I GSK 3191/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2616446

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r. I GSK 3191/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Dariusz Dudra.

Sędziowie: NSA Barbara Mleczko-Jabłońska, del. WSA Piotr Kraczowski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 235/18 w sprawie ze skargi E. P. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA) wyrokiem z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 235/18, oddalił skargę E. P. (dalej: skarżąca) na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: Zarząd) z (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Przedstawiając stan sprawy WSA wskazał, że skarżąca zgłosiła do dofinansowania projekt nr (...)"(...)" w ramach RPO Województwa Dolnośląskiego 2014-2020.

Pismem z (...) grudnia 2017 r. poinformowano skarżącą, że jej wniosek został negatywnie oceniony. Wskazano, że spełnił on kryteria wyboru projektów i uzyskał 114 punktów, ale nie uzyskał wymaganej najwyższej liczby punktów wśród projektów złożonych w (...) Obszarze Inwestycji. Do dofinansowania - zgodnie z Regulaminem konkursu RPDS.10.03.00-IZ.00-02-251/17 - został rekomendowany jeden projekt. Tym projektem był projekt (A) sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: (A]), który uzyskał 118,5 punktów.

W proteście z 10 stycznia 2018 r. skarżąca zakwestionowała ocenę kryteriów merytorycznych nr 3, 5, 9 i 10 oraz ocenę kryteriów merytorycznych wniosku o dofinansowanie (A) nr 2, 3, 5, 8, 9 i kryterium premiujące nr 2, a także podniosła zarzuty proceduralne. Ponadto podniosła, że (A) złożyła nieprawdziwe oświadczenia we wniosku o dofinasowanie nr (...).

Zarząd uchwałą z (...) kwietnia 2018 r. - wydaną na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2906 z późn. zm.), art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego (...) oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie 1303/2013) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i art. 55 pkt 1, art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) - nie uwzględnił protestu.

Zarząd w uzasadnieniu uchwały stwierdził, że ocena merytoryczna wniosku skarżącej została przeprowadzona częściowo w sposób nieprawidłowy w zakresie kryterium merytorycznego nr 9 i w tym zakresie przyznano 1 punkt dodatkowy (w efekcie projekt uzyskał 115 punktów). W pozostałym zakresie protest okazał się nieusprawiedliwiony. Uznano bowiem, że ocena merytoryczna wniosku została przeprowadzona prawidłowo pod względem proceduralnym, w oparciu o zasady obowiązujące w naborach realizowanych w trybie konkursowym przez IOK i nie wystąpiły uchybienia, które uniemożliwiłyby prawidłową ocenę kryteriów wyboru projektów na etapie odwoławczym. Zarząd nie znalazł także podstaw do uznania błędnej oceny zakwestionowanych kryteriów we wniosku (A). Przy czym wskazał, że w zakresie zarzutów skarżącej co do złożenia nieprawdziwych oświadczeń we wniosku (A) (deklarowanego potencjału finansowego i technicznego (A) i jego partnera E. P. S. i doświadczenia (A) i jego partnera E. P. S. przy realizacji przedsięwzięć, w tym przedsięwzięć finansowanych ze środków innych niż środku funduszy UE), zdecydowano o podjęciu czynności wynikających z art. 304 § 2 k.p.k.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do WSA, która zaskarżonym wyrokiem została oddalona.

WSA wskazał, że rozważając zasadność wniesionej skargi, na względzie mieć należy wyrażone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zasady oceny projektów. Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej.

WSA podkreślił, że nie ma kompetencji do oceny i podważania fachowej wiedzy ekspertów dokonujących merytorycznej oceny projektu, ponieważ nie ma wiedzy specjalistycznej ani możliwości dokonywania oceny innych wniosków celem porównania zastosowanych przez organ zasad ich oceny. Wnoszący protest może kwestionować w proteście oceny wskazanych kryteriów wyboru projektów z tego powodu, że na skutek wadliwej oceny kryteriów co do innego projektu, jego projekt została wybrany do dofinansowania uzyskał niższa ocenę. Niemniej WSA nie jest uprawniony do weryfikacji oceny poszczególnych kryteriów innego podmiotu. Jego rolą jest zbadanie, czy zakwestionowana ocena odpowiada wyrażonej w art. 37 ustawy wdrożeniowej zasadzie równego traktowania wnioskodawców w postępowaniu konkursowym.

WSA odniósł się następnie do poszczególnych zarzutów.

W zakresie kwestionowanego kryterium nr 3 "Kryterium osiągnięcia skwantyfikowanych rezultatów" bada się "Czy zaplanowane w ramach projektu wartości wskaźników są adekwatne w stosunku do potrzeb i celów projektu, a założone do osiągnięcia wartości są realne? Ocena adekwatności polega na weryfikacji, czy zaplanowane wskaźniki wynikają ze zdiagnozowanych potrzeb i są dobrane odpowiednio do działań zaplanowanych w projekcie, a ich wartość jest satysfakcjonująca z punktu widzenia ponoszonych nakładów oraz zakresu merytorycznego projektu. Ocenie będą podlegały również informacje dotyczące źródeł weryfikacji wskaźników oraz częstotliwości ich pomiaru. IOK dopuszcza możliwość warunkowej oceny spełnienia kryterium i skierowania projektu do negocjacji we wskazanym w karcie oceny zakresie". Skala punktowa wynosi od 0-6. Skarżąca otrzymała po 5 punktów od każdego z oceniających.

Skarżąca podniosła, że wskazała wszystkie obowiązkowe wskaźniki, a z punktu widzenia celu i charakteru projektu umieszczanie wskaźników umożliwiających rozliczanie stawek jednostkowych jest niezasadne. Wskaźniki produktu i rezultatu odnoszą się przede wszystkim do uczestników projektu, a nie liczby zrealizowanych godzin szkolenia. Ponadto wskaźniki nieobligatoryjne zostały zastrzeżone do uznania wnioskodawcy, dlatego niejednoznaczność zapisów dokumentacji konkursowej, powinna być interpretowana na jej korzyść.

WSA wskazał, że obaj oceniający stwierdzili, że wnioskodawca nie uwzględnił we wniosku wskaźników umożliwiających rozliczenie stawki jednostkowej np. liczba godzin zajęć z danego języka. Z Instrukcji wypełniania wniosków wynika, że w części dotyczącej wskaźników rezultatu i produktu należy określić, w jaki sposób mierzona będzie realizacja celu głównego projektu poprzez ustalenie wskaźników pomiaru celu. Wskaźniki powinny w sposób precyzyjny i mierzalny umożliwić weryfikację stopnia realizacji celu. Adekwatność doboru wskaźników będzie weryfikowana podczas oceny merytorycznej lub formalno - merytorycznej. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku - oprócz wymienionych na liście rozwijanej wskaźników, wnioskodawcy powinni określać także własne wskaźniki pomiaru celu zgodnie ze specyfiką danego projektu, które w pełni oddadzą charakter zaplanowanego wsparcia (są to tzw. wskaźniki projektowe). WSA zgodził się w tym zakresie ze stanowiskiem Zarządu, że takie wskaźniki jak "liczba godzin zajęć z danego języka" są istotne z punktu widzenia rozliczenia godzin szkoleniowych zaplanowanych przez wnioskodawcę. Wskaźniki te pozwoliłyby ocenić, czy zaplanowane w projekcie wsparcie zostało zrealizowane w zakładanej liczbie godzin w ramach poszczególnych kursów. W ocenie WSA Zarząd słusznie przyjął, że oceniający mieli podstawy, by uznać, że we wniosku brakuje wskaźników projektowych, które w pełni oddawałyby charakter zaplanowanego wsparcia. Oceniający nie popełnili uchybienia odejmując za to punkty, ich ocena nie wykracza poza zakres wymogów dokumentacji konkursowej.

Z kolei w zakresie kryterium nr 5 "Kryterium trafności" ocenia się "Czy we wniosku o dofinansowanie projektu przedstawiono wystarczający opis: zadań realizowanych w ramach projektu; uzasadnienia potrzeby realizacji zadań w kontekście przedstawionej diagnozy; wartości wskaźników, które zostaną osiągnięte w ramach zadań (jeśli dotyczy); roli partnerów w realizacji poszczególnych zadań jeśli przewidziano ich realizację w ramach partnerstwa wraz z uzasadnieniem (jeśli dotyczy); trwałości i wpływu rezultatów projektu (jeśli dotyczy)? IOK dopuszcza możliwość warunkowej oceny spełnienia kryterium i skierowania projektu do negocjacji we wskazanym w karcie oceny zakresie". Skala punktowa wynosi od 0 - 14. Skarżąca otrzymała po 12 punktów od obu oceniających.

