Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2530191

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 20 czerwca 2018 r.
I GSK 648/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Rysz.

Sędziowie: NSA Barbara Mleczko-Jabłońska, del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy (A.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 584/17 w sprawie ze skargi Gminy (A.) na ocenę wniosku dokonaną przez Zarząd Województwa Podlaskiego z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację projektu

1.

oddala skargę kasacyjną,

2.

zasądza od Gminy (A.) na rzecz Zarządu Województwa Podlaskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 584/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy A na ocenę wniosku przeprowadzoną przez Samorząd Województwa Podlaskiego z dnia (...) kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację projektu.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji wyjaśnił, że Gmina A wystąpiła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego jako Instytucji Pośredniczącej Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 z wnioskiem o przyznanie pomocy na realizację operacji "(...)". Pismem z dnia (...) lutego 2017 r. organ poinformował Gminę o odmowie przyznania pomocy. Wskazał, że w wyniku weryfikacji tego wniosku, zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno - ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. poz. 1182 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem w sprawie warunków, przyznano Gminie łącznie 15 punktów. Wniosek Gminy znalazł się zatem na 68 miejscu listy, nie mieszcząc się w sumie kwot wnioskowanej pomocy nieprzekraczającej 150% limitu środków przewidzianych na operacje typu gospodarka wodno - ściekowa, o którym mowa w rozporządzeniu w sprawie wysokości limitów środków dostępnych w poszczególnych województwach lub latach w ramach określonych działań lub poddziałań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020, tj. 12.566.909,00 euro dla Województwa Podlaskiego.

Gmina wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wniosek ten został jednak pismem z dnia (...) kwietnia 2017 r. rozpatrzony przez organ negatywnie.

Oddalając skargę Gminy na tę ocenę wniosku o dofinansowanie - Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do tego, czy planowane w ramach realizacji operacji roboty ujęte w załączonym do wniosku o udzielenie wsparcia projekcie budowlanym stanowią przebudowę czy też remont obiektu budowlanego. Definicję przebudowy i remontu określa ustawa dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), zwana pr.b. Zgodnie z art. 3 pkt 7a pr.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 8 pr.b. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Aby można było mówić o przebudowie, konieczne jest by obiekty budowlane w wyniku wykonanych robót zmieniły parametry techniczne lub użytkowe. Remont obiektu liniowego natomiast może polegać na wymianie zużytych jego fragmentów nowymi, takimi jak liny, słupy. Ważne jest, aby przy tego typu robotach nie doszło do zmiany parametru długości (wydłużenia linii napowietrznej) czy parametrów technicznych takich jak moc przesyłu i zwiększenie pola elektromagnetycznego. Nie może również dojść do innego usytuowania słupów niż tych usuniętych. W takiej sytuacji zakres prac stanowi przebudowę, a nie remont. Do przebudowy mogą być zakwalifikowane prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, które ingerują w układ obciążeń, co oznacza, że np. robót budowlanych w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu nie można zakwalifikować jako przebudowy, zaś roboty odnoszące się do ściany nośnej stanowią ingerencję w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę. Natomiast dla kwalifikacji robót jako remontu decydujące jest odtworzenie stanu pierwotnego. Cechą charakterystyczną remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy. Warunkiem uznania prac za remont, jest odtwarzanie stanu pierwotnego, poprzez wymianę określonych elementów, częstokroć przy użyciu bardziej nowatorskich materiałów.

