I GSK 53/21 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3209315

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2021 r. I GSK 53/21

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.).

Sędziowie: NSA Piotr Pietrasz, del. WSA Piotr Kraczowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 572/20 w sprawie ze skargi J. P. na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia (...) sierpnia 2020 r. nr (...) w przedmiocie negatywnej oceny projektu

1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;

2. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz J. P. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 572/20 oddalił skargę J. P. (dalej: skarżący lub podatnik) na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia (...) sierpnia 2020 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z (...) października 2019 r. Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego poinformował J. P., że jego wniosek o dofinansowanie projektu "Wielkopolska akademia kompetencji (...)" złożony w konkursie nr (...) uzyskał łącznie 126,5 punktów, jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach przedmiotowego konkursu.

Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego Departament Polityki Regionalnej pismem z dnia (...) października 2019 r. poinformował J. P., że jego protest wniesiony pismem z dnia (...) października 2019 r. pozostawiono bez rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ wskazał na przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania: właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Jak wyjaśniono - Zarząd Województwa Wielkopolskiego uchwałą z dnia (...) października 2019 r. nr (...) pozostawił bez rozpatrzenia protesty złożone w ramach konkursu nr (...), w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 stycznia 2020 r. o sygn. III SA/Po 780/19 stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Sąd podzielił stanowisko zarówno strony skarżącej, jak i stanowisko przedstawiane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.11.2019 sygn. akt I GSK 1855/19, z dnia 20.03.2019 I GSK 179/19, z dnia 4.01.2018 II GSK 23/18, z dnia 5.12.2017 II GSK 3577/17), że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd nakazał organowi uwzględnić przedstawioną ocenę prawną Sądu, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny, co pozwoli na dokonanie merytorycznego rozpoznania protestu, jeśli kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania nie została wyczerpana.

Organ - Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego - złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 marca 2020 r., o sygn. I GSK 251/20 oddalił skargę kasacyjną organu. W uzasadnieniu wskazał, że podziela stanowisko Sądu I instancji odnośnie interpretacji pojęcia "wyczerpanie alokacji". Zdaniem NSA użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Podkreślił, że za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Z kolei umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wcale wiążącego przyrzeczenia zawarcia umowy. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej, a dniem zawarcia umowy okoliczności umożliwiających przekazanie pomocy. NSA zaakcentował, że wybrania projektu do dofinansowania na zatwierdzonej liście konkursowej nie należy utożsamiać z "wyczerpaniem środków na dofinansowanie" i zrównywać mocy ww. zdarzenia z podpisaniem umowy o dofinansowanie, bowiem rezygnacja z zawarcia umowy nie jest zdarzeniem incydentalnym i część projektów wybranych może nie zostać sfinalizowanych. Sąd podkreślił, że w takich też sytuacjach obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy podnoszone przez organ okoliczności zostały udowodnione oraz czy w toku postępowania organ kierował się przepisami prawa i systemu oceniania. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja braku weryfikacji, czy organ zasadnie, zgodnie z przepisami wydatkował pieniądze publiczne. Ostatecznie Sąd uznał, że o dofinansowaniu projektu decyduje stan faktyczny zaistniały w chwili ogłoszenia wyników konkursu.

Wobec treści opisanych wyżej wyroków organ rozpoznał protest skarżącego z dnia (...) października 2019 r. Organ wskazał, że wnioskodawca podważał ocenę wniosku dokonaną na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych:

- Kryterium nr 2 "Adekwatność doboru celów projektu i rezultatów" (zwanym dalej "Kryterium nr 2"),

- Kryterium nr 3 "Adekwatność doboru i opisu wskaźników realizacji projektu" (zwanym dalej "Kryterium nr 3"),

- Kryterium nr 5 "Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu tych zadań w kontekście osiągnięcia celóww.skaźników projektu" (zwanym dalej "Kryterium nr 5"),

- Kryterium nr 8 "Opis grupy docelowej" (zwanym dalej "Kryterium nr 8"),

- Kryterium nr 9 "Uzasadnienie doboru grupy docelowej" (zwanym dalej Kryterium nr 9)",

- Kryterium nr 10 "Zaangażowanie potencjału oraz doświadczenie projektodawcy i partnerów (jeśli projekt jest realizowany w partnerstwie) w kontekście osiągnięcia celów projektu) (zwanym dalej "Kryterium nr 10"),

- Kryterium nr 11 "Prawidłowość sporządzania budżetu projektu" (zwanym dalej "Kryterium nr 11").

Powyższe kryteria zostały zawarte w Regulaminie konkursu nr (...) dla Osi Priorytetowej 8 Edukacja Działanie 8.2 Uczenie się przez całe życie. Komisja Odwoławcza orzeczeniem z dnia (...) maja 2020 r. dokonała ponownego sprawdzenia złożonego wniosku o dofinansowanie w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów, z którymi wnioskodawca się nie zgadzał w oparciu o treść art. 60 Ustawy z dnia 11 lipca o realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818). Ostatecznie Komisja Odwoławcza uwzględniła protest i przyznała stronie dodatkowe punkty za kryteria 5, 8 i 9, a podtrzymała ocenę za kryteria 2,3,10 i 11.

Następnie strona poinformowana została, iż wniosek został umieszczony na liście projektów skierowanych do kolejnego etapu - negocjacji, a skarżący stanowisko negocjacyjne złożył (...) czerwca 2020 r. W dniu (...) sierpnia 2020 r. strona uzyskała informację, że negocjacje zostały zakończone wynikiem pozytywnym, jednak projekt nie został zakwalifikowany do dofinansowania w związku z wyczerpaniem alokacji przewidzianej w ramach przedmiotowego konkursu zgodnie z uchwałą Nr (...) Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia (...) sierpnia 2020 r. Jednocześnie pouczono stronę o możliwości wniesienia protestu.

