I GSK 2303/18, Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2519951

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r. I GSK 2303/18 Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska.

Sędziowie NSA: Wojciech Kręcisz (spr.), Joanna Sieńczyło-Chlabicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp.k. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 131/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp.k. w B. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie negatywnej oceny projektu

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od A. Sp. z o.o. Sp.k. w B. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 131/18 oddalił skargę A. Sp. z o.o. Sp.k. w B. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że skarżąca złożyła w ramach Wielopolskiego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 wniosek o dofinansowanie budowy kotłowni na biomasę (...) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości (...). W dniu (...) października 2017 r. organ skierował do skarżącej pismo o korektę formularza wniosku o dofinansowanie oraz uzupełnienie lub skorygowanie załączników. W szczegółowych uwagach nakazano stronie m.in. przeniesienie wydatków, tj. kosztów budowy dróg, placów manewrowych, miejsc parkingowych, utwardzenia terenu, oświetlenia zewnętrznego, budowy budynków, przebudowy kanalizacji deszczowej, fundamentów (studni i płyty) do części niekwalifikowanej projektu w tabeli (...) wniosku i korektę zapisów w kalkulatorze wyliczenia kwoty dopuszczalnej pomocy.

Skarżąca w odpowiedzi na wezwanie przesłała wyjaśnienia zgodnie z kolejnością uwag. Jednocześnie w związku z koniecznością przesunięcia kosztów kwalifikowalnych stwierdziła, że wszystkie wskazane przez nią koszty są kosztami bezpośrednio związanymi z realizacją projektu i służą do osiągnięcia wyższego poziomu ochrony środowiska. Każdy z wyodrębnionych w budżecie elementów inwestycji powinien zostać uznany za bezpośrednio i nierozerwalnie związany z realizacją projektu. Ponadto podniosła, że stanowisko organu jest sprzeczne z pkt 6 art. 41 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. w sprawie uznania niektórych rodzajów pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE.L2014.187.1, zwanego dalej: rozporządzeniem nr 651/2015) z uwagi na niespójność ze sposobem kalkulacji wartości dofinansowania w stanowiącym element dokumentacji konkursowej kalkulatorem pomocy, w szczególności ze sposobem określenia kosztu instalacji referencyjnej.

Po rozpatrzeniu korekty wniosku pismem z dnia (...) grudnia 2017 r. organ poinformował skarżącą o negatywnej ocenie projektu z powodu niespełnienia kryterium formalnego Nr 13. W uzasadnieniu informacji wskazano, że wnioskodawca nie zastosował się do uwagi zawartej w pkt 6 pisma o korektę, a jednocześnie odniesiono się do argumentów strony o nieprzeniesieniu kosztów. Mianowicie organ uznał, że instalacja odnawialnego źródła energii na gruncie ustawy o odnawialnych źródłach energii to zespół obiektów, których budowa nie może obejmować kosztów budynku, a projekt w omawianym zakresie nie jest zgodny z zapisami regulaminu część IV F pkt 12. Niezastosowanie się natomiast do pisma o korektę skutkuje przyjęciem, że wniosek nie spełnił kryterium formalnego Nr 13.

