I GSK 752/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2578077

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2018 r. I GSK 752/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.).

Sędziowie: NSA Piotr Pietrasz, del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Op 387/15 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych

1.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu;

2.

zasądza od Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz W. Z. 4450 (cztery tysiące czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt , oddalił skargę W. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia (...) lipca 2015 r. w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia 16 maja 2011 r. W. Z. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011, deklarując w ramach pakietu 1 "Zrównoważony sposób gospodarowania", wariant 1.1 "Zrównoważony system gospodarowania", działki rolne o powierzchni 145,43 ha, a w ramach pakietu 8 "Ochrona gleb i wód" w wariancie 8.2.1 "Międzyplon ozimy" 31,66 ha oraz w wariancie 8.3.1 "Międzyplon ścierniskowy" 36,46 ha.

Kierownik Biura Powiatowego w K. dokonał weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności w zakresie działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku i decyzją z dnia (...) maja 2013 r. (ponownie wydaną w wyniku stwierdzonej nieważności uprzedniej decyzji tego organu) przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w wysokości 70.504,37 zł, w tym w ramach pakietu 1, w wariancie 1.1 w wysokości 42.743,17 zł (do powierzchni 137,73 ha) oraz pakietu 8 w wariancie 8.2.1 w wysokości 13.297,20 zł (do powierzchni 31,66 ha) oraz w wariancie 8.3.1 w wysokości 14.464,00 zł (do powierzchni 36,16 ha).

Kolejnym wnioskiem z dnia (...) maja 2012 r. W. Z. zwrócił się do ARiMR o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, deklarując w ramach pakietu 1, wariant 1.1 działki rolne o powierzchni 148,15 ha oraz w ramach pakietu 8 w wariancie 8.3.1 działki rolne o powierzchni 45,28 ha.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia (...) maja 2013 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w wysokości 60.903,40 zł, w tym ramach pakietu 1 wariant 1.1 w wysokości 42.791,40 zł (do powierzchni 137,73 ha) oraz w ramach pakietu 8 w wariancie 8.3.1 w wysokości 18.112,00 zł (o powierzchni 45,28 ha).

W dniu 15 maja 2013 r. W. Z. złożył kolejny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, deklarując w ramach pakietu 1 w wariancie 1.1 działki rolne o powierzchni 149,00 ha oraz w ramach pakietu 8 w wariancie 8.2.1 działki rolne o powierzchni 20,79 ha oraz w wariancie 8.3.1 działki rolne o powierzchni 82,82 ha.

W dniach (...) października 2013 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności oraz w zakresie działania Programu rolnośrodowiskowego. Stwierdzono między innymi niezgodności w zakresie przestrzegania norm wzajemnej zgodności (kod GR5). Na powierzchni 0,84 ha doszło do naruszenia norm N.04 (na łąkach lub pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub nie były wypasane na nich zwierzęta) oraz N.04.1 (rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta). Stwierdzono również, iż w odniesieniu do działek rolnych AA, AE, AF, J, L, Ł, U, W brak deklarowanej uprawy w międzyplonie (kod W21). Do powyższych działek przypisano kod W18 oznaczający, iż rolnik nie wykonał siewu roślin ozimych jako międzyplon ścierniskowy. Stwierdzono także rozbieżności w powierzchniach deklarowanych użytków zielonych na działce rolnej B o powierzchni 0,14 ha, która została zaorana.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia (...) września 2014 r. przyznał W. Z. płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej wysokości 30.268,87 zł. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na stwierdzone w ramach kontroli na miejscu nieprawidłowości, płatność w odniesieniu do pakietu 8.2.1 wynosiła po zmniejszeniach 0,00 zł, natomiast płatność w ramach pakietu 1.1 uległa zmniejszeniu o kwotę 15.986,73 zł i przyznana została do areału 137,09 ha. Organ wskazał szczegółowo powierzchnie przyjęte do wyliczenia płatności, podstawy prawne i sposób dokonywanych wyliczeń w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy.

Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia (...) lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., nie stwierdzając uchybień w zakresie ustaleń dokonanych w trakcie kontroli na miejscu i zawartych w raportach z czynności kontrolnych.

W związku z powyższym w dniu (...) kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego w K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych na mocy decyzji nr (...) oraz nr (...) z (...) maja 2013 r.

Następnie, decyzją z dnia (...) maja 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. ustalił W. Z. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 63.298,08 zł. W uzasadnieniu Kierownik Biura Powiatowego w K. wskazał, że zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 361; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Natomiast zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskową (cała, tj. wynikająca z realizacji wszystkich pakietów i bez względu na wielkość powierzchni dokonanego zmniejszenia trwałego użytku zielonego), przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Zmniejszenie, o którym mowa § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie ma zastosowania, jeżeli niezachowanie występujących w gospodarstwie i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej powierzchni trwałych użytków zielonych wynika z przeniesienia w drodze umowy posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub utraty posiadania takich gruntów, a do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskową. Mając na uwadze przepisy § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz przepisy określające odstępstwa od zastosowania 20% sankcji z tytułu niezachowania występujących w gospodarstwie i określonych w planie działalności trwałych użytków zielonych, organ I instancji wskazał, że dodatkowo w przypadku zastosowania w roku 2013 nieprawidłowości 06, zastosowanie będzie miał także art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 oraz art. 35 ust. 4 Komisji (UE) nr 640/2014 - zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach.

Decyzją z dnia (...) lipca 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że W. Z., na skutek złożonego wniosku na kampanię 2011, rozpoczął pięcioletnie zobowiązanie w ramach programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 1 "Zrównoważony sposób gospodarowania" oraz w ramach pakietu 8 "Ochrona gleb i wód", które kontynuował w roku 2012 i 2013, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w roku 2013 nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, który to obowiązek wynika wprost z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Dlatego w decyzji o przyznaniu płatności na rok 2013 zastosowano z tego tytułu pomniejszenie płatności, a stosownie do regulacji zawartych w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L 2011.25.8), zmniejszenie takie należało także zastosować w odniesieniu do płatności na rok 2011 i 2012. Z uwagi na to, że płatności za te lata zostały przekazane na konto wnioskodawcy, należało ustalić kwotę nienależnie pobranych płatności, co uczyniono w zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając sposób prowadzenia postępowania oraz zastosowanie przepisów prawnych, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji prawidłowo rozstrzyga o obowiązku strony, a kwota nienależnie pobrana została wyznaczona w sposób niebudzący wątpliwości. Uznał przy tym, że w sprawie nie mają zastosowania przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu określone w art. 5 rozporządzenia nr 65/2011, gdyż wypłata płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011- 2012 nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatności te zostały przekazane na skutek złożonych wniosków. Wnioskodawca winien natomiast liczyć się z tym, że w sytuacji niedochowania wymagań w roku 2013, obowiązany będzie w myśl art. 18 ust, 1 nr 65/2011, zwrócić część płatności pobranych w roku 2011 i 2012, Organ zwrócił też uwagę, że stosownie do art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, ustalona kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa przedawnieniu, bowiem w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia biegnie od momentu ostatecznego zakończenia programu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011 i 2012 w łącznej wysokości 63.298,08 zł. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2013 w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, stwierdzono u skarżącego:

1)

nieprawidłowości dotyczące różnicy między powierzchnią deklarowaną w ramach pakietu "Rolnictwo zrównoważone" a powierzchnią faktycznie stwierdzoną,

2)

zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie (zaoranie działki rolnej stanowiącej TUZ na powierzchni 0,18 ha) oraz

3)

nierealizowanie w roku 2013 wymogów dotyczących pakietu "Ochrona gleb i wód", polegające na niewysianiu w terminie upraw w międzyplonie.

Postępowanie to powadzone było w trybie art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438). Prawidłowość zastosowania tego trybu w odniesieniu do pomocy, która w przypadku skarżącego przyznana została na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), wynika z art. 28 ust. 3 tej ustawy.

