Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2616454

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 listopada 2018 r.
I GSK 2199/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska.

Sędziowie: NSA Hanna Kamińska, del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 825/17 w sprawie ze skargi Gminy A. na akt Zarządu Województwa Śląskiego z dnia (...) maja 2017 r., nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej

1.

uchyla zaskarżony wyrok;

2.

oddala skargę;

3.

zasądza od Gminy A. na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 825/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - po rozpoznaniu skargi Gminy Wyry - w pkt 1 uchylił decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 31 maja 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; w pkt 2 zasądził od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając przyjęty za podstawę tego wyroku stan sprawy - Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 31 maja 2017 r. Gmina Wyry została poinformowana o odmowie przyznania jej przez Samorząd Województwa Śląskiego pomocy na realizację operacji "Budowa kanalizacji sanitarnej ciśnieniowej w Gostyni" (poza Aglomeracją), o którą ubiegała się we wniosku o przyznanie pomocy dla operacji typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" w ramach działania Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich, objętego PROW na lata 2014-2020 na kwotę 1 985 040,00 zł. Jako podstawę prawną odmowy przyznania pomocy organ wskazał art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 i 1888 oraz z 2016 r. poz. 337), zwanej u.w.r.o.w.; jako przyczynę odmowy przyznania pomocy zaś - § 11 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1182 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem wykonawczym. Organ uznał, że pomoc może być przyznana na realizację operacji, która uzyskała co najmniej 12 punktów a wniosek Gminy Wyry uzyskał pkt 11.

Rozpoznając skargę Gminy Wyry na to rozstrzygnięcie - Sąd I instancji wskazał, że wniosek Gminy Wyry o przyznanie pomocy na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z ulepszeniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020" został opracowany na podstawie rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w. Gminie przyznano 0 pkt za liczbę przyłączonych gospodarstw domowych do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej objętych operacją, gdyż do wniosku nie dołączono dokumentów niezbędnych do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy, tj. potwierdzających liczbę przyłączonych gospodarstw domowych. Dokonując analizy wniosku Sąd wskazał, że spór dotyczy pozycji pkt 6.2 formularza "Charakterystyka planowanej operacji", gdzie wpisano pozycję: liczba planowanych przyłączy kanalizacyjnych szt. 129. Zdaniem organu jest to zapis nieprawidłowy bowiem winien być uzupełniony o zapis "gospodarstw domowych". Gmina uważa te zapisy za równoważne a zarzut za chybiony w zestawieniu tej pozycji z pkt 6.4.b oraz 6.5 formularza oraz załączonymi do wniosku dokumentami, jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mapy i szkic sytuacyjny oraz rysunki charakterystyczne dotyczące umiejscowienia operacji, pozwolenie wodnoprawne i wykaz działek. Wskazuje również na zapisy w "Analizie efektywności kosztowej" (str. 8) o liczbie podłączonych budynków, co do których mieszkalnego charakteru nie ma wątpliwości w zestawieniu z pozostałymi dokumentami.

Sąd podzielił stanowisko wnioskodawcy i przedwczesność negatywnej oceny. Organ miał bowiem dwie możliwości weryfikacji takiego zapisu formularza. Po pierwsze mógł wezwać wnioskodawcę do jednoznacznego określenia, że przyłącza kanalizacyjne dotyczą 129 gospodarstw domowych lub mając wątpliwości co do prawidłowości zapisu - dokonać analizy dokumentów dołączonych do wniosku celem wykazania wadliwości zapisu formularza. Wykazanie wnioskodawcy, że liczba 129 nie dotyczy przyłączy kanalizacyjnych w gospodarstwach domowych uzasadniałoby dopiero przyznanie innej liczy punktów niż 2 lub 4. Jak wynika z oświadczenia Wójta załączonego do skargi liczba przyłączy kanalizacyjnych dotyczy wyłącznie gospodarstw domowych a zatem liczba przyznanych punktów winna wynosić 4, co powoduje, że wniosek w ogólnej punktacji uzyskuje wymagany próg 12 punktów uzasadniających ujęcia wnioskodawcy na liście beneficjentów pomocy. Nie jest też uzasadnione zdaniem Sądu I instancji twierdzenie organu o braku dokumentów potwierdzających rzetelność zapisu wniosków formularza. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy o tożsamości zapisów ilości przyłączy kanalizacyjnych z ilością gospodarstw domowych organ weryfikujący wniosek nie wskazał, aby zapis ten był nieprawidłowy i nie znajdował potwierdzenia w załączonych dokumentach, na które powoływał się wnioskodawca. Sąd nie podzielił tego stanowiska organu, gdyż w aktach sprawy znajduje się plan zagospodarowania przestrzennego oraz mapy, z których jednoznacznie wynika charakter zabudowy kanalizowanego terenu. Również z decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej ciśnieniowej - etap II w Gostyni wynika jakie obejmuje ono ulice i jakich rodzajów oraz kategorii obiektów budowlanych dotyczy. Stąd Sąd wskazał, że dokonując wstępnej oceny wniosku organ uchybił ciążącym na nim z mocy art. 27 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w., uzupełnionych art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązków wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mógł również zweryfikować swoje ustalenia w ramach kontroli wniosku po zgłoszeniu zastrzeżeń przez wnioskodawcę. Dysponując wskazanymi dokumentami organ tego nie uczynił ani też nie zaprzeczył, że informacje te w dokumentach załączonych do wniosku są zawarte. Działanie takie wskazują na pominięcie przez organ zapisu § 11 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, jak również pominięcie celu dla którego został on przez ustawodawcę wprowadzony. Wskazuje on jednoznacznie, że przedmiotem oceny jest nie tylko wniosek, ale również dokumenty w nim wskazane i do niego załączone. To wniosek i te dokumenty łącznie mają potwierdzać spełnienie przez wnioskodawcę kryterium uprawniających do uzyskania pomocy. Same zapisy, w tym niepełne formularza wniosku, nie przesądzają o jego wadliwości. Jeżeli z wniosku i dokumentów wynika, że wnioskodawca nie spełnił wymaganych kryteriów pomocowych, dopiero wtedy uzasadniona jest odmowa ujęcia wnioskodawcy na liście beneficjentów środków pomocowych.

