Orzeczenia sądów
Opublikowano: OSNKW 2016/3/17

Uchwała
Sądu Najwyższego
z dnia 28 stycznia 2016 r.
I KZP 13/15
Objęcie dochodzenia prowadzonego przez finansowy organ postępowania przygotowawczego nadzorem prokuratora jako warunek dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania, która zaistniała w czasie sprawowania tego nadzoru.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia SN Jacek Sobczak.

Sędziowie SN: Józef Dołhy, Tomasz Grzegorczyk (sprawozdawca), Dorota Rysińska, Barbara Skoczkowska, Andrzej Stępka, Eugeniusz Wildowicz.

Przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Beaty Mik.

Sentencja

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Generalnego z dnia 6 października 2015 r. (PG IV KP 12/15), złożonego na podstawie art. 60 § 2 w zw. z § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 499 z późn. zm.), o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego uchwały mającej na celu wyjaśnienie występujących w orzecznictwie sądów powszechnych rozbieżności w wykładni prawa - następującego zagadnienia prawnego:

"Czy rozstrzygnięcie właściwego prokuratora w przedmiocie istnienia ustawowych przesłanek przedłużenia na czas powyżej sześciu miesięcy, na podstawie art. 153 § 1 k.k.s. zd. trzecie, dochodzenia w sprawie o przestępstwo skarbowe, prowadzonego przez finansowy organ postępowania przygotowawczego i nadzorowanego przez organ nadrzędny nad tym organem, odbywa się w ramach prokuratorskiego nadzoru nad postępowaniem przygotowawczym w rozumieniu przepisów art. 298 § 1 k.p.k. i art. 326 k.p.k. w zw. z art. 113 § 1 k.k.s., art. 26 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, z późn. zm.)?"

podjął uchwałę jak wyżej.

Uzasadnienie faktyczne

Prokurator Generalny zwrócił się w trybie art. 60 § 2 w zw. z § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie występujących w orzecznictwie sądów powszechnych rozbieżności w zakresie wykładni art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s. w związku z innymi, przywołanymi w tym wniosku, przepisami zarówno k.k.s., jak i k.p.k. oraz ustawy o prokuraturze (zwanej dalej u.p.), przy orzekaniu na podstawie wskazanej we wniosku ustawy z 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy (...) bez nieuzasadnionej zwłoki (zwanej dalej ustawą o skardze na przewlekłość postępowania - u.o.s.n.p.), w sprawach takich skarg dotyczących przewlekłości postępowania przygotowawczego, prowadzonego odnośnie do przestępstw skarbowych przez finansowe organy tego postępowania, w formie dochodzenia, po przedłużeniu go przez właściwego prokuratora na okres ponad 6 miesięcy.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnoszący te skargi domagali się stwierdzenia przewlekłości dochodzenia prowadzonego w sprawach o przestępstwa skarbowe przez finansowe organy dochodzenia, w którym do jego przedłużenia dochodziło nawet kilkakrotnie z inicjatywy takich organów, a o przedłużeniu rozstrzygali prokuratorzy pełniący czynności służbowe w prokuraturach rejonowych, funkcjonujących na obszarze, na którym znajdowała się siedziba finansowego organu postępowania przygotowawczego lub kierownicy tych jednostek. Podniesiono jednak także, iż zdarzało się również, że organ ten nie występował z taką inicjatywą i nadal prowadził postępowanie przygotowawcze, a prokurator nie miał wiedzy o niezakończeniu postępowania przygotowawczego przed upływem wskazanego wyżej 6-miesięcznego terminu. Jednak mimo to skarżący występowali ze skargą na przewlekłość dochodzenia.

Rozbieżności w wykładni prawa przy rozstrzyganiu owych skarg przejawiły się, jak wskazuje Prokurator Generalny, w diametralnie różnym podejściu do kwestii, czy rozstrzygnięcie właściwego prokuratora w przedmiocie istnienia ustawowych przesłanek przedłużenia dochodzenia w sprawie o przestępstwo skarbowe w oparciu o wskazany wyżej art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s., odbywa się w ramach prokuratorskiego nadzoru nad postępowaniem przygotowawczym w rozumieniu przepisów art. 298 § 1 i art. 326 k.p.k. w zw. z art. 113 § 1 k.k.s. i art. 26 ust. 1 zd. 1 u.p. oraz art. 1 ust. 1 u.o.s.n.p., czy też następuje ono poza sferą takiego nadzoru. Owe rozbieżności - jak podkreślono w niniejszym wniosku - przełożyły się na skrajnie odmienne stanowiska w kwestii dopuszczalności skarg, o jakich mowa w u.o.s.n.p. Rzecz bowiem w tym, że stosownie do art. 1 u.o.s.n.p. omawiana skarga w odniesieniu do postępowania przygotowawczego służy stronie jedynie wtedy, gdy do przewlekłości tej doszło na skutek działania lub bezczynności prokuratora prowadzącego lub nadzorującego takie postępowanie. Tym samym traktowanie decyzji o przedłużeniu przez prokuratora organowi finansowemu czasu trwania dochodzenia, jako nieoznaczającej bynajmniej objęcia przez ów organ nadzoru nad tym dochodzeniem, eliminuje dopuszczalność skargi na przewlekłość, a uznanie, że pojawia się wówczas prokuratorski nadzór nad tym postępowaniem, prowadzonym dotąd pod nadzorem nadrzędnych organów finansowych, stwarza możliwość występowania z taką skargą.

Jak wskazuje Prokurator Generalny, w szeregu orzeczeń przyjmowano, że decyzja prokuratora o przedłużeniu dochodzenia na podstawie art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s. nie jest czynnością o charakterze jedynie technicznym, lecz stanowi czynność wykonywaną w ramach nadzoru nad postępowaniem prowadzonym przez organ finansowy. Tak uznano np. w postanowieniu Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 listopada 2013 r., w sprawie II AKz 717/13, LEX nr 1488978, a także w - nie zawsze publikowanych w sposób ogólnodostępny - postanowieniach np.: (...). Orzeczeniami tymi uwzględniano te skargi lub oddalano je jako merytorycznie niezasadne albo pozostawiano wprawdzie bez rozpoznania, ale z uwagi na to, że dotyczyły postępowań, w których prokurator nie podejmował decyzji w przedmiocie przedłużenia dochodzenia na okres powyżej 6 miesięcy.

W judykatach tych argumentowano, że przedłużając takie dochodzenie prokurator ocenia sprawność i prawidłowość dotychczasowego jego przebiegu, a odmowa przedłużenia kończyłaby postępowanie przygotowawcze, przedłużenie zaś warunkuje jego dalszy tok, wydłuża tym samym to stadium procesu, co ma już znaczenie z punktu widzenia skargi na przewlekłość postępowania karnego. Podkreślano przy tym wyraźnie w niektórych z tych orzeczeń, że nadzór prokuratora rozpoczyna się w takim wypadku z momentem przedłożenia mu akt sprawy wraz z wnioskiem o przedłużenie dochodzenia, gdyż z tą chwilą dowiaduje się on o toczącym się postępowaniu. Dla prawnego uzasadnienia tego stanowiska przywoływano jednak różne podstawy. Odwoływano się bowiem, bądź to do art. 298 § 1 k.p.k. i § 247 w zw. z § 255 Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek prokuratury - Dz. U. z 2010 r. Nr 49, poz. 296 - dalej powoływanego jako Regulamin prokuratorski z 2010 r. (tak np. w przywołanym wcześniej postanowieniu Sądu Apelacyjnego w Katowicach w sprawie II AKz 717/13), bądź wskazywano jako taką podstawę art. 326 k.p.k. oraz art. 26 ust. 1 u.p., a także wspomniany już Regulamin prokuratorski z 2010 r. (tak np. w postanowieniach Sądu Okręgowego, w sprawach: V S 46/14 i V S 55/14). Uznawano jednak także, iż te ogólne, wskazane wyżej przepisy o nadzorze prokuratorskim, nie mogą być jednak traktowane jako samoistnie tworzące podstawę do takiego nadzoru w postępowaniu karnym skarbowym, jako że w tej sferze prawa karnego procesowego autonomicznie określono zakres kompetencji nadzorczych prokuratora. Przyjmowano w związku z tym, iż to dopiero przepis art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s., zawierający uprawnienie prokuratora do przedłużania okresu dochodzenia, pozwala realizować mu uprawnienia nadzorcze, o jakich mowa w ustawie o prokuraturze i Regulaminie prokuratorskim z 2010 r. (tak np. w postanowieniu Sądu Okręgowego w sprawie V S 54/14).