Strona złożyła skargę na powyższą informację. Wskazała, że przysługiwało jej prawo wniesienia skargi, a nie protestu. Podniosła, że zarówno informacja z dnia (...) października 2019 r., jaki i z dnia (...) sierpnia 2020 r. były ocenami w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów, obie były negatywną oceną w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, stąd też skarżącemu przysługiwała skarga do sądu, a nie protest.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z (...) sierpnia 2020 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.

Sąd nie stwierdził naruszenia prawa polegającego w ocenie skarżącego na stworzeniu oddzielnej listy projektów wyłonionych w procedurze odwoławczej. Stworzenie jej było bowiem wynikiem zastosowania przepisów tej części Regulaminu konkursu (...), która wprost odnosi się do procedury odwoławczej, a nie procedury wyboru projektów. Konkretnie zaś do jego pkt 6.17, który stanowi, że projekt może otrzymać dofinansowanie w wyniku procedury odwoławczej pod warunkiem, że uzyska co najmniej taki odsetek możliwych do uzyskania punktów, jaki przyjęto jako uprawniający do uzyskania dofinansowania w ramach niniejszego konkursu oraz pod warunkiem dostępności środków. Przepis ten, jako następujący po zasadach związanych z wyborem projektów, kładzie nacisk w pierwszej kolejności na projekty wybrane w drodze pierwotnego wyboru, a nie procedury odwoławczej. Taki zapis i jego kolejność odpowiada z kolei treści art. 65 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1146 z późn. zm., zwanej dalej ustawą wdrożeniową). Stanowi on, że procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Przepis ten daje uprawnienie organowi do zawarcia umowy z wnioskodawcą, którego projekt uzyskał najwyższą ocenę, bez czekania na rozstrzygnięcie procedury odwoławczej, co znajduje uzasadnienie w zasadzie efektywności i szybkości wdrażania środków pomocowych. Właściwa instytucja, pomimo toczących się postępowań odwoławczych, może kontynuować czynności niezbędne do zawarcia umów z wnioskodawcami, których projekty zostały pozytywnie ocenione (p. R. Poździk (red.) Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Wydawnictwo Sejmowe, 2016. LEX). Przepis ten nie powinien być wykorzystywany jako usprawiedliwienie czy sanowanie nieprawidłowo dokonanej oceny projektu i podpisania umowy, gdy w wyniku procedury odwoławczej okazuje się, że to inny projekt został wyżej oceniony.

Sąd wskazał, że w niniejszym przypadku organ nie zawarł jednak umów przed zakończeniem procedury, tylko zawarł je już po wydaniu orzeczenia Komisji Odwoławczej i po wydaniu uchwały o wyborze innego niż skarżący projektu do dofinansowania. Podejmując taką uchwałę i działając w oparciu o regulamin brak jest podstaw do uznania, że organ rozdysponował środki przedwcześnie bądź w sposób nieuzasadniony. Z uzasadnienia uchwały Nr (...) z (...) lipca 2020 r., wynika wprost, że z prawa wniesienia protestu w Działaniu 8.2 skorzystało 82 projektodawców, ale w dacie podejmowania uchwały orzeczenie Komisji Odwoławczej zapadło jedynie wobec dwóch projektów i oba projekty (skarżącego i wybrany do dofinansowania tą uchwałą) zostały rozpatrzone pozytywnie. Z uwagi na ograniczone środki w ramach alokacji do dofinansowania zakwalifikowano jeden z nich. Zatem już (...) lipca 2020 r. poziom alokacji pozwolił na wybór jednego, a nie dwóch projektów i było oczywistym, że oba projekty nie mogły uzyskać dofinansowania. Zatem podjęcie uchwały z (...) sierpnia 2020 r. o nr (...) o pozostawieniu protestów bez rozpatrzenia było konsekwencją braku tych środków już (...) lipca 2020 r. i efektem zakończenia podpisywania umów z pozostałymi beneficjentami.Stąd też negatywna informacja dla skarżącego o podpisaniu wszystkich umów i braku środków. Sąd nie ma kompetencji ani obowiązku inicjowania postępowania wyjaśniającego celem wykazania, czy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej lub sądowoadministracyjnej wyczerpano kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów. Powyższe stanowisko skutkuje więc przyjęciem za nieuzasadniony także zarzutu zawartego w piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2020 r. o niezasadnym popisaniu umów, jeszcze przed rozstrzygnięciem organu.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie już po rozpoznaniu protestu wystąpiła sytuacja wyczerpania alokacji i dlatego organ, zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przy zakończeniu programu, gdy ostatni konkurs wyczerpał już pozostałą alokację zobligowany był do poinformowania strony o tym, że projekt nie został wybrany do dofinansowania. Skoro bowiem, jak wynika to z uchwały z dnia (...) lipca 2020 r. ostatnie wolne środki otrzymał projekt w niej wskazany, to nie było już możliwości uaktualnienia listy projektów skierowanych do dofinansowania, bowiem do czasu pozostawienia protestów bez rozpatrzenia, czyli do 20 sierpnia 2020 r. nie podjęto żadnej innej uchwały o wyborze projektów. W ocenie Sądu ustalenia te są wystarczające dla przyjęcia, czy została wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania.

