wojewodę (...) w dniu 22 kwietnia 2009 r. adnotacji, o której mowa w ust. 4 art. 7 ustawy zabużańskiej, podczas gdy niedoręczenie przedmiotowej decyzji skarżącym skutkowało brakiem możliwości uzyskania przez przedmiotową decyzję waloru ostateczności w świetle ww. przepisów krajowych w zw. z ww. przepisami statuującymi normy prawa Unii Europejskiej, co skutkowało tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie, w której doszło do wydania decyzji Starosty (...) z (...) grudnia 2002 r. potwierdzającej posiadanie przez strony tej decyzji uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 ugn, prowadzone na podstawie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości oraz przepisów (art. 212) ugn, nie zostało ostatecznie zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zabużańskiej, ze względu na brak doręczenia ww. decyzji Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. wszystkim stronom tej decyzji, a przez to uniemożliwiało dokonanie na takiej nieostatecznej decyzji adnotacji, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy zabużańskiej i zgodnie z dyspozycją art. 27 tej ustawy winno skutkować dalszym prowadzeniem takiego niezakończonego postępowania na podstawie przepisów Ustawy o mieniu zabużańskim oraz wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, na podstawie jej przepisów, przez co wykluczało też możliwość umorzenia, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z powołaniem się na ww. adnotację poczynioną na takiej nieostatecznej decyzji, a tym samym winno prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 KPP UE, art. 17 KPP UE, art. 6 EKPC, art, 13 EKPC, art, 1 Protokołu EKPC w zw. z art. 52 ust. 3 KPP UE oraz art. 6 ust. 2 i 3 TUE;

2. art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 KPP UE, art. 17 KPP UE, art. 6 EKPC, art. 13 EKPC, art. 1 Protokołu 1 EKPC w zw. z art. 52 ust. 3 KPP UE oraz art. 6 ust. 2 i 3 TUE w zw. z rażącym naruszeniem art. 188 p.p.s.a. ewentualnie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi kasacyjnej i nieuchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2017 r. w następstwie uznania, że w przedmiotowej sprawie zaszła podstawa do umorzenia postępowania bez uwzględnienia okoliczności wskazanych, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) lipca 2006 r., podczas gdy organy I instancji ponownie rozpatrując sprawę, a w ślad za nimi również Minister Skarbu Państwa, były zobowiązane, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z ww. przepisami statuującymi normy prawa Unii Europejskiej, wziąć pod uwagę okoliczności wskazane w wydanej w sprawie w dniu (...) lipca 2006 r. decyzji kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa, z których wynikało, że organ I instancji ponownie rozpatrujący sprawę o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, co w konsekwencji wykluczało możliwość poczynienia przez Wojewodę (...) w dniu 22 kwietnia 2009 r. adnotacji, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy zabużańskiej na decyzji Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. i w dalszej kolejności wykluczało też umorzenie postępowania w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w oparciu o poczynioną w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a., adnotację z 24 kwietnia 2009 r., a tym samym winno prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 KPP UE, art. 17 KPP UE, art. 6 EKPC, art. 13 EKPC, art. 1 Protokołu 1 EKPC w zw. z art. 52 ust. 3 KPP UE oraz art. 6 ust. 2 i 3 TUE;