W następstwie rozpoznania protestu skarżącej od powyższej informacji Zarząd Województwa Wielkopolskiego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła błędną ocenę formalną oraz naruszenie art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm.) poprzez wadliwe przyjęcie, że budynek w którym miała znajdować się kotłownia należy do kategorii kosztów niekwalifikowalnych. Zarzuciła także naruszenie art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2017 r. poz. 1148 z późn. zm.) oraz pkt 15 osi priorytetowej, 3 Energia, działanie 3.1 Wytwarzanie i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych, 3.1.1 Wytwarzanie energii z odnawialnych źródeł energii Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego (dalej: SzOOP) poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "Instalacja odnawialnego źródła energii" i w efekcie uznanie, że budowa kotłowni nie ma związku z instalacją w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Dalej zarzuciła naruszenie postanowień Regulaminu konkursu i SzOOP poprzez pominięcie, że budynek kotłowni mieści się w zakresie definicji instalacji OZE, a ponadto pominięcie, że postanowienia ww. aktów przewidywały pełne (także budynku) finansowanie. Wskazała, że to typ projektu, a nie konkretne koszty decydują o dofinansowaniu. Zarzuciła pominięcie, że kosztami podlegającymi finansowaniu są koszty związane z realizacją projektu, a więc obejmujące także związany z kotłownią budynek. W zakresie procedury zarzuciła organowi ocenę arbitralną i niejednorodne stanowisko, a także naruszenie przepisów k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający prawa skarżącej do obiektywnego, równego i zgodnego z prawem rozpatrzenia protestu. W ocenie skarżącej doszło także do naruszenia art. 42 pkt 6-9 rozporządzenia nr 651/2015 poprzez ich niezastosowanie oraz art. 136 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) poprzez jego niezastosowanie i tym samym nieuwzględnienie wymogu umiejscowienia kotła na paliwo stałe w wydzielonej części budynku spełniającego określone tym rozporządzeniem wymagania. W uzasadnieniu wskazała, że organ bezpodstawnie zrównał opisany w SzOOP "typ projektu" z "zakresem kosztów kwalifikowanych", bowiem sam katalog kosztów przykładowych podany w Regulaminie jest szerszy od wąskiej definicji określonej w nazwie "typ projektu". W ocenie skarżącego wszystkie przewidziane w projekcie wydatki budowlane są w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz wymogów technicznych nierozerwalnie związane z inwestycją w instalację OZE i w efekcie niezbędne do osiągnięcia zamierzonego efektu środowiskowego. Także zakres definicyjny "instalacji odnawialnego źródła energii" z ustawy o OZE jest węższy niż zakres kosztów kwalifikowalnych w konkursie, bo koszty kwalifikowalne, to koszty związane z budową instalacji, a związany niewątpliwie jest budynek, w którym zgodnie z wytycznymi z zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury ma się znajdować kotłownia. W zakresie sprzeczności z art. 41 pkt 6 rozporządzenia nr 651/2015 skarżący uzasadnił, że właściwym do zastosowania jest pkt 6b, gdyż możliwe jest określenie instalacji referencyjnej, co jest zgodne z podejściem rekomendowanym w dokumentacji konkursowej i nie zostało podważone przez organ na etapie oceny formalnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Sąd I instancji oddalając skargę na powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, na wstępie przedstawił wynikające z tej ustawy zasady obowiązujące przy ocenie wniosków o dofinansowanie. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że oceny projektów dokonuje się w oparciu o dostępną publicznie dokumentację konkursową, w związku z czym składające się na nią dokumenty stanowią podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem oceny projektu dokonanej przez właściwą instytucję. Sąd podkreślił, że przystępując do konkursu wnioskodawca godzi się na wymagania i warunki określone systemem realizacji danego programu, przy zastrzeżeniu, że warunki te muszą być podane do wiadomości wszystkim potencjalnym wnioskodawcom i nie mogą być sprzeczne z aktami normatywnymi wyższego stopnia, w tym przede wszystkim regulacjami prawa unijnego oraz ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Sąd I instancji przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie spór powstał z powodu nieuwzględnienia protestu wniesionego przez skarżącą od negatywnej oceny na etapie oceny formalnej z uwagi na niespełnienie kryterium Nr 13 Kryteriów Wyboru Projektów, tj. prawidłowej kwalifikowalności kosztów. Protestem objęto uznane za niekwalifikowane koszty przebudowy kanalizacji deszczowej, fundamentów i budynku, aczkolwiek retoryką skargi i pism procesowych objęto już tylko koszt budynku.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skarżącej nie ma sprzeczności pomiędzy dokumentem strategicznym, jakim jest Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych (SzOOP), a dokumentacją konkursową, co do określenia kosztów kwalifikowanych. SZOOP jest jednym z bazowych dokumentów, w oparciu o które uchwalane są przez Komitet Monitorujący RPWOP 2014-2020 kryteria wyboru oraz konkretne regulaminy poszczególnych konkursów, w tym także niniejszego konkursu. Regulamin z kolei ma na celu przedstawienie zasad aplikowania w konkursie oraz reguł wyboru projektów do dofinansowania w tym konkursie. Powinien on stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustawy o odnawialnych źródłach energii, które to akty prawa mają bezpośrednie zastosowanie i które Regulamin niniejszego konkursu wskazuje w pkt I. Zasady kwalifikowalności oprócz Regulaminu i SzOOP regulują jeszcze Wytyczne Instytucji Zarządzającej. Z wytycznych wynika, że kosztem kwalifikowalnym jest koszt spełniający łącznie 16 wymogów, w tym koszt ten musi być niezbędny do realizacji celów projektu i poniesiony w związku z realizacją projektu (lit. l) oraz zgodny z wszystkimi innymi warunkami uznania go za koszt kwalifikowalny określonymi Wytycznymi i Regulaminem konkursu (lit. p). Dla uznania więc kosztu jako kwalifikowalnego nie wystarczy porównanie wyłącznie zapisu osi i definicji ustawy o źródłach odnawialnych, jak chce tego skarżący, ale koniecznym jest uwzględnienie wszystkich wskazanych wyżej uwarunkowań kwalifikowalności, a z nich w ocenie Sądu z wypływa wniosek, że koszt kwalifikowalny to koszt, który jest niezbędny do realizacji projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu, co oznacza, że jest to koszt bezpośrednio związany z inwestycją. Taki zapis wynika też z Kryteriów wyboru projektów.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym nie można za bezpośrednio związany i służący realizacji projektu pt. "X" uznać kosztu budowy budynku, w którym ma się ona znajdować, bowiem nie jest on niezbędny do realizacji projektu, nie służy bezpośrednio jego realizacji, czyli budowie zespołu obiektów do wytwarzania biomasy. Identycznie jak kosztów fundamentu (studni i płyty) i przebudowy kanalizacji deszczowej. To stanowisko w pełni potwierdza treść definicji zawartej w ustawie o odnawialnych źródłach energii, że instalacja odnawialnego źródła energii to wyodrębniony zespół obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno - użytkową, służący do wytwarzania biogazu rolniczego, a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. Najbardziej konwencjonalny system na biomasę składa się z kotła, systemu rozprowadzania ciepła, komina, systemu dystrybucji ciepłej wody magazynu paliwa, instalacji centralnego ogrzewania i systemu sterowania z czujnikiem. To właśnie te elementy stanowią ów "zespół", o którym mowa w ustawie o odnawialnych źródłach energii, to również ten zespół jest objęty "budową lub rozbudową", jako celu projektu. Poszczególne części tego systemu są wzajemnie ze sobą połączone, kompatybilne oraz dostosowane do potrzeb danej lokalizacji. Całość tak rozumianego systemu w pełni odpowiada definicji ustawy o odnawialnych źródłach energii, w której wskazano, że instalacja odnawialnego źródła energii to całość techniczno-użytkowa służąca do wytwarzania biogazu rolniczego. Na tę całość składają się obiekty budowlane i urządzenia. Zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu, zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jedynie budowla jako obiekt budowlany spełnia warunki użytkowania w celu wytworzenia biogazu, bo to budowla z wymienionymi w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane urządzeniami stanowi całość użytkową. Całość tę, określa też ustawa o odnawialnych źródłach energii, a której to definicji nie wyłącza ustawa - Prawo budowlane, ani nie pozostaje z nią w sprzeczności. To budowla rozumiana jako całość techniczno - użytkowa jest połączeniem wszystkich jej elementów tak, aby mogła być wykorzystana do wytwarzania biogazu rolniczego. W konsekwencji budynek, który jest odrębnym od budowli obiektem budowlanym, nie może stanowić całości techniczno - użytkowej do produkcji biogazu.