Całkowicie odmienne podejście do prezentowanej w wystąpieniu Prokuratora Generalnego kwestii przedstawiono z kolei, w przywołanych w tym wniosku, także licznych - również niepublikowanych w sposób ogólniedostępny - orzeczeniach wskazanego już wcześniej Sądu Okręgowego (zob. postanowienia tego Sądu w sprawach: (...). W judykatach tych stwierdzano, że sam fakt wydania przez prokuratora postanowienia o przedłużeniu dochodzenia nie może skutkować objęciem przez niego swym nadzorem postępowania przygotowawczego podnosząc, że nadzór taki przewidziany jest na gruncie k.k.s jedynie w wypadkach wskazanych w art. 122 § 2 tego kodeksu. Samo zaś przedłużenie przez prokuratora dochodzenia ogranicza się tu jedynie do kontroli przez niego istnienia przesłanek do wydania takiej decyzji i ma charakter rozstrzygnięcia wpadkowego (tak we wszystkich wskazanych powyżej orzeczeniach). Podnoszono jednak także, iż nie ma tu zastosowania art. 326 k.p.k., przewidujący nadzór prokuratora, jako że stosownie do przywołanego wcześniej art. 122 § 1 pkt 2 k.k.s., nastąpiła cesja tych jego uprawnień na organ nadrzędny nad finansowym organem postępowania przygotowawczego (tak w postanowieniach w sprawach: (...)), jak również, że nie można podstawy do takiego nadzoru wywieźć z art. 26 ust. 1 u.p. i Regulaminu prokuratorskiego z 2010 r., bowiem są to przepisy o charakterze ogólnym, które doznają wyjątków, gdy odmiennie stanowią przepisy szczególne regulujące daną materię (tak w postanowieniu w sprawie V S.../14). Wyraźnie też negatywnie wypowiadano się tu odnośnie do poglądu wyrażonego w przywołanym już wcześniej postanowieniu Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 2013 r. w sprawie II AKz 717/13 (tak w postanowieniu w sprawie V S.../14).

W uzasadnieniu omawianego wniosku Prokurator Generalny wskazał także na występowanie również w piśmiennictwie karnoprocesowym rozbieżnych stanowisk w kwestii konsekwencji związanych z przedłużeniem przez prokuratora organowi finansowemu okresu trwania dochodzenia na okres ponad 6 miesięcy. Z jednej bowiem strony krytycznie ocenia się stanowisko wyrażane w tych judykatach, w których przyjęto, że przedłużenie takie oznacza jednocześnie czynność nadzorczą prokuratora i pojawienie się jego nadzoru nad dochodzeniem w sprawach o przestępstwa skarbowe. Z drugiej zaś podnosi wręcz, że na gruncie regulacji skargi na przewlekłość postępowania, gdy odnosi się ona do postępowania przygotowawczego, prowadzonego lub nadzorowanego przez prokuratora, nie chodzi o faktyczne sprawowanie nadzoru przez ten podmiot, ale jedynie o ustawowo określone jego ramy, a pełne zastosowanie mają tu wówczas regulacje art. 326 k.p.k. w zw. z art. 122 § 1 pkt 2 k.k.s., jako że umożliwiają one prokuratorowi objęcie sprawy swoim nadzorem także wtedy, gdy nadzór ten sprawuje organ nadrzędny nad organem finansowym dochodzenia.

Gdy chodzi o pierwszy z tych poglądów, to - jak wskazano w tym wniosku - przyjmuje się w nim, że mylne jest upatrywanie w art. 298 § 1 k.p.k. podstawy obejmowania przez prokuratora, poprzez swoją decyzję o przedłużeniu dochodzenia, nadzoru nad tym dochodzeniem, jako że art. 122 § 1 pkt 1 k.k.s., scedował uprawnienie prokuratorskie przewidziane w tym przepisie na finansowe organy postępowania przygotowawczego, cedując z kolei jego uprawnienia o zakresie tego nadzoru, zawarte w art. 326 § 1-3 k.p.k., na organy nadrzędne nad finansowym organem postępowania przygotowawczego. Podkreśla się tu także, że również wewnętrzne przepisy prokuratury - w tym wypadku zarządzenie Prokuratora Generalnego nr 5/10 z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach prokuratury - zakładają, iż sprawy, w których prokurator wydał postanowienie o przedłużeniu czasu trwania dochodzenia (art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s.), wpisuje się do rejestru - Ko/k.k.s., jako sprawy wpadkowe niepodlegające rejestracji w repertorium "Ds" (§ 74 ust. 1 pkt 2), wpisując do repertorium "Ds" tylko te sprawy karne skarbowe, które zostały przejęte do prowadzenia przez prokuratora w oparciu o art. 122 § 2 zd. 2 i § 3 k.k.s., a także te, w których prokurator prowadzi śledztwo oraz w których zatwierdził on i wniósł akt oskarżenia (§ 63 ust. 1 pkt 9 tiret 1-4). Wywodzi się w związku z tym, że nadzór prokuratorski nad dochodzeniem w sprawach o przestępstwa skarbowe aktualizuje się jedynie w wypadkach przewidzianych w art. 122 § 2 zd. 2 i § 3 k.k.s., a przy przedłużaniu czasu trwania dochodzenia organowi finansowemu, prokurator rejonowy winien tylko ograniczyć się do dokonania tej czynności, oznaczając okres, do upływu którego postępowanie to winno być zakończone i tylko, gdy sam dostrzega konieczność ingerencji w przedłużane dochodzenie, może je przejąć do swojego prowadzenia (tak M. Świetlicka, glosa do postanowienia Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 listopada 2013 r., LEX/el. 2014 oraz tejże, Metodyka pracy prokuratora w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, Kraków 2014, s. 33-37).

Gdy chodzi natomiast o drugie z owych stanowisk, to argumentuje się tu, że ustawa o skardze na przewlekłość postępowania obejmuje swoim zakresem zarówno sprawy o przestępstwa skarbowe, jak i o wykroczenia skarbowe i pomimo jej tytułu oraz treści niektórych jej przepisów wskazujących, że dotyczą one postępowania co najmniej nadzorowanego przez prokuratora, należy przyjąć, iż nie chodzi o faktycznie sprawowany nadzór tego podmiotu, lecz o jego doustawowo określone ramy prawne, gdyż odmienny wniosek byłby nieracjonalny i prowadził do częściowego zwolnienia państwa z odpowiedzialności za terminowość toczącego się postępowania. Podkreśla się w związku z tym, że ustawowy termin postępowań nadzorowanych przez prokuratora odnieść należy do wszystkich takich postępowań, gdyż każde z nich może być przez niego nadzorowane, a organ nadrzędny nad finansowym organem postępowania przygotowawczego ma uprawnienia nadzorcze, ale nie wyłącznie, lecz wespół z prokuratorem. W art. 122 § 1 pkt 2 k.k.s. zakłada się bowiem jedynie, że przez wyrażenie "prokurator" rozumie się w określonych przepisach, w tym w art. 326 § 1-3 k.p.k., jedynie "także" ten organ. W konsekwencji twierdzi się, że każde postępowanie przygotowawcze w sprawach o przestępstwa skarbowe jest w rozumieniu ustawy o skardze na przewlekłość, postępowaniem nadzorowanym przez prokuratora (tak w opracowaniu: Skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Komentarz, pod red. J. Skorupki, Warszawa 2010, s. 102- 104).

Podniesiono jednak we wniosku Prokuratora Generalnego, że w opracowaniach o większym stopniu generalizacji, dotyczących ustawy o skardze na przewlekłość postępowania, przyjmuje się na gruncie k.p.k., iż skarga ta nie aktualizuje się jednak w sytuacji, kiedy nie doszło do poinformowania prokuratora o toczącym się postępowaniu (zob. J. Kasiński, Skarga na przewlekłość postępowania przygotowawczego - wybrane zagadnienia, Pal. 2009, nr 11-12, s. 47) lub wręcz, że w postępowaniach karnych skarbowych, dopóki są one nadzorowane przez nadrzędne organy finansowe, a nie przez prokuratora, nie można mówić o istnieniu jego nadzoru nad takim dochodzeniem, z sugestią de lege ferenda poszerzenia jej na wszystkie postępowania przygotowawcze, niezależnie od tego, jaki organ je prowadzi bądź nadzoruje (zob. np. G. Łabuda, T. Razowski, Zakres przedmiotowy skargi na przewlekłość postępowania, Prok. i Pr. 2012, nr 1, s. 72-76).

W opinii Prokuratora Generalnego przedstawiony wcześniej sposób podejścia do kwestii będącej przedmiotem niniejszego wniosku wskazuje, że nie chodzi tylko o odmienne stosowanie prawa przez różne sądy powszechne, lecz o odmienną wykładnię art. 153 § 1 k.k.s. i to w wymiarze systemowym, gdyż aparat pojęciowy ustawy o skardze na przewlekłość postępowania musi korespondować z rozumieniem wyrażenia "prokurator nadzorujący postępowanie przygotowawcze", używanego w innych ustawach, zarówno karnoprocesowych, jak i ustrojowych. Podnosi przy tym, że najważniejsze jest, czy w tym właśnie aspekcie przepis art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s. reglamentuje sytuację, w której aktualizuje się rola prokuratora jako nadzorującego dochodzenie w sprawie karnej skarbowej. Problem przy tym, jak podniesiono, tkwi nie tyle w zdekodowaniu znaczenia tego wyrażenia w każdym przepisie, w którym jest mowa o takim nadzorze, ile w interpretacji wskazanego wyżej przepisu w dochodzeniach w sprawach o przestępstwa skarbowe, z którymi prokurator styka się po raz pierwszy dopiero otrzymawszy wniosek finansowego organu tego dochodzenia o prolongatę okresu jego trwania na czas przekraczający 6 miesięcy, jako że rozbieżności w wykładni sądowej pojawiły się w takim właśnie układzie procesowym.

