I GSK 358/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2592463

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r. I GSK 358/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany.

Sędziowie: NSA Piotr Pietrasz, del. WSA Piotr Kraczowski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 95/17 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) stycznia 2017 r., nr (...) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z 4 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 95/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA lub Sąd), w wyniku rozpoznania skargi A. C. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie (dalej: Dyrektor ARiMR) z (...) stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez WSA wynika, że skarżący (...) kwietnia 2016 r. złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do krów oraz płatności do bydła. Wniosek załatwiono decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z (...) grudnia 2016 r. poprzez przyznanie skarżącemu na 2016 r.: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej. Jednocześnie odmówiono przyznania płatności do bydła i płatności do krów i nałożono sankcje w kwotach wynoszących odpowiednio - 7.686,00 zł oraz 9.678,60 zł.

Dyrektor ARiMR (...) stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. poz. 351; dalej: rozporządzenie), płatności związane do zwierząt przysługują do zwierząt, w odniesieniu do których:

- do dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności dokonano zgłoszeń wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt;

- najpóźniej do dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności są spełnione wymagania w zakresie identyfikacji zwierząt.

Dyrektor ARiMR wskazał, że (...) maja 2016 r. została wydana decyzja w sprawie wpisania skarżącego do ewidencji producentów. Wyjaśnił, że na dzień składnia wniosku rolnik musi mieć zarejestrowaną siedzibę stada w trybie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Skarżący zgłosił i zarejestrował w ARiMR siedzibę stada 10 czerwca 2016 r. Zgodnie z art. 30 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonych zwierząt (Dz.U.UE.L 2014.181.48; dalej: rozporządzenie 640/2014). Skarżący zgłosił 30 sztuk zwierząt gatunku bydło domowe. Różnica pomiędzy liczbą zwierząt zadeklarowanych a liczbą zwierząt zatwierdzonych wynosiła 100%. W tej sytuacji miał zastosowanie art. 31 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia 640/2014 wprowadzający zasadę, że jeżeli stwierdzone nieprawidłowości dotyczą więcej niż trzech zwierząt i ustalony procent obniżki przekracza 50% rolnikowi odmawia się przyznania płatności oraz nakłada się karę administracyjną w wysokości odpowiadającej kwocie przypadającej na stwierdzoną różnicę zwierząt. W tych warunkach odmówiono przyznania płatności i nałożono karę.

Skarżący zgłosił również do płatności 30 krów. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 1551; dalej: ustawa), płatność do krów przysługuje, jeżeli rolnik posiada przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku, co najmniej 3 sztuki samic gatunku bydło domowe. Poza tym musza być spełnione warunki określone w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Ponieważ skarżący nie spełniał tych warunków oraz wymogów z art. 30 ust. 3 rozporządzenia 640/2014, odmówiono przyznania płatności i na mocy art. 31 ust. 2 akapit trzeci tego rozporządzenia nałożono karę administracyjną. W dacie składania wniosku nie był bowiem spełniony warunek w zakresie identyfikacji zwierząt.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę A. C. na decyzję Dyrektora ARiMR poprzez uchylenie tej decyzji.

WSA wyjaśnił, że ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określa terminy składania wniosków o przyznanie płatności (od 15 marca do 15 maja - art. 21 ust. 1). W 2016 r. termin ten przedłużono do 15 czerwca. Następnie wskazał na przepisy regulujące sporną płatność, tj.: art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1-4 ustawy oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Mając na uwadze wymienione przepisy WSA wskazał, że skarżący wniosek o przyznanie płatności złożył (...) kwietnia 2016 r. Skoro ostateczny termin na złożenie wniosku przypadał 15 czerwca 2016 r. zgłoszony przez skarżącego wniosek powinien być uznawany za skuteczny i rozpatrywany z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy w dacie orzekania przez ARiMR. Zważywszy, że stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, co do tego, że na podstawie decyzji z (...) maja 2016 r. skarżący został wpisany do ewidencji producentów i uzyskał numer identyfikacyjny. Skarżący uzyskał również (...) czerwca 2016 r. zaświadczenie o zarejestrowaniu siedziby stada. Tym samym wniosek z (...) kwietnia 2016 r. został uzupełniony przez skarżącego. W ocenie Sądu w chwili orzekania przez organ I instancji (co miało miejsce (...) grudnia 2016 r.) prawidłową czynnością powinno być rozpatrzenie wniosku, nie według jego stanu z daty wniesienia do organu, ale według stanu wniosku i sprawy w czasie jej rozpoznawania przez organ ARiMR. Organ I instancji przyjął zbyt formalistyczne stanowisko dokonując interpretacji przepisów regulujących przyznawanie spornej płatności, co niesłusznie podzielił Dyrektor ARiMR.

WSA nie zgodził się z wykładnią Dyrektora ARiMR, że na podstawie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, rolnik ubiegający się o płatności związane do zwierząt, na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności, musi mieć zarejestrowaną w trybie uregulowań o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, siedzibę stada.

