I GW 10/20 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3105070

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. I GW 10/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Piszczek.

Sędziowie: NSA Piotr Pietrasz, del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia (...) października 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. a Pełnomocnikiem Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie rozpoznania wniosku Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o zainicjowanie lub przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem umorzenia należności pieniężnych postanawia

1. odrzucić wniosek;

2. zwrócić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w T. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego uiszczony wpis od wniosku w kwocie 100 (sto) złotych.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 7 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej: "Kolegium"), wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego między tym organem a Pełnomocnikiem Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Pełnomocnik Rządu", "Pełnomocnik") w sprawie rozpoznania wniosku Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON") o zainicjowanie lub przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem umorzenia należności przez Marszałka Województwa (...) w drodze decyzji z (...) sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, że pismem z 21 maja 2020 r. Pełnomocnik Rządu przekazał (bez uzasadnienia) na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "k.p.a.") do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniosek Prezesa Zarządu PFRON z 23 kwietnia 2020 r. o zainicjowanie lub przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem umorzenia należności przez Marszałka Województwa (...) w drodze decyzji z (...) sierpnia 2019 r. Według uzasadnienia wniosku Prezesa PFRON zgodność z prawem decyzji Marszałka Województwa (...) winna zostać oceniona w ramach instancyjnego postępowania administracyjnego, jednakże biorąc pod uwagę, że decyzja o umorzeniu należności była dla jedynej strony postępowania korzystna, nie wniosła ona odwołania do organu wyższego stopnia. Prezes Zarządu PFRON wskazał, że Zarząd PFRON nie jest upoważniony do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem umorzenia należności przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426 z późn. zm.), natomiast do przeprowadzenia takiej kontroli uprawniony jest Pełnomocnik Rządu na podstawie przepisów art. 34 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 i 5 tej ustawy.

Kolegium pismem z 19 czerwca 2020 r. zwróciło się do Prezesa Zarządu PFRON o sprecyzowanie czy intencją wnioskodawcy było wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Marszałka Województwa (...) z (...) sierpnia 2019 r. lub wszczęcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Pismem z dnia 8 września 2020 r. Prezes Zarządu PFRON wskazał, że znając kompetencje Pełnomocnika Rządu i Kolegium, celowo wniosek skierował do tego pierwszego. Zamiarem PFRON nie było występowanie do Kolegium o wzruszanie decyzji z dnia 28 sierpnia 2019 r. przy zastosowaniu trybów nadzwyczajnych określonych w k.p.a.

Biorąc pod uwagę treść wniosku Prezesa Zarządu PFRON z 23 kwietnia 2020 r. oraz jego wyjaśnienia przedstawione w piśmie z 8 września 2020 r. Kolegium uznało, że organem właściwym do przeprowadzenia kontroli na podstawie prawnej wskazanej przez Prezesa Zarządu PFRON jest Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych.

Odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego złożył Minister Rodziny i Polityki Społecznej, wnosząc o odrzucenie wniosku Kolegium ze względu na brak zdolności sądowej Pełnomocnika Rządu, który nie jest organem administracji publicznej, a także ze względu na brak przedmiotu sporu kompetencyjnego w postaci indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Według art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O istnieniu sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego można mówić wtedy, gdy dwa lub więcej organów podejmie działania zmierzające do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (spór pozytywny), względnie gdy żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy (spór negatywny). Jest to wynikiem jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez organy administracji publicznej własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz przepisów szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; z 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; z 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09, z 6 października 2020 r., sygn. akt II GW 29/20, a także T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo LexisNexis, wydanie 5, str. 137). Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAiWSA 2006/3/75). Konsekwencją tego jest to, że przedmiot sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 6 października 2020 r., sygn. akt II GW 29/20, K. Defecińska - Tomczak, glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, OSP 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.).