W związku z powyższym w dalszych swoich wywodach Prokurator Generalny wskazuje, że niespornym jest - uwzględniając także zmiany wprowadzone z dniem 1 lipca 2015 r. przez nowelizacje dokonane ustawami z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1247 z późn. zm.; zwanej dalej nowelizacją wrześniową 2013 r.) oraz z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 396) - iż granice przedmiotowe nadzoru prokuratora w sprawach o przestępstwa powszechne niezmiennie wytyczają przepisy art. 298 § 1 i art. 326 § 1 k.p.k. oraz art. 26 ust. 1 ustawy u.p., ustanawiające normę, wedle której zasadą jest, że prokurator prowadzi lub nadzoruje postępowanie przygotowawcze, przy czym ów nadzór wchodzi w rachubę, gdy sam nie prowadzi danego postępowania, a więc, gdy jest ono prowadzone przez Policję lub inny uprawniony organ.

Zasada ta nie ma jednak - jak podkreślono - charakteru bezwarunkowego w tym sensie, że nie zawiera nakazu obejmowania przez prokuratora wszystkich postępowań przygotowawczych, wszczynanych przez inne uprawnione organy. Tam bowiem, gdzie nieprokuratorskie organy powszechnego procesu karnego nie mają obowiązku informowania prokuratora o wszczęciu dochodzenia, nadzór ów aktualizuje się dopiero w momencie wykonywania przez niego w tym postępowaniu czynności lub podejmowania decyzji, które ustawa powierza tylko jemu, kiedy to uzyskuje on wiadomość o prowadzeniu takiego dochodzenia, w tym przy wystąpieniu do niego o przedłużenie czasu dochodzenia (art. 325i § 1 k.p.k.) albo też, gdy postanawia sam prowadzić w danej sprawie własne dochodzenie (art. 325a § 1 k.p.k.) oraz a fortiori z art. 326 § 1 in fine k.p.k., gdy obejmie swoim nadzorem postępowanie, o jakim mowa w art. 307 k.p.k., mimo że dotyczy ono sprawy przynależnej do dochodzenia. We wszystkich tych sytuacjach prokurator musi zapoznać się z materiałami postępowania i zamierzeniami prowadzącego oraz wydać stosowne zarządzenia lub polecenia i egzekwować ich realizację, a więc postąpić stosownie do wskazanych wcześniej przepisów art. 298 § 1 i art. 326 k.p.k. oraz art. 26 u.p.

Inaczej jednak - jak dalej wskazano - wyglądają granice przedmiotowe nadzoru prokuratorskiego nad dochodzeniem w sprawach o przestępstwa skarbowe, prowadzonym przez finansowy organ postępowania przygotowawczego. Jednakże w ocenie Prokuratora Generalnego brakuje przesłanek normatywnych do przyjęcia, aby stawiały one prokuratora na pozycji peryferyjnej, drastycznie odstającej od tej, jaką zajmuje w powszechnym postępowaniu karnym. Po pierwsze, jak wskazuje się w tym wniosku, dlatego, że prokurator mógł zawsze i może nadal przejmować takie dochodzenie do własnego prowadzenia, a po drugie, ponieważ prawo karne procesowe nigdy nie zabraniało mu również obejmowania dochodzenia własnym nadzorem. Argumentem na to rozumowanie był w ocenie wnioskodawcy fakt funkcjonowania do dnia 30 czerwca 2015 r., tzw. nadzoru z mocy prawa, czyli obligatoryjnego w wypadkach określonych w przepisach k.k.s. i nawet, jeżeli w zamyśle ustawodawcy rozwiązaniu temu przyświecało obciążenie prokuratora powinnością nadzoru tylko w tych sytuacjach, to nie można przyjąć, iż cel ów został osiągnięty. Nadzór obligatoryjny ma bowiem sens tylko wówczas, gdy funkcjonuje jednocześnie także nadzór fakultatywny, a ten - zdaniem wnioskodawcy - był możliwy w oparciu o stosowane odpowiednio (art. 113 § 1 k.k.s.) przepisy art. 298 § 1 i art. 326 § 1 k.p.k. Aktualnie zaś - jak podniesiono - nadzór fakultatywny przewidziany jest także w nowym art. 151c § 2 zd. 2 k.k.s.

Zdaniem Prokuratora Generalnego w żadnej mierze nie można też uznać, aby powierzenie prokuratorowi przedłużania dochodzenia w sprawach o przestępstwa skarbowe miało cechować niższy ciężar gatunkowy niż przy takim przedłużaniu przez ten organ dochodzenia w sprawach o przestępstwa powszechne, gdyż w sprawach karnych skarbowych do przedłużenia takiego dochodzi dopiero wtedy, gdy dochodzenie takie było uprzednio przedłużane, na okres powyżej 3, do 6 miesięcy, przez inny organ nadzorczy i obecnie może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Tymczasem w sprawach o przestępstwa powszechne uprawnienia prokuratora do przedłużania dochodzenia pojawiają się już po prowadzeniu owego dochodzenia przez organ nieprokuratorski przez 2 miesiące, a przedłużenie następuje tylko na okres do 3 miesięcy, zaś na dalszy czas oznaczony jest możliwe tylko w uzasadnionych wypadkach, ale tylko na okres do roku, zaś w wyjątkowych wypadkach uzasadnionych szczególnymi okolicznościami, na dalszy jeszcze czas oznaczony.

W konsekwencji tych wywodów Prokurator Generalny stwierdził, że niepodobna nie zgodzić się z tezą, iż wniosek finansowego organu dochodzenia o przedłużenie tego postępowania na podstawie art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s., a więc na okres ponad 6 miesięcy, uruchamia obligatoryjny nadzór prokuratora nad danym postępowaniem i to ze wszystkimi wynikającymi z tego faktu skutkami prawnymi, począwszy od pozbawienia kompetencji nadzorczych organu nadrzędnego nad finansowym organem dochodzenia, skończywszy na wygaśnięciu uprawnienia organu prowadzącego postępowanie do samodzielnego sporządzenia i wniesienia do sądu aktu oskarżenia lub wniosku o warunkowe umorzenie postępowania (art. 155 § 1 i 2 k.k.s. w brzmieniu do dnia 30 czerwca 2015 r. oraz art. 155 § 1-4 k.k.s. w brzmieniu po tej dacie).

Za argumentacją powyższą, zdaniem Prokuratora Generalnego, przemawia także wskazanie w art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s., jako podmiotu uprawnionego do rozstrzygania w kwestii wniosku o przedłużenie dochodzenia, właściwego prokuratora bezpośrednio przełożonego. Pojęcie prokuratora bezpośrednio przełożonego definiuje jak wiadomo art. 17 ust. 3 u.p., a fakt użycia w omawianym przepisie tego określenia dwukrotnie, po raz pierwszy bez dystynkcji "właściwy", drugim zaś razem z taką dystynkcją, nie pozwala zdaniem wnioskodawcy bynajmniej twierdzić, aby w pierwszym kontekście kryła się tu więź zależności wewnętrznej w prokuraturze, a w drugim więź zewnętrzna, łącząca prokuratora z finansowym organem dochodzenia. Chodzi zatem w istocie o prokuratora, który w danej jednostce organizacyjnej jest bezpośrednio przełożonym nad prokuratorem, który nadzoruje dochodzenie prowadzone przez organ finansowy. To zaś - zdaniem Prokuratora Generalnego - oznaczałoby, że zanim wniosek o przedłużenie takiego dochodzenia zostanie przedłożony prokuratorowi właściwemu do rozstrzygnięcia w tej materii, postępowanie musi być, podobnie jak w układzie wskazanym w art. 325i § 1 k.p.k., objęte nadzorem prokuratora podległego.