Zdaniem Sądu I instancji przeprowadzone powyżej rozważania i stwierdzone uchybienia w działaniu Instytucji Zarządzającej potwierdzają zasadność wniesionej skargi i konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przeprowadzone powyżej rozważania w sposób czytelny wskazują na wadliwość dokonanej oceny wniosku i zaniżenie jego punktacji, która skutkowała odmową przyznania wnioskowanej przez Gminę Wyry pomocy. Zarząd Województwa uchybił obowiązkowi prawidłowej oceny wniosku, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 4, art. 14 i art. 27 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w. oraz § 11 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Zarząd Województwa Śląskiego, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie Zarząd oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 34 ust. 2 u.w.r.o.w. przez niezastosowanie i brak uwzględnienia zasady, że pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, art. 4 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 u.w.r.o.w. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 4 oraz niezastosowanie art. 34, prowadzącą Sąd do błędnego wniosku, że Zarząd Województwa uchybił obowiązkowi prawidłowej oceny wniosku zgodnie z art. 4 ustawy, mającemu zastosowanie do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy z pominiętego przez Sąd art. 34 ust. 1 i 2 wynika, że pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7 jest przyznawana na podstawie umowy o przyznanie pomocy i do postępowań w tych sprawach k.p.a nie stosuje się, poza wskazanymi w ustawie przepisami w zakresie właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, art. 7 i 77 k.p.a. w zw. art. 34 ust. 2 u.w.r.o.w. poprzez błędną wykładnię, wynikająca z niezastosowania art. 34 ust. 2 u.w.r.o.w., prowadzącą do twierdzenia, że podczas oceny wniosku organ uchybił obowiązkom wynikającym z tych norm, podczas gdy z właściwego zastosowania przepisu wynika, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowanie w sprawie na etapie oceny wniosku o przyznanie pomocy w ramach działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7 u.w.r.o.w., art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 zd. 2 u.w.r.o.w. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten należy stosować wprost oraz rozszerzyć jego zakres o normy wynikające z k.p.a., bez wskazania uzasadnienia dla takiej wykładni, podczas gdy z brzmienia pominiętego przez WSA art. 34 ust. 2 zd. 2 u.w.r.o.w. wynika, że przepis art. 27 ust. 1 stosuje się odpowiednio, co oznacza konieczność wskazania przez WSA sposobu i przesłanek, w oparciu o które stosuje daną normę, a przepisów k.p.a. nie stosuje się, art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie zasady, że to na organie weryfikującym wniosek ciążył obowiązek wykazania wadliwych zapisów wynikających z wniosku o przyznanie pomocy podczas gdy z pomiętego przepisu wynika, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że spełnia warunki przyznania pomocy;

§ 11 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło Sąd do konstatacji, że w przypadku braku danych dotyczących kryterium regionalnego weryfikujący wniosek o przyznanie pomocy mógł wezwać wnioskodawcę do jednoznacznego określenia czy przyłącza kanalizacyjne dotyczą 129 gospodarstw domowych, podczas gdy pominięty przez WSA zapis rozporządzenia wprowadza formalistyczne zasady, z których jednoznacznie wynika, że na tym etapie postępowania jeżeli wniosek o przyznanie pomocy lub dołączone do niego dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium, nie przyznaje się punktów za to kryterium,