Mając tą wykładnię na uwadze Sąd I instancji uznał, że sporna w sprawie operacja nie spełnia kryterium określonego w § 11 ust. 5 pkt 10 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków, gdyż nie dotyczy ona budowy lub przebudowy stacji uzdatniania wody lub ujęcia wody, lecz stanowiła remont urządzeń stacji. Prawidłowe zakwalifikowanie określonych robót do właściwej kategorii przede wszystkim wymaga odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości, przeznaczenia. Organ administracji wskazał, że w "Projekcie budowlanym (...)" z dnia (...) listopada 2016 r. w cz. I pkt 1.3 "Zakres inwestycji", pkt 2.3 "Adaptacje i rozbiórki", w cz. II pkt 1 "Przebudowa obudowy studni głębinowej SW1 i rurociągu tłocznego", oraz pkt 6 "Rozwiązanie konstrukcyjno - materiałowe elementów konstrukcyjnych obiektu nr I" wskazano, że zakres inwestycji dotyczy "przebudowy istniejącej obudowy studni głębinowej SW1 i odcinka rurociągu tłocznego ze studni SW1 do budynku SUW", dla których to elementów będących przedmiotem robót określono dane ogólne - obudowa studni SW1 powierzchnia zabudowy - 2,5 m2; przebudowa istniejącego odcinka rurociągu tłocznego z rur PE 0 11 mm, dł. 18 m (cz. II pkt 1.2.1); w ramach robót zostanie wykonana rozbiórka istniejącej obudowy studni oraz odcinka rurociągu tłocznego, zastosowane będą następujące rozwiązania konstrukcyjne (cz. II pkt 6.1 - 6.2): obudowa studni - demontaż istniejącej obudowy studni z kręgów betonowych, projektowana obudowa z tworzywa sztucznego z dociepleniem pianką poliuretanową, powierzchnia zabudowy - 2,5 m2; podbudowa - punktowa betonowa z betonu kl. B20, przebudowa istniejącego rurociągu tłocznego - demontaż istniejącego rurociągu z rur żeliwnych, montaż rurociągu z rur PE, 0 110 mm SDR 17 o dł. 18 m; w cz. II pkt 10 projektu budowlanego "Technologia użytkowa obiektu" wskazano, że obiekt nie wymaga stałej uwagi, a czas pobytu użytkowników jest ograniczony do czynności związanych z ewentualną wymianą pompy głębinowej. Powyższy opis robót budowlanych ujęty w projekcie budowlanym wskazuje, że mimo że projektant opisał planowane roboty jako przebudowę, to jednakże w świetle definicji pr.b. stanowią one remont elementów stacji, z zastosowaniem wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, polegający na wymianie dwóch elementów stacji - obudowy studni, oraz rurociągu. Opisane parametry techniczne i parametry ogólne wymienianych elementów (dla studni powierzchnia zabudowy: 2,5 m2, dla rurociągu jego średnica i długość: Ø 110 mm, dł. 18 m) w wyniku prowadzonych robót nie ulegną zmianie. Usytuowanie urządzeń nie ulegnie zmianie. Stacja nie zyska żadnych nowych funkcji. Nie zmieni się siła przepływu wody, a że specyfika obiektu budowlanego jest taka, że nie wymaga on obsługi, a jedynie czasowej konserwacji, to w ocenie organu administracji także parametry użytkowe (wpływające na sposób użytkowania stacji uzdatniania wody) w wyniku wymiany elementów będących przedmiotem robót nie ulegną zmianie. Wykonanie tych robót miało też nastąpić na podstawie pisemnego zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Gmina A, wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie od Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego na rzecz Gminy A kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, iż zrzeka się rozpoznania tej skargi na rozprawie.

Wyrokowi skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie:

1)

przepisów prawa materialnego poprzez błędną i niewłaściwą wykładnię art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 8 pr.b., tj. błędne przyjęcie, że realizacja przez Gminę przedsięwzięcia przebudowy stacji uzdatniania wody, określonego we wniosku, jest remontem, a nie przebudową co spowodowało oddalenie skargi, oraz

2)

naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez obrazę przepisu art. 141 ust. 4 p.p.s.a. wobec nie odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu do zarzutu niczym niepopartej, własnej interpretacji prac wskazanych w dokumentacji projektowej dokonanej przez Urząd Marszałkowski, opinii ekspertów przedstawionych przez skarżącego oraz lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu pozostałych zarzutów, co budzi uzasadnione podejrzenia, że przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola legalności działania Urzędu Marszałkowskiego została ograniczona jedynie do niektórych aspektów sprawy i w konsekwencji doprowadziła do oddalenia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a ponadto oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem nie ma ona usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Najdalej wywołującym skutki prawne zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, wadliwie zaklasyfikowany w skardze kasacyjnej jako zrzut naruszenia prawa materialnego. Z uwagi na te skutki podlega on rozpoznaniu w pierwszej kolejności.