W odniesieniu do tego kryterium skarżąca podniosła, że oceniający bezpodstawnie "karzą" ją za ten sam zarzut, który został postawiony w kryterium nr 3. Zarzut oceniających związany z brakiem wskaźników umożliwiających rozliczenie stawki jednostkowej należy uznać za bezprzedmiotowy. Odnosząc się do uchybień w zakresie tytułów poszczególnych zadań (5, 6, 7 i 8) zauważyła, że zadania te również odnoszą się do kursów szkoleniowych, ze względu jednak na zaplanowanie dwóch edycji takich kursów i ograniczoną ilość miejsca we wniosku na opis poszczególnych zadań (3000 znaków), przy zadaniach 1 - 4 wnioskodawca na końcu części opisowej poszczególnych zadań odsyłał do opisu zadania w punkcie 5. Na początku opisu zadań 1 - 4 wyraźnie zaznaczył, że opis zawarty w danym punkcie odnosi się do kursów językowych I i II edycji. Skarżąca wskazała ponadto (odnosząc się do braku przypisania w opisie zadań wskaźników horyzontalnych dotyczących osób z niepełnosprawnościami), że założyła (w punkcie 3.1.2 Projektu), że wskaźnik ten w ogóle nie będzie osiągnięty w Projekcie (wartość "0"), stąd też określenie jego wartości w pkt 4 Projektu było bezprzedmiotowe.

WSA stwierdził, że Zarząd dokonał analizy treści wniosku w punkcie 4.1. Analiza ta wykazała, że nazwa zadania nr 1: Kursy języka angielskiego - I edycja nie zgadza się z jego Szczegółowym opisem. Opis dotyczy edycji I i II. Ponadto w zadaniu tym znajduje się odwołanie do Zadania nr 5: cd opisu w Zad. 5, przy czym nazwa Zadania nr 5 - Kurs języka angielskiego - II edycja nie zgadza się z Szczegółowym opisem zadania, który zawiera opis certyfikacji, a nie II edycji kursu. Tożsame błędy występują w zadaniach nr 2, 3, 6, 7, 8. Ponadto wskaźniki przypisane do zadań nr 5, 6, 7, 8 nie są spójne z opisem tych zadań, np. brak jest wskaźników dotyczących liczby wydanych certyfikatów. W konsekwencji oceniający mogli mieć trudności w interpretacji opisów poszczególnych zadań, gdyż zostały one przedstawione w sposób nieuporządkowany. Podkreślono, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku w części 4.1 powinien znaleźć się szczegółowy opis zadania, w tym planowany sposób oraz uzasadnienie potrzeby jego realizacji, ze wskazaniem zadań, w których będą prowadzone działania na rzecz wyrównania szans kobiet i mężczyzn oraz opisem w jaki sposób projekt realizuje zasadę równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami. W szczególności należy opisać mechanizmy zapewnienia dostępności dla osób z niepełnosprawnościami, jakie będą wykorzystane (...). W konsekwencji w odniesieniu do kwestii dotyczącej wskaźników odnoszących się do niepełnosprawności Zarząd prawidłowo wskazał, że gdyby wnioskodawca zamieścił we wniosku stwierdzenie, którym posłużył się w proteście: "Wnioskodawca założył (...), że wskaźnik ten w ogóle nie będzie osiągnięty w Projekcie (...)" wniosek odpadłby na etapie oceny formalnej, na kryterium dostępu nr 4. Ponadto, skoro wnioskodawca założył, że w projekcie weźmie udział 60 osób niepełnosprawnych, to powinien również uwzględnić je we wskaźnikach przypisanych do poszczególnych zadań. Wnioskodawca przypisał wskaźnik "Liczba obiektów dostosowanych do potrzeb osób z niepełnosprawnościami" tylko do zadania nr 4. Kolejnym uchybieniem było nieprzypisanie do poszczególnych zadań wskaźników "Liczba godzin z danego języka", w związku z czym nie było możliwości wyliczenia, czy liczba godzin realizacji poszczególnych kursów zostanie osiągnięta. WSA zgodził się zatem z oceną Zarządu, że liczba punktów odjętych przez oceniających była adekwatna do skali uchybień w zakresie omawianego kryterium. Zarząd ustosunkował się przy tym do kwestii obowiązku przypisania do zadań wskaźnika: Liczba projektów w których sfinansowano koszty racjonalnych usprawnień dla osób z niepełnosprawnościami i w sposób przekonujący uzasadnił brak obowiązku przypisania tego wskaźnika, skoro jego specyfika zakłada możliwość zmiany wartości wskaźnika w trakcie realizacji projektu i przypisanie go do adekwatnego zadania.

WSA wskazał, co do kryterium nr 9 "Kryterium doświadczenia", że Zarząd uznał zarzuty podniesione w proteście i prawidłowo podwyższył punktację, przez co skarżąca otrzymała maksymalną liczbę punktów w tym kryterium.

Kolejne kwestionowane kryterium nr 10 "Kryterium budżetu projektu" - "Czy budżet projektu został sporządzony w sposób prawidłowy. W ramach tego kryterium weryfikacji podlega zgodność budżetu z wymogami zawartymi w wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, regulaminie konkursu oraz zapisami instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. Dodatkowo w ramach kryterium bada się prawidłowość stosowania kwot ryczałtowych oraz stawek jednostkowych w przypadkach, projektów spełniających warunki ich stosowania. IOK dopuszcza możliwość warunkowej oceny spełnienia kryterium i skierowania projektu do negocjacji we wskazanym w karcie oceny zakresie". Skala punktów od 0 - 8. Skarżąca otrzymała po 6 punktów od każdego z oceniających.

Skarżąca podniosła, że podstawą konstrukcji budżetu powinno być wyodrębnienie zadań merytorycznych. Zauważyła, że w projekcie wyodrębniono zadania merytoryczne: Kursy języka angielskiego, Kursy języka niemieckiego, Kursy języka francuskiego, Kursy TIK. W jej ocenie rozdzielenie wydatków rozliczanych za pomocą stawek jednostkowych byłoby niezgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności, ponieważ zadania merytoryczne nie stanowią pojedynczych wydatków (a w takim układzie stanowiłyby, ponieważ język angielski/kurs dla osób pełnosprawnych stanowi jeden rodzaj wydatku). Zakup podręczników jest elementem realizacji kursu, a nie stanowi oddzielnego zadania. Podobnie egzamin nie stanowi samodzielnej formy wsparcia.

W ocenie WSA Zarząd prawidłowo podkreślił, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku: (...) gdy w ramach projektu łączone będą różne formy rozliczania wydatków (np. stawki jednostkowe i kwoty ryczałtowe, czy stawki jednostkowe i wydatki rozliczane na podstawie rzeczywiście poniesionych kosztów), każda z nich powinna być uwzględniona w oddzielnym zadaniu (...) Tymczasem wnioskodawca w ramach części zadań połączył różne formy rozliczania wydatków. W Zadaniu nr 1 "Kursy języka angielskiego - I edycja" trzy pozycje dotyczące kursu językowego będą rozliczane za pomocą stawek jednostkowych, a trzy kolejne, w tym Podręczniki i ćwiczenia oraz Egzamin certyfikacyjny, na podstawie rzeczywiście poniesionych kosztów. Tym samym wniosek nie spełnił wymogu zamieszczonego w Instrukcji, zgodnie z którym odrębnymi zadaniami powinny być: Zakup podręczników, kursy językowe, certyfikacja. W konsekwencji ocena oceniających została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Konkludując powyższe zarzuty WSA uznał, że przeprowadzona ocena nie narusza prawa i odpowiada zasadom wyrażonym w art. 37 ustawy wdrożeniowej.

Odnosząc się do podniesionych drugiej grupy zarzutów dotyczących oceny kryteriów merytorycznych nr 3, 5, 8 i 9 oraz kryterium premiującego nr 2 poprzez przyznanie maksymalnej oceny innemu wnioskodawcy - (A), WSA stwierdził, że jego obowiązkiem było zbadanie, czy organ odniósł się do tych zarzutów i czy należycie uzasadnił swoje stanowisko oraz czy nie została naruszona zasada równości postępowania wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej. WSA nie miał natomiast kompetencji do merytorycznego badania wniosku (A).