3. art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 KPP UE, art. 17 KPP UE, art. 6 EKPC, art. 13 EKPC, art. 1 Protokołu 1 EKPC w zw. z art. 52 ust. 3 KPP UE oraz art. 6 ust. 2 i 3 TUE w zw. z rażącym naruszeniem art. 188 p.p.s.a. ewentualnie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a., 105 § 1 k.p.a. oraz art. 193 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi kasacyjnej i nieuchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2017 r. w następstwie uznania, że w przedmiotowej sprawie zaszła podstawa do umorzenia postępowania w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty ze względu na poczynienie przez Wojewodę (...) w dniu 22 kwietnia 2009 r., na decyzji Starosty (...) z (...) grudnia 2002 r., adnotacji, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy zabużańskiej, zgodnie z wnioskiem stron z dnia 7 października 2005 r., podczas gdy przed poczynieniem przez organ I instancji ww. adnotacji oraz przed wydawaniem skarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) pażdziernika 2016 r. (oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2016 r.) wniosek z dnia 7 października 2005 r. o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, o którym mowa w art. 19 tej ustawy, został skutecznie zastąpiony żądaniem z dnia 27 grudnia 2005 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, o której mowa w art. 8 tej ustawy, co spowodowało, że adnotacja z dnia 22 kwietnia 2009 r. została dokonana przez Wojewodę (...) z naruszeniem art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art, 47 KPP UE, art. 17 KPP UE, art. 6 EKPC, art. 13 EKPC, art. 1 Protokołu 1 EKPC w zw. z art. 52 ust. 3 KPP UE oraz art. 6 ust, 2 i 3 TUE w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., tj. bez wniosku stron o jej sporządzenie oraz z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., tj. bez umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych przez strony żądań przed dokonaniem przez organ I instancji ww. adnotacji, co wyłączało możliwość umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z powołaniem się na taką, poczynioną w sprzeczności z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., adnotację, a tym samym winno też skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 KPP UE, art. 17 KPP UE, art. 6 EKPC, art. 13 EKPC, art. 1 Protokołu 1 EKPC w zw. z art. 52 ust. 3 KPP UE oraz art. 6 ust. 2 i 3 TUE;

4. art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 KPP UE, art. 17 KPP UE, art. 6 EKPC, art. 1 Protokołu 1 EKPC w zw. z art. 52 ust. 3 KPP UE oraz art. 6 ust. 2 i 3 TUE w zw. z rażącym naruszeniem art. 188 p.p.s.a. ewentualnie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 212 ust. 1 i ust. 5 ugn oraz art. 7a k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi kasacyjnej i nieuchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2017 r. w następstwie uznania, przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 7 ust. 3 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 212 ust. 1 i ust. 5 ugn w zw. z niezastosowaniem art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 KPP UE, art. 17 KPP UE, art. 6 EKPC, art. 1 Protokołu 1 EKPC w zw. z art. 52 ust. 3 KPP UE oraz art. 6 ust. 2 i 3 TUE, że poprzednicy prawni skarżących należą do kręgu osób objętych hipotezą art. 7 ust. 3 ustawy zabużańskiej, dokonane w oparciu o błędną wykładnię art. 212 ust. 1 i ust. 5 ugn polegającą na uznaniu, że potwierdzone decyzją Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. uprawnienia osób będących stronami tej decyzji miały charakter podzielny, podczas gdy poprzednicy prawni skarżących zaliczają się do kręgu osób objętych hipotezą art. 6 ust. 3 ustawy zabużańskiej z uwagi na to, że potwierdzone ww. decyzją Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. uprawnienia osób będących stronami tej decyzji miały charakter łączny, co wprost wynika z treści art. 212 ust. 1 i ust. 5 ugn w zw. z art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 KPP UE, art. 17 KPP UE, art. 6 EKPC, art. 1 Protokołu 1 EKPC w zw. z art. 52 ust, 3 KPP UE oraz art. 6 ust. 2 i 3 TUE;

5. art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 KPP UE, art. 17 KPP UE, art. 6 EKPC, art. 1 Protokołu 1 EKPC w zw. z art. 52 ust. 3 KPP UE oraz art. 6 ust. 2 i 3 TUE w zw. z rażącym naruszeniem art. 188 p.p.s.a. ewentualnie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej oraz art. 7a k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi kasacyjnej i nieuchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2017 r., w następstwie błędnej wykładni przepisu art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej w zw. z niezastosowaniem ww. przepisów stanowiących normy prawa Unii Europejskiej, polegającej na uznaniu, że przepis ten nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty także przez osoby, które legitymują się wydanymi na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy zabużańskiej zaświadczeniami lub decyzjami potwierdzającymi prawo do rekompensaty oraz które nie dokonały przed wejściem w życie ww. ustawy realizacji uprawnień potwierdzonych takimi zaświadczeniami lub decyzjami, podczas gdy z prawidłowej wykładniart. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej w zw. z ww. przepisami stanowiącymi normy prawa Unii Europejskiej wynika, że przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę do ubiegania się o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty także przez osoby, które legitymują się wydanymi na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie Ustawy o mieniu zabużańskim zaświadczeniami lub decyzjami potwierdzającymi prawa do rekompensaty oraz które nie dokonały realizacji uprawnień potwierdzonych takimi zaświadczeniami lub decyzjami;