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji za niezasadne uznał także zarzuty skargi dotyczące analogii z elektrownią wiatrową. Również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają, zdaniem Sądu, kwestie zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane jest aktem o charakterze wykonawczym i wydane zostało wyłącznie na użytek procesu budowlanego. Zgodnie z art. 136 ust. 3 cyt. rozporządzenia pomieszczenia do instalowania kotłów muszą spełniać określone w nim parametry, ale pozostaje to bez wpływu na ocenę i zastosowanie definicji z ustawy o źródłach odnawialnych. Akt wykonawczy bowiem nie ma charakteru materialnego i nie może wpływać na treść ustawy, czy też inaczej definiować pojęcia w niej zawarte.

Sąd I instancji nie podzielił też zarzutów naruszenia zapisów rozporządzenia nr 651/2014. O konieczności stosowania tego aktu w procesie wyboru projektów do dofinansowania stanowią wprost zapisy Regulaminu, który w pkt E "Wartości oraz poziomy dofinansowania" w pkt 4 stanowi wprost, że w ramach jednego projektu dopuszczalne jest otrzymanie dwóch rodzajów dofinansowania. Jedna część dofinansowania, która dotyczy wydatków bezpośrednio związanych z osiągnięciem wyższego poziomu ochrony środowiska będzie stanowiła pomoc publiczną udzielaną na podstawie rozporządzenia nr 651/2014. Kolejne punkty tej części regulaminu statuują te poziomy dofinansowania odsyłając wprost do wskazanego przez stronę art. 41 rozporządzenia. Oczywiście, także w tej części regulaminu wskazano w pkt 13, że kosztów, które nie są bezpośrednio związane z osiągnięciem wyższego poziomu ochrony środowiska nie uznaje się za kwalifikowalne na podstawie art. 41 rozporządzenia. Sąd przyznał rację skarżącej, że w instrukcji do sporządzenia Studium wykonalności wskazano, iż wyliczenie poziomu dofinansowania następuje z uwzględnieniem wartości tzw. "instalacji referencyjnej", ale poziom dofinansowania wskazany w studium wykonalności na k. (...) nie zawiera szczegółowych wyliczeń. Także w punkcie (...) wniosku nie wskazano, co mogło być częścią składową instalacji referencyjnej, a fakt, iż we wzorze wniosku jest wyszczególniony budynek jest tylko następstwem sporządzenia określonego wzoru uniwersalnego dla danego obszaru interwencji. Wyliczenie instalacji referencyjnej zawiera załącznik nr 33 do wniosku, tj. tabela zawierająca analizę w celu określenia nakładów inwestycyjnych dla projektów OZE i wysokosprawnej kogeneracji do obliczenia kwoty pomocy inwestycyjnej. To w niej strona (k. (...) akt) wskazała nakłady całkowite na instalację referencyjną i różnicę nakładów pomiędzy instalacją referencyjną a instalacją planowaną. Instalację referencyjną określono w odniesieniu do produkowanego CO2. Sąd podkreślił, że parametry te dotyczą instalacji, a nie budynku. Także tę tabelę nakazano zweryfikować stronie w piśmie nakazującym przesunięcie kosztów.

W ocenie sądu I instancji, zarówno art. 40 jak i 41 rozporządzenia nr 651/2014 też stanowią o kosztach "inwestycji w urządzenia". Znów mowa o "urządzeniach", a nie obiektach budowlanych. Także załączony przez stronę do pisma procesowego dokument, pt. "Y" zakłada zgodnie z wytyczną zawartą w Komunikacie Komisji Europejskiej "wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014-2020" (2014/C200/010) w art. 73, że koszty inwestycji objętej pomocą prawną można odnieść do kosztu inwestycji porównywalnej pod względem technicznym. Porównanie pod względem technicznym oznacza inwestycje o takich samych zdolnościach wytwórczych i wszystkich innych parametrach technicznych (z wyjątkiem tych, które są bezpośrednio związane z dodatkowymi inwestycjami w zamierzony cel). Także więc rozporządzenie nr 651/2014 i Komunikat Komisji Europejskiej nawiązują wprost do instalacji jako urządzenia. Chodzi przecież o porównanie parametrów mocy, czyli chodzi o cechę, identyfikator pewnego mechanizmu, zespołu, a nie towarzyszące mu obiekty budowlane. Regulamin z kolei odsyłając do obu tych przepisów stanowi, że wysokość tych kosztów musi być obligatoryjnie obliczona przy użyciu "kalkulatora do wyliczenia kwoty dopuszczalnej pomocy", a kalkulator, jak wskazano wyżej podaje jedynie moc instalacji brutto, średnią produkcję netto rocznie w okresie trwałości projektu, wskazuje więc parametry, do których odnosi się dokument "analiza w celu określenia nakładów".

