Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2696601

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 20 marca 2019 r.
I GSK 40/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Zajda.

Sędziowie NSA: Barbara Mleczko-Jabłońska, Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 289/18 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) kwietnia 2018 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego

1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;

2. zasądza od Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz J. C. kwotę 3550 (trzy tysiące pięćset pięćdziesiąt) zł kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia (...) r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu lub Sąd I instancji) oddalił skargę J.C. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor) z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący wnioskiem z dnia (...) maja 2013 r. zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w T. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, deklarując realizację:

- wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 11.752,97 zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności - 9,31 ha;

- wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 w wysokości 78.481,33 zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności - 54,79 ha;

- wariantu 3.2.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 w wysokości 75,00 zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności - 0,15 ha.

Decyzją z dnia (...) r. przyznano stronie płatności rolnośrodowiskowe w wysokości 90.309,30 zł, podkreślając, że strona zobowiązała się między innymi do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Następnie w latach 2014 i 2015 na wniosek strony także przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową.

Po wpłynięciu wniosku dotyczącego płatności roku 2016, w dniach od (...) r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola, w wyniku której inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowości. Stwierdzenie nieprawidłowości skutkowało wydaniem decyzji przez Kierownika Biura ARiMR w T. z dnia (...) r., którą przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na 2016 r. w zmniejszonej wysokości, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami.

Dnia (...) r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych stronie za lata 2013-2015.

W dniu (...) r. Kierownik BP ARiMR w T. wydał decyzję nr (...) o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 61.666,98 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli na miejscu w roku 2016 nieprawidłowościami dotyczącymi braku przestrzegania odpowiednich wymogów łączna kwota do zwrotu za lata 2013-2015 w ramach wariantów 4.1,5.1 i 3.2.1 wyniosła odpowiednio 7888,81 zł, 53665,67 zł oraz 112,50 zł. Organ szczegółowo przedstawił wyliczenia zmniejszenia płatności w ramach działek rolnych, na których stwierdzono nieprawidłowości w rozbiciu na poszczególne lata. Organ I instancji wskazał, że podstawą prawną ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności jest § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm. - dalej rozporządzenia rolnośrodowiskowego), gdyż rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niespełnieniem innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do kwestii odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranych płatności w sytuacji, gdy ustalona kwota nie przekracza kwoty 100 euro oraz przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określonych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L2011.25.8). oraz w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L2014.227.69).

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu zaskarżoną decyzją z dnia (...) r. podzielił stanowisko organu I instancji, że w wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które skutkowały najpierw zmniejszeniem płatności za 2016 r. a następnie obowiązkiem ich zwrotu za lata poprzednie. Podkreślił, że na mocy ostatecznej decyzji Kierownika BP ARiMR w T. z dnia (...) r. nr (...) płatność rolnośrodowiskowa na rok 2016 została odpowiednio zmniejszona.

WSA we Wrocławiu oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w realizowanym programie rolnośrodowiskowym w 2016 r. niejako automatycznie przyjmuje się, że rolnik nieprawidłowo realizował ten program w latach wcześniejszych i tym samym zobowiązany jest do zwrotu tych płatności.

W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie przyjęły, że strona nie przestrzegała określonych wymogów w ramach realizowanych wariantów. Uchybienia te zostały stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, wzajemnej zgodności oraz w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" i zostały utrwalone w protokole z czynności kontrolnych.

Skarżący nie zrealizował zobowiązania rolnośrodowiskowego przyjętego w 2013 r. i w związku z czym pobrał nienależne świadczenie w latach 2013 - 2015. Natomiast zdaniem skarżącego płatności za lata 2013-2015 były wypłacane prawidłowo zaś nieprawidłowości dotyczyły jedynie 2016 r. W związku z czym w oparciu o stan faktyczny istniejący w 2016 r. nie można uznać za nienależne płatności przyznane w latach 2013-2015. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do uznania, że doszło do nienależnego pobrania płatności w okresie 2013-2015.