I tak w zakresie kryterium nr 2 "Kryterium celowości projektu" skarżąca zarzuciła, że dane zawarte w projekcie (A) nie pozwalają na przyznanie punktów w ramach tego kryterium. Dane bowiem przedstawione w pkt 3.1 wniosku są ogólnikowe i w przeważającej mierze stanowią zbitkę niepowiązanych ze sobą zarówno obszarowo jak i problemowo badań. Badania te są nieaktualne co najmniej od kilku lat. (A) wskazała branże, które charakteryzują się popytem na pracowników, w tym branża "informacji i komunikacji", jednak nie wiadomo, czy uczestnicy w wieku ponad 50 lat mają zostać w ramach projektu przygotowania do pracy w tym sektorze czy tylko do nabycia podstawowych umiejętności komputerowych. W projekcie (A) nie ma czegoś takiego jak zdiagnozowany problem czy zdiagnozowane problemy, jest seria różnych ogólnych badań, które nie wskazują na potrzebę kształcenia w zakresie oferowanym w projekcie. W projekcie (A) przedstawiono wyłącznie - mało wiarygodne - wyniki badania telefonicznego grupy ok. 200 osób w wieku powyżej 50 lat.

W ocenie WSA Zarząd odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, dokonał analizy uzasadnienia oceny dokonanej przez oceniających i stwierdził, że ocena została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Zarząd zauważył, że większość danych, na które powołała się (A) pochodzi z okresu 2014-2016 r., a więc są to dane aktualne. Ponadto większość z nich dotyczy Dolnego Śląska. Zarząd nie zgodził się z zastrzeżeniami skarżącej dotyczącego badania telefonicznego na grupie 200 osób. Podkreślił, że skarżąca sama posłużyła się podobną metodą badawczą. Z wniosku wynika, że w ankiecie wzięły udział również osoby z niskimi kwalifikacjami. Podkreślił, że skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów na potwierdzenie małej wiarygodności badań (A). Celem projektu (A) jest zdobycie kwalifikacji językowych i cyfrowych ze względu na zapotrzebowanie na te umiejętności na rynku pracy. Dodał, że sama skarżąca zaplanowała organizację szkoleń językowych i cyfrowych dla 420 osób w wieku 50+.

W zakresie spełnienia przez wniosek (A) kryterium nr 3 skarżąca zarzuciła brak wskazania we wniosku (A) wskaźników umożliwiających rozliczenie stawek jednostkowych. Obydwaj oceniający stwierdzili, że kryterium to zostało przez wniosek (A) spełnione i przyznali maksymalną liczbę punktów.

WSA stwierdził, że Zarząd w rozstrzygnięciu protestu odniósł się do tego zarzutu i wskazał, że wniosek (A) zawiera wskaźniki związane ze stawkami jednostkowymi: "Liczba godzin zajęć z j. angielskiego przeprowadzona w projekcie", "Liczba godzin zajęć z j. niemieckiego przeprowadzona w projekcie", "Liczba godzin zajęć z j. francuskiego przeprowadzona w projekcie", "Liczba godzin zajęć komputerowych przeprowadzona w projekcie".

W zakresie kryterium nr 5 skarżąca zarzuciła, że w projekcie (A) nie zawarto wskaźników związanych ze stawkami jednostkowymi oraz nie ujęto wskaźników związanych z politykami horyzontalnymi.

WSA stwierdził, że Zarząd odniósł się do tego zarzutu i dokonał analizy uzasadnienia oceny przeprowadzonej przez oceniających, wyjaśnił dlaczego ocena ta była prawidłowa. Podkreślił, że wskaźniki związane ze stawkami jednostkowymi zostały przypisane do poszczególnych zadań, tj.: Zadanie nr 1 - "Liczba godzin zajęć z j. angielskiego przeprowadzona w projekcie", Zadanie nr 2 - "Liczba godzin zajęć z j. niemieckiego przeprowadzona w projekcie" itd.

Kolejny zarzut dotyczył kryterium nr 8 "Czy podmioty zaangażowane w realizację projektu posiadają odpowiedni potencjał (kadrowy, techniczny, finansowy) do realizacji projektu. Ocenie należy poddać przede wszystkim opis potencjału w kontekście możliwości jego wykorzystania na potrzeby realizacji projektu. IOK dopuszcza możliwość warunkowej oceny spełnienia kryterium i skierowania projektu do negocjacji we wskazanym w karcie oceny zakresie". Oceniający przyznali (A) maksymalną liczbę punktów w zakresie tego kryterium. Skarżąca zarzuciła, że deklaracja (A) dotycząca potencjału finansowego jest nieprawdziwa. Skarżąca na podstawie sprawozdań finansowych spółki (A) ustaliła, że od dwóch lat nie zatrudnia żadnych pracowników, nie ma żadnego majątku, osiąga przychody jedynie świadcząc usługi na rzecz podmiotów z nią powiązanych, ma tylko jednego kontrahenta, jej jedynym celem jest wyłącznie przygotowywanie wniosków o dofinansowanie, sprawozdania finansowe (A) są niewiarygodne i pełne błędów, ani strata ani zysk (A) za 2015 r. nie został w żaden sposób odnotowany w bilansie spółki za 2016 r., a ponadto w 2015 r. w stosunku do spółki sąd rejestrowy wszczął postępowanie przymuszające w związku z nieskładaniem sprawozdań finansowych. W ocenie skarżącej dane przedstawione we wniosku (A) są nie tylko niewiarygodne, ale miejscami nieprawdziwe.

WSA uznał, że Zarząd w sposób wyczerpujący odniósł się do podniesionych zarzutów i uzasadnił dokonaną ocenę kryterium nr 8. Podkreślił, że ocena merytoryczna wniosku została przeprowadzona w oparciu o zapisy wniosku, zgodnie ze standardami określonymi w Regulaminie konkursu, w Wyciągu z kryteriów wyboru projektów dla Działania 10.3 oraz w Regulaminie pracy KOP. Przeprowadzanie oceny merytorycznej wniosku w oparciu o dodatkowe dokumenty lub informacje, które nie zostały wskazane w Regulaminie konkursu wiązałoby się z naruszeniem przez oceniających zasady równego traktowania wnioskodawców oraz złamaniem Regulaminu pracy KOP. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego opisu potencjału kadrowego (A) Zarząd zauważył, że istnieje niespójność w zapisach wniosku (A) w zakresie okresu współpracy lidera projektu z księgowym oraz ze specjalistą ds. rekrutacji i certyfikacji. Niemniej jednak przedmiotem oceny w ramach Kryterium Potencjału nie jest ocena długości okresu współpracy wnioskodawcy z osobami zaangażowanymi do projektu, ale ich wykształcenie, doświadczenie oraz forma zaangażowania w projekcie. W związku z tym, uchybienie wskazane przez skarżącą nie skutkują odjęciem punktacji w ramach przedmiotowego kryterium.

W odniesieniu do kryterium nr 9 skarżąca podniosła, że również w tym zakresie ocena była nieprawidłowa, co wynikało z podania przez (A) nieprawdziwych informacji, a po drugie z braku weryfikacji podanych we wniosku informacji w powszechnie dostępnych źródłach. Skarżąca podkreśliła, że (A) to podmiot, który swoją działalność rozpoczął w 2014 r., przy czym celem i przedmiotem tej działalności - zgodnie ze sprawozdaniami finansowymi - jest składanie wniosków o dofinansowanie ze środków unijnych, a także doradztwo w tym zakresie. Zgodnie z informacjami zawartymi w składanych przez spółkę dokumentach, w profilu jej faktycznie wykonywanej działalności nie mieści się działalność będąca przedmiotem konkursu dla Działania 10.3.

W odniesieniu do postawionego zarzutu braku weryfikacji przez oceniających informacji zamieszczonych we wniosku (A) Zarząd wskazał, że oceniający dokonując oceny merytorycznej wniosku są związani jego treścią i nie są zobowiązani Regulaminem KOP do weryfikacji, czy informacje w nim zamieszczone są zgodne ze stanem faktycznym. Ocena spełnienia kryteriów wyboru projektów przez dany projekt dokonywana jest na podstawie wniosku i dołączonych do niego załączników (o ile były wymagane przez IOK). Oceniający dokonują oceny projektu w oparciu o informacje zamieszczone we wniosku o dofinansowanie, który ma charakter oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ponadto w Regulaminie konkursu (pkt 16) wskazano, że samo złożenie wniosku o dofinansowanie w systemie SOWA oznacza potwierdzenie zgodności oświadczeń zawartych w dokumencie (i załącznikach, które stanowią jego integralną część) ze stanem faktycznym. Oceniający dokonują oceny wniosku w domniemaniu prawdziwości zamieszczonych w nim informacji, a Regulamin pracy KOP nie obliguje do weryfikacji ich pod kątem zgodności z prawdą Kolejny zarzut skarżącej dotyczył kryterium premiującego nr 2 "Czy Wnioskodawca zrealizował w ciągu ostatnich 3 lat przed złożeniem wniosku o dofinansowanie na terenie województwa dolnośląskiego co najmniej 2 przedsięwzięcia w obszarze merytorycznym i dla grupy docelowej objętej interwencją projektową, w ramach których osiągnął zakładane w ramach przedsięwzięcia cele?" Kryterium ma za zadanie premiować wnioskodawców posiadających doświadczenie w realizacji przedsięwzięć na obszarze województwa dolnośląskiego. Przedsięwzięciem jest działanie podjęte w jakimś celu, którego wynikiem są konkretne rezultaty. Oceniający stwierdzili, że kryterium to zostało przez wniosek (A) spełnione i przyznali maksymalną liczbę punktów.