W skardze kasacyjnej J. P. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona wniósł o uchylenie w całości zaskarżanego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ, a także zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 2 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu, a przejawiające się w nieuprawnionym niestwierdzeniu, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady równości i bezstronności co skutkowało oddaleniem skargi Skarżącego zamiast jej uwzględnieniem, tj. naruszeniem art. 61 ust. 8 pkt

1) lit. a) oraz pkt

2) ustawy wdrożeniowej;

b) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się ich niezastosowaniem, tj. poprzez niestwierdzenie, że ocena wniosku Skarżącego została dokonana w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty pomimo tego, że do nieprzyznania dofinansowania przez Organ doszło w związku z rzekomym wyczerpaniem alokacji, które to wyczerpanie alokacji nie zostało nie tylko należycie wyjaśnione i udowodnione, ale dodatkowo - w świetle argumentów i dowodów przytoczonych przez Skarżącego w piśmie procesowym z dnia (...) listopada 2020 r. - było wątpliwe, a co najmniej nieudowodnione w sposób wymagany przez prawo, co skutkowało niewydaniem wyroku uwzględniającego skargę Skarżącego;

c) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 6.17. Regulaminu Konkursu w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pkt 6.17. Regulaminu Konkursu uprawniał Organ do stworzenia oddzielnej listy odwoławczej, podczas gdy ww. pkt Regulaminu Konkursu nie poruszał w ogóle kwestii sporządzania list rankingowych, a zatem nie mógł stanowić podstawy dla sporządzenia oddzielnej listy odwoławczej i usprawiedliwienia dla niestworzenia jednej listy rankingowej obejmującej wszystkich wnioskodawców, co w konsekwencji prowadziło do błędnego stwierdzenia, że Organ nie naruszył zasady przejrzystości, bezstronności i równego traktowania, co skutkowało oddaleniem skargi Skarżącego zamiast jej uwzględnieniem, tj. naruszeniem art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2) ustawy wdrożeniowej;

d) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 2.5.45. oraz pkt 2.5.46. Regulaminu Konkursu w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się ich niezastosowaniem, a w konsekwencji niestwierdzenie, że działanie Organu polegające na niestworzeniu jednej listy rankingowej obejmującej wszystkich wnioskodawców, było nieuprawnione, a w konsekwencji nierzetelne, nieprzejrzyste i prowadzące do naruszenia zasady równego traktowania, co skutkowało oddaleniem skargi Skarżącego zamiast jej uwzględnieniem, tj. naruszeniem art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2) ustawy wdrożeniowej;

e) art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 8) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 28 ust. 5, art. 28 ust. 6 oraz art. 29 ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle ww. przepisów dopuszczalne jest zmniejszanie - przy jednoczesnym pokrzywdzeniu uczestników - kwot przeznaczonych w ramach alokacji, a końcowo konkursów (w szczególności w trakcie ich trwania), a w konsekwencji nieuprawnione, a do tego nieprzejrzyste, zaakceptowanie zmniejszenia alokacji przez Organ skutkujące nieprzyznaniem dofinansowania projektowi Skarżącemu, co skutkowało oddaleniem skargi Skarżącego zamiast jej uwzględnieniem;

f) art. 65 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowanie art. 65 ustawy wdrożeniowej, tj. podpisywanie umowy o dofinansowanie w trakcie trwającej procedury odwoławczej) zwalnia Organ z obowiązku przyznania dofinansowania wnioskodawcom, którzy uzyskali w drodze procedury odwoławczej większą liczbę punktów niż wnioskodawcy, którym już wcześniej przyznano dofinansowanie (czyli polegającą na przyjęciu, że zastosowanie art. 65 ustawy wdrożeniowej de facto sanuje błędne działania Organu podejmowane na etapie oceny projektów), podczas gdy art. 65 ustawy wdrożeniowej w żaden sposób nie uzasadnia i nie usprawiedliwia naruszania zasad równości i bezstronności, tj. w żaden sposób nie zwalnia Organu od takiego ukształtowania i przestrzegania procedur konkursowych, by udowodnienie swoich racji w zakresie wadliwej oceny projektu, pozwalało na realne uzyskanie dofinansowania - ewentualne podpisywanie przez Organ umów o dofinansowanie w trakcie trwającej procedury odwoławczej dokonywane jest na wyłączne i pełne ryzyko Organu i nie powinno mieć jakiegokolwiek negatywnego wpływu na podmioty biorące udział w procedurze odwoławczej, w innym bowiem wypadku stanowiłoby to bowiem o nierównym traktowaniu takich podmiotów;

g) art. 66 ust. 2 pkt

1) i

2) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ustawy wdrożeniowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ogóle (co do zasady) uprawnione jest stosowanie art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej i "przerywanie" postępowań z uwagi na rzekome wyczerpanie alokacji w sytuacjach, w których nie jest możliwe definitywne i jednoznaczne określenie jej wysokości (tj. w sytuacji, w której wysokość dostępnej alokacji jest zmienna i zależy od fluktuacji kursów walut w danym miesiącu), co skutkowało oddaleniem skargi Skarżącego zamiast jej uwzględnieniem, tj. naruszeniem art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) oraz pkt 2) ustawy wdrożeniowej;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 61 ust. 8 pkt

1) lit. a) oraz pkt

2) ustawy wdrożeniowej w zw.

z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi Skarżącego zamiast jej uwzględnienia, pomimo tego, że ocena wniosku Skarżącego została dokonana w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty, a to z uwagi na stwierdzenie przez Organ wyczerpania alokacji nie tylko bez należytego wyjaśnienia i udowodnienia, ale dodatkowo - w świetle argumentów i dowodów przytoczonych przez Skarżącego w piśmie procesowym z dnia (...) listopada 2020 r. - w sytuacji wskazującej, że nie doszło do rzeczywistego wyczerpania alokacji, w szczególności wobec:

- braku danych co do stosowanego przez Organ algorytmu służącego do przeliczania kwoty dostępnej alokacji (tajności tegoż algorytmu),