Rozpoznając ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Uzasadnienie musi zatem pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Stanowi ono bowiem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2014 r., II GSK 36/13, Lex nr 1488110). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13, CBOIS). Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014 r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II FSK 1067/11). Sąd administracyjny I instancji nie jest jednakże zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (tak wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., II GSK 823/16, LEX nr 2425486). Zarzut uchybienia temu wymogowi jest zatem uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w danej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania tak rozumianego art. 141 § 4 p.p.s.a. a przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola instancyjna objęła - wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie - wszystkie relewantne prawnie aspekty sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił w dostateczny dla odtworzenia procesu myślowego sposób podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku. Odrębną kwestią jest natomiast kwestionowana w skardze kasacyjnej za pomocą naruszenia tego przepisu prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji. Podważanie dokonanych w zaskarżonym wyroku wniosków, tak w zakresie oceny prawnej, jak i ustaleń faktycznych nie może być wzruszone zarzutem naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., I OSK 2608/16, LEX nr 2316140 czy wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., I GSK 2346/15, LEX nr 2403875). Temu bowiem służą przepisy prawa procesowego, określające kompetencje orzecznicze wojewódzkich sądów administracyjnych, których naruszenia skarga kasacyjna nie zarzuca. Podnieść też należy, że argumentacja uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogła odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jednoznacznie wskazuje ona bowiem na kwestionowanie dokonanej wadliwej zdaniem skarżącej oceny okoliczności faktycznych tej sprawy, a ściślej klasyfikacji robót budowalnych do kategorii remontu, nie zaś jak tego oczekiwałaby skarżąca kasacyjnie do robót budowalnych polegających na przebudowie. Wyraźnie skarżąca kasacyjnie stwierdza bowiem, że "urząd nie przedstawił żadnego dowodu na poparcie swojego stanowiska" co do charakteru spornych robót, "dokonał on dyskryminacyjnej interpretacji zakresu prac wskazanych w dokumentacji projektowej", zaś Sąd pominął opinie biegłych wskazujące na odmienną klasyfikację spornych robót oraz zbyt ogólnikowo odniósł się do pozostałych zarzutów skargi. Nie można jednakże zapominać o tym, że zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego zakreśla norma materialnoprawna, która wskazuje relewantne prawnie okoliczności. Należało zatem odpowiednim zarzutem naruszenia prawa materialnego zakwestionować prezentowane w tej sprawie przez organ, co milcząco zaaprobował Sąd I instancji, stanowisko, że podstawę faktyczną oceny wniosku o dofinasowanie stanowił załączony do wniosku projekt budowlany i wniosek; a które to stanowisko nie pozostało bez wpływu na zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Skarga kasacyjna nie kwestionuje jednakże tak przyjętego zakresu rozpoznania wniosku o dofinansowanie, jak też nie zarzuca naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Natomiast zarzut błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 8 pr.b., tj. zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, nie jest zasadny.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że prawidłowe skonstruowanie zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa administracyjnego przez Sąd I instancji wymagało przede wszystkim wskazania przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych. Sądy te z uwagi na zakres kognicji nie stosują bowiem przepisów prawa administracyjnego, co oznacza iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić wyłącznie poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej. Skuteczne zakwestionowanie przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 8 pr.b., a następnie wadliwe jego zastosowanie w tej sprawie wymagało powiązania tego przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ta wadliwość nie dyskwalifikuje jeszcze skargi kasacyjnej, bowiem na podstawie argumentacji skargi kasacyjnej można stwierdzić, iż naruszenia tych przepisów skarżąca zarzuca Sądowi I instancji, nie zaś organowi. Niemniej jednak sposób uzasadnienia zarzutu błędnej wykładni art. 3 pkt 8 