6. art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 KPP UE, art. 17 KPP UE, art. 6 EKPC, art. 1 Protokołu 1 EKPC w zw. z art. 52 ust. 3 KPP UE oraz art. 6 ust. 2 i 3 TUE z uwagi na zasiadanie w składzie orzekającym NSA, który wydał skarżone orzeczenie, sędziego del. WSA Tomasza Szmydta, którego droga awansu zawodowego oraz podejrzenie zamieszania jego osoby w tzw. "aferę hejterską" nie dawały gwarancji niezawisłości i niezależności sądu orzekającego w przedmiotowym procesie oraz gwarancji poszanowania zasady praworządności (państwa prawa) i skutecznej ochrony sądowej stanowiących normy prawa pierwotnego Unii Europejskiej.

Stosownie do art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a., skarżący uprawdopodobnili w skardze, że wyrządzenie znacznej szkody w ich majątku nastąpiło przez wydanie zaskarżonego wyroku, którym NSA oddalił żądanie skarżących przyznania im prawa do należnej rekompensaty - dochodzonej wnioskiem z dnia 27 grudnia 2005 r., ponowionym w dniu 23 grudnia 2008 r., która byłaby znacząco wyższa od rekompensaty wypłaconej im na podstawie adnotacji dokonanej na nieostatecznej ww. decyzji Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2002 r.

Nadto skarżący wskazali, że skarga dotyczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, stąd też jego zmiana lub uchylenie w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych w rozumieniu przepisu art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. nie było i nie jest możliwe. Zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego był wydany w trybie postępowania kasacyjnego, od którego to wyroku nie przysługuje w polskim systemie prawnym ani skarga kasacyjna, ani zażalenie. W ocenie wnoszących skargę ze względu na brak przesłanek nie przysługuje też żądanie wznowienia postępowania w trybie art. 270 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 285e § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 285k § 2 p.p.s.a., skarżący wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia w całości, a także na podstawie art. 2851 p.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku, skarżący przedstawili obszerną argumentację.

W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz od skarżących kosztów postępowania według norm prawem przewidzinych.

Wobec treści skargi z dnia 9 lipca 2020 r. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1713/17, w której przedstawiono m.in. zarzut dotyczący osoby powołanej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, z udziałem której wydany został zaskarżony wyrok (s. WSA del. Tomasza Szmydta), NSA przekazał ww. skargę wraz z aktami sprawy do Sądu Najwyższego na podstawie art. 49 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 26 § 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2019 r. poz. 825).

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I NBO 4/20 Sąd Najwyższy stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał skargę do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uznając, że nie zachodzi w tej sprawie przypadek, o którym mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 26 § 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są prawomocne z chwilą ich wydania i co do zasady nie podlegają zaskarżeniu. Stosownie do art. 285a § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej, jako: "p.p.s.a."), od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi. Naruszenie prawa Unii Europejskiej ma dotyczyć konkretnej normy prawa unijnego, która była stosowana w rozpoznawanej sprawie lub powinna być stosowana, przy czym naruszenie takiej normy ma charakter rażący. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna zawierać więc wskazanie konkretnego przepisu prawa Unii Europejskiej, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne (art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Naruszenie prawa unijnego przez sąd krajowy może zaś, polegać, między innymi, na tym, że sąd ten nie zastosuje bezpośrednio skutecznego przepisu prawa unijnego, który w zawisłej przed nim sprawie powinien znaleźć zastosowanie, lub też na przykład, że zastosuje prawo krajowe sprzeczne z prawem unijnym albo zastosuje prawo krajowe w sposób, który jest nie do pogodzenia z oczekiwaniami prawa unijnego.