Zdaniem WSA, przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zatem dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego w roku 2011 i 2012 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznających pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje przyznające płatności za poszczególne lata.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej - obok wymogów określonych w pkt 1 i 2 - jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L 2005.277.1). Powyższe "zobowiązanie rolnośrodowiskowe" obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. Jak stanowi natomiast § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1698/2005, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE.L 2009.316.1), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi" (TUZ), oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Realizując 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżący zobowiązany był zatem utrzymać trwałe użytki zielone przez cały zadeklarowany okres. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się bowiem w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.

Sąd wskazał, że zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. W myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W świetle powyższego dostrzec trzeba, że zarówno ustawa, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe przewidują, stosownie do i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest na zasadach określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym.

Dalej Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący podjął pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, a w kolejnych latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego otrzymał płatności rolnośrodowiskowe na mocy decyzji z dnia (...) grudnia 2011 r. na rok 2011 r. - następnie zmienioną decyzją z dnia (...) maja 2013 r., decyzji z (...) maja 2013 r. na rok 2012 i z (...) kwietnia 2014 r. na rok 2013.

Zdaniem WSA, obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniana w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków, zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego, w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

WSA wyjaśnił, że zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Z przepisu tego wynika, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Omawiany przepis ma umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie maja zastosowania do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Rozporządzenie to, jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego.

Zatem, w ocenie Sądu I instancji, w przypadku stwierdzenia w roku 2013 niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, płatność rolnośrodowiskową przyznana w roku 2011 i 2012 podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu.

Mając na uwadze powyższe oraz wyniki z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, Sąd zaaprobował stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu za rok 2011 i 2012 płatności w łącznej kwocie 63.298,08 zł ze względu na zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych oraz niedotrzymanie zobowiązań wieloletnich z tytułu płatności rolnośrodowiskowych. Zdaniem WSA, organ prawidłowo ustalił wysokość kwoty do zwrotu jako iloczyn niedochowanych powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego i stawek niedochowanych wariantów poszczególnych pakietów, według obliczeń wyszczególnionych w decyzji, w tym: za rok 2011: 36.468,73 zł, - za rok 2012: 26.829,35 zł.

Ponadto, zdaniem WSA w sprawie prawidłowo uznano, iż nie nastąpiło przedawnienie dochodzenia wskazanych do zwrotu kwot, bowiem zgodnie z rozporządzenia Rady (WE Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia biegnie od momentu ostatecznego zakończenia programu. W przedmiotowej sprawie program ten nie został jeszcze zakończony, a zatem nie można mówić o przedawnieniu. Ponadto, jak słusznie wywodził organ, w świetle art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, kwota nienależnie pobranych płatności znacznie przekracza równowartość 100 euro, tym samym nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji rolnej ustaliły istotne w sprawie fakty, a postępowanie prowadzone było z zachowaniem zasad postępowania. Tym samym, Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm procesowych, czy też norm materialnych, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił rażące naruszenie następujących norm prawa materialnego:

1)

§ 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (w brzmieniu znowelizowanym rozporządzeniem z dnia 12 marca 2014 r.) poprzez akceptację jego bezprawnego zastosowania przez organ jako podstawy prawnej domagania się od skarżącego zwrotu płatności otrzymanych przez niego za lata realizacji programu, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne uzasadniające zwrot płatności pobranych w przeszłości regulują normy § 39 tego samego rozporządzenia, wśród których nie ma okoliczności, jaki miały miejsce w sprawie niniejszej,

2)

§ 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez akceptację jego bezprawnego zastosowania przez organ jako podstawy prawnej domagania się od skarżącego zwrotu płatności otrzymanych przez niego za lata realizacji programu, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne uzasadniające zwrot płatności pobranych w przeszłości regulują normy § 39 tego samego rozporządzenia, wśród których nie ma okoliczności, jakie miały miejsce w sprawie niniejszej,

3)

§ 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego niezrozumienie i ewidentnie mylne odczytanie jego treści jako rzekomo odnoszącej się do okoliczności, jakie miały miejsce w sprawie niniejszej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie następujących norm postępowania:

1)

art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt1-3,

2)

art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ norm postępowania wyrażonych w art. 6, oraz art. 8 k.p.a., polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia, które w części będącej przedmiotem skargi nie znajduje oparcia w żadnym obowiązującym przepisie prawa,

3)

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez faktyczne naruszenie obowiązku uzasadnienia wyroku w zakresie, w jakim WSA nie odniósł się w przedstawionym rozstrzygnięciu do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W piśmie procesowym z dnia (...) stycznia 2017 r. skarżący uzupełnił skargę kasacyjną wskazując na orzecznictwo, w świetle którego, jak zaznaczył, brak jest podstaw do nakładania na rolników obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowej z powodu okoliczności wymienionych w § 38 ust. 1 i 2 oraz 6 (ust 8 po nowelizacji z 2014 r.) rozporządzenia rolnośrodowiskowego (PRŚ) z 13 marca 2013 r. W kolejnym piśmie procesowym z dnia (...) lipca 2018 r. autor skargi kasacyjnej wskazując, iż dotyczy ono uzupełnienia uzasadnienia podstaw wniesionego środka prawnego zarzucił, iż WSA w Oplu nie dostrzegł, w ramach sprawowanej przez siebie kontroli, naruszenia przez organ nie tylko norm materialnoprawnych § 38 ust. 1 i 2, § 38 ust. 8 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. (PRŚ 2013) lecz także zastosowanej przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia zaskarżonego przez stronę normy materialnoprawnej zawartej w art. 18 ust. 1 i rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, niezależnie od tego, że nie wszystkie wskazane w niej zarzuty okazały się trafne.

Przystąpienie do merytorycznej oceny przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec tego, iż spełniał on wymagania formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 176 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Odnosząc się na wstępie do powyższej kwestii, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, by przyjąć do merytorycznego rozpoznania w sprawie niniejszej zgłoszony dopiero w piśmie procesowym z dnia (...) lipca 2018 r. zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. przez nieuznanie, że przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 23 marca 2013 r. już uwzględniają w procesie stanowienia prawa powoływaną przez organ normę powyższego przepisu. Postawiony przez skarżącego powyższy zarzut, stanowiący w istocie rozszerzenie podstawy prawnej skargi kasacyjnej, jest spóźniony. Z jego treści nie da się natomiast przyjąć, wbrew stanowisku skarżącego, że przedstawienie go stanowi dodatkowe uzasadnienie zarzutu procesowego z punktu 1 i 2 skargi kasacyjnej. Tym samym nie mógł podlegać rozpoznaniu.

Stosownie do treści i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Niemniej przyjęta w niej konstrukcja zarzutów procesowych zawartych w pkt 4-5 petitum środka prawnego wskazuje na ich materialnoprawny charakter, poprzez zakwestionowanie przez kasatora stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku co do niewłaściwie przyjętej podstawy prawnej wydanych przez organy rozstrzygnięć. Tym samym stricte procesowy charakter ma zarzut zawarty w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez faktyczne, zdaniem skarżącego, naruszenie obowiązku uzasadnienia wyroku w zakresie, w jakim WSA nie odniósł się w przedstawionym rozstrzygnięciu do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Mając na uwadze treść wskazanego przepisu, podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może bowiem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony, uzasadnienie zaskarżonego wyroku mimo pewnych deficytów - zasadniczo realizuje funkcję kontroli wydanego w sprawie orzeczenia, co wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Podniesiony natomiast przez skarżącego zarzut o konieczności odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi nie może być interpretowany w ten sposób, że sąd pierwszej instancji ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, które w przekonaniu strony skarżącej świadczą o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego, w jego ocenie, nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Przed odniesieniem się natomiast do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że W. Z. podjął w 2011 r. 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 1 "Zrównoważony sposób gospodarowania", wariant 1.1 "Zrównoważony system gospodarowania", zgłaszając działki rolne o powierzchni 145,43 ha, a w ramach pakietu 8 "Ochrona gleb i wód" w wariancie 8.2.1 "Międzyplon ozimy" 31,66 ha oraz w wariancie 8.3.1 "Międzyplon ścierniskowy" 36,46 ha. Przyznana stronie płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. wyniosła 70.504,37 zł, Kolejnym wnioskiem z dnia 15 maja 2012 r. rolnik zwrócił się do ARiMR o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, deklarując w ramach pakietu 1, wariant 1.1 działki rolne o powierzchni 148,15 ha oraz w ramach pakietu 8 w wariancie 8.3.1 działki rolne o powierzchni 45,28 ha. Decyzją z 14 maja 2013 r. przyznana została wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskowa w wysokości 60.903,40 zł.