W końcowych fragmentach tego wniosku wskazano dodatkowo, że o wykładni art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s., jak i jakiegokolwiek innego przepisu ustawy, nie może decydować - jak to przyjmowano w niektórych judykatach oraz wywodach w piśmiennictwie procesowym - regulacja rangi zarządzenia ustalającego wewnętrzny porządek dla służb administracyjnych w prokuraturze, ani też akt wewnętrzny w postaci Regulaminu prokuratorskiego. Podniesiono w związku z tym, że aktualny Regulamin prokuratorski z 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1218 z późn. zm.), w ogóle nie zawiera odpowiednika regulacji istniejącej w Regulaminie prokuratorskim z 2010 r., zawartej w jego § 247 w zw. z § 255, co nie oznacza bynajmniej, aby sprawując nadzór nad dochodzeniem innego organu prokurator może się czuć obecnie zwolniony z powinności, które regulacja ta nań nakładała. Wskazano również, że aktualne zarządzenie nr 48/15 Prokuratora Generalnego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury wyraźnie przewiduje, iż czynności dotyczące postanowień o przedłużeniu czasu trwania dochodzenia są zarówno w sprawach karnych, jak i karnych skarbowych rejestrowane w repertorium Ds (§ 88 i 89 ust. 1 pkt 2 tego zarządzenia), a więc wszelkie doszukiwanie się w poprzedniej takiej regulacji o charakterze wewnętrznym prokuratury argumentów przeciwko funkcjonowaniu nadzoru prokuratora w związku z rozpatrywaniem wniosku o przedłużenie nienadzorowanego dotąd dochodzenia w sprawach o przestępstwa skarbowe, straciło rację bytu.

W zakończeniu swego wniosku Prokurator Generalny podniósł, że usunięcie ujawnionych w orzecznictwie rozbieżności w wykładni art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s. zapewniłoby jednolitą ocenę w praktyce sądowo-prokuratorskiej zakresu przedmiotowego skargi na przewlekłość dochodzenia w sprawach o przestępstwa skarbowe, prowadzonego przez finansowe organy dochodzenia, i to zarówno takiego, w którym właściwy prokurator zajmuje stanowisko co do zasadności wniosku o przedłużenie tego dochodzenia na okres ponad 6 miesięcy, jak i takiego - bez względu na czas jego trwania - o którego prowadzeniu prokurator żadnej wiedzy nie posiada. Jest to zdaniem wnioskodawcy tym bardziej nieodzowne, że - jak wynika z orzecznictwa, także Sądu Najwyższego - postępowanie w przedmiocie skargi na przewlekłość ma jedynie charakter jednoinstancyjny.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając ten wniosek, Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje.

Na wstępie należy podnieść, że w sytuacji, gdy wystąpienie Prokuratora Generalnego oparte jest na przepisach art. 60 § 2 w zw. z § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, a więc, gdy jest to tzw. pytanie abstrakcyjne (questiones in abstracto), to rozstrzygnięcie w materii takiego wniosku może nastąpić jedynie wówczas, gdy w orzecznictwie, w tym nawet jedynie sądów powszechnych, ujawnią się rozbieżności w wykładni prawa. Nie chodzi tu zatem o rozbieżność w orzecznictwie sądów, wynikającą z odmiennego stosowania prawa, czyli ustalania skutków prawnych określonych stanów faktycznych i kwalifikowania ich z punktu widzenia określonej normy sankcjonowanej, lecz o rozbieżność w wykładni przepisów prawa, a więc czynnościach zmierzających do ustalenia prawidłowego znaczenia określonych przepisów, przez dekodowanie odmiennych norm z nich wynikających (tak już np. w postanowieniu 7 s. Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2005 r., I KZP 33/04, LEX nr 142537; zob. też wskazane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Inaczej przy tym niż na gruncie tzw. konkretnych zagadnień prawnych, o jakich mowa w art. 59 ustawy o Sądzie Najwyższym, nie chodzi w tym wypadku o poważne wątpliwości co do wykładni prawa, lecz o wyraźne rozbieżności w tej wykładni (zob. np. postanowienie 7 s. Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2009 r., I KZP 24/08, OSNKW 2009, z. 3, poz. 20).

Należy w związku z powyższym stwierdzić, że w niniejszym wystąpieniu Prokurator Generalny rzeczywiście wykazał, iż w orzecznictwie sądów powszechnych wystąpiły realne rozbieżności w wykładni prawa na gruncie interpretacji art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s., przewidującego przedłużanie przez prokuratora, finansowym organom dochodzenia karnego skarbowego, działającym pod nadzorem nadrzędnych organów finansowych, czasu trwania tego postępowania na okres ponad 6 miesięcy. Owe rozbieżności dotyczą różnego rozumienia charakteru prawnego procesowej czynności prokuratora przewidzianej w powyższym przepisie. Prowadzą one w konsekwencji do całkowicie odmiennych wniosków, przez uznawanie bądź nieuznawanie takiego przedłużenia jako równoznacznego z objęciem bądź nieobjęciem przez prokuratora, poprzez to przedłużenie, nadzoru nad owym dochodzeniem. Przekłada się to jednocześnie na różne rozstrzygnięcia w kwestii dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania przygotowawczego, prowadzonego po owej decyzji prokuratora. Rozbieżności te mają niewątpliwie zasadniczy charakter, jako że z tych samym przepisów kodeksu karnego skarbowego i powiązanych z nim przepisów kodeksu postępowania karnego oraz ustawy o prokuraturze wyciąga się w drodze wykładni diametralnie odmienne wnioski.

Analizując przedstawione zagadnienie prawne należy na wstępie podnieść, że ustawa o skardze na przewlekłość postępowania, po rozszerzeniu jej przedmiotowego zakresu, dokonanego nowelą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2009 r. Nr 61, poz. 498), objęła, zarówno w aspekcie jej tytułu, jak i poszczególnych przepisów, nie tylko skargę na przewlekłość postępowania sądowego, ale także na przewlekłość zaistniałą w postępowaniu przygotowawczym, z tym tylko, że wyłącznie takim, które prowadzi lub nadzoruje prokurator, i w którym to jego działanie lub bezczynność prowadzi do przewlekłości tego stadium procesu. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że pojęcie postępowania przygotowawczego nadzorowanego przez prokuratora, o jakim mowa w ustawie o skardze na przewlekłość postępowania, rozumieć należy w taki sposób, jak to ma miejsce na gruncie powszechnego procesu karnego, którego regulacje są przecież odpowiednio stosowane także w szczególnym postępowaniu karnym, jakim jest postępowanie karne skarbowe.

W uzasadnieniu projektu nowelizacji z 2009 r. wskazano przy tym wyraźnie, że nie można jednak mówić o przewlekłości postępowania na skutek działania lub bezczynności prokuratora w sytuacji, gdy nie jest on w ogóle informowany o wszczęciu i prowadzeniu postępowania karnego przez Policję lub inny nieprokuratorski organ postępowania przygotowawczego i dlatego projekt ustawy nie traktuje takiego postępowania jako nadzorowanego przez prokuratora. O nadzorowaniu takim bowiem - jak podkreślono - "można mówić dopiero wówczas, gdy prokurator zostanie powiadomiony o prowadzeniu postępowania" (zob. uzasadnienie tej noweli w druku sejmowym Sejmu VI kadencji nr 1281, s. 17-18).

Na ten aspekt problemu wskazywano zresztą już wkrótce po uchwaleniu tej nowelizacji, akcentując, że nie obejmuje ona wielu postępowań karnych, które są prowadzone bez informowania prokuratora o wszczęciu postępowania przygotowawczego, czy nawet o jego umorzeniu, podnosząc, że w takich sytuacjach prokurator nie może odpowiadać za niewłaściwie prowadzone postępowanie dopóki nie dowie się o jego prowadzeniu i że droga dla stron do skorzystania z uprawnień wskazanych w ustawie o skardze na przewlekłość procesu jest wówczas zamknięta (zob. np. J. Kasiński, Skarga na przewlekłość, op.cit., s. 47, czy G. Łabuda, T. Razowski, Zakres przedmiotowy skargi, op.cit., s. 75). Kwestia ta jest również podnoszona w niniejszym wniosku Prokuratora Generalnego. Jednakże - co istotne w tej sprawie - nie można niestety na gruncie kodeksu karnego skarbowego, uznać za w pełni prawidłowe wskazanie przez projektodawcę noweli lutowej z 2009 r., a poprzez zaakceptowanie tego projektu w omawianym zakresie, również i przez ustawodawcę, że każdy nadzór prokuratorski pojawia się w tego typu postępowaniach przygotowawczych wraz z momentem powiadomienia prokuratora o prowadzeniu danego postępowania. Rzecz bowiem w tym, że na gruncie procedury karnej skarbowej wyraźnie przewidziane są sytuacje, w których organ finansowy prowadzący dochodzenie, podlegające nadzorowi nadrzędnego organu finansowego, występuje do prokuratora o podjęcie przez niego określonych czynności w toku prowadzonego dochodzenia, które to czynności, mimo podjęcia ich przez prokuratora, nie zawsze mogą być jednak traktowane jako powodujące, niejako automatycznie, jego nadzór nad tą postacią postępowania w sprawach karnych skarbowych.