WSA wyjaśnił, że płatność rolnośrodowiskowa jest zobowiązaniem wieloletnim polegającym m.in. na tym, iż w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Beneficjent programu rolnośrodowiskowego zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności na ten rok lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny. W przepisie § 39 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. użyto sformułowania "płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi" i brak jest w nim zastrzeżenia, że dotyczy on tylko roku w którym stwierdzono uchybienie. W przypadku stwierdzenia uchybienia w realizacji zobowiązania w określonym roku to do wypłaty za ten rok albo w ogóle nie dochodzi albo płatność jest zmniejszona. Zatem obowiązek zwrotu może dotyczyć tylko płatności wypłaconych w poprzednich latach. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro realizacja obowiązku rozciąga się na okres pięciu lat to również obowiązek zwrotu powinien dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach realizacji tego zobowiązania w okresie pięciu lat.

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżący nie zrealizował w 2016 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego tj. nie przestrzegał określonych wymogów w ramach realizowanych wariantów. Kwestia naruszenia przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2016 r. została przesądzona w ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 28 czerwca 2017 r. i nie ma potrzeby szerszego omawiania tej problematyki. Skarżący nie kwestionował zresztą faktu, że do takiego naruszenia doszło.

Konsekwencją naruszenia przez skarżącego w 2016 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego jest to, że nie przestrzegał określonych wymogów w ramach realizowanych wariantów w całym pięcioletnim okresie a mianowicie od 2013 r. do 2015 r. Skarżący w 2013 r. zobowiązał się do realizacji pięcioletniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na niego w programie rolnośrodowiskowym były wiążące przez cały okres trwania zobowiązania czyli przez 5 lat. W sytuacji gdy skarżący nie zrealizował tych wymogów w 2016 r. to skutkuje to obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych czyli za okres 2013-2015. Zgodnie bowiem z treścią § 39 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. płatności podlegają zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązani rolnośrodowiskowego. Skoro zatem skarżący nie zrealizował zobowiązania rolnośrodowiskowego w okresie pięcioletnim odnośnie stwierdzonych podczas kontroli naruszeń to płatności wypłacone w latach 2013 - 2015 podlegają zwrotowi jako nienależne. Płatnościami nienależnymi są bowiem należności, które zostały wypłacone rolnikowi powstałe w wyniku stwierdzonych nieprawidłowościach w jego działaniu lub zaniechaniu. Organy administracji trafnie określiły wobec skarżącego kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w okresie 2013-2015.

Sąd I instancji zgodził się z organami, że nie zachodzą przesłanki odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności określone w art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, gdyż każda z płatności na jeden rok przekraczała 100 euro. Nie zaistniały przesłanki odstąpienia od zwrotu nienależnie pobranych płatności określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, gdyż do wypłat płatności nie doszło na skutek pomyłki organu lub, że błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Skarżący nie powoływał się zresztą na okoliczności wymienione w tym przepisie.

Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie art. 35 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności. W myśl art. 35 ust. 3 tego aktu, przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka. Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 4 ww. rozporządzenia Komisji (UE), w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację.

Konstrukcja przepisu art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 wskazuje, że należy go odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. Rozwinięciem i uszczegółowieniem art. 35 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 są zatem krajowe uregulowania rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w szczególności przepis § 39 tego rozporządzenia dotyczący odzyskania płatności za lata wcześniejsze w stosunku do roku, w którym wykryto nieprawidłowości.

WSA uznał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący w 2016 r. nie zachował wymogów programu rolnośrodowiskowego co oznacza, że na tych działkach nie zostało zrealizowane całe pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W związku z czym płatności przyznane w latach 2013-2015 były płatnościami nienależnymi. Organy administracji trafnie określiły kwotę nienależnie pobranych płatności. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

J.C zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn.zm dalej - rozporządzenie rolnośrodowiskowe) przez nieprawidłową ocenę przez Sąd I Instancji zastosowania prawą materialnego przez organ administracji, a to błędną wykładnię przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego polecającą na przyjęciu, że niewypełnienie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego następuje w sytuacji wystąpienia nieprawidłowości tylko w jednym roku trwania pięcioletniego programu, a nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli w 2016 r. stanowią przesłankę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w takiej sytuacji należałoby przyjąć, że jest to niewykonanie zobowiązania tylko w części, które nie uprawnia organu automatycznie do ustalenia kwot nienależnie pobranych za cały okres trwania programu;

2) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 25 z 2.01.201 Iz późn. zm., dalej - rozporządzenie 65/2011) przez nieprawidłową ocenę przez Sąd I Instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, a to błędną wykładnię skutkującą błędnym zastosowaniem normy, polegającą na przyjęciu, że w przypadku wystąpienia sankcji obniżających płatności w danym roku sankcja ta może być stosowana "automatycznie" do lat poprzednich bez czynienia przez organ administracji własnych ustaleń w zakresie dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia, a w konsekwencji błędnym uznaniem, że wypłacone Skarżącemu środki za lata 2013-2015 są płatnościami nienależnymi i podlegają odzyskaniu mimo niewystąpienia w tych latach nieprawidłowości,

3) art. 35 w zw. z art. 38 rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej nr 640/2014, z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności przez nieprawidłową ocenę przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, a to poprzez jego niezastosowanie, skutkujące przyjęciem, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy zaistniały podstawy do ustalenia Skarżącemu kwot nienależnie pobranych płatności za cały okres trwania programu, w sytuacji, gdy stwierdzone uchybienia Skarżącego nie noszą cechy powtarzalności, która stanowi warunek konieczny zastosowania sankcji,

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności:

a) pominięto ustalenie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej w 2016 r. niezgodności, a w konsekwencji nie rozpoznano istoty sprawy;

b) zupełnie pominięto okoliczności, iż stwierdzone w 2016 r. uchybienia tyczą się wyłącznie niewielkiej ilości działek oraz niewielkiej powierzchni dziełek w stosunku do całej powierzchni gospodarstwa, na której jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, a zatem stwierdzone uchybienia cechuje niewielka dotkliwość i zasięg oraz brak cechy trwałości, wyłączająca wydanie zaskarżonej decyzji;

d) nie poczyniono ustalenia czy niezgodności miały miejsce także w latach 2013 - 2015 oraz określenia ich ewentualnego rozmiaru, zasięgu i trwałości, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem Skarżącemu w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków Skarżącego w postaci ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności niewyjaśnieniem jakich ustaleń - w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie nienależnie pobranych płatności - dokonał organ, jakimi dysponował dowodami pozwalającymi na poczynienie ustaleń w odniesieniu do roku 2013-2015, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, iż:

a) płatności za lata 2013-2015 zostały pobrane przez Skarżącego nienależnie, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione kryteria dotkliwości, zasięgu, trwałości oraz niezgodności warunkujące wydanie decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i obowiązku ich zwrotu,

b) stwierdzone w 2016 r. niezgodności należą do katalogu przesłanek zwrotu pobranych płatności za lata wcześniejsze, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia warunków przyznania płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono przypadków nieważności postępowania określonych w § 2 art. 183 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną zważywszy na przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. zauważa się, że wskazano w niej na art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Szerszą argumentację na poparcie zarzutu błędnej wykładni § 39 rozporządzenia z 2013 r. zawarto w dalszym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA: z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, Lex 192124; z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; Lex nr 165771; z 21 sierpnia 2013 r., I OSK 611/12, Lex nr 13721201). Zatem ustalenie rzeczywistego znaczenia przepisu wymaga ustalenia jakie znaczenie przypisane jest poszczególnym zwrotom użytym w tekście prawnym. Przy czym, jak podkreśla się w doktrynie, bynajmniej nie jest tak, że językowe reguły wykładni nakazują dokonywać wykładni tylko i jedynie jakichś poszczególnych wypreparowanych z całości tekstu prawnego, przepisów prawnych. Przeciwnie, dla dokonania wykładni językowej konieczne jest uwzględnienie całości relewantnego dla rozstrzygnięcia danego problemu tekstu prawnego. Odtworzenie zaś normy prawnej z tekstu prawnego zwykle wymaga nie tylko odwołania się do znacznie większej, niż tylko jeden - zrębowy - przepis, ilości przepisów prawnych, ale i do pewnych twierdzeń o systemie prawnym, w tym twierdzeń o regułach jego konstrukcji (por. J. Mikołajewicz, Glosa do uchwały NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. OPK 16/01, OSP 2002/4/50).