W ocenie Sądu przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby, że rolnik powinien był wycofać pierwotny wniosek i złożyć go ponownie (po uzyskaniu rejestracji siedziby stada zwierząt), a zatem po 10 czerwca 2016 r. w terminie nie później niż do 15 czerwca 2016 r. Stanowisko takie jest przejawem nadmiernego formalizmu świadczącego o naruszeniu art. 3 ust. 2 ustawy i wyrażonych w tym przepisie zasad, że w prowadzonym postępowaniu, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego wymagało przede wszystkim odniesienia się przez organ do uzupełnionego wniosku z (...) kwietnia 2016 r. (o decyzję w przedmiocie wpisania skarżącego do ewidencji producentów oraz o wydane (...) czerwca 2016 r. przez Kierownika ARiMR w Ł. zaświadczenie o zarejestrowaniu siedziby stada), co miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że sporna płatność może być przyznana rolnikowi, który spełnia dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest, aby rolnik posiadał bydło domowe, którego wiek 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy. Drugą przesłanką jest, posiadanie zwierząt gatunku bydło domowe przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności (art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy). W przypadku płatności do krów, rolnik powinien posiadać samice gatunku bydło domowe, których wiek 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przekracza 24 miesiące, a ponadto posiadać zwierzęta przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy). Tak więc rzeczą organu - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - będzie przeanalizowanie przesłanek wskazanych w art. 16 ustawy.

Ponadto Sąd nakazał, aby organ uwzględnił treść art. 30 ust. 3 rozporządzenia 640/2014, który przewiduje, że pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonych zwierząt. Uzyskanie zaświadczenia przez skarżącego z (...) czerwca 2016 r. oznaczało, że w grę wchodzi płatność do 30 sztuk zwierząt zadeklarowanych we wniosku, a nie "0 sztuk bydła". W tych okolicznościach wadliwym - z punktu widzenia art. 30 ust. 3 cyt. rozporządzenia - było rozstrzygnięcie o odmowie przyznania płatności do bydła oraz płatności do krów. Przedwczesnym było zastosowanie sankcji, o których mowa w art. 31 ust. 2 rozporządzenia 640/2014.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 2070 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję.

Dyrektor ARiMR skargą kasacyjną zaskarżył wyrok WSA w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy, poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora ARiMR oraz przyjęcie, że uzyskane przez skarżącego (...) czerwca 2016 r. zaświadczenie o zarejestrowaniu siedziby stada jest równoznaczne z uzupełnieniem wniosku z (...) kwietnia 2016 r. o przyznanie płatności, podczas gdy dokonanie czynności polegającej na zarejestrowaniu siedziby stada, nie może być utożsamiane z jej uzupełnieniem;

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że prawidłową czynnością organu powinno być rozpatrzenie wniosku, nie według stanu z daty wniesienia wniosku do organu, ale według stanu wniosku i sprawy w czasie jej rozpoznania przez ARiMR, podczas gdy § 12 ust. 1 został zinterpretowany i zastosowany prawidłowo, bowiem jego hipoteza odnosi się do stanu faktycznego sprawy, tj. płatności związane do bydła, płatności związane do krów przysługują do zwierząt, w odniesieniu do których do dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności dokonano zgłoszeń wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz najpóźniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności są spełnione wymagania w zakresie identyfikacji określone w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Mając powyższe na uwadze Dyrektor ARiMR wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

A. C. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjna i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie występuje, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W świetle sformułowanych podstaw kasacyjnych istota sporu w rozpatrywanym przypadku wymaga odpowiedzi na pytanie, czy złożenie wniosku o płatności zwierzęce przez rolnika bez wymaganego załącznika w postaci zaświadczenia o zarejestrowaniu siedziby stada, którego uzupełnienie nastąpiło w terminie otwartym na złożenie tego wniosku, jest dopuszczalne i powinno być wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu tego wniosku przez ARiMR.

W ocenie Sądu I instancji - w opisanej wyżej sytuacji - prawidłową czynnością powinno być rozpatrzenie wniosku, nie według jego stanu z daty wniesienia do organu, ale według stanu wniosku i sprawy w czasie jej rozpoznawania przez ARiMR. Zdaniem zaś skarżącego kasacyjnie organu rolnik ubiegający się o płatności związane do zwierząt, na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności, musi mieć zarejestrowaną w trybie uregulowań o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, siedzibę stada.

Odpowiadając na powyższe wskazać należy, że ustalenie faktyczne w sprawie są bezsporne. Wynika z nich, że skarżący wniosek o przyznanie spornej płatności złożył (...) kwietnia 2016 r. Na podstawie decyzji z (...) maja 2016 r. skarżący został wpisany do ewidencji producentów i uzyskał numer identyfikacyjny, a następnie (...) czerwca 2016 r. uzyskał zaświadczenie o zarejestrowaniu siedziby stada, które przedłożył organowi. Istotne w sprawie jest to, że ostateczny termin na złożenie tego wniosku w 2016 r. przypadał na 15 czerwca 2016 r.

Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu - płatności związane do zwierząt przysługują do zwierząt, w odniesieniu do których:

1)

do dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności dokonano zgłoszeń wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt;

2)

najpóźniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności są spełnione wymagania w zakresie identyfikacji określone w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Skarżący kasacyjnie organ uważa, że przywołany przepis jednoznacznie wskazuje termin na dokonanie zgłoszeń wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Termin ten to dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności do bydła i krów. Jego zdaniem brak jest jakiejkolwiek podstawy by uznać, że wolą prawodawcy było powiązanie terminu, w którym zgłoszenie wymagane na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt powinno zostać dokonane z terminem złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych.

Ponadto organ wskazuje na treść art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a rozporządzenia 640/2013 w myśl którego - płatności związane do zwierząt gatunku bydło domowe są przyznawane rolnikowi w formie płatności do bydła (krów), jeżeli posiada samice lub samce tego gatunku: których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy, przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności. W ocenie organu oznacza to, że ustawodawca ściśle wyznaczył okres, w którym rolnik zobowiązany jest do posiadania zwierząt. Wobec tego, już w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności do zwierząt rolnik jest zobowiązany do posiadania wskazanych przez siebie zwierząt i posiadać je przez 30 dni. Przenosząc to na stan faktyczny sprawy, zdaniem organu, skarżący winien posiadać zwierzęta od 28 kwietnia do 28 maja 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawiona argumentacja organu nie jest prawidłowa.

Przede wszystkim zauważyć należy, że kluczowe znaczenie dla interpretacji kwestionowanego § 12 ust. 1 rozporządzenia, ma termin w jakim składa się z wniosek o przyznanie płatności do zwierząt. Co do zasady zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy - wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. W 2016 r. - na mocy art. 21 ust. 3 ustawy i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 maja 2016 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2016 r. (Dz. U. poz. 680) - termin ten został wydłużony do 15 czerwca 2016 r.

Powyższe oznacza, że rolnik w tak zakreślonym terminie (od 15 marca do 15 czerwca 2016 r.) miał prawo wnioskować o przyznanie płatności związanej do zwierząt. Przy czym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich - co istotne - nie zabraniają zarówno wycofania złożonego wniosku o płatności zwierzęce, jak i jego uzupełnienia w tak zakreślonym terminie. Wynika to również z przepisów unijnych, skoro sam przepis art. 13 rozporządzenia 640/2013 przewiduje możliwość uzupełniania dokumentacji wniosku o płatności, a sankcjonuje dopiero złożenie wniosku po terminie ostatecznym przewidując procentowe zmniejszenia wnioskowanej pomocy, do maksymalnych 25 dni.

Przekładając to na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że gdyby skarżący - jak trafnie wywiódł WSA - zamiast uzupełnić wniosek złożony (...) kwietnia 2018 r. o wpis do ewidencj producentów oraz zaświadczenie o zarejestrowanie siedziby stada, najpierw go wycofał i złożył ponownie, to niewątpliwie wypełniłby przesłanki z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, ponieważ od tego dnia (10 czerwca 2016 r.) wniósłby wniosek kompletny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak rozpoznania tak złożonego wniosku przez ARiMR, trafnie zostało uznane przez Sąd I instancji, jako przejaw nadmiernego formalizmu, które narusza zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie płatności bezpośrednich wyrażone art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Przy czym zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ w swych zarzutach w ogóle nie odnosi się do tego fragmentu argumentacji WSA, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowej dla rozpoznania niniejszej sprawy.

W drugiej kolejności skarżący kasacyjnie organ wskazuje na warunek z art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a tiret drugie (posiadania samic lub samców bydła i samic krów, przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności) i podnosi, że A. C. powinien posiadać te zwierzęta od 28 kwietnia do 28 maja 2016 r. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że przy przyjęciu, że wniosek ten był prawidłowo uzupełniony 10 czerwca 2016 r. - o czym organ I instancji wiedział wydając decyzję z (...) grudnia 2016 r. - był więc władny skontrolować okres posiadania tych zwierząt przez beneficjenta.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty dotyczące nieprawidłowej wykładni przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, są chybione.

Brak uznania za trafne zarzutów dotyczących interpretacji § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia czyni bezzasadnymi zarzuty sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. WSA uznając bowiem, że skarżący złożył kompletny wniosek w terminie otwartym do jego wniesienia (art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy), to wniosek taki powinien być rozpoznany na dzień jego uzupełnienia. Przyjęcie przez organ błędnego stanowiska, że decydujący był stan tego wniosku z daty jego złożenia i bez znaczenia pozostawało jego uzupełnienie spowodowało, Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.