Przepis art. 122 k.k.s., dokonując bowiem tzw. cesji uprawnień prokuratorskich na finansowe organy postępowania przygotowawczego (jego § 1 pkt 1) oraz organy nadrzędne nad nimi (§ 1 pkt 2), poprzez wskazanie, że przez przewidziane w określonych przepisach k.p.k. wyrażenie "prokurator" rozumie się także finansowy organ postępowania przygotowawczego lub organ nad nim nadrzędny, jednocześnie zakłada, iż niektórych czynności, przewidzianych w stosowanym tu odpowiednio kodeksie postępowania karnego (art. 113 § 1 k.k.s.), może dokonać jedynie prokurator, do którego z takim wnioskiem musi wówczas wystąpić organ finansowy prowadzący dane postępowanie karne skarbowe (art. 122 § 2 k.k.s.). Tylko jednak przy niektórych wskazanych tam czynnościach zakłada się, że prokurator "z mocy prawa obejmuje nadzorem" takie postępowanie przygotowawcze.

W stanie prawnym obowiązującym do dnia 30 czerwca 2015 r., dotyczyło to sytuacji, gdy prokurator na wniosek organu finansowego powoływał biegłych lekarzy psychiatrów, a także, gdy występował z wnioskiem do sądu o zastosowanie tymczasowego aresztowania. Aktualnie natomiast, tj. po wejściu w życie z dniem 1 lipca 2015 r., wskazanej już wcześniej nowelizacji wrześniowej z 2013 r., zmodyfikowana została jedna z tych okoliczności, a mianowicie związana z kwestią stosowania tymczasowego aresztowania w sprawie karnej skarbowej, jako że przyjmuje się obecnie, że nadzór prokuratora ex lege wchodzi tu w rachubę dopiero, gdy sąd zastosował tymczasowe aresztowanie (nowy art. 122 § 2 zd. 2 k.k.s.). Pojawiła się też nowa sytuacja wywołująca taki nadzór, a mianowicie zaistnienie okoliczności powodujących obligatoryjną obronę formalną, przewidzianych w art. 79 § 1 k.p.k. (nowy art. 151c § 2 in principio k.k.s.). Spowodowane to zostało faktem eliminacji dotychczasowego wyłączenia możliwości prowadzenia postępowania przygotowawczego w odniesieniu do osób, których owe okoliczności dotyczyły w formie dochodzenia, czyli nakazu prowadzenia w takich sprawach śledztwa, która to forma postępowania przygotowawczego podlegała zawsze nadzorowi prokuratora i podlega mu także obecnie. Nowa regulacja nie eliminuje już możliwości prowadzenia dochodzenia w takich sytuacjach, stąd i konieczność objęcia go wówczas nadzorem prokuratorskim.

Przy pozostałych czynnościach wskazanych w art. 122 § 2 zd. 1 k.k.s., mimo że w wielu sytuacjach to poprzez wniosek organu finansowego o ich przeprowadzenie, prokurator dowiaduje się dopiero po raz pierwszy o istnieniu dochodzenia, ustawa nie zakłada, aby z mocy prawa następowało tu przejęcie przez ten organ nadzoru nad dochodzeniem prowadzonym przez organ finansowy. Nadzór ten zatem sprawuje wówczas nadal organ nadrzędny nad organem prowadzącym dochodzenie, a prokuratorowi pozostaje jedynie, gdy dostrzega taką potrzebę, możliwość przejęcia sprawy do swego prowadzenia (§ 3 art. 122 k.k.s.). Jeżeli uwzględni się, że przewidziane w art. 122 § 2 zd. 1 k.k.s. czynności prokuratora dotyczą m.in. takich decyzji procesowych, jak kwestia zwolnienia świadka od obowiązku zachowania tajemnicy (art. 180 § 1 k.p.k.), zarządzenia wywiadu środowiskowego o podejrzanym (art. 214 § 1 k.p.k.), wydania postanowienia o przeszukaniu (art. 220 § 1 k.p.k.), zarządzania zatrzymania i doprowadzenia podejrzanego (art. 247 § 1 k.p.k.), czy zastosowania podsłuchu w wypadkach niecierpiących zwłoki (at. 237 § 1 i 2 k.p.k.), to niewątpliwie podejmowanie ich wiąże się nie tylko z faktem uzyskania przez prokuratora wiedzy o prowadzeniu w danej sprawie dochodzenia przez organ finansowy, ale też wymaga zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy dla rozstrzygnięcia potrzeby wydania stosownego zarządzenia lub postanowienia. Mimo to, przepisy k.k.s. nie zakładają w tych sytuacjach obejmowania przez prokuratora z mocy prawa nadzoru nad dochodzeniem, w którym owe decyzje on podejmuje.

Należy jednak zauważyć, że nadzór taki nie aktualizuje się również wówczas, gdy mimo stosownego wniosku finansowego organu dochodzenia, prokurator nie zarządzi badań psychiatrycznych podejrzanego, bądź też, gdy mimo złożenia przez niego - z inicjatywy finansowego organu dochodzenia - wniosku o tymczasowe aresztowanie, sąd nie zastosuje takiego aresztowania, jak i wtedy gdy zamiast takiego wystąpienia prokurator ograniczył się do zastosowania nieizolacyjnego środka zapobiegawczego. Nie budzi jednak wątpliwości, że i w tych wypadkach nie tylko dowiaduje się on o danym dochodzeniu organu finansowego, ale również zapoznaje się z materiałami owego postępowania. Także w tego typu sytuacjach prokurator może zatem jedynie przejąć ewentualnie sprawę do swego prowadzenia (art. 122 § 3 oraz art. 151c § 2 zd. 1 in fine k.k.s.). W takim jednak wypadku mamy do czynienia z fakultatywnym tylko nadzorem prokuratora.

Wbrew twierdzeniom Prokuratora Generalnego, taki nadzór nie może być jednak argumentem dla wykładni przywoływanego w tym wniosku art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s. Wprawdzie, w razie fakultatywnego objęcia przez prokuratora nadzorem danego dochodzenia, jest ono prowadzone przez niego lub pod jego nadzorem, gdyby po takim przejęciu powierzył on je, lub określone jego czynności, innym organom, a tym samym w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o skardze na przewlekłość postępowania, spełniony jest wskazany w tym przepisie warunek dopuszczalności owej skargi. Jednak pojawia się ona nie bynajmniej - jak to wskazano w uzasadnieniu noweli do ustawy o tej skardze z 2009 r. - poprzez samo powzięcie wiadomości o postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez organ finansowy, lecz z mocy odrębnej decyzji prokuratora o przejęciu danej sprawy, którą może on, ale nie musi podjąć. W razie jej podjęcia prokurator niewątpliwie jednak wyłącza nadzór finansowego organu nadrzędnego nad tą sprawą.

Reasumując poczynione dotąd rozważania stwierdzić należy, że wbrew intencji ustawodawcy wyrażonej przez podzielenie argumentacji wskazanej w rządowym projekcie zmiany ustawy o skardze na przewlekłość postępowania dokonanej w 2009 r., na gruncie przepisów procesowych prawa karnego skarbowego, z uwagi na autonomiczne uregulowania k.k.s., nie można przyjąć, aby nadzór prokuratora nad dochodzeniem, prowadzonym przez organy finansowe pod nadzorem ich organów nadrzędnych, aktualizował się zawsze z momentem powzięcia przez tegoż prokuratora wiedzy o prowadzeniu takiego dochodzenia. Intencja owa pozostaje tu zatem aktualna jedynie, gdy dochodzenie takie prowadzą tzw. organy niefinansowe, czyli organy powszechnego postępowania karnego (art. 53 § 38 oraz art. 118 § 1 pkt 4-6 i § 2 k.k.s.), wobec których organem nadrzędnym jest zawsze prokurator lub prokurator wojskowy (art. 53 § 39a k.k.s.). Gdy chodzi natomiast o prokuratorski nadzór nad postępowaniem organów finansowych, to był on i pozostaje w pełni aktualny w przypadku prowadzenia śledztwa przez taki organ (przed 1 lipca 2015 r. - art. 151b § 2a k.k.s., a obecnie art. 151c § 1 k.k.s.). Jeżeli zaś chodzi o dochodzenie, to nadzór ten w sprawach o przestępstwa skarbowe aktualizuje się niewątpliwie we wskazanych już wcześniej przypadkach, czyli w razie zaistnienia obrony obowiązkowej oraz w sytuacjach wskazanych w art. 122 § 2 zd. 2 i § 3 k.k.s. (art. 151c § 2 k.k.s.).

Do rozstrzygnięcia pozostaje zatem, czy są to jedyne przypadki, w jakich prokurator obejmuje ów nadzór nad tą postacią postępowania przygotowawczego, prowadzonego przez organy finansowe. Obecnie jest to pytanie tym bardziej ważkie, że w nowym art. 151c § 3 k.k.s. zastrzeżono, że w wypadkach innych niż wskazane w przedstawionych wyżej § 1 i 2 tego przepisu, nadzór nad dochodzeniem sprawuje organ nadrzędny nad organem finansowym je prowadzącym. Od razu w tym miejscu należy podnieść, że przepis ów nie był przewidziany w projekcie noweli opracowanym przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Karnego i przekazanym Ministrowi Sprawiedliwości w 2012 r. Pojawił się on jednak w projekcie rządowym tej nowelizacji, opartym co do zasady na projekcie Komisji Kodyfikacyjnej. Uzasadnienie projektu rządowego w tej materii jest jednak enigmatyczne i ogranicza się do prezentacji poszczególnych jednostek redakcyjnych omawianego art. 151c k.k.s. (s. 147-148 projektu noweli w druku sejmowym nr 870 Sejmu VII kadencji).