Uwzględniwszy powyższe stanowisko stwierdzić należy, że przy wykładni § 39 rozporządzenia z 2013 r. należy uwzględnić regulacje zawarte w art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 (obecnie art. 35 ust. 2 i 3 rozporządzenie 640/2014).

Komplementarny charakter zarzutów sformułowanych w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wymaga ich łącznego rozpoznania.

Istota tych zarzutów sprowadza się do prawidłowej wykładni § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2013 r. i relacji do tego unormowania § 38 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Powołane przepisy dotyczą instytucji zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu) płatności rolnośrodowiskowej.

Te kwestie prawne regulowane są też w art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, co oznacza, że prawidłowa wykładnia § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. wymaga uprzedniego odniesienia się do tych regulacji wspólnotowych.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (IV) i (V) oraz lit.

b) ppkt (V) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednik norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art.

39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi, lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Według zaś art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 - państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

W świetle powyższych regulacji nie ulega kwestii, że prawodawca unijny rozróżniając instytucję zmniejszeń, wykluczeń (nieprzyznawania) i odzyskiwania wsparcia niewątpliwie wprowadził obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, a państwa członkowskie zobowiązał do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności.

W treści przytoczonych przepisów brak jest wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających, jednakże uznać należy, że regulacja zawarta art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności - zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Należy mianowicie mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii, ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia.

Na gruncie powyższych regulacji w orzecznictwie sądowym prezentowane jest jednolite stanowisko, że mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych - z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011. Przyjmuje się zatem, że przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 ma charakter kompetencyjny, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2017 r., II GSK 1281/17 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA, orzecznia.nsa.gov.pl).

Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 z późn. zm.; dalej ustawa o wspieraniu), która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe.

Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść przywołanego już wyżej art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, obecnie art. 35 ust. 2 i 3 rozporządzenie 640/2014. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony zmniejszenie lub odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, z drugiej także konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt. II GSK 3619/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl)

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. reguluje ww. sytuacje odrębnie. Po pierwsze, w § 38 określa zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów tego rozporządzenia. Po drugie, w odrębnym przepisie (§ 39) rozporządzenie to reguluje przesłanki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej.

Uregulowania te dotyczą zatem dwóch różnych zagadnień, których nie można ze sobą mieszać. § 38 omawianego rozporządzenia dotyczy ustalania wysokości zmniejszenia płatności w danym roku, w którym naruszono zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej

1) działek rolnych,

2) zwierząt ras lokalnych, lub

3) miedz śródpolnych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38).

Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy pomniejszenia płatności w danym roku.

Kwestie natomiast zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uregulowane zostały normą § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 i 2a). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Analiza poszczególnych uregulowań zawartych w § 39 ust. 1, ust. 2 (a także w ust. 3 § 39) dowodzi, że prawodawca krajowy przewidział w nich sankcje zwrotu płatności za konkretne naruszenia. Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Niewątpliwie sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Zaprezentowane wyżej rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego dowodzą, że w sytuacji stwierdzenia w danym roku nieprawidłowości, oprócz sankcji za stwierdzone uchybienia w danym roku (pomniejszenie płatności), możliwe jest również dochodzenie zwrotu płatności w związku z brakiem realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W ocenie NSA nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazany w pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do kwestionowania ustaleń faktycznych w sprawie.