Sąd I instancji stwierdził, że w działaniach organu nie ma sprzeczności ani z zapisami regulaminu, ani wytycznych do studium wykonalności, a tym bardziej z zapisami rozporządzenia nr 651/2014. Zaznaczono stronie w piśmie wzywającym z dnia (...) października 2017 r., że wyliczona na podstawie generatora wniosku kwota z uwzględnieniem nakazanych przez organ zmian może doprowadzić do różnicy pomiędzy kwotą dofinansowania udzieloną w ramach pomocy publicznej, a kwotą pomocy wyliczoną w kalkulatorze. Wbrew twierdzeniom strony zawartym w piśmie procesowym z dnia (...) kwietnia 2018 r. - tak ustalona wartość pomocy publicznej nie jest następstwem naruszenia zasady przejrzystości, czy też równości w traktowaniu beneficjentów, bowiem w piśmie nakazującym poprawki wskazano też wyraźnie sposób wyliczenia nakładów inwestycyjnych, które należało ująć w kalkulatorze odejmując nakłady na instalację referencyjną. Ponadto, przepis art. 41 pkt 6 rozporządzenia nr 651/2014 wskazuje, że w ramach programów pomocowych w zakresie odnawialnych źródeł energii mogą być uznawane za kwalifikowalne dodatkowe koszty, ale oczywiście muszą one być wyznaczone ramami programów, czyli dokumentacji danego programu realizowanego w ramach Osi priorytetowych. Dalej przepis ten określa jedynie sposób ich ustalania i nie doprecyzowuje, ani nie wyłącza określenia kosztów kwalifikowalnych określonych na podstawie wszystkich dokumentów programowych. W ocenie Sądu, żaden z zapisów dokumentacji programowej dla działań w ramach Osi Priorytetowej nie narusza zapisów tego rozporządzenia oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Nie wystąpiło też wybiórcze traktowanie źródeł prawa w celu dyskryminacji jednego z typów projektów. Koszty kwalifikowalne mogą się różnić w zależności od celu, specyfiki i poddziałania oraz typów projektów i mogą być doprecyzowane zapisami regulaminu, bowiem nie sposób przewidzieć wszystkich możliwych kosztów dla poszczególnych typów w regulaminie. Stąd, do każdego z wniosków podaje się dokumenty obowiązujące dla danego Konkursu, Osi, Działania i Poddziałania 3.1.1 Koszty związane z realizacją niniejszego projektu wg Regulaminu to nic innego, jak koszty związane z budową i rozbudową instalacji. Tutaj należy odróżnić tytuł projektu od typu projektu. To typ, a nie tytuł decyduje o zakwalifikowaniu i rozdziale środków unijnych, to typ projektu określa obszar interwencji. Koszty związane, to koszty oczywiście "niezbędne" do realizacji celu projektu, a celem jest instalacja. Regulamin doprecyzowuje "niezbędność" poprzez wskazanie kosztów przykładowych, jak np. przygotowanie terenu. Niezbędność, czyli bezpośredniość związaną z celem projektu wskazuje też uzasadnienie Kryterium nr 13.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo łączy definicję instalacji zawartą w ustawie o odnawialnych źródłach energii z projektem i określeniem jej we wniosku. Organ w związku z tym traktuje prace przygotowawcze prawidłowo: przygotowanie terenu, które jest wyszczególnione w kosztach kwalifikowalnych przykładowych i koszty związane z realizacją projektu wskazanego w pkt IIC. Oczywiście w tym zakresie chodzi o przygotowanie terenu pod budowę instalacji. Pozostałe uznane za kwalifikowalne koszty to te związane bezpośrednio z realizacją projektu, czyli: budowy zespołu obiektów, przyłączy i komina stanowiących całość techniczno-użytkową w rozumieniu przepisów ustawy o odnawialnych źródłach energii i za takie prawidłowo zostały uznane przez organ. Kosztów budowy budynku, przebudowy kanalizacji deszczowej i fundamentów wraz ze studnią i płytą strona nie przesunęła do kosztów niekwalifikujących się do objęcia dofinansowaniem i to pomimo wezwania o ich korektę. W konsekwencji naruszyła kryterium Nr 13 "prawidłowa kwalifikowalność kosztów", którego spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania. Dlatego skarga została oddalona.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości, tj. uznanie, że ocena projektu spółki została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a w konsekwencji o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwą instytucję, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1)

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a)

art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie i tym samym nieuwzględnienie, że oceny wniosku skarżącej oraz przeprowadzonego wyboru projektów dokonano w sposób naruszający zasadę równości, przejrzystości, rzetelności i bezstronności a nadto zasadę efektywności;

b)

art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem, iż postanowienia dokumentacji konkursowej w tym w szczególności kryteria kwalifikowalności kosztów w przedmiotowej sprawie sporządzono z naruszeniem zasady przejrzystości poprzez niejednoznaczne, nieprecyzyjne i niejasne formułowanie postanowień dokumentacji konkursowej;

c)

art. 37 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niewłaściwie zastosowanie i tym samym niezasadne przyjęcie, że projekt skarżącej oceniono pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, podczas gdy oceny tej dokonano z naruszeniem kryteriów wyboru;

d)

art. 41 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie i tym samym nieuwzględnienie, iż konkurs przeprowadzono z naruszeniem regulaminu i dokumentacji konkursowej;

e)

art. 41 ust. 2 pkt 2) ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym nieuwzględnienie, iż regulamin konkursu określać może jedynie "typy" projektów podlegających dofinansowaniu, a nadto poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "typu" projektu podlegającego dofinansowaniu;

f)

art. 41 ust. 1, art. 37 ust. 1 oraz art. 37 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z Regulaminem Konkursu Nr RPWP.03.01.01-IZ-00-30-001/17, tj.:

* punktem III.C.1. lit. c Regulaminu poprzez niewłaściwą jego wykładnię skutkującą nieuwzględnieniem, że postanowienie to wskazuje wyłącznie otwarty katalog typu projektu objętego konkursem, a nadto poprzez niejednorodne i uznaniowe zaliczanie kosztów tego samego typu do kosztów kwalifikowalnych bądź niekwalifikowanych;

* punktem III.D.4. lit. a-c) Regulaminu poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w postanowieniu tym jednoznacznie przewidziano, iż dofinansowaniu podlegają koszty związane z realizacją projektu, a nie tylko i wyłącznie koszty obejmujące tylko budowę urządzenia OZE, względnie przez nieprawidłową wykładnię pojęcia "związania z realizacją projektu";

g)

art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii w zw. z punktem 15 Osi Priorytetowej 3 Energia, Działanie 3.1 Wytwarzanie i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych, 3.1.1 Wytwarzanie energii z odnawialnych źródeł energii SzOOP poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "instalacja odnawialnego źródła energii" i w efekcie uznanie, że budowa kotłowni w projekcie skarżącej nie ma związku z instalacją OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, jak i nie jest niezbędnym jej elementem;

h)

art. 41 ust. 6 rozporządzenia nr 651/2014 poprzez jego niezastosowanie i tym samym nieuwzględnienie, że kosztami kwalifikowalnymi w projekcie winny pozostawać wszelkie dodatkowe koszty inwestycji niezbędne do propagowania wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych, a nadto poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia kosztu kwalifikowalnego w postaci budowy budynku kotłowni w przedmiotowym projekcie;

i)

art. 136 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że budynek kotłowni stanowi prawem wymagany obiekt dla posadowienia kotła na biomasę, a zatem integralną część instalacji OZE w przedmiotowej sprawie;

2)

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a)

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób naruszający wymagania stawiane przez przepis ww., tj. w szczególności nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienie podstaw wydanego orzeczenia, a nadto lakoniczne wskazanie podstaw orzeczenia, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem stanowi o nierozpoznaniu istoty sprawy przez Sąd, a nadto uniemożliwia pełną kontrolę instancyjną orzeczenia wobec niemożności wywiedzenia podstaw wyrokowania, poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przejawiającą się w sformułowaniu wzajemnie wykluczających się podstaw uwzględnienia skargi, co również ma istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia bowiem kontrolę instancyjną wyroku;

b)

art. 3 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 64 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art. 61 ust. 8 pkt 2 tej ustawy, a to w następstwie przeprowadzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu w sposób nieprawidłowy, poprzez zaakceptowanie przeprowadzenia przez organ oceny wniosku i rozstrzygnięcia protestu w sposób sprzeczny z przepisami ustawy wdrożeniowej oraz zapisami Regulaminu i uznanie w ślad za Instytucją Zarządzającą, że zarzuty podnoszone przez skarżącą są nietrafne i nieuzasadnione w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie przyjęte przez organ narusza zasadę przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny, a należyte rozstrzygnięcie sprawy, dokonane zgodnie z przepisami ustawy wdrożeniowej mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy;

c)

art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania skargi w pełnych granicach skargi, w szczególności poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi skutkujące niesłusznym jej oddaleniem;

d)

art. 61 ust. 8 pkt 1) ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji istnienia podstaw do jej uwzględnienia w świetle powołanych zarzutów i naruszeń przepisów wskazywanych przez skarżącą;

e)

art. 61 ust. 8 pkt 2) ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niezasadne zastosowanie i tym samym oddalenie skargi w sytuacji istnienia podstaw do jej uwzględnienia w świetle powołanych zarzutów i naruszeń przepisów wskazywanych przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Wielkopolskiego wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując pod względem zgodności z prawem prawidłowość oceny projektu pn. "X" zgłoszonego przez stronę skarżącą do dofinansowania w ramach Wielkopolskiego Programu Operacyjnego na lata 2014 - 2020, Działanie 3.1. Wytwarzanie i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych, Poddziałanie 3.1.1. "Wytwarzanie energii z odnawialnych źródeł energii" stwierdził, że ocena ta nie narusza prawa. Istota spornej w sprawie kwestii - jak wynika to z akt sprawy oraz z zarzutów skargi kasacyjnej podważających zgodność z prawem zaskarżonego wyroku i prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji - ogniskuje się wokół kryterium oceny formalnej wyboru projektów nr 13 "Prawidłowa kwalifikacja kosztów", w odniesieniu do którego Sąd I instancji za prawidłową uznał ocenę organu, że projekt strony skarżącej kryterium tego nie spełniał, albowiem koszt budowy budynku kotłowni na biomasę (wraz z infrastrukturą towarzyszącą) nie może być uznany za wydatek kwalifikowany projektu z tego powodu, iż nie jest on niezbędny do realizacji projektu i nie służy bezpośrednio jego realizacji, a mianowicie budowie zespołu, którego całość techniczno - użytkowa służy wytwarzaniu energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające zgodnie z zasadą dyspozycyjności granice rozpoznania sprawy nie podważają zgodności z prawem stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że w spornym w sprawie zakresie ocena zgłoszonego do dofinansowania projektu strony przeprowadzona została bez naruszenia prawa.