Skarżąca zarzuciła, że (A) nie zrealizowała żadnego projektu na terenie województwa dolnośląskiego jako lider lub partner. Podważyła oświadczenie (A), zgodnie z którym w ostatnich trzech latach uczestniczyła jako partner w realizacji projektów finansowanych z innych źródeł niż fundusze europejskie obejmujących kursy językowe, a współpraca z Fundacją (B) sp. z o.o. w świetle sprawozdań finansowych jest niewiarygodna. Projekty określone przez (A) jako referencyjne albo nie istnieją, albo nie zostały zakończone, a projekty w których (A) miałby być partnerem były w całości realizowane przez podmioty powiązane z (A) za pośrednictwem jego właściciela - Ł. K.

WSA wskazał, że Zarząd dokonał analizy zapisów wniosku o dofinansowanie i wyczerpująco odniósł się do zarzutów podniesionych w tym zakresie w proteście. Stwierdził, że (A) oświadczyła, że w latach 2014-2020 uczestniczyła jako Partner w przedsięwzięciach, realizowanych przez Fundację (B) sp. z o.o. na terenie województwa dolnośląskiego, a także przedstawiła informacje o tematyce projektów, terminach i miejscach ich realizacji oraz osiągniętych rezultatach. Informacje te spełniają warunki kryterium premiującego nr 2.

Resumując tę część Zarzutów WSA stwierdził, że ocena wskazanych kryteriów została dokonana zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu. Organ odniósł się do podniesionych zarzutów, uzasadnił swoje stanowisko, tym samym nie można w sprawie mówić o naruszeniu art. 37 ustawy wdrożeniowej i zasady równości.

WSA za chybione uznał także zarzuty naruszenia art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. WSA stwierdził, że Regulamin konkursu, w tym Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie, Kryteria oceny wniosku zostały stworzone w oparciu o uprawnienia wynikające z przepisów ustawy, która zezwala na wyznaczenie reguł i wymogów konkursu.

WSA uznał także, że Zarząd wyjaśnił w sposób prawidłowy bezcelowość kierowania do negocjacji innych projektów, które zajęły niższą pozycję na liście rankingowej. Skierowanie do negocjacji wniosku skarżącej nie zmieniłoby jej pozycji na liście rankingowej, gdyż (A) uzyskał 118,5 pkt, a w spornym konkursie nie było możliwości przyznawania punktów warunkowych na etapie oceny merytorycznej.

Zarząd odniósł się także w sposób wyczerpujący do podniesionego przez skarżącą zarzutu co do braku bezstronności IOK przy przeprowadzeniu konkursu.

W ocenie WSA ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem. Przy czym podkreślił, że nie ma kompetencji, aby ocenić i podważyć wiedzę fachową ekspertów dokonujących merytorycznej oceny projektu. Tylko naruszenie prawa procesowego lub materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem określonego aktu. Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych UE, ponieważ wniosek o dofinansowanie, a następnie protest zostały rozpatrzone w sposób sprawiedliwy i bezstronny. Organ informował przy tym skarżącą o konieczności przedłużenia terminu na rozpatrzenie protestu.

W rezultacie WSA - w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej - skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucono:

I.

na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1)

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie przez WSA wyroku, uniemożliwiające poznanie motywów wyroku, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o nierozpoznaniu istoty skargi w zakresie zarzutu nr 2 do którego WSA nie odniósł się w żaden sposób chociaż dotyczył on kwestii fundamentalnej, tj. prawidłowości postępowania organu w zakresie rozpoznania protestu skarżącej, w tym rozpoznania złożonych przez skarżącą dowodów, a także braku samodzielnej oceny tych dowodów oraz całokształtu sprawy, w tym m.in. prawdziwości i rzetelności oświadczeń (A), w sytuacji w której organ rozpoznając sprawę w następstwie wniesienia protestu był poinformowany o nieprawidłowościach i uchybieniach w projekcie (A), przy czym w rozstrzygnięciu nie odniósł się do tych nieprawidłowości i uchybień stwierdzając jedynie, że oceniający na poprzednim etapie oceny nie byli zobowiązani do weryfikacji twierdzeń (A) zawartych we wniosku o dofinansowanie tego podmiotu pod kątem ich prawdziwości;

2)

art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w związku z postanowieniami dokumentacji konkursowej w tym kryteriami wyboru projektów, stanowiących załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu przez oddalenie skargi pomimo, że istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nakazującego właściwej instytucji dokonywania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a także zapewnienia wnioskodawcom równego dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, w tym w szczególności:

- w odniesieniu do zarzutu nr 1 i 3 skargi WSA niezasadnie uznał, że ocena projektu skarżącej w zakresie wskazanych w skardze poszczególnych kryteriów została przeprowadzona w sposób prawidłowy, rzetelny i przejrzysty, do czego podstaw nie dawały postanowienia dokumentacji konkursowej, a dodatkowo WSA uchylił się od oceny prawidłowości procesu oceny projektu (A) stwierdzając, że nie może tego zrobić w ramach procesu sądowej kontroli negatywnych ocen projektów, pomimo że w orzecznictwie tego samego sądu wyraźnie dopuszczono taką możliwość; ponadto WSA wadliwie uznał, że ocena projektu (A) dokonana w rozstrzygnięciu była prawidłowa, w sytuacji w której organ, pomimo przeprowadzenia trwającego ponad trzy miesiące postępowania odwoławczego i przeprowadzenia w tym postępowaniu szeregu czynności uchylił się od oceny projektu (A) w zakresie złożonych w tym projekcie przez tego wnioskodawcę oświadczeń; organ nie tylko nie dokonał samodzielnej oceny w ramach rozpoznania środka odwoławczego, czy przedstawione przez (A) we wniosku informacje były prawdziwe, ale bezzasadnie uznał, że oceniający nie mieli obowiązku weryfikować twierdzeń przedstawionych we wniosku o dofinansowanie pod kątem ich prawdziwości;

- ww. przepisy zostały naruszone również w ten sposób, że WSA dokonał oceny legalności rozstrzygnięcia pomimo niekompletnego materiału dowodowego, bez zapoznania się z czynnościami podjętymi przez organ w ramach procedury odwoławczej w stosunku do projektu (A), w tym w zakresie weryfikacji prawdziwości oświadczeń i zapewnień tego podmiotu poczynionych we wniosku o dofinansowanie i w konsekwencji wadliwą ocenę legalności rozstrzygnięcia i wadliwe uznanie uzasadnienia tego rozstrzygnięcia za kompletne i prawidłowo uzasadniające motywy jego oddalenia, w szczególności w zakresie czynności podjętych w odniesieniu do projektu (A];

- w odniesieniu do zarzutu 4 WSA nie rozpoznał jego istoty ograniczając się do stwierdzenia, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustaw, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego - w sytuacji w której istota zarzutu skarżącej nie sprowadzała się do kwestionowania normatywnego charakteru postanowień tego systemu, ale kwestionowania możliwości wywodzenia z tych aktów prawa nie będących przepisami powszechnie obowiązującymi praw i obowiązków uczestników konkursów, w tym skarżącej;

- w odniesieniu do zarzutu nr 5 WSA bezzasadnie przyjął, że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie w sytuacji w której z jednej strony uchylił się od oceny projektu (A), jak również nie ocenił legalności oceny tego projektu w świetle normatywnych kryteriów rzetelności i przejrzystości, a co za tym idzie w sposób dowolny przyjął, że ocena projektu i projektu (A) była porównywalna.

Naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe sporządzenie uzasadnienia i rozpoznanie sprawy, w szczególności rozpoznanie istoty wszystkich zarzutów skargi wniesionej przez skarżącą prowadziłoby do jej uwzględnienia, a wniosek ten wzmacnia dodatkowo okoliczność, że różnica punktowa w ocenie projektu (A), który jako jedyny w konkursie został wyłoniony do dofinansowania a projektu skarżącej wyniosła 3,5 punktu, co w sytuacji ilości uchybień w procesie oceny jej projektu a także projektu (A), czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym doniosłymi.

II. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

3)

art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z uchybieniem postanowieniom dokumentacji konkursowej: Kryteriom wyboru projektów, stanowiących załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu w zakresie kryteriów merytorycznych: (i) Kryterium nr 3 "Kryterium osiągnięcia skwantyfikowanych rezultatów"; (ii) Kryterium nr 5 "Kryterium trafności"; (iii) Kryterium nr 9 "Kryterium doświadczenia"; (iv) Kryterium nr 10 "Kryterium budżetu projektu" przez wadliwe uznanie przez WSA, że ocena projektu spełniała określone w tym przepisie normatywne kryteria rzetelności i przejrzystości w sytuacji w której:

- organ nie tylko nie dokonał samodzielnej oceny w ramach rozpoznania środka odwoławczego, czy przedstawione przez (A) we wniosku o dofinansowanie informacje były prawdziwe, ale bezzasadnie uznał, że oceniający nie mieli obowiązku weryfikować twierdzeń przedstawionych we wniosku pod kątem ich prawdziwości;

- oceniający w ramach tych kryteriów odjęli punkty w sposób wadliwy i nieuzasadniony i w konsekwencji przyznali projektowi skarżącej mniejszą liczbę punktów, zwłaszcza w sytuacji w której projekt innego wnioskodawcy (A) chociaż zawierał te same rzekome uchybienia, które zostały stwierdzone w projekcie skarżącej uzyskał w ramach tych samych kryteriów wyższą liczbę punktów i jako jedyny projekt w ramach (...) Obszaru Interwencji został wyłoniony do dofinansowania, a dodatkowo projekt (A) zawiera poważne uchybienia również w ramach innych kryteriów i w sytuacji jego prawidłowej oceny nigdy nie zostałby wyłoniony do dofinansowania;

- uznanie, że rozpoznanie protestu w zakresie zarzutów pod adresem projektu (A) a uzasadnienie rozstrzygnięcia w tym zakresie było prawidłowe i spójne, w sytuacji w której organ uchylił się od rozpoznania zarzutów protestu stwierdzając, że oceniający nie mieli obowiązku weryfikować twierdzeń (A) zawartych we wniosku o dofinansowanie tego podmiotu pod kątem ich prawdziwości;

- bezpodstawne uznanie, że organ postąpił prawidłowo twierdząc, że nie musi weryfikować wniosków o dofinansowanie pod kątem ich prawdziwości, a jego działanie kończy się na złożeniu zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w sytuacji w której takie postępowanie organu stanowi naruszenie podstawowych obowiązków organu w zakresie wykrywania i korygowania nieprawidłowości określonych w Rozporządzeniu Ogólnym, przy czym organ ma nie tylko pełne prawo, ale również kompetencję aby na każdym etapie postępowania konkursowego, a także po jego rozstrzygnięciu samodzielnie stwierdzać nieprawidłowości, które ze względu na ich obiektywny charakter nie wymagają żadnych ustaleń w zakresie zawinienia wnioskodawcy;

- brak było pełnego rozpoznania protestu, w tym dokonania ponownej oceny obydwu projektów w zakresie wskazanym w proteście, w sytuacji w której informacje przedstawione w proteście powinny prowadzić do dokonania ponownej oceny projektu (A) w ramach kryteriów wyboru projektów stanowiących załącznik do Regulaminu konkursu, w tym kryteriów merytorycznych: nr 8 (Kryterium potencjału), nr 9 (Kryterium doświadczenia), a także kryterium nr 3 (Kryterium osiągnięcia skwantyfikowanych rezultatów), kryterium nr 5 (Kryterium trafności) oraz kryterium premiującego nr 2 (Kryterium doświadczenia) - w sytuacji w której projekt (A) uzyskał w tych kryteriach maksymalną ilość punktów, a już na podstawie danych zawartych we wniosku (A) nie powinna była uzyskać maksymalnej oceny punktowej tych kryteriów;

- niekorzystnym dla skarżącej interpretowaniu nieostrych postanowień dokumentacji konkursowej;

- stawianiu projektowi skarżącej wymogów nieujętych w dokumentacji konkursowej;

- braku przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających i w konsekwencji dowolnej ocenie kryteriów ocenianych punktowo polegającej na przypisaniu określonej liczby punktów w ramach tych kryteriów bez stosownej gradacji rangi i wagi stwierdzonych uchybień;

- nieproporcjonalnym do stwierdzonych uchybień odjęciu punktów w poszczególnych kryteriach przez ekspertów;

4)

art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez nierozpoznanie podniesionego w skardze zarzutu w zakresie tego przepisu, w zakresie oceny czy rozpoznanie protestu nastąpiło w sposób prawidłowy, a w szczególności brak odniesienia się przez WSA do istoty tego zarzutu tj. do samodzielnej oceny przez organ w ramach rozpoznania środka odwoławczego, czy przedstawione przez (A) we wniosku o dofinansowanie informacje były prawdziwe, pomimo przedstawienia na okoliczność ich nieprawdziwości w proteście szeregu informacji i ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia, że na etapie oceny projektu oceniający nie musieli weryfikować prawdziwości informacji przedstawionych przez (A) we wniosku o dofinansowanie;

5)

art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.C 326/391) w zw. z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a pkt I-III rozporządzenia 1303/2013, przez wadliwe przyjęcie, że ocena projektu była rzetelna w zakresie kryteriów wskazanych powyżej i rozpatrzenie protestu skarżącej polegające na niepełnym, fragmentarycznym i urągającym podstawowym standardom dotyczącym postępowania rozpoznaniu środka odwoławczego skarżącej przejawiające się w szczególności m.in. w uchybieniach wskazanych powyżej czym organ naruszył prawo do dobrej administracji przejawiające się w sprawiedliwym rozpatrzeniu sprawy a także prawidłowym uzasadnieniu negatywnej decyzji oraz zasadę proporcjonalności stosując przy ocenie poszczególnych uchybień w ramach oceny kryteriów sankcje nieproporcjonalne do tych uchybień, co znalazło odzwierciedlenie w arbitralnym przypisaniu przez ekspertów określonej liczby punktów w ramach poszczególnych kryteriów;

6)

art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez wadliwe przyjęcie przez WSA, że nie doszło do naruszenia tych przepisów, bo postanowienia systemu realizacji mają charakter normatywny, w sytuacji w której nie taka była istota zarzutu skarżącej, a skarżąca zmierzała do wykazania, że ww. postanowienia - niezależnie od ich normatywnego charakteru - a nawet w związku z tym charakterem tym bardziej, jako niebędące przepisami prawa powszechnie obowiązującego nie mogą wobec skarżącej i innych wnioskodawców kreować żadnych praw i obowiązków, a co za tym idzie ocena projektu i samo rozstrzygnięcie, w zakresie, w jakim odwołuje się do tych dokumentów, zostały wydane bez podstawy prawnej, a zatem naruszają zasadę legalizmu;

7)

art. 125 ust. 1 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) Nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.Urz.UE 26.10.2012, L 298/1; dalej: rozporządzenie 966/2012) oraz art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia 1303/13 poprzez wadliwe przyjęcie, że ocena projektu dokonana przez organ była zgodna z ww. przepisami w sytuacji w której:

- dokonanie oceny projektu nastąpiło w sposób dowolny i sprzeczny z zasadą równego dostępu do pomocy przez niezapewnienie projektowi warunków oceny porównywalnych do innych wniosków, które uzyskały taką samą liczbę punktów i w konsekwencji zostały rekomendowane do dofinansowania, w sytuacji w której brak było podstaw do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w takim samym położeniu, tj. podmiotów, których projekty otrzymały taką samą liczbę punktów, a jedną cechą różnicująca ich sytuację była procedura odwoławcza wszczęta w stosunku do projektu skarżącej, która w żaden sposób zdaniem skarżącej nie mogła jej dyskryminować, wskutek czego nie zapewniono warunków, aby ocena projektów była porównywalna, a dodatkowo kwestia braku porównywalności ocen projektu nie została w sposób rzetelny zbadana przez WSA;

- ocena legalności innego projektu złożonego w tym samym konkursie, tj. projektu (A), która przesądziła o tym, że projekt skarżącej nie został rekomendowany do dofinansowania nie została przeprowadzona przez WSA, pomimo że ten sam sąd w podobnych sprawach stwierdzał, że w zakresie kognicji sądu administracyjnego rozpatrującego sprawy negatywnych ocen projektów mieści się również sądowa kontrola ocen innych projektów, o ile miała ona wpływ na zachowanie zasad prawa konkursowego, w tym zasady równego dostępu do pomocy i porównywalności ocen;

8)

art. 143 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w zw. z rodz. 12 pkt 1 Wytycznych w zakresie sposobu korygowania o odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz raportowania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014-2020 przez bezpodstawne uznanie, że organ postąpił prawidłowo twierdząc, że zarówno on, jak i eksperci nie muszą w ramach procesu oceny wniosków i rozpoznawania środków odwoławczych weryfikować wniosku o dofinansowanie projektu (A) pod kątem prawdziwości zawartych w nim twierdzeń, nawet po przekazaniu mu na etapie postępowania odwoławczego informacji, które spowodowały złożenie przezeń zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa i w konsekwencji akceptację sytuacji, w której organ nie dokonał samodzielnie wstępnego ustalenia administracyjnego lub sądowego w przedmiocie nieprawidłowości w sytuacji, w której takie postępowanie organu stanowi naruszenie podstawowych obowiązków organu w zakresie wykrywania i korygowania nieprawidłowości określonych w Rozporządzeniu Ogólnym oraz Wytycznych, przy czym organ ma nie tylko pełne prawo, ale również kompetencję aby na każdym etapie postępowania konkursowego, a także po jego rozstrzygnięciu samodzielnie stwierdzać nieprawidłowości, które ze względu na ich obiektywny charakter nie wymagają żadnych ustaleń w zakresie zawinienia beneficjenta.