Natomiast zdaniem Sądu drugiej instancji, zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w pkt II ppkt 1 zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji w całości akceptując ustalenia organu powołującego jako podstawę rozstrzygnięcia w zakresie dotkliwości, zasięgu i trwałości załącznik nr 4,5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, nie dokonał szczegółowej analizy regulacji prawnych odnoszących się do tej kwestii, a tym samym nie dokonał prawidłowej oceny zastosowanych przez organ przepisów. Z § 1 tego rozporządzenia wynika, że w zmienianym rozporządzeniu zmiany dotyczą m.in. § 38, gdyż jego ust. 11 otrzymuje brzmienie: jeżeli w odniesieniu do uchybienia, o którym mowa w ust. 1-4 lub 7, wystąpi powtarzalność, o której mowa w art. 35 ust. 3 akapit piąty rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa w części dotyczącej danego pakietu lub jego wariantu, których dotyczy to uchybienie, jest zmniejszana, a w przypadku uchybienia, o którym mowa w ust. 6 - podlega zwrotowi, dodatkowo o kwotę stanowiącą iloczyn 7% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło, oraz liczby lat, w których wcześniej stwierdzono podobne niezgodności.", ust. 12 w brzmieniu: jeżeli w odniesieniu do uchybienia, o którym mowa w ust. 8, wystąpi powtarzalność, o której mowa w art. 35 ust. 3 akapit piąty rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa jest zmniejszana dodatkowo o kwotę stanowiącą iloczyn 7% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło, oraz liczby lat, w których wcześniej stwierdzono podobne niezgodności". Natomiast z akt sprawy wynika, na co wskazuje również skarżący kasacyjnie, że zmniejszenie powierzchni w wariancie 5.1. miało miejsce jeden raz we wniosku z dnia 24 kwietnia 2015 r., jednak organ w odrębnym postępowaniu odstąpił od ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych za lata 2013-2014, albowiem każda z kwot przyznanych za lata 2013-2014 do areału, na którym zaniechano realizacji założeń wariantu 5.1. (0,02 ha) nie przekroczyła kwoty stanowiącej równowartość 100 euro. Pozostałe zaś nieprawidłowości stwierdzone zostały w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 27 października 2016 r. - 9 listopada 2016 r., a zatem także wyłącznie jeden raz. Tym samym nie wiadomo z jakich przyczyn organy zastosowały kryterium powtarzalności niezgodności w gospodarstwie skarżącego, co zyskało aprobatę Sądu I instancji, a co wymaga wyjaśnienia.

Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przepisów postępowania (pkt II ppkt 1 petitum) doprowadziło do sytuacji, że nie wyjaśniono, tak jak wymagają tego przepisy art. 7,8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., że zastosowanie załącznika nr 4, 5, 6 rozporządzenia z 9 marca 2016 r. uwzględnia na poziomie ustawodawstwa krajowego dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność uchybień jako akt właściwy do stosowania przy ocenie realizacji całego zobowiązania w okresie pięciu lat jego obowiązywania. Wskazanie bowiem przez Sąd I instancji, że zostało to uwzględnione, co wynika z zastosowania przepisu krajowego nie jest wystarczające, zwłaszcza w kontekście omówionej wyżej przesłanki powtarzalności, która w omawianej sprawie nie miała miejsca. Nadto zastosowane załączniki dotyczą pomniejszeń wprost, bez dokonywania jakichkolwiek ocen dolegliwości, trwałości, zasięgu i procentowo są takie same jak przy zmniejszeniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. Stwierdzić zatem raz jeszcze trzeba, że Sąd akceptując stanowisko organu nie wyjaśnił czy i na ile uchybienia w realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego uzasadniające zmniejszenie płatności w 2016 r. pozwalają na zastosowanie regulacji § 39. Zważyć przy tym trzeba, że § 39 ust. 1 dotyczy zwrotu płatności rolnośrodowiskowej jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Oznacza to, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny zaskarżonej decyzji w zakresie czy organ stosując wymienione załączniki rozporządzenia poddał analizie czy naruszenia, których skarżący dopuścił się w 2016 r., mają wpływ na wykonalność całego pięcioletniego zobowiązania, w tym czy uwzględnił prawidłowo całą treść ww. rozporządzenia, zważywszy przesłanki § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Czy zastosowane sankcje były prawidłowe i dlaczego (w zakresie wariantu i pakietu), a jeśli nie to z jakich przyczyn i w jakim zakresie były wadliwe w odniesieniu do każdej stwierdzonej nieprawidłowości (w zakresie wariantu i pakietu).

Z zaprezentowanych wyżej rozważań wynika, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów ocena zasadności zarzutów wskazanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. byłaby przedwczesna.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.