Z uzasadnienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie a także z udokumentowanego w aktach sprawy stanowiska Prezesa Zarządu PFRON, który swoim wnioskiem do Pełnomocnika Rządu określił przedmiot sprawy, wynika, że nie istnieje indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej, która podlegałaby rozstrzygnięciu w prawnej formie działania administracji publicznej poddanej kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. W sprawie, w której zwrócił się do Pełnomocnika Rządu Prezes Zarządu PFRON chodzi o zainicjowanie lub przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem umorzenia należności przez Marszałka Województwa (...) w stosunku do jednego z beneficjentów świadczeń udzielonych ze środków PFRON przy wykorzystaniu kompetencji Pełnomocnika Rządu przewidzianych w art. 34 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Nie wynika z wniosku Prezesa Zarządu PFRON, że chodzi o przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania, w którym należałoby rozstrzygnąć indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej w formie aktu administracyjnego lub w innej prawnej formie działania administracji publicznej poddanej kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Z jednoznacznego stanowiska Prezesa Zarządu PFRON wynika również, że jego wniosek nie zmierzał do zainicjowania postępowania mającego na celu wzruszenie decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...) sierpnia 2019 r. w jednym z trybów nadzwyczajnych określonych w k.p.a.

Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczący takiej sprawy, która nie ma cechy indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w formie aktu administracyjnego lub w innej prawnej formie działania administracji publicznej, poddanej kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, nie należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a. do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, w tym przepisy art. 63 i art. 64 p.p.s.a. oraz art. 58 p.p.s.a. Wniosek, o którym mowa w art. 63 i w art. 64 p.p.s.a. odgrywa identyczną rolę jak skarga do sądu administracyjnego, a mianowicie współkształtuje razem ze skargą właściwość rzeczową sądu administracyjnego. Zatem wniosek taki wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne, gdy sprawa nim objęta należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy zaś sprawa, której dotyczy wniosek nie jest objęta właściwością rzeczową sądu administracyjnego, to podlega on odrzuceniu (por. postanowienie NSA z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GW 5/18).

Należy również zauważyć, spór o właściwość lub spór kompetencyjny może istnieć tylko między organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie podmiot, który wdał się w spór z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w kwestii zainicjowania lub przeprowadzenia kontroli jednego z działań Marszałka Województwa (...), czyli Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, nie jest organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 25 § 1 p.p.s.a., a więc nie ma zdolności sądowej w sprawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Przy tym ten brak zdolności sądowej jest nieusuwalny na podstawie odpowiednio stosowanego art. 31 § 1 p.p.s.a., ponieważ usunięcie braku musiałoby prowadzić do zmiany organu, co, ze względu na specyfikę sprawy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niemożliwe. Pozycja ustrojowa Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych została określona w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z tym przepisem jest on sekretarzem stanu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, którym jest Minister Pracy i Polityki Społecznej (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1723). Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych jest więc urzędnikiem (sekretarzem stanu) w Ministerstwie Rodziny i Polityki Społecznej, to jest w urzędzie zapewniającym obsługę Ministra Rodziny i Polityki Społecznej. Z tego wynika, że Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych w strukturze administracji publicznej nie jest organem administracji publicznej w sensie ustrojowym.

Nie jest on również organem administracji publicznej w sensie funkcjonalnym, gdyż ustawodawca nie upoważnił go w przepisach szczególnych do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formie określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. W art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych określono ogólną kompetencję Pełnomocnika jako nadzorowanie zadań wynikających z ustawy. Nadzór ten jest wykonywany przez koordynację realizacji zadań oraz inicjowanie lub przeprowadzanie kontroli realizacji zadań wynikających z ustawy (art. 34 ust. 2 ustawy) w sposób uszczegółowiony w art. 34 ust. 3-5 ustawy. Do zadań Pełnomocnika, według art. 34 ust. 6 ustawy, należy także:

1) opracowywanie oraz opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących zatrudnienia, rehabilitacji oraz warunków życia osób niepełnosprawnych;

2) opracowywanie projektów programów rządowych dotyczących rozwiązywania problemów osób niepełnosprawnych;

3) ustalanie założeń do rocznych planów rzeczowo-finansowych dotyczących realizacji zadań wynikających z ustawy;

4) inicjowanie działań zmierzających do ograniczenia skutków niepełnosprawności i barier utrudniających osobom niepełnosprawnym funkcjonowanie w społeczeństwie;

5) współpraca z organizacjami pozarządowymi i fundacjami działającymi na rzecz osób niepełnosprawnych.

Z przytoczonych przepisów nie można wyprowadzić wniosku, aby Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych był organem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej w formie aktów administracyjnych lub w innej prawnej formie działania administracji publicznej poddanej kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniosek na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 5 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.