Przede wszystkim za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzuty z pkt 2 lit. a - c) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których strona skarżąca zmierza do wykazania, że w konsekwencji braku rozpoznania i ustosunkowania się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi i tym samym sporządzenia uzasadnienia w sposób naruszający art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym również w zakresie odnoszącym się do wyjaśnienia prawnej podstawy wydanego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji nie rozpoznał istoty zawisłej przed nim sprawy.

Odnosząc się do tych zarzutów, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, z całą mocą należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wymieniony przepis może bowiem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy. Podkreślając, że w świetle konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. zaistnienie jednej z wymienionych sytuacji wymaga stosownego wykazania w skardze kasacyjnej wraz z uprawdopodobnieniem wpływu jej zaistnienia - jako przesłanki wnioskowania o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. - na wynik sprawy, przede wszystkim jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa (administracyjna) będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy (administracyjnej), czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07). Tym samym, w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. za usprawiedliwiony należy uznać wniosek, że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie albowiem - jak wynika z to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - kontrola zgodności z prawem zaskarżonego działania organu, którym nieuwzględniono protestu strony od negatywnej oceny projektu, została przeprowadzona w oparciu o adekwatny wzorzec kontroli rekonstruowany na podstawie art. 37 ust. 1 oraz ust. 2 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 w związku z jej art. 6 i postanowieniami systemu realizacji programu operacyjnego, których źródło - w zakresie odnoszącym się do kryteriów oceny projektów do dofinansowania - stanowiły w rozpatrywanej sprawie, między innymi, przepisy ustawy o odnawialnych źródłach energii, w tym jej art. 2 pkt 13 oraz postanowienia Regulamin konkursu, w tym jego pkt III.C.1 lit. c oraz pkt III.D.4. i pkt III.D.5 oraz Załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu "Kryteria wyboru projektów w ramach Działania 3.1. Poddziałanie 3.1.1.".

W związku z tym, niekorespondujące z oczekiwaniami i stanowiskiem strony skarżącej podejście Sądu I instancji do oceny znaczenia podnoszonych w skardze zarzutów, nie może uzasadniać stanowiska o naruszeniu przez ten Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. - zwłaszcza, gdy podkreślić w tej mierze również konsekwencje wynikające z art. 61 ust. 8 pkt 1 przywołanej ustawy - podobnie, jak i nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W kontekście podnoszonego w skardze kasacyjnej sposobu naruszenia wskazanego przepisu prawa - w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów - podkreślić należy również, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie więc w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy - a uzasadnienie zaskarżonego wyroku element ten zawiera - to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

W związku z tym, również zarzut adresowany wobec uzasadniania zaskarżonego wyroku należało uznać za nieusprawiedliwiony. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest jednak od wskazywanych przez stronę wad i deficytów, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze - co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji - zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Za niezasadne należało również uznać zarzuty z pkt 1. lit. a - g) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku strona skarżąca upatruje w niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, przepisów art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 oraz art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz wskazanych postanowień dokumentacji konkursowej, co miało polegać - jej zdaniem - na nieuwzględnieniu tej zasadniczej okoliczności, że sporne w sprawie kryterium oceny formalnej nr 13 nie było jednoznaczne, precyzyjne i jasne, przez co ocena projektu zgłoszonego przez stronę do dofinansowania została przeprowadzona w sposób naruszający zasadę równości, przejrzystości, rzetelności, bezstronności oraz efektywności, albowiem niezasadnie za wydatek kwalifikowany projektu nie zostały uznane koszty związane z budową budynku kotłowni na biomasę wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą.

Afirmując prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy wyraża się w obowiązku jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców określenia przez właściwą instytucję kryteriów wyboru projektów, co oznacza, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz zasad ich spełniania, co służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny oraz eliminowaniu w tym zakresie ryzyka dowolności (por. np. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17) i ma jednocześnie tę konsekwencję, że istnienia kryterium oceny projektów oraz podstaw jego rekonstrukcji nie można domniemywać, albowiem musi być ono wyraźnie ustanowione i precyzyjnie określone w regulaminie konkursu wraz z podaniem jego znaczenia, co jasno wynika z art. 41 ust. 2 pkt 7 przywołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3231/17), należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jednak stwierdzić, iż kryterium oceny formalnej nr 13 "Prawidłowa kwalifikowalność kosztów", jest i było wolne od wad i deficytów przypisywanych mu przez stronę, a w konsekwencji, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, iż Zarząd Województwa Wielkopolskiego bez naruszenia prawa stwierdził, że projekt strony nie spełniał wymienionego kryterium oceny formalnej, albowiem wydatkiem kwalifikowanym, w rozumieniu tego kryterium, nie są koszty infrastruktury związane z budową budynku kotłowni na biomasę.

Przekonują o tym następujące argumenty.