pr.b. sprowadza się do przytoczenia jego treści oraz prezentowanego na jego tle wybiórczo potraktowanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa sądowego, co do zakresu pojęcia remont. O ile Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za dopuszczalne powołanie się dla wsparcia argumentacji skargi kasacyjnej na orzecznictwo sądowe, o tyle dla prawidłowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych nie jest wystarczające powtórzenie fragmentów czy tez tych orzeczeń bez wskazania jakie mają znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku. Stanowisko organów władzy sądowej nie może bowiem zastępować uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Zważywszy na wskazany sposób umotywowania zarzutu stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie wykazuje w żaden sposób jak konsekwencje płynące z przywołanego orzecznictwa mają odniesienie do niniejszej sprawy. Powyższe jest o tyle istotne, że biorąc pod uwagę pojemne pojęcie obiektu budowlanego i różnorodność tych obiektów, począwszy od budynków a skończywszy na obiektach liniowych i małej architektury, nie można w sposób uniwersalny przyjąć sztywnej definicji pojęcia remont obiektu budowalnego. To wymaga bowiem - co dostrzega judykatura - uwzględnienia przy klasyfikowaniu robót budowalnych do remontu czy przebudowy specyfiki danego obiektu i wykonywanych w nim robót budowlanych. Nie sposób zatem podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej sformułowanego w innym niż w tej sprawie stanie faktycznym i znacznie upraszczanego przez skarżącą poglądu, że "remont nie może być zakwalifikowany jako roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie nowego" a "w przypadku remontu musi istnieć remontowany obiekt, a sam remont polega wyłącznie na wymianie poszczególnych elementów (najczęściej zużytych lub znacząco wyeksploatowanych) i zastąpieniu ich nowymi". W przypadku pewnego rodzaju robót budowalnych, jak ma to miejsce w przypadku obiektów liniowych i spornego w sprawie obiektu, remont w istocie polega na demontażu instalacji (jego elementów) i położenie w jej miejsce nowej, co może być w pierwszym odczuciu postrzegane jako rozbiórka takiego obiektu. Jednakże klasyfikacja prawna nadawana określonym robotom budowlanym opiera się na obiektywnych przesłankach i pozostaje niezależna od woli i zamiaru osób, które je dokonują (tak wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 753/16, Lex nr LEX nr 2446427). Przyjmując natomiast tok rozumowania skargi kasacyjnej w przypadku tego typu obiektów w ogólne nie można by było mówić - a przecież tak nie jest - o ich remoncie, gdyż każdorazowo ich remont polega na demontażu zużytych części i zastąpieniu ich nowymi (nawet technologicznie nowocześniejszymi) elementami, o ile nie skutkuje to zmianą parametrów technicznych i użytkowych obiektu, np. poprzez zwiększenie mocy (przepustowości) przesyłu wody, sygnału itp. Znajduje to zresztą potwierdzenie w samej definicji normatywnej pojęcia remont, akcentującej nie tylko fakt istnienia obiektu, ale również i odtworzeniowy charakter robót wraz ze stosowaniem innych wyrobów budowalnych niż użyte w stanie pierwotnym. Tytułem przykładu wskazać można na odmienny od prezentowanego przez skarżącą pogląd, a odnoszący się do obiektów budowlanych liniowych (a więc zbliżonych do spornego w sprawie obiektu), że wymianę elementów obiektu należy pojmować w powiązaniu z konkretną budowlą a obiekt liniowy należy postrzegać jako całość i jego remont rozumieć jako wymianę zużytych jego elementów nowymi, takimi jak linie czy słupy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2017 r., II SA/Bd 308/17, LEX nr 2366874, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2018 r., II SA/Bd 756/17, LEX nr 2445162). W przypadku obiektów liniowych zatem jego remont będzie polegał na demontażu zużytych jego elementów i zastąpieniu nowymi. Nie jest więc uprawnione wprost przenoszenie prezentowanych w odniesieniu do budynków poglądów w zakresie kwalifikowania robót budowlanych jako ich remont czy przebudowa a tym bardziej wykluczenia ich zakwalifikowania jako remont. Nie jest więc trafny pogląd skargi kasacyjnej, że w przypadku obiektów budowlanych, takich jak sporny w sprawie obiekt (nie będący co oczywiste budynkiem) demontaż jego elementów, tak jak np. kręgów betonowych studni, wyklucza zakwalifikowanie tego demontażu jako remontu, z tym zastrzeżeniem, że nie ulegną parametry techniczne i użytkowe obiektu oraz jego usytuowanie. Zasadnie też Sąd I instancji - po zdefiniowaniu pojęcia remontu - dokonał kwalifikacji spornych robót budowalnych w świetle przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji projektowej, gdyż wyłącznie w oparciu o zakres robót budowalnych w niej wskazanych i we wniosku o dofinansowanie możliwa była prawidłowa klasyfikacja tych robót jako remont.