Mając powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, ewentualnie o uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku ogranicza się zatem do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie odnieść się należy do zarzutu z punktu I.1 petitum skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe zaskarżonego wyroku, uniemożliwiające poznanie jego motywów.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Z regulacji tej wynika, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). W orzecznictwie prezentowany jest też pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11 i 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA realizuje powyższe wymagania. Zawiera bowiem przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Co istotne uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwalało na polemikę z nim skarżącej kasacyjnie jak i na kontrolę instancyjną NSA.

Powyższy z zarzut został również powiązany z głównym zarzutem skargi kasacyjnej - mającym zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości wydania zaskarżonego wyroku - wymagającym odpowiedzi na pytanie, czy kontrola sądowa wniosku o dofinansowanie projektu skarżącej ma ograniczać się do jej projektu czy też powinna (może) obejmować także ocenę innego (konkurencyjnego) wniosku o dofinansowanie projektu (w niniejszej sprawie projektu (A]). Zarzut ten został głównie sprecyzowany w punktach II.4 II.7 i II.8 petitum skargi kasacyjnej.

NSA stwierdza, że - wbrew stanowisku kasatora - przepisy ustawy wdrożeniowej jednoznacznie wyznaczają zakres zaskarżenia czynności organu w procesie oceny wniosku o dofinansowanie. Wynika z nich - m.in. z treści art. 57 i art. 58 ustawy wdrożeniowej - że wnioskodawca jest uprawniony do złożenia protestu wobec oceny złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie i od rozstrzygnięcia protestu wobec takiej czynności służy mu możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zakresem kontroli sądowoadministracyjnej są zatem objęte czynności organu związane z oceną danego (własnego) wniosku o dofinansowanie.

Ponadto zagadnienie to, czy w trakcie kontroli instancyjnej można dokonać oceny innego projektu, była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzeczeniach tych - w zasadzie jednorodnie - przyjmuje się, że dokonanie takiej kontroli innego projektu niż własny jest niedopuszczalna.

I tak - przykładowo - w wyroku z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 5172/16 wskazano na treść art. 50 ustawy wdrożeniowej - do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Następnie stwierdzono, iż ma to tę konsekwencję, że nie pozostaje bez wpływu na zakres postępowania prowadzonego w sprawie oceny wniosku. Ogranicza się on bowiem do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 1, art. 53 ust. 1 i art. 57 tej ustawy. Z przywołanych regulacji wprost wynika, że przedmiotem postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów nie wynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym.

Pogląd ten został podzielony w wyroku z 21 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2856/18, w którym dodatkowo wskazano, że nie jest uzasadnione domaganie się, żeby w ramach niniejszego postępowania dokonano ponownej weryfikacji innych ocenionych w ramach konkursu wniosków o dofinansowanie. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "nawet gdyby w ocenie tego porównywanego wniosku nie dostrzeżono wady analogicznej jak we wniosku skarżącej, o ile tam taka wada istniała, popełnienie błędu w ocenie jednego wniosku nie może prowadzić do tolerowania takiego samego błędu w ocenie innych wniosków" (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 900/10).

Z kolei w wyroku z 14 września 2017 r. sygn. akt II GSK 670/17 podkreślono, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o naruszeniu zasady zaufania, ponieważ nie można skutecznie powoływać się na okoliczność, że w innym projekcie kryterium doświadczenia jako kryterium oceny ofert zostało przez organ uznane za prawidłowe. Nie ma bowiem wątpliwości, że działania beneficjenta są każdorazowo oceniane w odniesieniu do konkretnego projektu oraz okoliczności danej sprawy.

Także w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/WA 2094/17 podkreślono, że sąd ocenia procedowanie nad wnioskiem o przyznanie dofinansowania dla danego projektu w konkretnej sprawie. Nie bada natomiast poprawności procedowania oraz oceniania innych projektów zgłoszonych w ramach tego samego konkursu, jeśli nie były one przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, a już tym bardziej projektów zgłoszonych w ramach innych konkursów. Taka ocena byłaby niedopuszczalna i wykraczałaby poza ramy kognicji sądu. Inaczej mówiąc zachowanie zasad przewidzianych w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi indywidualnej konkretnego podmiotu. Natomiast okoliczność czy w przypadku innych niż wnoszący skargę podmiotów te zasady zachowano bądź naruszono nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie - pomimo braku podstaw do weryfikowania wniosku spółki (A) - Zarząd a następnie WSA uczynili więcej niż do czego byli zobowiązani. Faktycznie bowiem zweryfikowali ocenę kwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie ocenę wniosku spółki (A). Co prawda - WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - zastrzegł, że nie ma kompetencji do merytorycznego badania wniosku (A) i jego kontrola ograniczała się do zbadania, czy organ odniósł się do zarzutów protestu i czy należycie uzasadnił swoje stanowisko oraz czy nie została naruszona zasada równości postępowania wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej, to jednak takiej faktycznej kontroli dokonał, ponieważ sprawdził ocenę kwestionowanych kryteriów.

Inną zaś sprawą jest kwestia roli Instytucji Zarządzającej w zakresie czuwania nad prawidłowością przebiegu postępowania konkursowego w ramach kompetencji nadzorczych - wynikających z art. 125 rozporządzenia 966/2012 i art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia 1303/2013 - oraz czuwania nad tym aby procedury wyboru i kryteria są niedyskryminacyjne i przejrzyste, co kasator zarzuca w punkcie II.7 petitum skargi kasacyjnej.

Za prawidłowe należy uznać stanowisko Zarządu - zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną - że oceny projektu dokonuje się w oparciu o informacje zamieszczone we wniosku o dofinansowanie, który ma charakter oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Wynika to z treści art. 37 ust. 4 ustawy wdrożeniowej - oświadczenia oraz dane zawarte we wniosku o dofinansowanie projektu są składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Wniosek o dofinansowanie projektu zawiera klauzulę następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych danych lub złożenie fałszywych oświadczeń". Klauzula ta zastępuje, pouczenie właściwej instytucji o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Ponadto dla objęcia penalizacją czynu podania fałszywych danych we wniosku o dofinansowanie wymaga się, aby elementem wniosku była klauzula: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za podanie fałszywych danych lub złożenie fałszywych oświadczeń". Taka klauzula znajduję się pod treścią wniosku o dofinansowanie złożonego przez spółkę (A), a więc pod wszystkimi danymi i oświadczeniami złożonymi przez ten podmiot. Tym samym spełniony jest warunek odpowiedzialności karnej. Przepis art. 37 ust. 4. ustawy wdrożeniowej wskazuje, że podanie fałszywych danych jest równoznaczne ze złożeniem fałszywych zeznań, a wobec tego odpowiedzialność za taki czyn reguluje przepis art. 233 k.k., a właściwie przepis art. 233 § 6 k.k., który penalizuje złożenie fałszywego oświadczenia. W tej sytuacji Instytucja Zarządzająca dokonała analizy, czy zachowanie (A) może być uznane za czyn zabroniony z art. 233 k.k., tj. czy wypełnia ono znamiona czynu, tak aby możliwe było ustalenie jego popełnienia, a w konsekwencji czy Instytucja Zarządzająca miała obowiązek zawiadomienia o podejrzeniu jego popełnienia. Zgodnie z przepisem art. 304 § 2 k.p.k. - Instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub Policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tym zakresie Instytucja Zarządzająca skorzystała ze swoich kompetencji oraz obowiązków, i w ramach oraz na skutek rozpoznawania protestu skarżącej, złożyła do Prokuratury Rejonowej Wrocław - Krzyki zawiadomienia o podejrzeniu popełniania przestępstwa z uwagi na umieszczenie przez spółkę (A) nieprawdziwych oświadczeń we wniosku (deklarowanego potencjału finansowego i technicznego (A) i jego partnera E. P. S. i doświadczenia (A) i jego partnera E. P. S. przy realizacji przedsięwzięć, w tym przedsięwzięć finansowanych ze środków innych niż środku funduszy UE).