Przede wszystkim należy podkreślić, że z przywoływanego już powyżej Załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu jednoznacznie wynika, że rodzajem (typem) projektu przewidzianym do wsparcia w ramach Działania 3.1. Poddziałanie 3.1.1. jest budowa, rozbudowa oraz przebudowa instalacji służących do wytwarzania energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych (wraz z ewentualnym podłączeniem do sieci dystrybucyjnej/przesyłowej) z wykorzystaniem biomasy - do 5 MWth (por. pkt C.1.lit.c). Korespondując z opisem działań w ramach Osi Priorytetowej 3. "Energia" (por. Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego - Uszczegółowienie WPRO 2014+), treść przywołanego postanowienia regulaminowego - w kontekście tego celu zasadniczego, którym jest ochrona środowiska - aż nadto jasno i wyraźnie obrazuje intencje oraz preferencje odnośnie do objęcia wsparciem finansowanym projektów, których przedmiotem są - co należy podkreślić - instalacje służące do wytwarzania energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych z wykorzystaniem biomasy, to jest ich budowa, rozbudowa oraz przebudowa. Innymi słowy - co również wymaga podkreślenia w kontekście argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu omawianych zarzutów kasacyjnych - chodzi więc o projekt dotyczący instalacji o przeznaczeniu, funkcjach i cechach opisanych pkt C.1.lit.c) Regulaminu konkursu, co słusznie eksponuje w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji wskazując, że chodzi o instalację, nie zaś o budynek oraz o parametry instalacji, a nie o parametry budynku. Trafnie również podkreśla znaczenie konsekwencji wynikających z pkt E.4. oraz pkt E.13 Regulaminu konkursu (stanowiących odpowiednio, że w ramach jednego projektu dopuszczalne jest otrzymanie dwóch rodzajów dofinansowania, którego jedna część, która dotyczy wydatków bezpośrednio związanych z osiągnięciem wyższego poziomu ochrony środowiska będzie stanowiła pomoc publiczną udzielaną na podstawie rozporządzenia KE nr 651/2014, oraz że kosztów, które nie są bezpośrednio związane z osiągnięciem wyższego poziomu ochrony środowiska, nie uznaje się za koszty kwalifikowane na podstawie art. 41 wymienionego rozporządzenia unijnego) w relacji do treści złożonego przez stronę wniosku o dofinansowanie projektu oraz towarzyszących mu deficytów i wad skutkujących wezwaniem strony do korekty wniosku w zakresie wskazanym w wezwaniu (por.s. 9 - 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co wobec braku dokonania pożądanej korekty wniosku nie mogło pomijać konsekwencji wynikających z pkt F.13. regulaminu konkursu i nie może również pozostawać bez wpływu na ocenę zasadności oraz skuteczności zarzutu z pkt 1. lit. h) petitum skargi kasacyjnej. W tym względzie, nie można tracić z pola widzenia konsekwencji wynikających z art. 50 w związku z art. z art. 37 ust. 2 i art. 44 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, które wyrażają się w tym, że zakres postępowania ("wyjaśniającego") prowadzonego w sprawie naboru projektów do dofinansowania ogranicza się - bo taki jest jego cel - do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru. Skoro z przywołanej regulacji wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania regulowanego przywołaną ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji, czy też ewentualnie - o ile do tego by doszło, co w rozpatrywanej sprawie jednak nie nastąpiło - z informacji uzupełniających przedstawionych w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków, rozbieżności lub wątpliwości, które to informacje uzupełniające nie mogłyby jednak prowadzić do istotnej zmiany wniosku (por. art. 43 ust. 2 przywołanej ustawy). W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany projekt kryteria te spełnia, a zadaniem wymienionej instytucji jest ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16).

W sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność właściwego notyfikowania spornego kryterium oceny formalnej nr 13 wszystkim podmiotom aplikującym w ogłoszonym konkursie o dofinansowanie ich projektów, a tym samym i stałość oraz pewność jego obwiązywania w prowadzonym postępowaniu - a jednocześnie nie sposób jest mu zarzucić braku jasności oraz precyzji, o czym niezależnie od dotychczas przedstawionych argumentów dalej jeszcze będzie mowa - a ustanowione w Regulaminie konkursu, jako dokumencie systemu realizacji programu operacyjnego, wzorce działania adresowane są zarówno do instytucji organizującej konkurs, jak i - i to w takim samym wiążącym stopniu - do podmiotów aplikujących o dofinansowanie ich projektów, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że tak jak instytucja zarządzająca nie mogła przy ocenie projektu strony pomijać formalnego kryterium oceny nr 13 oraz nie mogła nie uwzględniać konsekwencji wynikających z braku jego spełniana przez projekt, tak również i strona skarżąca nie mogła zasadnie oczekiwać, że wymienione kryterium nie będzie stosowane, czy też, że bez określonych w pkt F.12.-13 Regulaminu konkursu konsekwencji pozostanie brak pożądanej odpowiedzi strony na jasne i precyzyjne w swej treści wezwanie organu do korekty wniosku, której celem było zapewnienie korespondencji tego wniosku z wymogami wynikającymi z opisu wymienionego kryterium oceny formalnej.

Z opisu kryterium oceny formalnej nr 13 "Prawidłowa kwalifikowalność kosztów" jasno i wyraźnie wynika, że wydatkami kwalifikującymi się do objęcia dofinansowaniem są wyłącznie wydatki niezbędne do realizacji projektu, co koresponduje z określonymi w Wytycznych IZWRPO na lata 2014 - 2020 w sprawie kwalifikowalności kosztów objętych dofinansowaniem ze środków EFRR wymogami uznania kosztu za kwalifikowalny, w tym przede wszystkim z wymogiem jego niezbędności do realizacji celów projektu i jego poniesienia w związku z realizacją projektu oraz z wymogiem jego zgodności z wszystkimi innymi warunkami uznania go za koszt kwalifikowalny określonymi w Wytycznych i Regulaminie konkursu. Jeżeli więc - jak powyżej już to wskazano - przedmiotem projektu ukierunkowanym na realizowanie celu działania 3.1. jest budowa, rozbudowa oraz przebudowa instalacji o przeznaczeniu, funkcjach i cechach opisanych pkt C.1.lit.c) Regulaminu konkursu, a pomoc inwestycyjna przyznawana jest właśnie na nowe moce generowane przez wymienione instalacje, przy jednoczesnym założeniu, że wszelkie definicje oraz zakres wsparcia muszą być zgodne z przepisami prawa w zakresie odnawialnych źródeł energii (por.s. 71 Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego - Uszczegółowienie WPRO 2014+), to za uzasadnione i wskazane należy uznać odwołanie się do ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a to z uwagi na przedmiot jej regulacji.