Mając powyższe na uwadze w związku z postawionymi w tej sprawie zarzutami, wyjaśnić trzeba skarżącym, że zarzut naruszenia przepisów Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (art. 47, art. 17, art. 52 ust. 3 KPP UE) nie wskazuje, że niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej, albowiem niewystarczające jest przytoczenie przez skarżącego przepisów Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej bez powiązania ich z przepisem prawa Unii Europejskiej, który był stosowany lub powinien być stosowany w tej sprawie. Jakkolwiek zgodnie z art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 7 grudnia 2000 r., w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 r. w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty, to zakres zastosowania praw i zasad zawartych w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej został uregulowany w jej art. 51 ust. 1. Stosownie do art. 51 ust. 1 Karty, prawa i zasady w niej określone są wiążące dla państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II ONP 3/17, oznacza to, że co prawda Karta Praw Podstawowych jako prawo pierwotne jest częścią porządku prawnego Unii Europejskiej, ale zarzut naruszenia postanowień tej Karty może być podnoszony tylko w sytuacji, gdy w sprawie mają zastosowanie lub powinny mieć zastosowanie inne niż Karta przepisy prawa Unii Europejskiej. Wniosku tego nie podważa brzmienie art. 6 ust. 1 TUE. Tym samym zarzut naruszenia przepisów Karty Praw Podstawowych nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ Karta znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy w sprawie mogą mieć zastosowanie inne przepisy prawa Unii Europejskiej i wskazanie tych przepisów jest wymogiem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego określonym w art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a., którego niedopełnienie skutkuje odrzuceniem skargi, na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a.

W tej sprawie skarżący w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia nie wskazał, jakie przepisy prawa unijnego mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, z zastosowaniem których to przepisów można by powiązać zastosowanie art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

W kontekście powyższego - odnosząc się do przywołanego przez skarżącego art. 6 i 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do tej Konwencji należy wskazać, że jakkolwiek prawo Unii Europejskiej zawiera odesłanie wprost do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którym Unia Europejska została zobowiązana do przystąpienia do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, to do czasu zawarcia i wejścia w życie umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Konwencja ta nie jest częścią porządku prawnego Unii Europejskiej i aktem prawa Unii. Wniosku tego nie zmienia brzmienie art. 6 ust. 3 TUE, zgodnie z którym prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa. Przepis ten wskazuje, że prawa podstawowe zagwarantowane w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz te wynikające z tradycji konstytucyjnych państw członkowskich należą do ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, co nie oznacza, że sama Konwencja stanowi część prawa Unii. Takie stanowisko znajduje poparcie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie C-571/10 Kamberaj, EU:C:2012:233; z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie C-617/10, Åkerberg Fransson, EU:c:2013:105, pkt 44; z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie C-601/15 PPU, N., EU:C:2016:84, pkt 45; z dnia 20 marca 2018 r. w sprawie C-537/16, Garlsson Real Estate i in., EU:C:2018:193, pkt 24). Nie podważa tego stanowiska także to, że Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPP), która od wejścia w życie Traktatu z Lizbony (Dz.Urz.UE.C 306 z 17 grudnia 2007 r., s. 1) ma statusprawny równy traktatom - Traktatowi o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Traktatowi o Unii Europejskiej, zawiera odesłanie do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Celem tego odesłania jest zapewnienie spójności standardu ochrony praw człowieka i podstawowych wolności (system konwencyjny) oraz ochrony praw podstawowych (system unijny), a także zapobieżenie powstawaniu rozbieżności między obydwoma standardami, w tym rozwijanymi przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE. Nie oznacza to jednak, że Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jest częścią prawa Unii Europejskiej. W toku prac zmierzających do przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w dniu 5 kwietnia 2013 r. został przedstawiony ostateczny projekt umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W opinii 2/13, wydanej na wniosek Komisji Europejskiej - na podstawie art. 218 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - w dniu 18 grudnia 2014 r., Trybunał Sprawiedliwości UE w pełnym składzie uznał, że porozumienie dotyczące przystąpienia Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie jest zgodne z art. 6 ust. 2 TUE ani z Protokołem (nr 8) dotyczącym artykułu 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EU:C:2014:2452). Jak wynika z art. 218 ust. 11 TFUE, w przypadku negatywnej opinii Trybunału przewidywana umowa (porozumienie o przystąpieniu) nie może wejść w życie, chyba że nastąpi jej zmiana lub rewizja Traktatów. Obecnie Unia Europejska nadal nie jest stroną Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a tym samym Konwencja ta nie jest częścią porządku prawnego UE.

Zatem zarzut naruszenia przepisów powołanej Konwencji nie dotyczy naruszenia norm prawa Unii Europejskiej w rozumieniu art. 285a § 3 w związku z art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II ONP 3/17, z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt I ONP 1/14, z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II ONP 4/14 i II ONP 5/14).