Analizując to nowe rozwiązanie należy zauważyć, że zostało ono umieszczone w ostatniej jednostce redakcyjnej art. 151c k.k.s., a więc po regulacji objętej § 2 tego przepisu, w którym - jak już wcześniej wskazano - unormowano te sytuacje, w jakich w grę wchodzi tzw. nadzór prokuratorski z mocy prawa, w tym przewidziany w art. 122 § 2 zd. 2 i § 3 k.k.s. Chodzi zatem o przypadki, w których prokurator przejmuje nadzór ex lege przy dokonywaniu niektórych tylko, wpadkowych, czynności w dochodzeniu prowadzonym przez organ finansowy, podejmując stosowne decyzje na wniosek takiego organu. Nie można zaś tracić z pola widzenia faktu, że w odróżnieniu od stanu prawnego sprzed dnia 1 lipca 2015 r., zmieniony nowelą wrześniową z 2013 r. przepis art. 122 § 1 k.k.s., w ramach tzw. cedowania niektórych uprawnień prokuratora na finansowe organy postępowania przygotowawczego, nie wymienia już wśród nich jego uprawnień przewidzianych w art. 298 § 1 k.p.k.

Przepis art. 298 § 1 k.p.k. zakładał i zakłada nadal, że postępowanie przygotowawcze prowadzi lub nadzoruje prokurator, a w zakresie przewidzianym w ustawie, prowadzi je Policja, zaś w wypadkach przewidzianych przez prawo uprawnienia Policji przysługują też innym organom. Wprawdzie w doktrynie różnie interpretowano omawianą cesję, bowiem obok głosów, że oznacza ona scedowanie na organy finansowe uprawnień do prowadzenia i nadzorowania postępowania przygotowawczego (zob. np. W. Kotowski, B. Kurzępa, Kodeks karny skarbowy. Komentarz, Warszawa 2007, s. 300), wskazywano również, że rozwiązanie to oznacza jedynie, iż ów organ finansowy, prowadząc postępowanie przygotowawcze i występując z aktem oskarżenia ma uprawnienia prokuratora (tak np. A. Wielgolewska (w:) A. Piaseczny, A. Wielgolewska, Kodeks karny skarbowy. Komentarz, Warszawa 2010, s. 432), czy że jest to w istocie nadregulacja, jako że uprawnienia finansowych organów dochodzenia wynikają z art. 118 § 1 i art. 133 § 1 k.k.s. (tak np. G. Bogdan (w:) G. Bogdan, A. Nita, Z. Radzikowska, A.R. Światłowski, Kodeks karny skarbowy z komentarzem, Gdańsk 2000, s. 415, tenże (w:) G. Bogdan, A. Nita, J. Raglewski, A.R. Światłowski, Kodeks karny skarbowy. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 643), a także wręcz, że samo odesłanie, o jakim tu mowa, jest mylące, skoro kodeks karny skarbowy w ogóle nie przewiduje sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie przygotowawcze w sprawach objętych tym kodeksem miałby uprawnienia do nadzorowania owego postępowania (zob. np. T. Razowski (w:) P. Kardas, G. Łabuda, T. Razowski, Kodeks karny skarbowy, Komentarz, Warszawa 2010, s. 892-893).

Niemniej wszelkie wątpliwości w tej materii rozwiewa aktualne rozwiązanie, które nie ceduje na finansowe organy postępowania przygotowawczego uprawnień prokuratora wynikających z art. 298 § 1 k.p.k. Skoro zaś art. 113 § 1 k.k.s. nakazuje odpowiednie stosowanie w sprawach karnych skarbowych wszelkich przepisów k.p.k., o ile przepisy k.k.s. nie stanowią inaczej, to tym samym prokurator zachowuje tu swoje uprawnienia nadzorcze, aczkolwiek z uwzględnieniem regulacji samego kodeksu karnego skarbowego. Ten zaś - jak wspomniano już wcześniej - stanowi w art. 122 § 1 pkt 2 k.k.s., że uprawnienia prokuratora przewidziane w art. 326 k.p.k. - a więc w przepisie regulującym zakres tego nadzoru i uprawnienia prokuratora z tytułu jego sprawowania - przysługują w sprawach karnych skarbowych także finansowym organom nadrzędnym, z wyłączeniem jedynie możliwości przejęcia sprawy do własnego prowadzenia. Nie cedowano i nie ceduje się jednak bynajmniej na owe organy uprawnień prokuratora ze wskazanego art. 298 § 1 k.p.k.

Cesja taka jednak nie była niezbędna, jako że wyprowadzić ją można było z faktu przekazania w art. 122 § 1 pkt 2 k.k.s. organom nadrzędnym uprawnień prokuratora przewidzianych w art. 326 k.p.k., w tym z § 1 owego przepisu, który zakłada, że organ ten sprawuje nadzór nad postępowaniem przygotowawczym w zakresie, w jakim go sam nie prowadzi. Od 1 lipca 2015 r. - jak już wcześniej podniesiono - nowy art. 151c § 3 k.k.s. wyraźnie zastrzega, że w wypadkach innych niż wskazane w jego § 2, który normuje nadzór prokuratora nad dochodzeniem organu finansowego w sytuacjach obrony obligatoryjnej, przejęcia sprawy do swojego prowadzenia oraz niektórych decyzji wpadkowych prokuratora w trakcie dochodzenia, nadzór nad dochodzeniem organu finansowego sprawuje właśnie organ nad nim nadrzędny.

Powyższe nowe rozwiązanie wyraźnie wskazuje, że nie można w żadnej mierze zaakceptować wyrażanego przez niektórych autorów stanowiska o możliwości funkcjonowania w postępowaniu karnym skarbowym, jednoczesnego nadzoru nad dochodzeniem prowadzonym przez organy finansowe, przez prokuratora oraz przez nadrzędny organ finansowy (tak np. W. Jasiński, W. Szydło (w:) J. Skorupka (red.) Skarga, op.cit., s. 104). Także jednak przed dniem 1 lipca 2015 r. stanowisko to trudno było uznać za trafne. Opierało się ono - jak wskazuje już Prokurator Generalny w swoim wniosku - na przyjęciu, że w art. 122 § 1 pkt 2 k.k.s., przy określaniu, jakie uprawnienia prokuratora ma w sprawach karnych skarbowych finansowy organ nadzorczy, gdy nadzoruje dochodzenie podległych sobie organów postępowania przygotowawczego wskazano, iż przysługują one temu organowi "także", a więc - jak stwierdzają przywołani wyżej autorzy - nie wyłącznie, czyli z zachowaniem jednak tych uprawnień również przez prokuratora. Rzecz jednak w tym, że użycie tego określenia - które rzeczywiście w języku ogólnym jest równoznaczne z określeniami "i również", "również" i "też" - należy rozpatrywać z uwzględnieniem kontekstu, w jakim doszło do skorzystania z niego przez ustawodawcę. Należy bowiem mieć na uwadze, że owa cesja uprawnień prokuratora, obejmująca nie tylko wskazane finansowe organy nadrzędne, ale także finansowe organy prowadzące postępowanie przygotowawcze w sprawach karnych skarbowych, dotyczyła postępowania, w którym finansowy organ dochodzenia, był jednak zobligowany do występowania w określonych sytuacjach do prokuratora o dokonanie przez niego konkretnych czynności procesowych, w tym i takich, które powodowały - jak już wcześniej wskazano - pojawienie się prokuratorskiego nadzoru nad dochodzeniem, i to ex lege mimo, że nadzór nad tym postępowaniem sprawują finansowe organy nadrzędne. Stąd też, użycie omawianego określenia oznaczało, że organy te mają nadzorcze uprawnienia prokuratora z art. 326 § 1-3 k.p.k., ale - co zrozumiałe - jedynie wtedy, gdy nadzoru tego nie obejmował z mocy prawa sam prokurator lub nie uczynił tego przez przejęcie sprawy do swojego nadzoru. W konsekwencji także do dnia 30 czerwca 2015 r. nie można było mówić, aby prokurator równolegle z finansowymi organami nadrzędnymi mógł realizować nadzór nad dochodzeniem prowadzonym przez finansowe organy postępowania przygotowawczego, a dotyczącym spraw o przestępstwa skarbowe, nieprzynależne do śledztwa. Generalnie zatem, zarówno przed dniem 1 lipca 2015 r., jak i po tej dacie, nadzór nad dochodzeniem w sprawach o przestępstwa skarbowe, prowadzonym przez finansowe organy postępowania przygotowawczego sprawował i sprawuje albo finansowy organ nadrzędny nad danym organem dochodzeniowym albo prokurator, ale nigdy równolegle oba te podmioty.