Dodać należy, że eksperci dokonują oceny wniosku przy domniemaniu prawdziwości zamieszczonych w nim informacji, a Regulaminy pracy Komisji Oceniającej Projekt nie obliguje do weryfikacji ich pod kątem zgodności z prawdę. Oznacza to, że brak jest podstaw by na podstawie podejrzenia zmienić ocenę czy też zawiesić skutki prowadzonej procedury konkursowej do czasu jednoznacznego ustalenia, czy w ocenianym wniosku złożono nieprawdziwe informacje. Tak więc organ nie mógł uwzględnić protestu skarżącej kasacyjnie i dokonać ponownej oceny wniosku spółki (A) na podstawie "podejrzenia" popełnienia przestępstwa, gdyż dokonanie powtórnej oceny wniosku (A) oznaczałoby, że Instytucja Zarządzająca takie poświadczenie nieprawdy już stwierdziła. Instytucja Zarządzająca, jedynie na podstawie "podejrzenia" nie mogła przecież rozwiązać umowy z (A), gdyż stanowiłoby to istotne naruszenie stosunku cywilnoprawnego łączącego beneficjenta z instytucją, podważało zaufanie do instytucji, która kierując się niepotwierdzonymi zarzutami, podejmuje nieadekwatne kroki przy realizacji umowy, narażając jednocześnie budżet województwa na straty związane z ewentualnym postępowaniem odszkodowawczym.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że działanie Zarządu w tym zakresie zostało prawidłowe ocenione przez WSA jako zgodne z prawem.

Nie jest także zasadny zarzut sformułowany w punkcie II.6 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

W świetle specyfiki spraw, prowadzonych na gruncie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, w pełni podzielić bowiem należy prezentowany w orzecznictwie jednolity i ugruntowany już pogląd, że przy kontroli, czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa, wzorcem są - poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego - również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1517/17).

W tym stanie rzeczy zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów Konstytucji i ustawy wdrożeniowej, poprzez wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasady legalizmu przez dokonanie oceny projektu i rozstrzygnięcie z odwołaniem się do tych dokumentów systemu realizacji programu nie znajduje uzasadnienia. Nie ulega wątpliwości, że w świetle objętego podstawami kasacyjnymi art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania (w myśl ust. 2 ocenianych pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów) w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Poza sporem też wymóg niedyskryminacyjnych i przejrzystych procedur wyboru i kryteriów wynika również z treści art. 125 ust. 3 lit. a (ii) rozporządzenia 1303/2013. W orzecznictwie i doktrynie zasadnie wskazuje się przy tym na fundamentalne znaczenie zasady przejrzystości, dopełniającej zasadę równego traktowania, mającej na celu wyłączenie ryzyka faworyzowania i arbitralności ze strony instytucji przeprowadzającej nabór wniosków o dofinansowanie. Brak przejrzystości regulacji konkursowych i ich zbytnie skomplikowanie często stanowi trafny zarzut zmierzający do podważenia prawidłowości wyboru projektów, a skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni przychyla się do poglądów orzecznictwa i doktryny, że - co do zasady - organy administracji publicznej, aby ich działanie pozostawało w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, aby wnioskodawcy mieli wszelkie niezbędne informacje potrzebne do prawidłowego zrozumienia wymogów uzyskania płatności. Umieszczenie w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych postanowień uznaje się za naruszenie zasady przejrzystości. Jednoznaczne postanowienia zaś to takie, które dopuszczają jedną tylko możliwą interpretację (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2636/17 i powołany tam Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanej w perspektywie finansowej 2014-2020 pod red. R. Goździka; Wyd. Sejmowe, 2016, komentarz do art. 37 i wskazane tam orzecznictwo). Trafnie przyjmuje się też, że obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego - i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17).

Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje zarzuty dotyczące akceptacji przez WSA prawidłowości ocen kwestionowanych kryteriów merytorycznych, tj. nr 3, 5 i 10 wniosku skarżącej kasacyjnie. Zarzuty te kasator stawia w ramach punktu II.3 petitum skargi kasacyjnej, poprzez naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Odnosząc się do oceny kryterium nr 3 "Kryterium osiągnięcia skwantyfikowanych rezultatów" przypomnieć należy, że projekt mógł otrzymać maksymalnie 6 punktów, a otrzymał po 5 punktów od oceniających. Powodem obniżenia punktacji był brak uwzględnienia wskaźników umożliwiających rozliczenie stawki jednostkowej np. liczba godzin zajęć z danego języka.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ a za nim WSA trafnie przyjęli, że z zapisów Instrukcji wypełniania wniosku wynika, że wnioskodawcy powinni określać także własne wskaźniki pomiaru celu zgodnie ze specyfiką danego projektu, które w pełni oddadzą charakter zaplanowanego wsparcia. Trafnie uzasadniono, że takie wskaźniki jak "liczba godzin zajęć z danego języka" są istotne z punktu widzenia rozliczenia godzin szkoleniowych zaplanowanych przez wnioskodawcę, zwłaszcza ze jest ich bardzo dużo ok. 1000 godzin, a wnioskodawca zaplanował zajęcia w zakresie aż 3 języków w dwóch edycjach. Wytłumaczono, że wskaźniki te pozwalają ocenić, czy zaplanowane w projekcie wsparcie zostało zrealizowane w zaplanowanej liczbie godzin w ramach poszczególnych kursów i ułatwia monitorowanie postępu rzeczowego projektu, co się przekłada na monitoring postępu finansowego. Tym bardziej, że wnioskodawca w projekcie wskazał, że UP ma prawo skorzystać z kilku form wsparcia, co oznacza, że każdy uczestnik będzie mógł uczestniczyć w więcej niż jednym szkoleniu. W związku z tym za pomocą wskaźnika "liczba osób objętych kursami języków obcych" nie da się określić liczby stawek jednostkowych.

Wskazać także należy, że nie znajduje uzasadnienia zarzut kasatora, że w innych realizowanych przez skarżącą kasacyjnie konkursach o podobnym profilu nie wymaga się określenia wskaźnika w postaci stawek jednostkowych czy liczbowych.

Przede wszystkim wskazać należy, że każdy konkurs może zawierać własną specyfikę, inne wymagania stąd poprawne odczytanie jego warunków jest istotne. Odpowiedź na skargę kasacyjną zawiera wyjaśnienie dlaczego specyfika tego konkursu jest inna (z uwagi na jego wielkość) w porównaniu do mniejszych konkursów ogłaszanych dotychczas przez IOK. Wybrany operator będzie bowiem realizował szkolenia w danym regionie dla dużej liczby osób poprzez realizację kilku tysięcy godzin szkoleniowych, a wartość projektu opiewa na kilka milionów złotych. Przy czym - co istotne - wszyscy wnioskodawcy w tym naborze zostali potraktowani tak samo, jeżeli zatem nie wskazali wskaźnika umożliwiającego rozliczenie stawki jednostkowej mieli odejmowane punkty.

W tej sytuacji nieprzyznanie maksymalnej liczby punktów w ramach kryterium nr 3 znajdowało uzasadnienie. Jednocześnie w zaskarżonym wyroku wskazano, że projekt (A) zawierał takie wskaźniki, dlatego otrzymał maksymalną liczbę punktów.

Odnosząc się do oceny kryterium nr 5 "Kryterium trafności" wskazać należy, że projekt mógł otrzymać maksymalnie 14 punktów, a otrzymał po 12 punktów od obu oceniających. Przypomnieć należy, że brak uzyskania maksymalnej liczby punktów nastąpił z trzech przyczyn, tj. braku tytułów w zadaniach 5, 6, 7 i 8, braku przypisania w opisie zadań wskaźników odnoszących się do niepełnosprawności oraz braku wskaźników w postaci stawek jednostkowych.

Zarzuty skargi kasacyjnej kierowane pod względem niezasadnego przywołania wymienionych przyczyn obniżenia punktacji nie są zasadne.

W odniesieniu do braku pierwszego, to wskazywany przez skarżącą limit znaków w Generatorze Wniosków Aplikacyjnych jest jednakowy dla wszystkich wnioskodawców, dlatego nie może być argumentem usprawiedliwiającym niezamieszczanie istotnych informacji w treści wniosku, bądź formułowania ich w sposób nieuporządkowany i nieczytelny, tak jak to zrobiono we wniosku skarżącej.