Podobnie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Niezrozumiałym jest bowiem, w jaki sposób tak ogólny przepis dotyczący podstawowych zasad, na jakich opiera się Unia Europejska, mógł zostać naruszony w sprawie, w której istota sporu sprowadza się do oceny legalności decyzji umarzającej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie potwierdzenia na rzecz skarżących prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez J.U. poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej.

W kontekście przedmiotu sprawy, ale także mając na uwadze przebieg postępowania, pozbawiony racji jest też zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 TUE, zgodnie z którym Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej obejmuje Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Zapewnia on poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Z kolei tytuł VI Karty Praw Podstawowych UE opatrzony nagłówkiem "Wymiar Sprawiedliwości", obejmuje art. 47 zatytułowany "Prawo do skutecznego środka prawnego o dostępu do bezstronnego sądu", który stanowi: "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy (...)." W tej sprawie zagwarantowano skarżącym prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Kwestia przysługiwania skarżącym rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez J.U. poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, była przedmiotem oceny polskich sądów dwóch instancji (art. 176 ust. 1 w związku z art. 184 Konstytucji oraz w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2019 r. poz. 914). To, że skarżący nie podzielają oceny prawnej zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, nie zmienia faktu, że sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Analizując poszczególne zarzuty przedstawione w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1713/17, Sąd doszedł do wniosku, iż stanowią one w istocie powtórzenie zarzutów stawianych ówcześnie w skardze kasacyjnej od tego wyroku. Skarżący nadal prezentują tożsame stanowisko i argumentację jak w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, a następnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W ocenie Sądu, uzupełnienie zarzutów naruszenia przepisów ustawy zabużańskiej (art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 3 i 4, art. 27), Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7a, art. 16 § 1, art. 40 § 1, art. 109 § 1, art. 61 § 1, art. 63 § 3, art. 105 § 1), jak też ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 212 ust. 1 i 5), o przepisy Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, czy Traktatu o Unii Europejskiej, nie sprawiają, iż skarga odpowiada wymaganiom art. 285a § 3 w związku z art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie jest odrębnym środkiem zaskarżenia orzeczenia, lecz stanowi instytucję nadzwyczajną. Nie może być zatem w żadnym przypadku traktowana jako alternatywa dla środków odwoławczych, takich jak np. skarga kasacyjna, czy skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz 2011 r., red. R. Hauser, M. Wierzbowski, str. 917). Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia nie może także zastępować, wyprzedzać ani uzupełniać skargi kasacyjnej, kierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 14 marca 2012 r., I FNP 7/11). Jest to instytucja nadzwyczajna, mająca umożliwić realizację prawa, nadanego przez art. 77 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Warto też zauważyć, że uwzględnienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie prowadzi - co do zasady - do wyeliminowania z porządku prawnego zaskarżonego orzeczenia (wyjątek stanowi art. 285k § 3 p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając taką skargę, ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem, z tym, że zaskarżone orzeczenie pozostaje w mocy. Podstawową funkcją skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, jest uzyskanie prejudykatu w przyszłym procesie odszkodowawczym.

W orzeczeniu w sprawie Gerhardem Köblerem v. Republik Österreich, C-224/01 (ECLI:EU:C:2003:513), Trybunał Sprawiedliwości, uznając obowiązek zapewnienia jednostkom możliwości dochodzenia naprawienia szkody powstałej w związku z naruszeniem prawa unijnego wynikającego z orzeczenia sądu krajowego ostatniej instancji, sformułował zasadnicze wytyczne przy dokonywaniu oceny istnienia odpowiedzialności państwa za tego rodzaju naruszenie prawa krajowego. Zgodnie z tym orzeczeniem, przy takiej ocenie konieczne jest spełnienie trzech przesłanek, tj. naruszona norma prawna jest dla jednostek źródłem uprawnień, naruszenie jest wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem ciążącego na państwie zobowiązania a poniesioną przez poszkodowanego szkodą (pkt 51). Co ważne, przy ocenie istnienia "wystarczająco istotnego" charakteru naruszenia należy uwzględnić specyfikę funkcji sądowniczej, a także słuszne wymagania co do pewności prawa. W konsekwencji, odpowiedzialność państwa z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji powstaje tylko w wyjątkowych przypadkach, gdy sąd w sposób oczywisty naruszył obowiązujące prawo (pkt 53).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołane w ww. wyroku Trybunału wytyczne, wskazują, że sposób rozumienia pojęcia "oczywistego naruszenia prawa UE" przez Trybunał Sprawiedliwości jest zbieżny z interpretacją "rażącego naruszenia" stosowaną w orzecznictwie sądów polskich. Za "rażącą" bowiem niezgodność wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z prawem Unii Europejskiej w rozumieniu art. 285 § 3 zdanie 1 p.p.s.a. należy uznać niezgodność niebudzącą wątpliwości, oczywistą, z góry widoczną, będącą wynikiem niewątpliwie błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania prawa, możliwą do stwierdzenia na pierwszy rzut oka. O rażącej niezgodności z prawem można mówić wówczas, gdy sprzeczne z prawem działanie sądu ma charakter oczywisty, przekraczający granice sędziowskiej swobody wykładni i stosowania prawa (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II ONP 4/11). Takiego działania Sądu w tej sprawie skarżący nie wykazali.