Powrócić w tym miejscu należy do postawionego wcześniej pytania, czy określone obecnie w art. 151c § 2 k.k.s. przypadki, w jakich prokurator przejmuje nadzór nad dochodzeniem organów finansowych, w związku z regulacją zawartą w § 3 tego przepisu, są jedynymi, w których nadzór ów się realizuje. Chodzi zaś o wskazany we wniosku Prokuratora Generalnego problem, czy nadzór ten pojawia się w związku z przedłużaniem na mocy art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s. przez właściwego prokuratora okresu prowadzenia przez organ finansowy dochodzenia na ponad 6 miesięcy. W sprawach karnych skarbowych, odmiennie niż na gruncie powszechnej procedury karnej, każde postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe, a więc zarówno śledztwo, jak i dochodzenie, powinno być zakończone w ciągu 3 miesięcy (art. 153 § 1 zd. 1 k.k.s.). Gdyby jednak nie zakończono go w tym terminie, przedłużyć ten okres do 6 miesięcy organom finansowym mogą ich organy nadrzędne, a jedynie, gdy postępowanie prowadzi lub nadzoruje prokurator, prokurator bezpośrednio nad nim przełożony (art. 153 § 1 zd. 2 k.k.s.). Dalsze przedłużenie, już tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach, może nastąpić, bez względu na to, kto prowadzi owo postępowanie, decyzją właściwego prokuratora bezpośrednio przełożonego (art. 153 § 1 zd. 3 in principio k.k.s.).

W doktrynie istnieje wprawdzie pewna rozbieżność, co do tego, o jakiego prokuratora w tym wypadku chodzi. Niektórzy autorzy przyjmują bowiem, że owym prokuratorem bezpośrednio przełożonym jest ten prokurator, który byłby właściwy do sprawowania nadzoru nad dochodzeniem w wypadkach wskazanych w art. 122 § 2 zd. 2 k.k.s. (tak np. J. Zagrodnik (w:) L. Wilk, J. Zagrodnik, Kodeks karny skarbowy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 913). Inni jednak wywodzą, że chodzi tu o właściwego dla siedziby danego finansowego organu postępowania przygotowawczego Prokuratora Rejonowego, podkreślając zarazem, że stosownie do obowiązującej w prokuraturze zasady indyferencji może to uczynić także prokurator innego szczebla (tak np. T. Razowski (w:) P. Kardas, G. Łabuda, T. Razowski, Kodeks, op.cit., s. 1056), bądź że chodzi tu jednak o prokuratora bezpośrednio przełożonego nad prokuratorem prowadzącym lub nadzorującym postępowanie i to także ów przełożony takiego prokuratora jest właściwy dla przedłużenia trwania dochodzenia, jeżeli przedłużenia na okres do 6 miesięcy dokonywał organ nieprokuratorski (zob. A. Wielgolewska, op.cit., s. 524). Wskazuje się wreszcie także, iż o owym przedłużeniu winien zdecydować jedynie prokurator bezpośrednio przełożony nad prokuratorem uprawnionym do nadzoru nad dochodzeniem, a uprawnionym do omawianego nadzoru jest prokurator, który jest właściwy do dokonywania czynności wskazanych w art. 122 § 2 k.k.s. (zob. np. M. Świetlicka, Termin zakończenia postępowania przygotowawczego o czyny karne skarbowe. Komentarz praktyczny, LEX/el. 2015, czy T. Grzegorczyk, Kodeks karny skarbowy. Komentarz, Warszawa 2009, s. 629).

Mając na uwadze, że w omawianym przepisie wyraźnie mowa jest o właściwym prokuratorze bezpośrednio przełożonym, a przy tym w dalszym fragmencie art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s., w odniesieniu do przedłużenia śledztwa, które zawsze co najmniej podlega nadzorowi prokuratora, o prokuratorze nadrzędnym, to należy aktualnie przyjąć, że chodzi tu o prokuratora bezpośrednio przełożonego nad prokuratorem, który byłby właściwy do dokonywania czynności przewidzianych dla tego organu w art. 122 § 2 k.k.s., czyli o Prokuratora Rejonowego.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w swoim wniosku Prokurator Generalny podniósł, iż jeżeli wolą ustawodawcy przy uchwalaniu Kodeksu karnego skarbowego było obciążenie prokuratora powinnością nadzoru nad dochodzeniem w sprawach o przestępstwa skarbowe jedynie w zakresie, w jakim wprost przewidziano tzw. nadzór z mocy prawa, a więc już nie, gdy może on wchodzić w grę z uwagi na inne jeszcze przepisy, to zamysł ten nie został zrealizowany. Argumentacja wnioskodawcy była tu jednak nakierowana na fakt istnienia obok tego nadzoru, nadzoru fakultatywnego. Wskazano zaś już wcześniej, że ten argument nie jest przydatny przy rozważaniach kwestii wykładni art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s., w aspekcie, czy przewidziane w nim przedłużenie dochodzenia przez właściwego prokuratora powoduje również pojawienie się nadzoru prokuratorskiego nad przedłużonym dochodzeniem.

Należy przy tym zauważyć, że odwoływanie się w tym wniosku do uzasadnienia projektu kodyfikacji karnej skarbowej (druk sejmowy nr 1146 Sejmu III kadencji) nie wydaje się trafne, jeżeli uwzględni się, że założenia tego projektu nie zostały w tym zakresie przyjęte przez Sejm i rozwiązanie zawarte w pierwotnej wersji uchwalonego w 1999 r. Kodeksu karnego skarbowego, nie odpowiadało tu założeniom projektodawcy. W samym projekcie bowiem uregulowano jedynie kwestię czasu trwania i przedłużania przez nadrzędne organy finansowe dochodzenia w sprawach o wykroczenia skarbowe (projektowany art. 149), wskazując w jego uzasadnieniu, że chodzi o uregulowanie właśnie tych dwóch zagadnień (s. 107 ww. druku sejmowego). W uchwalonym kodeksie natomiast rozwiązanie to stało się przepisem § 2 art. 153, a § 1 tego przepisu zakładał, że w razie niezakończenia dochodzenia w sprawie o przestępstwo skarbowe w przewidzianym tu terminie 3 miesięcy, stosuje się odpowiednio art. 310 § 3 k.p.k., a więc, że po tym okresie akta mają być przekazane prokuratorowi, który mógł przedłużyć czas trwania tego postępowania na okres do 3 miesięcy albo przejąć je do śledztwa.

Od samego początku zakładano tu zatem uprawnienie prokuratora do przedłużania czasu trwania dochodzenia prowadzonego przez organy finansowe w sprawach o przestępstwa skarbowe ponad określony ustawowo czas (zob. o tym np. T. Grzegorczyk, Kodeks karny skarbowy, Nowa kodyfikacja. Wprowadzenie, Warszawa 1999, s. 37, tegoż, Postępowanie przygotowawcze w sprawach karnych skarbowych po nowelizacji kodeksu karnego skarbowego, dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2005 r., Prok. i Pr. 2006, nr 6, s. 18-19). Nie ma tu zatem znaczenia, że w wyniku kolejnych zmian k.k.s. ulegały modyfikacjom owe okresy, jak i że doszło do uszczegółowienia organu prokuratorskiego uprawnionego do przedłużania dochodzenia. Istotne jest natomiast, że od założenia przyjętego w tej materii w 1999 r. nigdy tu nie odstąpiono.

Analizując rozwiązanie zawarte w art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s. od strony jego charakteru procesowego, należy stwierdzić, że nie można zaakceptować poglądu, jakoby sama czynność przedłużania organom finansowym przez właściwego prokuratora czasu trwania dochodzenia miała charakter czynności technicznej, czy wpadkowej, a prokurator rejonowy winien jedynie ograniczyć się do jej wykonania, oznaczając okres, do upływu którego postępowanie powinno być zakończone. Wprawdzie chodzi tu tylko o rozstrzygnięcie w przedmiocie przedłużenia prowadzonego dotąd dochodzenia na ponad 6 miesięcy, ale niewątpliwie uprawnienie prokuratora do takiego przedłużenia oznacza również, że nie musi on bynajmniej zaakceptować wniosku organu finansowego. Jest on więc zobligowany do zbadania, przed podjęciem decyzji w przedmiocie przedłużenia trwania dochodzenia, dotychczasowego jego przebiegu i efektów oraz rozważenia, czy istnieje wymagany przez ustawę szczególnie uzasadniony wypadek nakazujący takie przedłużenie, a przy jego braku - odmówić organowi finansowemu przedłużenia tego dochodzenia. Mamy tu zatem do czynienia nie tylko z uzyskaniem przez prokuratora informacji o toczącym się przed organem finansowym dochodzeniu o przestępstwo skarbowe, ale wręcz z sytuacją, w której prokurator musi zapoznać się z całokształtem dokonanych dotąd czynności dochodzeniowych oraz ich rezultatów. Nie może zatem budzić wątpliwości, że omawiana czynność prokuratora ma charakter czynności nadzorczej. Co więcej, nie jest to czynność o charakterze wpadkowym, jak te czynności, które wskazane są obecnie w analizowanym już wcześniej art. 151c § 2 zd. 1 k.k.s., jako że decyzja podjęta w wyniku powyższej analizy materiałów sprawy, przesądza o dalszym bycie postępowania przygotowawczego.