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skargi kasacyjnej co do wadliwego zastosowania art. 3 pkt 8 pr.b. W tym zakresie zauważyć należy, iż skarżąca kasacyjnie za pomocą tego zarzutu kwestionuje prawidłowość poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, a ściślej jak stwierdza przyjętego w zaskarżonym wyroku błędnego - w jej przekonaniu - założenia, że zastosowanie nowych wyrobów budowlanych nie wpłynie na zmianę parametrów technicznych obiektu, opartego wyłącznie na parametrach nowych elementów, tj. powierzchnia zabudowy studni oraz średnicy i długości rurociągu, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie posiada wiedzy specjalistycznej w tym zakresie a z przedstawionej przez skarżącą dokumentacji eksperckiej wynika, że parametry te ulegną zmianie. Skarżąca kasacyjnie pomija jednakże fakt, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją tego, że błędne zastosowanie (bądź nie zastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (tak np. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., II GSK 3550/15, LEX nr 2404370). Wobec tego, że w skardze kasacyjnej nie został sformułowany zarzut kasacyjny wadliwego poczynienia przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, ustalenia te są miarodajne w procesie subsumpcji normy materialnoprawnej. Z ustaleń tych, poczynionych w oparciu o treść wniosku o dofinansowanie oraz załączonej dokumentacji projektowej i stanowiących w postępowaniu konkursowym wyłączny dokument podlegający ocenie, wynika, że w wyniku wykonania spornych robót nie doszło do zmiany parametrów technicznych i użytkowych stacji uzdatniania wody. Zwrócić należy uwagę, co zasadnie podnosi organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną a czemu nie zaprzecza skarżąca kasacyjnie, że w żadnym miejscu wniosku o dofinansowanie wnioskodawca nie wskazuje, że parametry techniczne ulegną w wyniku wykonania robót budowlanych zmianie, że nastąpi poprawa użytkowania obiektu. Pomimo nazwania inwestycji przebudową stacji uzdatniania wody, budową sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zakres robót budowlanych w ramach tej inwestycji obejmuje jak ustalił Sąd I instancji, z czym należy się zgodzić, demontaż istniejącej obudowy studni głębinowej z kręgów betonowych, demontaż istniejącego rurociągu tłocznego z rur żeliwnych łączącego studnię z budynkiem SUW oraz montaż prefabrykowanej obudowy z tworzywa sztucznego, wykonanie wewnątrz obudowy nowych instalacji elektrycznej i wodociągowej oraz montaż wodociągu, tłoczącego wodę ze studni do budynku SUW. Tak sprecyzowany w dokumentacji projektowej zakres robót budowlanych niewątpliwie wskazuje na remont obiektu budowlanego, nie zaś na jego przebudowę. Ma on wyłącznie charakter odtworzeniowy stanu pierwotnego przy użyciu dopuszczalnych innych - nowszych technologicznie, lecz o tych samych parametrach - elementów obiektu. Opis robót nie zawiera żadnych danych wskazujących na zmianę parametrów technicznych lub użytkowych obiektu, zaś funkcja użytkowa obiektu - pobór wód głębinowych i usytuowanie obiektu pozostają bez zmian. Zażywszy na te niepodważone skargą kasacyjną ustalenia faktyczne nie sposób uznać, iż w sposób wadliwy Sąd I instancji zastosował wskazany w zarzucie kasacyjnym przepis art. 3 pkt 8 pr.b., tj. w sposób wadliwy zakwalifikował sporne roboty budowlane jako remont obiektu budowalnego. Wskazane cechy robót budowalnych, jak i jego parametry techniczne i użytkowe, tożsame z dotychczasowymi, nie powalają uznać tych robót - jak tego oczekuje skarżąca kasacyjnie - jako przebudowy obiektu budowlanego.

Natomiast zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a pr.b. w żaden sposób nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej. Jedynie na zasadzie rozumowania a contrario można domniemywać, że skarżąca kasacyjnie poprzez kwestionowanie klasyfikacji spornych robót do remontu tym samym zmierza do uznania tych robót za przebudowę, co z kolei powinno skutkować pozytywnym rozpoznaniem wniosku o dofinansowanie. Nie zmienia to jednakże faktu, iż w tym zakresie skarga kasacyjna - będąca wszak sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie spełnia wymogów ustawowych, gdyż nie zawiera uzasadnienia zarzutu kasacyjnego. To zaś dyskwalifikuje tę skargę w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 240 zł, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.