W odniesieniu do drugiej kwestii dotyczącej wskaźników odnoszących się do niepełnosprawności, wskazać należy - na co zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną - że gdyby wnioskodawca zamieścił we wniosku stwierdzenie, którym posłużył się w proteście: "Wnioskodawca założył (...), że wskaźnik ten w ogóle nie będzie osiągnięty w Projekcie (...)" wniosek odpadłby na etapie oceny formalnej, na kryterium dostępu nr 4. Niemniej jednak, skoro skarżąca we wniosku założyła, że w projekcie weźmie udział 60 osób niepełnosprawnych, to powinna również uwzględnić je we wskaźnikach przypisanych do poszczególnych zadań. Tak jak wskazano przy ocenie rozpatrywaniu zarzutów dotyczących kryterium nr 3, skarżąca nie przypisała do poszczególnych zadań wskaźników "Liczba, godzin z danego języka", w związku z czym nie jest w stanie wyliczyć, czy liczba godzin realizacji, poszczególnych kursów zostanie osiągnięta. Zatem na obniżenie punktacji wpływ miało chaotyczne opisanie poszczególnych zadań, części z zadań przypisano nieadekwatne wskaźniki, nie przypisano do zadań wskaźników mierzących stawki jednostkowe oraz tylko do jednego zadania (nr 4) przypisano wskaźnik dotyczący liczby obiektów dostosowanych do osób niepełnosprawnych.

Podsumowując WSA trafnie uznał, że dokonana ocena kryterium nr 5 była prawidłowa. Przy czym także i przy ocenie tego kryterium wskazano - że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie - projekt spółki (A) nie zawierał kwestionowanych braków. Wynika to z tego, że spółka (A) w swym wniosku zawarła wskaźniki związane ze stawkami jednostkowymi, które zostały przypisane do poszczególnych zadań. Natomiast wskaźniki dotyczące niepełnosprawności, spółka (A) opisała inaczej nie skarżąca. Nie zakładała bowiem z góry, że w grupie docelowej będą osoby niepełnosprawne, a wskaźnik produktu "liczba obiektów dostosowanych do osób niepełnosprawnych" oszacował na poziomie "0". Z tego powodu, nie musiał przypisywać do poszczególnych zadań wskaźników dotyczących osób niepełnosprawnych. Nie wykluczyła ich jednak z udziału, ponieważ w projekcie na liście wskaźników znalazł się wskaźnik: Liczba projektów, w których sfinansowano koszty racjonalnych usprawnień dla osób z niepełnosprawnościami. Oceniający nie mieli więc podstawy do odjęcia punktacji w tym zakresie projektowi spółki (A).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego poniesienia konsekwencji tego samego zarzutu podczas oceny wniosku skarżącej kasacyjnie, stwierdzić należy, że nie jest to zarzut trafny.

Wskazać bowiem należy, że obydwa zarzuty oceniającego dotyczące braku wskaźników mierzących stawek jednostkowych, a przedstawione w ramach oceny kryteriów nr 3 i nr 5 nie dotyczą tęgo samego aspektu oceny. W kryterium nr 3 ocenie podlega to, czy wnioskodawca zaplanował wskaźniki oraz ich wartość. Natomiast w kryterium nr 5 ocenie podlega opis zadań realizowanych w ramach projektu i sposób przyporządkowania do nich wskaźników. Z uzasadnienia oceny w ramach kryterium nr 5 wynika, że oceniający zakwestionował opis zadań oraz sposób przyporządkowania do nich wskaźników. W tym kryterium nie mogła zatem być pominięta kwestia wskaźników umożliwiających rozliczenie stawek jednostkowych, które w związku z ich brakiem nie zostały przyporządkowane do zadań. Reasumując, należy zgodzić się z organem, że odjęcie przez oceniającego 2 na 14 punktów możliwych do zdobycia w ramach kryterium nr 5, biorąc pod uwagę liczbę i wagę uchybień nie jest zawyżone i zostało szczegółowo uzasadnione.

Odnosząc się do oceny kryterium nr 10 "Kryterium budżetu projektu" wskazać należy, że projekt mógł otrzymać maksymalnie 8 punktów, a otrzymał po 6 punktów od obu oceniających. Powodem nieprzyznania maksymalnej liczby punktów było nieprawidłowe nazwanie wydatków w budżecie w zadaniach: nr 1 (poz. 1-3), nr 2 (poz. 7-9), nr 3 (poz. 13-15), nr 5 (poz. 25-27), nr 6 (poz. 31-33) i nr 7 (poz. 37-39). Ponadto w zadaniach nr 1-7 wskazano wydatki rozliczane na podstawie rzeczywiście poniesionych kosztów, a zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku powinny one być uwzględnione w oddzielnych zadaniach.

Skarżąca kasacyjnie w swoich zarzutach odwołuje się tylko do jednego z dwóch zarzutów postawionych przez obu oceniających, tj. konstrukcji zadań w budżecie. Powołując się na zapisy Instrukcji wypełniania wniosku twierdzi, że podstawą konstrukcji budżetu powinno tyć wyodrębnienie zadań merytorycznych. Ponadto uważa, że rozdzielenie wydatków rozliczanych za pomocą stawek jednostkowych byłoby niezgodne z wytycznymi w zakresie kwalifikowalności.

Zarzuty skarżącej kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Wskazać należy, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku - (...) gdy w ramach projektu łączone będą różne formy rozliczania wydatków (np. stawki jednostkowe i kwoty ryczałtowe, czy stawki jednostkowe i wydatki rozliczane na podstawie rzeczywiście poniesionych kosztów), każda z nich powinna być uwzględniona w oddzielnym zadaniu (...). Skarżąca kasacyjnie zaś w ramach części zadań połączył różne formy rozliczania wydatków, a więc nie spełniła wymogu zamieszczonego w Instrukcji, zgodnie z którym odrębnymi zadaniami powinny być: zakup podręczników, kursy językowe, certyfikacja.

Przy czym skarżąca kasacyjnie błędnie wywodzi, że sformułowanie "powinno" nie nakazuje obowiązku a jedynie sugestię. Wskazać należy, że słownik języka polskiego definiuje słowo "powinien" i wyjaśnia, że w użyciu orzeczeniowym w połączeniu z bezokolicznikiem (a taka jest redakcja przepisu "powinna być") wskazuje na to, że realizacja tego, co oznacza bezokolicznik, jest czymś obowiązkowym, należnym, pożądanym, oczekiwanym, spodziewanym. (por. "Słownik języka polskiego" Wyd. PWN, Warszawa, 2002, pod red. prof. M. Szymczaka, tom II, s. 831). Takie rozumienie przytoczonego sformułowania potwierdza orzecznictwo (por. wyroki NSA: z 28 września 2018 r. sygn. akt II GSK 931/18 oraz z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1106/11; wyrok WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1014/17). Oznacza to, że interpretacja zwrotu "powinna być", jako jedynie sugestii, jest nieprawidłowa. Zatem w kontekście spornej regulacji sformułowanie "powinna być" określa obligatoryjny katalog elementów, które powinny być zawarte we wnioskach składanych przez potencjalnych beneficjentów.

Dodać należy, że także i tu wskazano, że takich błędów wniosek spółki (A) nie zawierał.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nieusprawiedliwiony są zarzuty sformułowane w punkcie II.5 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych UE w zw. z art. 5 ust. 4 TUE w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a pkt I-III rozporządzenia 1303/2013.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 Karty Prawa Podstawowych UE - każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii (ust. 1). Prawo to obejmuje: prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację; prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej; obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji (ust. 2).

W myśl art. 5 ust. 4 TUE - zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów. Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.

Stosownie zaś do art. 125 ust. 3 lit. a pkt I-III rozporządzenia 1303/2013 - w odniesieniu do wyboru operacji instytucja zarządzająca: sporządza i, po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które: zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów; są niedyskryminacyjne i przejrzyste; uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8.

Ocena i uzasadnienie do opisanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej, prowadzi do wniosku - że wbrew twierdzeniom skarżącej - przeprowadzone postępowania odwoławcze w sprawie, zakończone zaskarżoną uchwałą do WSA, zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad wyrażonych w przytoczonych uregulowaniach. Natomiast fakt dłuższego rozpoznawania protestu skarżącej niż w terminie do tego przewidzianym, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Podobnie jak i inne wskazywane w skardze kasacyjnej naruszenia.

W konsekwencji powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty sformułowane w punkcie II.2 petitum skargi kasacyjnej, ponieważ były one zasadniczo zależne od oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które okazały się nieusprawiedliwione.

W świetle powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.