- wyłącznie ogólnego stwierdzenia przez Organ, że doszło do rzeczywistego podpisania umów o dofinansowanie o wartości wyczerpującej dostępną alokację, bez powołania się jednak na konkretne umowy o dofinansowanie i konkretne wynikające z nich kwoty,

- przedstawiania przez Organ - w toku przedmiotowego konkursu - sprzecznych informacji co do wysokości alokacji (i to zarówno wyrażanej w EUR jak i w PLN), wykorzystywania sądowoadministracyjnego - alokacji wyliczonej dla sierpnia 2020 r.,

- braku prawnej dopuszczalności zmniejszania alokacji lub kwot przeznaczonych na dofinansowanie konkursów w trakcie ich trwania i z pokrzywdzeniem uczestników;

- niezgodności kwot rzekomej alokacji wskazywanej przez Organ z regulaminami konkursów prowadzonych w ramach Działania 8,2.;

b) art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) oraz pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 2.5.45. oraz pkt 2.5.46. Regulaminu Konkursu w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi Skarżącego zamiast jej uwzględnienia, pomimo tego, że Organ dopuścił się - bez podstawy prawnej, a zatem z naruszeniem zasady rzetelności i przejrzystości - stworzenia (z naruszeniem zasady równego traktowania) oddzielnej listy odwoławczej zamiast jednej listy wszystkich ocenianych projektów, co skutkowało nieprzyznaniem dofinansowania Skarżącemu;

c) art. 61 ust. 8 pkt

1) lit. a) oraz pkt

2) ustawy wdrożeniowej w zw.

z art. 2 Konstytucji, art. 31 ust. 1 Konstytucji oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi Skarżącego zamiast jej uwzględnienia, pomimo tego, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone przez Organ z naruszeniem zasad równości i bezstronności, co skutkowało nieprzyznaniem dofinansowania Skarżącemu pomimo tego, że liczba punktów uzyskana w konkursie była wyższa od liczby punktów uzyskanych przez wnioskodawców, którym przyznano dofinansowanie;

d) art. 61 ust. 8 pkt

1) lit. a) oraz pkt

2) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 65 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi Skarżącego zamiast jej uwzględnienia, w sytuacji, w której art. 65 ustawy wdrożeniowej nie zwalnia Organu od takiego ukształtowania i przestrzegania procedur konkursowych, by udowodnienie swoich racji przez Skarżącego w zakresie wadliwej oceny projektu, pozwalało na realne uzyskanie dofinansowania, tj. w sytuacji, w której przepis art. 65 ustawy wdrożeniowej nie powinien być wykorzystywany jako usprawiedliwienie czy sanowanie nieprawidłowo dokonanej oceny projektu;

e) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 66 ust. 2 pkt

2) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 61 ust. 8 pkt

1) lit.

a) oraz pkt 2) ustawy wdrożeniowej poprzez:

- przyjęcie, że Sąd nie ma nie tylko obowiązku, ale nawet kompetencji inicjowania postępowania wyjaśniającego celem wykazania, czy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej lub sądowoadministracyjnej wyczerpano kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów, podczas gdy z naruszonych przepisów wynika, że Sądowi przysługują specjalne kompetencje w razie stwierdzenia wyczerpania alokacji, a zatem, że jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do badania jej wyczerpania;

- przyjęcie, że Sąd nie ma nie tylko obowiązku, ale nawet kompetencji inicjowania postępowania wyjaśniającego celem wykazania, czy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej lub sądowoadministracyjnej wyczerpano kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów, podczas gdy z naruszonych przepisów wynika, że Sąd może zawsze - zarówno na wniosek jak i z urzędu - przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, o ile tylko jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie;

- nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie wyczerpania alokacji pomimo tego, że Organ powoływał się na okoliczność rzekomego wyczerpania alokacji, a Skarżący kwestionował tę okoliczność i składał dokumenty wykazujące niewyczerpanie alokacji, ewentualnie wykazujące nieudowodnienie wyczerpania alokacji; co skutkowało brakiem ustaleń Sądu w przedmiocie wyczerpania alokacji, ewentualnie błędnymi ustaleniami Sądu w tym zakresie, a w konsekwencji oddaleniem skargi Skarżącego zamiast jej uwzględnieniem;

f) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 64 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 66 ust. 2 pkt

2) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 61 ust. 8 pkt

1) lit.

a) oraz pkt 2) ustawy wdrożeniowej poprzez wydanie orzeczenia nie w oparciu o całość akt sprawy, a wyłącznie w oparciu o wybrane - zgodne z zapatrywaniem Sądu i pasujące do wydawanego orzeczenia - akta, w szczególności z pominięciem argumentacji, wątpliwości i dowodów wymienionych przez Skarżącego w piśmie procesowym z dnia (...) listopada 2020 r. w przedmiocie niewyczerpania alokacji, ewentualnie nieudowodnienia wyczerpania alokacji, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy, w tym na możliwość braku samodzielnej oceny całokształtu sprawy (w szczególności w zakresie alokacji), co skutkowało oddaleniem skargi Skarżącego zamiast jej uwzględnieniem;

g) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku stanu prawnego, niewzięcie pod uwagę całego zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie części zarzutów i twierdzeń Skarżącego przedstawionych w skardze do WSA w Poznaniu oraz w toku postępowania, a także poprzez sporządzenia uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, w szczególności:

- pominięcie w uzasadnieniu oceny zarzutu naruszenia przez Organ art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, w świetle którego celem konkursu - a w konsekwencji obowiązkiem Organu - jest wybór projektów, które uzyskały kolejno największą liczbę punktów, co skutkować powinno wyborem do dofinansowania projektu Skarżącego, w szczególności niewskazanie i niewyjaśnienie czy przepis ten, zdaniem WSA w Poznaniu, nie znajdował zastosowania w prowadzonym postępowaniu konkursowym, a jeśli tak, to z jakich powodów, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy;

- pominięcie w uzasadnieniu oceny zarzutu naruszenia przez Organ art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 2.5.45. Regulaminu Konkursu w zw. z pkt 2.5.46. Regulaminu Konkursu, z których wynikał obowiązek stworzenia jednej listy wszystkich ocenianych projektów uszeregowanych według przyznanej liczby punktów, co skutkować powinno wyborem do dofinansowania projektu Skarżącego, w szczególności niewskazanie i niewyjaśnienie czy przepis ten, zdaniem WSA w Poznaniu, nie znajdował zastosowania w prowadzonym postępowaniu konkursowym, a jeśli tak, to z jakich powodów, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy;

- pominięcie w uzasadnieniu oceny zarzutu naruszenia przez Organ art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, polegającego na rozpatrzeniu protestu i dokonaniu negatywnej ponownej oceny projektu w sposób nierzetelny, tj. poprzez w dokonanie oceny spełnienia kryterium merytorycznego nr 11 "Prawidłowość sporządzenia budżetu" w sposób wybiorczy, z pominięciem informacji zawartych przez Skarżącego zarówno w dokumentacji aplikacyjnej jak i w złożonym proteście, a także poprzez dokonanie oceny w sposób dowolny i prowadzący do zaniżenia oceny projektu Skarżącego i miejsca projektu Skarżącego na liście (listach) rankingowej, w szczególności niewskazanie i niewyjaśnienie czy WSA w ogóle dokonał oceny działalności Organu w ww. zakresie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy;

- wskazaniu z jednej strony, że Sąd nie ma nie tylko obowiązku, ale nawet prawa do inicjowania postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii wyczerpania alokacji, a z drugiej strony stworzenia uzasadnienia sugerującego, że Sąd dokonał oceny twierdzeń Organu co do wyczerpania alokacji, ewentualnie zaakceptował ww. twierdzenia bez ich weryfikacji, co skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia czy WSA w Poznaniu w rzeczywistości badał kwestię wyczerpania alokacji czy zaniechał takiego badania, a jeśli badał, to jakie były ustalenia faktyczne i prawne Sądu w ww. zakresie, co w konsekwencji prowadzi do w wniosku, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy, w tym na możliwość braku samodzielnej oceny całokształtu sprawy;

- pominięcie w uzasadnieniu wszelkich twierdzeń i zarzutów Skarżącego podniesionych w piśmie procesowym z dnia (...) listopada 2020 r. oraz dowodów przytoczonych przez Skarżącego na ich poparcie, a dotyczących rzeczywistego niewyczerpania alokacji, ewentualnie niewykazania wyczerpania alokacji w sposób wymagany przez prawo, co skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia czy WSA w Poznaniu w rzeczywistości badał kwestię wyczerpania alokacji czy zaniechał takiego badania, a jeśli badał, to jakie były ustalenia faktyczne i prawne Sądu w ww. zakresie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy, w tym na możliwość braku samodzielnej oceny całokształtu sprawy;

- lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie przez WSA w Poznaniu zaskarżonego wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez Organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że WSA w Poznaniu nie rozpoznał istoty skargi, w tym na możliwość braku samodzielnej oceny całokształtu sprawy;

- powołanie się - w celu wykładniart. 65 ustawy wdrożeniowej - na art. 46 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, który to przepis jest przepisem nieistniejącym, co w konsekwencji uniemożliwia weryfikację podstaw, którymi kierował się WSA w Poznaniu oddalając skargę, co czyni kontrolę kasacyjną zaskarżanego wyroku niemożliwą, w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku powinno odnosić się konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów, a nadto winno w sposób pełny, wszechstronny i jednoznaczny te zarzuty rozważać, czym WSA w Poznaniu doprowadził do uniemożliwienia przeprowadzenia rzetelnej kontroli kasacyjnej zaskarżanego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także doprowadził do sytuacji, w której uzasadnienie nie zawiera stanowiska co do istotnego stanu faktycznego (kwestii wyczerpania alokacji) mogącego mieć wpływ na orzeczenie;

h) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 66 ust. 2 pkt

2) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 61 ust. 8 pkt

1) lit.

a) oraz pkt 2) ustawy wdrożeniowej poprzez:

- przyjęcie, że Sąd nie ma nie tylko obowiązku, ale nawet kompetencji inicjowania postępowania wyjaśniającego celem wykazania, czy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej lub sądowoadministracyjnej wyczerpano kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów, podczas gdy w wyroku tut Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt: I GSK 251/20, wydanym w toku tej samej sprawy o przyznanie dofinansowania projektowi Skarżącemu (a zatem w wyroku wiążącym WSA w Poznaniu w zakresie dokonanej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania) zostało wskazane, że w przypadku gdy organ twierdzi, że zostały wyczerpane środki na dofinansowanie, to obowiązkiem Sądu jest zbadanie tego faktu, czy podnoszone przez organ okoliczności zostały udowodnione oraz czy w toku postępowania organ kierował się przepisami prawa i systemu oceniania, co skutkowało brakiem ustaleń Sądu w przedmiocie wyczerpania alokacji, ewentualnie błędnymi ustaleniami Sądu w tym zakresie, a w konsekwencji oddaleniem skargi Skarżącego zamiast jej uwzględnieniem;