Ponadto przypomnieć należy, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie jest środkiem prawnym do zwalczania ustaleń faktów lub oceny dowodów, o czym stanowi art. 285d zdanie drugie p.p.s.a. Oznacza to, że za pomocą tej skargi skarżący nie mogą podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy, które doprowadziły do umorzenia postępowania administracyjnego, oddalenia skargi, a następnie skargi kasacyjnej, i także w tym działaniu doszukiwać się rażącego naruszenia norm prawa UE.

Wreszcie odnosząc się do ostatniego z zarzutów postawionych w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku z dnia 8 maja 2019 r., dotyczącego sędziego WSA del. Tomasza Szmydta, stwierdzić trzeba, iż także i ten zarzut pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim wskazane wyżej uwagi dotyczące powołanych przez skarżących przepisów Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, czy Traktatu o Unii Europejskiej pozostają aktualne. Nadto wskazać trzeba, że skarżący wywodzą, że zasiadanie w składzie orzekającym NSA, który wydał wyrok z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1713/17, sędziego del. WSA Tomasza Szmydta, którego droga awansu zawodowego oraz podejrzenie zamieszania jego osoby w tzw. "aferę hejterską", nie dawało gwarancji niezawisłości i niezależności sądu orzekającego w procesie oraz gwarancji poszanowania zasady praworządności (państwa prawa) i skutecznej ochrony sądowej stanowiących normy prawa pierwotnego Unii Europejskiej. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracynym skarżący reprezentowani byli przez profesjonalnego pełnomocnika, który stawił się na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. Pełnomocnik ten będący adwokatem nie zgłosił żadnych wniosków formalnych, w tym wniosku o wyłączenie sędziego WSA del. Tomasza Szmydta od udziału w tej sprawie (vide: protokól rozprawy k- 164 akt sądowych). Pojawienie się - jak podają skarżący - doniesień prasowych w drugiej połowie 2019 r. (kilka miesięcy po wydania zaskarzonego wyroku), na temat ww. sędziego w kontekście tzw. "afery hejterskiej" w żądnym razie nie może stanowić podstawy do kwestinowania wyroku z dnia 8 maja 2019 r., w wydaniu którego brał udział sędzia Tomasz Szmydt, albowiem nie znajduje to uzasadnienia prawnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę rozumie, że informacje pochodzące z wielu źródeł medialnych opisujących tzw. "aferę hejterską" mogą wzbudzać emocje, szczególnie gdy w wydaniu wyroku brał udział sędzia, którego nazwisko wiązane jest przez media z tą sprawą, jednakże zarzut stawiany w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku (ale także w każdym środku odwoławczy) musi znajdować uzasadnienie prawne. Subiektywne przekonanie strony o braku bezstronności sędziego - oparte o informacje medialne - nie jest wystarczające.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie spełnia warunku formalnego, określonego w art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż nie wskazano w niej norm prawa Unii Europejskiej w rozumieniu art. 285a § 3 p.p.s.a., z którymi zaskarżone orzeczenie jest niezgodne.

Z tych względów, skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 285a § 3 p.p.s.a. Ponadto na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. NSA orzekł o zwrocie skarżącym uiszczonego wpisu sądowego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.