W dniu 15 maja 2013 r. W. Z. złożył kolejny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, deklarując w ramach pakietu 1 w wariancie 1.1 działki rolne o powierzchni 149,00 ha oraz w ramach pakietu 8 w wariancie 8.2.1 działki rolne o powierzchni 20,79 ha oraz w wariancie 8.3.1 działki rolne o powierzchni 82,82 ha.

W dniach (...) października 2013 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności oraz w zakresie działania Programu rolnośrodowiskowego. Stwierdzone nieprawidłowości - niezachowanie trwałych użytków zielonych, zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej oraz brak wykonania siewu roślin jarych w odpowiednim terminie jako międzyplonu ścierniskowego spowodowały przyznanie rolnikowi decyzją z 11 września 2014 r. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości (w tym odmowę płatności dla wariantu 8.3.1). Rozstrzygnięcie to stało się prawomocne.

Zawiadomieniem z dnia (...) kwietnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych za 2011 r. i 2012 r.

Tym samym skoro ww. postępowanie zostało wszczęte już w czasie obowiązywania rozporządzenia z 2013 r., to mają zastosowanie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., a więc także do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, obejmującej zwrot nienależnie pobranych płatności za 2011 r. i 2012 r. należy stosować nowe uregulowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazane w zaskarżonej decyzji przepisy art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: Rozporządzenie nr 65/2011) określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub i zobowiązują Państwa Członkowskie do określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości czego wyrazem stały się przepisy krajowe wydane wskutek implementacji art. 18 ust. 2 rozporządzenia stanowiącego normę kompetencyjną skierowaną do państwa członkowskiego.

Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia nr 1698/2005. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych.

Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ("ustawa o wspieraniu rozwoju"), która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.

Z przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwrócić uwagę należy na art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, zgodnie z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r. (PRŚ 2013).

Wskazać w tym miejscu należy, iż zasadnie w sprawie organy przyjęły, iż postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. Dodać też należy, że są to dwie odrębne instytucje posiadające podobne przesłanki do ich stosowania, będące ze sobą w bezpośrednim związku.

Zgodnie z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38). Natomiast według ust. 6 ww. przepisu jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których owa w płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzone zostało takie uchybienie.

Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności w danym roku.

Kwestie natomiast zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uregulowane zostały normą § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikającą z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu. Faktem jest, że norma ta zawiera regulacje dotyczące zasadniczo przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uwzględniających rozmiar zasięg czy trwałość stwierdzonej niezgodności czyli kryteria określone w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Niemniej nie można przyjąć stanowiska, że dotyczy co najwyżej warunków przyznania płatności ale nie odnosi się do ustalonych wymogów.

Z treści ww. rozporządzenia wynika, bowiem że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14, publ. ).

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej tj. rozważenia w świetle podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej zasadności stanowiska skarżącego, wskazać należy, iż istotnie zasadniczą kwestią w sprawie niniejszej pozostaje wyjaśnienie, czy organ prawidłowo naliczył kwotę, jaką skarżący zobowiązany jest do zwrotu, a wynikającą z każdej z trzech wyżej wskazanych w sprawie podstaw faktycznych.

Zdaniem skarżącego konieczność zwrotu kwot przyznanych w ubiegłych latach wyłącznie do działki, która została zmniejszona, jest bezdyskusyjna, w przeciwieństwie do dwóch pozostałych typów okoliczności. W tym zakresie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego tylko w części uznać należy za słuszne.