Należy przy tym zauważyć, że na gruncie powszechnego procesu karnego już pod rządem poprzedniej kodyfikacji wskazywano, że fakt ujęcia w określonym przepisie sposobów wykonywania przez prokuratora nadzoru nad postępowaniem przygotowawczym prowadzonym przez organy nieprokuratorskie (ówczesny art. 292 k.p.k. z 1969 r., będący odpowiednikiem art. 326 obecnego k.p.k.), nie przesądza o tym, że jest to wyliczenie wyczerpujące ten nadzór, gdyż prokurator jest również - poprzez inne przepisy kodeksu - wyposażony w określone instrumenty owego nadzoru, z zaliczeniem do nich m.in. przedłużania terminów dochodzenia (zob. np. F. Prusak, Nadzór prokuratora nad postępowaniem przygotowawczym, Warszawa 1984, s. 149-150). Również na gruncie obecnej kodyfikacji karnoprocesowej przyjmuje się, że wyliczenie sposobów nadzoru wskazane w obecnym art. 326 k.p.k. nie ma charakteru enumeratywnego, co wynika zresztą z treści § 3 tego przepisu, wskazującego jedynie "w szczególności" przewidziane tam sposoby nadzoru i przywołuje różnorodne przepisy k.p.k. o innych czynnościach nadzorczych, w tym dotyczących czuwania nad sprawnym przebiegiem i terminowością prowadzonego postępowania (zob. np. P. Hofmański, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks postępowania karnego. Tom II. Komentarz do art. 297-467, Warszawa 2004, s. 176, czy R.A. Stefański (w:) R.A. Stefański, S. Zabłocki (red.) Kodeks postępowania karnego. Komentarz, t. II, Warszawa 2004, s. 466-467 i 459). Oczywistym jest jednak, że ta ostatnia kwestia, czyli przedłużanie dochodzenia, wygląda nieco inaczej na gruncie przepisów k.k.s. W dochodzeniu karnym skarbowym bowiem, w sprawach o przestępstwa, rozstrzyganie przez prokuratora, a nie przez finansowy organ nadrzędny, kwestii przedłużenia okresu prowadzenia dochodzenia pojawia się dopiero przy przedłużaniu go na okres ponad 6 miesięcy. Wcześniej zaś przedłużenie to następuje mocą decyzji wskazanego nadrzędnego organu finansowego, a więc organu nieprokuratorskiego, co w procedurze karnej powszechnej nie ma miejsca.

Nie może jednak budzić wątpliwości, że każda czynność nadzorcza, a taką jest również decyzja w przedmiocie przedłużenia czasu trwania postępowania przygotowawczego, nie może być podejmowana poza samym nadzorem, lecz musi mieć miejsce w jego ramach i albo jest przedsiębrana w toku podjętego już wcześniej nadzoru albo to ona ów nadzór rozpoczyna.

Powyższe wskazuje, że także na gruncie kodeksu karnego skarbowego sam fakt wskazania w nowym art. 151c § 3, iż w wypadkach innych niż wymienione w jego § 2, nadzór nad dochodzeniem prowadzonym przez organy finansowe w sprawach o przestępstwa skarbowe należy do finansowych organów nadrzędnych nie oznacza, aby z innych przepisów tej ustawy nie mogły wynikać dodatkowe sytuacje, w których organ ów traci swoje uprawnienia nadzorcze, gdy przewidują one jednak również, i odrębnie, prokuratorski nadzór w określonych w nich okolicznościach.

Do takich przepisów należy właśnie art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s., który ze swej istoty, jako regulujący kwestię przedłużania przez właściwego prokuratora dochodzenia prowadzonego przez podmioty inne niż ten organ, a więc podejmowania czynności nadzorczej, powoduje tym samym - podobnie jak to ma miejsce na gruncie powszechnej procedury karnej - że podmiot przedłużający postępowanie obejmuje je jednocześnie przez tę decyzję swoim nadzorem. Decyzja ta od momentu jej wydania umożliwia zatem i obliguje prokuratora do realizowania swych uprawnień płynących z art. 298 § 1 i art. 326 k.p.k. w zw. z art. 113 § 1 k.k.s. Nadzór ten, mający swą podstawę we wskazanym art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s., jest zatem też nadzorem z mocy prawa. Odwoływanie się przez Prokuratora Generalnego w swoim wniosku także do art. 26 ust. 1 zd. 1 u.p. nie jest w tym układzie procesowym niezbędne, jako że nadzór prokuratora wynika tu - jak wyżej wskazano - z istoty rozwiązania przyjętego w art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s., a uprawnienie do jego realizacji normują przywołane wyżej przepisy k.p.k. stosowane tu odpowiednio, zgodnie z art. 113 § 1 k.k.s.

Oczywiście nadzór ten nad prowadzonym dotąd dochodzeniem pojawi się tylko i wyłącznie wówczas, gdy do przedłużenia tego dojdzie. Gdyby bowiem prokurator odmówił dalszego przedłużenia dochodzenia, to owa czynność nadzorcza prokuratora musi w konsekwencji doprowadzić do zakończenia dochodzenia przez organ finansowy, co oznacza, że owo dochodzenie nie było prowadzone pod jego nadzorem, a czynność nadzorcza prokuratora doprowadziła jedynie do jego zakończenia. Przedłużenie przez prokuratora czasu trwania dochodzenia, jako powodujące, że jest ono kontynuowane już pod jego nadzorem, oznacza jednak także, iż obecnie - stosownie do art. 155 § 1-3 k.k.s. - to do niego wówczas, a nie do organu finansowego prowadzącego postępowanie przygotowawcze, należy również wnoszenie aktu oskarżenia, jak i jego surogatów wskazanych w tych przepisach.

Przechodząc obecnie na grunt wskazywanej we wniosku Prokuratora Generalnego ustawy o skardze na przewlekłość postępowania należy stwierdzić, że może być ona na gruncie dochodzenia w sprawach o przestępstwa skarbowe aktualna, po pierwsze w wypadkach wskazanych w obecnym art. 151c § 2 zd. 1 k.k.s., a więc, gdy do nadzoru nad tym dochodzeniem dochodzi z mocy prawa lub przez objęcie go swoim nadzorem na podstawie fakultatywnie podejmowanej decyzji, a po drugie, gdy w innych niż wskazane w powyższym przepisie sytuacjach dochodzi do przedłużenia przez prokuratora czasu trwania dochodzenia na okres ponad 6 miesięcy. Jedynie w tych zatem okolicznościach można mówić o spełnieniu się, przewidzianego w art. 1 u.o.s.n.p., wymogu nadzorowania przez prokuratora takiego dochodzenia. Chodzi przy tym o ewentualną przewlekłość postępowania zaistniałą jedynie po objęciu przez prokuratora nadzoru nad danym postępowaniem karnym skarbowym. Tylko bowiem wówczas można zarzucić temu organowi przewlekłość nadzorowanego postępowania przygotowawczego. Sam natomiast fakt, że prokurator w związku z dokonywaniem na wniosek finansowego organu postępowania przygotowawczego czynności procesowych wskazanych w art. 122 § 2 zd. 1 k.k.s., ale nieobjętych działaniem zdania drugiego tego przepisu, został powiadomiony o prowadzeniu danego dochodzenia i w związku z tym zapoznał się nawet z jego materiałami, nie powoduje zaistnienia nadzoru tego organu nad owym dochodzeniem, jeżeli prokurator nie zdecydował jednocześnie o przejęciu danej sprawy do własnego prowadzenia, stosownie do art. 122 § 3 i art. 151c § 2 zd. 1 in fine k.k.s. albo nie zarządził w tej sprawie śledztwa (art. 151a § 2 pkt 4 k.k.s.). Nie można też mówić o prowadzeniu omawianego dochodzenia pod nadzorem prokuratora, jeżeli organ je prowadzący nie wystąpi do niego o przedłużenie tego postępowania na okres ponad 6 miesięcy, choćby okres ten już upłynął, a mimo to dochodzenie to nadal prowadzono. Dotyczy to również sytuacji, gdyby uprzednio, ale jeszcze przed upływem 6 miesięcy, prokurator taki dokonywał w danym postępowaniu czynności, o których mowa w art. 122 § 2 zd. 1 k.k.s., a niepowodujących zaistnienia jego nadzoru z mocy prawa.

Mając to wszystko na uwadze uchwalono, jak na wstępie.