Z art. 2 pkt 13 tej ustawy wynika, że w jej rozumieniu, instalacja odnawialnego źródła energii, to instalacja stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, w których energia elektryczna lub ciepło są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno - użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. Z przywołanej definicji legalnej wynika, że na jej gruncie ustawodawca wyeksponował tę cechę instalacji odnawialnego źródła energii decydującą o jej istocie, którą dla potrzeb rozstrzygnięcia spornej w sprawie kwestii stanowi wyodrębniony zespół elementów w postaci danych obiektów i urządzeń stanowiących całość techniczo - użytkową o określonych cechach i funkcjach. Skoro tak, to za uzasadnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do uznania kosztów związanych z budową budynku kotłowni na biomasę za wydatek kwalifikowany, w rozumieniu kryterium oceny formalnej nr 13.

Podzielając trafność argumentacji prezentowanej w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por.s. 7 - 8) należy podkreślić, że skoro przedmiotem projektu kwalifikującym się do wsparcia jest (może być) budowa, rozbudowa oraz przebudowa instalacji o przeznaczeniu, funkcjach i cechach opisanych pkt C.1.lit.c) Regulaminu konkursu, a pomoc inwestycyjna przyznawana jest na nowe moce generowane przez wymienione instalacje, to nie może chodzić o nic innego, jak tylko wyłącznie o instalację stanowiącą wyodrębniony zespół obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno - użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego, w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, a nie również o konieczną i towarzyszącą temu zespołowi infrastrukturę w postaci budynku kotłowni na biomasę, którego budowa (stworzenie) stanowi wymóg techniczny ustanowiony na gruncie § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jakkolwiek bowiem, uczynienie zadość temu wymogowi technicznemu jest konieczne na gruncie przywołanego rozporządzenia, to jednak nie oznacza to, że wydatki związane z realizacją tego obowiązku zostaną niejako automatycznie uznane za koszty kwalifikowalne projektu. A to dlatego, że decydują o tym, nie normy reżimu prawa budowlanego, lecz - jak powyżej już to zaakcentowano i co ponownie należy podkreślić - określone w Wytycznych i Regulaminie konkursu, a więc na gruncie dokumentacji systemu realizacji programu operacyjnego, wymogi zgodności uznania wydatku za koszt kwalifikowalny, którego cechą jest jego niezbędność do realizacji celów projektu i jego poniesienie w związku z realizacją projektu oraz jego zgodność z wszystkimi innymi warunkami uznania go za koszt kwalifikowany (por. Wytyczne IZWRPO na lata 2014 - 2020 w sprawie kwalifikowalności kosztów objętych dofinansowaniem ze środków EFRR wymogami uznania kosztu za kwalifikowalny).

W związku z tym, za nie bez znaczenia należy uznać to, że w pkt D.4. Regulaminu konkursu, pośród przykładowego wyliczenia kosztów kwalifikowalnych mowa jest o kosztach związanych z realizacją projektów wskazanych w części III.C, a więc o kosztach związanych z budową, rozbudową oraz przebudową instalacji służących do wytwarzania energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych (wraz z ewentualnym podłączeniem do sieci dystrybucyjnej/przesyłowej) z wykorzystaniem biomasy - do 5 MWth, co oznacza, że tym samym, w formule otwartej stylizacji wymienionego postanowienia regulaminowego nie sposób jest upatrywać konsekwencji wskazywanych przez stronę skarżącą. Chodzi więc o koszty niezbędne i bezpośrednio związane z tworzeniem (budową, rozbudową, przebudową) instalacji o wskazanym przeznaczeniu, cechach i funkcji, której elementem - jako część zespołu służącego do wytwarzania biogazu rolniczego - z całą pewnością nie jest budynek kotłowni (podobnie, jak i studnia płyty, kanalizacja deszczowa), a to dlatego, że jego przeznaczenie oraz funkcje są inne - nie służą (nawet pośrednio) wytwarzaniu energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, ani też nie służą celowi ochrony środowiska, co odnieść należy również do towarzyszącej temu budynkowi infrastruktury. Oznacza to, że właśnie z uwagi na te różnice, wydatki związane z budową wymienionego budynku - mimo, że jego wzniesienie stanowi jednocześnie wymóg techniczny - siłą rzeczy nie wpisują się, bo nie mogą, w zakres wsparcia, który musi być zgodny z przepisami prawa w zakresie odnawialnych źródeł energii (por.s. 71 Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego - Uszczegółowienie WPRO 2014+; art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii).

Przedstawione argumenty przekonują więc również o tym, że za niezasadny należało uznać również zarzut z pkt 1 lit. i petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać stanowisko strony skarżącej o niezasadnym oddaleniu jej skargi na negatywną ocenę projektu, co oznacza, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 przez jego niezastosowanie oraz do naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 2 tej ustawy przez jego nieuzasadnione zastosowanie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.