Dokonując kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku granicach zakreślonych wniesionym środkiem prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA w Opolu, aprobując stanowisko organów ARiMR, zgodnie z którym skarżący zobowiązany jest do zwrotu za 2011 r. i 2012 r. płatności rolnośrodowiskowej ze względu na niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego w ramach pakietu 8, nie dopuścił się naruszenia wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przepisu § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. (PRŚ 2013).

Wbrew stanowisku strony przepis ten bowiem nie był podstawą obowiązku zwrotu płatności z tytułu niedotrzymania warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 8 wariantu 8 3. 1. Organ nie posłużył się też, uznając zasadność zwrotu w tej części pobranej za 2011 r. i 2012 r. płatności, jak błędnie zarzuca skarżący, wyłącznie przepisem art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 jako samodzielną podstawą rozstrzygnięcia. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia PRŚ 2013 został jedynie powołany jako przyczyna zmniejszenia płatności za rok 2013. Skoro w obrocie prawnym znajduje się prawomocna decyzja nr (...) z dnia (...) września 2014 r. o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości, która poprzez odmowę przyznania płatności do podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 8 wariantu 8.3.1. przesądziła tym samym o nieprawidłowości w realizacji w roku 2013 zobowiązania rolnośrodowiskowego w pakiecie 8, to następstwem powyższego było prawidłowe zastosowanie przez organy Agencji implementowanej do polskiego porządku prawnego regulacji przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2013 prowadzącej do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w latach 2011 i 2012. Organ powołał w treści zaskarżonej decyzji przepis § 39 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2013, zgodnie z którym producent rolny zwraca płatności otrzymane w ramach danego pakietu w przypadku nierealizowania zobowiązania środowiskowego, lub niespełnienia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło. Niespełnienie warunków do przyznania płatności rolnośrodowiskowej i odmowa w tym zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (100% zmniejszenia) w ramach pakietu 8 wynikało w przedmiotowej sprawie z niewysiania w odpowiednim terminie określonej uprawy jarej w międzyplonie, co bezspornie miało miejsce w roku 2013. W zobowiązaniu rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w tym do przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu mieści się respektowanie przez ustawodawcę wymogu - w przypadku pakietu 8 wariant 8.3.1. po plonie głównym uprawy rośliny jarej. W konsekwencji przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości z tytułu podjętego zobowiązania w pakiecie 8 determinowane jest spełnieniem przez rolnika warunku określonego w § 12 ust. 6 pkt 3 pkt 3 rozporządzenia PRŚ 2013. Natomiast - stosownie do treści § 38 ust. 1 i ust. 2 oraz załącznika nr 7 do rozporządzenia - brak wysiania w określonym terminie uprawianej jako międzyplon uprawianej rośliny jarej powoduje 100% zmniejszenia płatności, co oznacza de facto nieprzyznanie płatności.

Rolnik, który nie spełnił wymagania użytkowania gruntów ornych, na których po plonie głównym uprawiane są rośliny jare, w istocie nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 8.3.1 (międzyplon ścierniskowy) Uprawianie roślin jarych jako międzyplon ścierniskowy jest bowiem jednym z warunków otrzymania płatności w wariancie 8.3.1. Tego rodzaju uchybienia należy klasyfikować jako nieprawidłowość według art. 2 pkt 5 ustawy o płatnościach, czyli nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność. Natomiast stwierdzenie nieprawidłowości udzielenia pomocy w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Powyższe oznacza, że jako niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez zaskarżony wyrok niemającego w sprawie zastosowania przepisu § 38 ust. 2 rozporządzenia oraz stanowiącego z kolei podstawę orzeczenia zwrotu w tej części płatności prawidłowo zastosowanej normy § 39 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2013.