- oddalenie skargi Skarżącego zamiast jej uwzględnienia, pomimo tego, że w wyroku tut Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2020 n, sygn. akt: 1 GSK 251/20, wydanym w toku tej samej sprawy o przyznanie dofinansowania projektowi Skarżącemu (a zatem w wyroku wiążącym Organ w zakresie dokonanej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania) zostało wskazane, że wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym Instytucja Zarządzająca, podejmując rozstrzygnięcie (...) Jest zobowiązana w sposób Jednoznaczny wykazać i szczegółowo udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały rozdysponowane, którego to obowiązku - w świetle argumentów i dowodów przytoczonych przez Skarżącego w piśmie procesowym z dnia (...) listopada 2020 r. - Organ nie wykonał, a w konsekwencji powoływał się i podejmował rozstrzygnięcia sprzecznie z wiążącymi Organ oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (czyli - w uproszczeniu - niestwierdzenie przez WSA w Poznaniu naruszenia przez Organ art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, a w konsekwencji wydanie błędnego wyroku oddalającego skargę zamiast wyroku uwzględniającego skargę).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej I Wydziału Izby Gospodarczej NSA z dnia 10 lutego 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że jest ona zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. - przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA rozpoznając sprawę uchybił przepisom postępowania, w postaci naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 153 p.p.s.a., co celnie zarzucił skarżący kasacyjnie. Naruszenie to polega na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także niepełnym zastosowaniu wytycznych z wcześniejszych wyroków.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać należy, że podstawę rozważań sądu stanowi ustalony przez organ stan faktyczny, jaki wynika z akt sprawy administracyjnej i określony w danej sprawie stan prawny. Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy również ograniczenie się do powielania stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracyjne lub jego prostej akceptacji. Zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji strona skarżąca wspiera je określonymi zarzutami, co zobowiązywać powinno sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a brak wskazanej analizy stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2011 r., I GSK 685/09; z 15 lutego 2011 r., II FSK 1832/09; z 25 listopada 2010 r., I GSK 1215/09; z 29 listopada 2017 r., I GSK 2325/15; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, pozostałe cytowane wyroki tamże). Ponadto treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11 i 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA nie realizuje powyższych wymagań.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pomija część zarzutów skargi i nie odnosi się do nich, tj.:

- pominięcie w uzasadnieniu oceny zarzutu naruszenia przez Organ art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, w świetle którego celem konkursu - a w konsekwencji obowiązkiem Organu - jest wybór projektów, które uzyskały kolejno największą liczbę punktów, co skutkować powinno wyborem do dofinansowania projektu Skarżącego, w szczególności niewskazanie i niewyjaśnienie czy przepis ten, zdaniem WSA w Poznaniu, nie znajdował zastosowania w prowadzonym postępowaniu konkursowym, a jeśli tak, to z jakich powodów, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy;

- pominięcie w uzasadnieniu oceny zarzutu naruszenia przez Organ art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 2.5.45. Regulaminu Konkursu w zw. z pkt 2.5.46. Regulaminu Konkursu, z których wynikał obowiązek stworzenia jednej listy wszystkich ocenianych projektów uszeregowanych według przyznanej liczby punktów, co skutkować powinno wyborem do dofinansowania projektu Skarżącego, w szczególności niewskazanie i niewyjaśnienie czy przepis ten, zdaniem WSA w Poznaniu, nie znajdował zastosowania w prowadzonym postępowaniu konkursowym, a jeśli tak, to z jakich powodów, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy;

- pominięcie w uzasadnieniu oceny zarzutu naruszenia przez Organ art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, polegającego na rozpatrzeniu protestu i dokonaniu negatywnej ponownej oceny projektu w sposób nierzetelny, tj. poprzez w dokonanie oceny spełnienia kryterium merytorycznego nr 11 "Prawidłowość sporządzenia budżetu" w sposób wybiorczy, z pominięciem informacji zawartych przez Skarżącego zarówno w dokumentacji aplikacyjnej jak i w złożonym proteście, a także poprzez dokonanie oceny w sposób dowolny i prowadzący do zaniżenia oceny projektu Skarżącego i miejsca projektu Skarżącego na liście (listach) rankingowej, w szczególności niewskazanie i niewyjaśnienie czy WSA w ogóle dokonał oceny działalności Organu w ww. zakresie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy;

- wskazaniu z jednej strony, że Sąd nie ma nie tylko obowiązku, ale nawet prawa do inicjowania postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii wyczerpania alokacji, a z drugiej strony stworzenia uzasadnienia sugerującego, że Sąd dokonał oceny twierdzeń Organu co do wyczerpania alokacji, ewentualnie zaakceptował ww. twierdzenia bez ich weryfikacji, co skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia czy WSA w Poznaniu w rzeczywistości badał kwestię wyczerpania alokacji czy zaniechał takiego badania, a jeśli badał, to jakie były ustalenia faktyczne i prawne Sądu w ww. zakresie, co w konsekwencji prowadzi do w wniosku, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy, w tym na możliwość braku samodzielnej oceny całokształtu sprawy;

- pominięcie w uzasadnieniu wszelkich twierdzeń i zarzutów Skarżącego podniesionych w piśmie procesowym z dnia (...) listopada 2020 r. oraz dowodów przytoczonych przez Skarżącego na ich poparcie, a dotyczących rzeczywistego niewyczerpania alokacji, ewentualnie niewykazania wyczerpania alokacji w sposób wymagany przez prawo, co skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia czy WSA w Poznaniu w rzeczywistości badał kwestię wyczerpania alokacji czy zaniechał takiego badania, a jeśli badał, to jakie były ustalenia faktyczne i prawne Sądu w ww. zakresie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy, w tym na możliwość braku samodzielnej oceny całokształtu sprawy;

- lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie przez WSA w Poznaniu zaskarżonego wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez Organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że WSA w Poznaniu nie rozpoznał istoty skargi, w tym na możliwość braku samodzielnej oceny całokształtu sprawy;

- powołanie się - w celu wykładniart. 65 ustawy wdrożeniowej - na art. 46 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, który to przepis jest przepisem nieistniejącym, co w konsekwencji uniemożliwia weryfikację podstaw, którymi kierował się WSA w Poznaniu oddalając skargę, co czyni kontrolę kasacyjną zaskarżanego wyroku niemożliwą, w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku powinno odnosić się konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów, a nadto winno w sposób pełny, wszechstronny i jednoznaczny te zarzuty rozważać, czym WSA w Poznaniu doprowadził do uniemożliwienia przeprowadzenia rzetelnej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także doprowadził do sytuacji, w której uzasadnienie nie zawiera stanowiska, co do istotnego stanu faktycznego (kwestii wyczerpania alokacji) mogącego mieć wpływ na orzeczenie;

Konfrontując treść wymienionych zarzutów skargi z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku należy przyznać rację wnoszącemu skargę kasacyjną, że odniesienie się przez WSA do poszczególnych zarzutów ma charakter prowizoryczny i nie pozwala na odczytanie w pełni motywów podjętego rozstrzygnięcia.

W istocie WSA w zaskarżonym wyroku ograniczył się do powielenia argumentacji organu w zakresie niemożności dofinansowania projektu skarżącego z uwagi na treść Wytycznych dotyczących wyboru projektu. WSA bezrefleksyjnie zaakceptował lakoniczne stanowisko organu, że wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w rozumieniu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818) w ramach Działania 8.2 Uczenie się przez całe życie nastąpiło w związku z podpisaniem umów ze wszystkimi wnioskodawcami wybranymi w obu konkursach.

Przyjęte przez WSA stanowisko wymaga powtórnej głębszej analizy, zwłaszcza w świetle prawnie wiążących wytycznych poprzedniego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 251/20, który wówczas wskazywał, że dla oceny zasadności pozostawienia protestu bez rozpatrzenia istotne znaczenie ma rozumienie pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" szeroko w tym zakresie argumentując swoje stanowisko, co zresztą zostało przywołane w zaskarżonym wyroku, jednakże pozostało bez przełożenia na ocenę Sądu I instancji dotyczącą skargi aktualnie rozpoznawanej przez ten Sąd.

Przede wszystkim WSA nie dokonał samodzielnej oceny całokształtu sprawy i nie zastosował art. 106 § 3 p.p.s.a., czym uchybił procedurze w zakresie postępowania dowodowego poprzez brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających dla wyjaśnienia faktycznej wysokości wolnej alokacji w ramach Działania 8.2 na dzień rozpoznania skargi, tj. 2 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. - sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślić należy, że możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentu, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie służy zastępowaniu organu w obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz ocenie, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, weryfikacji jego kompletności oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej w zakresie stanu faktycznego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia powinien był zweryfikować, czy organ wykazał, że w okolicznościach sprawy zaistniała sytuacja wyczerpania alokacji środków. Przy czym ocena ta nie powinna była ograniczać się do warunków zaistniałych na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz faktyczne wyczerpanie środków powinno podlegać weryfikacji przy założeniu zmiennego charakteru alokacji, a co uzasadniało zastosowanie w sprawie przez WSA art. 106 § 3 p.p.s.a. Swoje stanowisko Sąd powinien przedstawić w motywach wyroku spełniających wymóg art. 141 § 4 p.p.s.a.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne w przedmiocie kwestii wyczerpania alokacji. WSA z jednej bowiem strony wskazuje, że "Sąd nie ma kompetencji ani obowiązku inicjowania postępowania wyjaśniającego celem wykazania, czy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej lub sądowoadministracyjnej wyczerpano kwotę przeznaczoną na sfinansowanie projektów", co dodatkowo jest sprzeczne ze stanowiskiem NSA zawartym w przywołanym, wiążącym wyroku z dnia 10 marca 2020 r.

Z drugiej zaś strony Sąd I instancji podnosi, że "z uwagi na ograniczone środki w ramach alokacji do dofinansowania zakwalifikowano jedną z nich. Zatem (...) lipca 2020 r. poziom alokacji pozwolił na wybór jednego, a nie dwóch projektów i było oczywistym, że oba projekty nie mogły uzyskać dofinansowania" a nadto WSA wskazuje, że "w niniejszej sprawie już po rozpoznaniu protestu wystąpiła sytuacja wyczerpania alokacji i dlatego organ, zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przy zakończeniu programu, gdy ostatni konkurs wyczerpał już pozostałą alokację zobligowany był do poinformowania strony o tym, że projekt nie został wybrany do dofinansowania. Skoro bowiem, jak wynika to z uchwały z dnia (...) lipca 2020 r. ostatnie wolne środki otrzymał projekt w niej wskazany, to nie było już możliwości uaktualnienia listy projektów skierowanych do dofinansowania, bowiem do czasu pozostawienia protestów bez rozpatrzenia, czyli do 20 sierpnia 2020 r. nie podjęto żadnej innej uchwały o wyborze projektów. Dalej WSA wywodzi, że w jego ocenie ustalenia te są wystarczające dla przyjęcia, czy została wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania." Należy podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie, że tak sformułowane motywy nie pozwalają na rzeczywistą i faktyczną kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Powyższe stanowisko potwierdza - trafnie przywołany przez kasatora wyrok NSA z 23 kwietnia 2019 r. sygn. akt I GSK 378/19 - w którym wskazano (odnosząc się do twierdzenia, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów), że " (...) nie należy akceptować stanu, gdzie projekt, którego ocena została skorygowana w postępowaniu odwoławczym poprzez dodanie dodatkowych 6 punktów kwalifikujących projekt do dofinansowania, przewyższająca ocenę innych projektów już w tym konkursie dofinansowanych, nie może uzyskać dofinansowania, z uwagi na to, ze organ według swojego uznania rozdysponował już pozostałe środki przeznaczone na to działanie. (...). Postępowanie organu w zaistniałych w sprawie okolicznościach nie było sprawiedliwe i naruszało zasadę równości. Dlatego też usprawiedliwione było twierdzenie WSA, że treść art. 65 nie zwalnia organu od takiego ukształtowania i przestrzegania procedur konkursowych, by udowodnienie swoich racji w zakresie wadliwej oceny projektu, pozwalało na realne uzyskanie dofinansowania. Takie prawidłowe ukształtowanie procedur konkursowych uwzględniające interes podmiotu, który uruchomił procedurę odwoławczą, umożliwiające wykazanie racji strony postępowania i uzyskanie na drodze administracyjnoprawnej dofinansowania, będzie zgodne z zasadą równości, sprawiedliwości oraz zasadą zaufania do organów państwa".