W ocenie NSA Sąd I instancji natomiast błędnie zaakceptował stanowisko organów, iż podstawą do nałożenia na podstawie § 38 ust. 8 (uprzednio § 38 ust. 6) rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcji w postaci 20% zmniejszenia płatności za rok 2011 i 2012. Stanowisko WSA w Opolu jest nieprawidłowe, a skarga kasacyjna, podnosząc w tej części rozstrzygnięcia zarzut naruszenia prawa - §

38 ust. 8 poprzez jego błędne zastosowanie jako podstawy prawnej domagania się od skarżącego zwrotu płatności otrzymanych, zasadna. Organy orzekające ustaliły kwotę przypadających do zwrotu nienależnie pobranych płatności w ten sposób, że w tej kwestii zastosowały przewidziane w § 38 ust. 8 rozporządzenia (uprzednio § 38 ust. 6) zmniejszenie płatności o 20% za lata poprzedzające 2013 rok, w którym nastąpiło niezachowanie na jednej działce trwałych użytków zielonych. Stanowisko to należy uznać za nieprawidłowe, wobec czego podniesione w tej części zarzuty skutecznie podważają trafność wydanego rozstrzygnięcia.

Sankcja określona normą § 38 ust. 8 rozporządzenia (uprzednio § 38 ust. 6) rozporządzenia PRŚ 2013 może być zastosowana tylko w roku wystąpienia zmniejszenia, co wynika wprost z brzmienia tego przepisu. Sankcja ta nie może być utożsamiana z obowiązkiem zwrotu za lata 2011 i 2012 płatności, które uznane zostały za nienależnie pobrane w związku z ustaleniem, że beneficjent w 2013 r. nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych. Oznacza to, że kwota płatności przypadających do zwrotu za lata poprzednie z powodu niezachowania w danym roku występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, nie może być obliczana jako 20% sankcja.

W rozpoznawanej sprawie, do płatności za rok 2011 i 2012 organy mogły tym samym zastosować jedynie regulacje § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które dotyczą zwrotu wypłaconych już płatności rolnośrodowiskowych. Nie były natomiast uprawnione do zastosowania 20% sankcji.

WSA, akceptując stanowisko organów ARiMR-u, dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego polegającego na nieuprawnionym zastosowaniu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przy ustalaniu wysokości nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych i wypłaconych za 2011 i 2012 r.

Działanie organów, polegające na przyjęciu, że dla zastosowania 20% sankcji w stosunku do płatności należnych za rok 2011 i 2012 wystarczające jest stwierdzenie, iż skarżący nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych w roku 2013, zaaprobowane przez Sąd I instancji, uznać należy za przejaw zastosowania rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, należy stwierdzić, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji dopuścił się obrazy powołanych w skardze kasacyjnej przepisów § 38 ust. 8 (uprzednio ust. 6) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją tego naruszenia było błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie obowiązek zwrotu z tytułu niezachowania powierzchni trwałych użytków zielonych na podstawie wskazanego wyżej w podstawie prawnej przepisu rozporządzenia PRŚ 2013, jest zasadny. Powyższy pogląd jest zgodny z prezentowanym już w orzecznictwie, co wskazują powołane również przez skarżącego judykaty (por. wyroki NSA, sygn. akt , II GSK 1093/15, II GSK 385/15).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji uwzględni przedstawione powyżej argumenty oraz formułowaną na ich podstawie ocenę prawną. Uwzględniając zatem zawarte w tym wyroku poglądy o charakterze prawnym, jak też stanowisko co do błędnego przyjęcia wystąpienia w sprawie przesłanek zwrotu w wysokości przyjętej w zaskarżonej decyzji, nie przesądzając o ostatecznym wyniku postępowania, Sąd I instancji dokona ponownej kontroli zgodności z prawem decyzji w zakresie zasadności nałożonego na skarżącego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych za 2011 r. i 2012 r. płatności rolnośrodowiskowych.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie p.p.s.a., orzekł jak pkt 1 wyroku. Na wniosek pełnomocnika skarżącego na podstawie z art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 w związku art. 209 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania kasacyjnego w kwocie stanowiącej uiszczony wpis od skargi kasacyjnej oraz koszty zastępstwa procesowego wyliczone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.