W przedstawionym kontekście stwierdzić należy, że WSA nie odniósł się w uzasadnieniu do istotnych dla wyniku sprawy zarzutów m.in. że organ w sposób nierzetelny, wybiórczy rozpatrzył protest i dokonał ponownej negatywnej oceny projektu w zakresie spełnienia kryterium merytorycznego nr 11 "Prawidłowość sporządzenia budżetu" poprzez pominięcie informacji podanych przez skarżącego kasacyjnie zawartych zarówno w dokumentacji aplikacyjnej, jak i w złożonym proteście, co w konsekwencji - zdaniem kasatora - doprowadziło do zaniżenia oceny jego projektu. A należy w tym miejscu zauważyć, że uzyskanie sumy 130 punktów dotyczyło zarówno projektu skarżącego kasacyjnie, jak i projektu wybranego oferenta z którym podpisano umowę. W tej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego należy ocenić zarzuty skargi i rozważyć, czy organ nie naruszył prawa poprzez nierekomendowanie do dofinansowania projektu skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny akcentuje, iż zgadza się z poglądami doktryny, znajdującymi potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że z uwagi na zmienny charakter alokacji, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę możliwość zmiany stanu faktycznego w toku procedury odwoławczej w zakresie ustania (bądź nie ustania) stanu wyczerpania alokacji, już po wystosowaniu do strony informacji w trybie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Przy czym, działając na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny jest zobligowany do analizy legalności procesu oceny w miejsce organu II instancji (co jest rozwiązaniem wyjątkowym i jako takie powinno być stosowane restrykcyjnie). Jednocześnie instytucja zarządzająca ma możliwość bezpośredniego wpływu na sytuację prawno-faktyczną (poprzez zwiększenie alokacji), co (teoretycznie) może prowadzić do manipulacji ze szkodą dla wnioskodawców. Stosowanie art. 133 p.p.s.a. następuje więc w omawianym przypadku w sposób odpowiedni z wyłączeniem wyżej opisanej zasady. (p. J. Ostałowski (w:) Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, red. R. Poździk, Warszawa 2016, art. 66; dostępny w LEX).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w myśl art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej - w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania: właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61 (pkt 1); sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia (pkt 2).

Z powyższego wynika nie tylko uprawnienie sądu do badania i wyjaśnienia kwestii wyczerpania alokacji, ale wprost obowiązek sądu do zbadania tej kwestii. Skoro bowiem wskazany przepis przyznaje sądowi uprawnienie do wydania orzeczenia o szczególnym charakterze, tj. wyroku z jednej strony uwzględniającego skargę i stwierdzającego, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, ale z drugiej strony nieprzekazującego sprawy do ponownego rozpoznania i jednocześnie uzależnia możliwość skorzystania z takiego uprawnienia od wyczerpania alokacji. Zatem przepis ten wręcz nakazuje sądowi badanie ewentualnego wyczerpania alokacji, a na pewno taki obowiązek się aktualizuje w sytuacji, w której organ podnosi (na jakimkolwiek etapie postępowania) zarzut wyczerpania alokacji w ramach danego działania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia powinien był zweryfikować, czy organ wykazał, że w okolicznościach sprawy zaistniała sytuacja wyczerpania alokacji środków. Przy czym ocena ta nie powinna była ograniczać się do warunków zaistniałych na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz faktyczne wyczerpanie środków powinno podlegać weryfikacji przy założeniu zmiennego charakteru alokacji, a co uzasadniało zastosowanie w sprawie przez WSA art. 106 § 3 p.p.s.a.

Skutkiem takiego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być przyjęcie, że pozostałe zarzuty kasacyjne są przedwczesne. Sąd II instancji może bowiem oceniać wyrok w tym zakresie tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że spełnia on wymogi formalne w zakresie uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zarzutem najdalej idącym spośród tych, które zawiera skarga kasacyjna, a to oznacza, że ma on wpływ na ocenę pozostałych, stanowiąc przeszkodę w przypadku jego uwzględnienia na drodze do oceny pozostałych. Braki uzasadnienia co do zasady nie dają mianowicie podstaw do wyprzedzającej oceny kwestii materialnych i procesowych.

Mając na uwadze całokształt rozważań, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

Dokonując ponownego rozpoznania sprawy WSA rozważy przywołaną argumentację i okoliczności podnoszone w skardze.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2) postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.). Na zasądzone koszty (440 zł) składały się: opłata za uzasadnienie wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa radcy prawnego (240 zł).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.