§ 14 ust. 1-3 w zw. z § 11 ust. 9 rozporządzenia wykonawczego poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło WSA do niewłaściwego wniosku, że w sprawie na etapie oceny wniosku w zakresie spełnienia kryteriów regionalnych organ powinien zweryfikować swoje ustalenia w ramach kontroli wniosku, podczas gdy właściwe zastosowanie przepisów wskazuje, iż kontrolę organ prowadzi tylko w odniesieniu do wniosków, które znalazły się na liście wskazanej w § 13 rozporządzenia wykonawczego i mieszczą się w wysokości 150% limitu środków przewidzianych na operacje typu gospodarka wodno-ściekowa, a pomocy nie przyznaje się dla operacji, która zyskała mniej niż 12 punktów, co oznacza, iż organ nie miał podstaw do prowadzenia kontroli wniosku, który nie uzyskał 12 punków oraz nie znalazł się w tym limicie środków,

§ 11 ust. 5 pkt 12 lit. b rozporządzenia wykonawczego poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło WSA do wniosku, że należy przyjąć tożsamość zapisów określających kryterium regionalne odnoszące się do ilości "przyłączonych gospodarstw domowych" z zapisem wskazanym we wniosku o przyznanie pomocy odnoszącym się do ilości "przyłączy kanalizacyjnych", podczas gdy z literalnego brzmienia pominiętego przez Sąd zapisu rozporządzenia wynika jednoznacznie, iż określić należy ilość przyłączy gospodarstw domowych, które to pojęcie jest pojęciem węższym od pojęcia "przyłączy kanalizacyjnych", wskazanych we wniosku o dofinansowanie,

§ 11 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 14 ust. 1 u.w.r.o.w. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że organ w oparciu o oświadczenie wójta z dnia 12 czerwca 2017 r., z którego wynika ilość przyłączy domowych powinien przyznać punkty za kryterium regionalne, podczas gdy z pominiętego zapisu rozporządzenia wynika, że punkty za poszczególne kryteria wyboru operacji oraz kryteria dotyczące specyfiki regionu, określone są na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy oraz w dokumentach, o których mowa w § 9 ust. 2, złożonych wraz z tym wnioskiem, co oznacza, że skoro oświadczenie wójta nie stanowiło załącznika do wniosku o przyznanie pomocy, to nie mogło stanowić podstawy do przyznania punktów za kryterium regionalne.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1, art. 34 ust. 2 zd. 2 i art. 27 ust. 1 pkt 2 u.w.r.o.w. oraz § 9 ust. 2 w zw. § 11 ust. 3 i § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do uznania, że oświadczenie wójta z dnia 12 czerwca 2017 r. zostało dołączone do wniosku o przyznanie pomocy i powinno podlegać ocenie, a w konsekwencji stanowić podstawę przyznania punktów za kryterium regionalne, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału wskazuje, że wniosek o przyznanie pomocy złożony w dniu 8 lutego 2017 r. nie zawierał załącznika w postaci takiego oświadczenia, co prowadzi do twierdzenia, że oświadczenie nie mogło być ocenione wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy i stanowić podstawy do przyznania punktów, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1, art. 34 ust. 2 zd. 2 i art. 27 ust. 1 pkt 2 u.w.r.o.w. oraz § 9 ust. 2 w zw. § 11 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do uznania, że z wniosku o przyznanie pomocy wraz z załącznikami wynika spełnienie kryterium regionalnego, podczas gdy prawidłowa ocena dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy wskazuje na niespełnienie kryterium regionalnego ilość przyłączy do gospodarstw domowych i uzasadnia przyznanie 0 pkt za to kryterium.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że posiada ona usprawiedliwione podstawy prawne, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne.

Zarzuty kasacyjne wadliwej wykładni art. 4 w zw. z art. 34 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.o.w.; art. 27 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 2 zd. 2 u.w.r.o.w.; art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 2 u.w.r.o.w.; oraz art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w., tej zarzuty pkt I ppkt 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, zawierają wadę konstrukcyjną.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że formułując zarzut błędnej wykładni prawa skarżący kasacyjnie obowiązany był wskazać, w jaki sposób Sąd I instancji zinterpretował przepis prawa i jaka - zdaniem skarżącego kasacyjnie - powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Wymagało to zatem wykazania, że w zaskarżonym wyroku Sąd błędnie odczytał intencje ustawodawcy i w sposób niewłaściwy zrozumiał treść normy prawnej. Tych wymogów skarga kasacyjna nie spełnia, jej uzasadnienie nie zawiera bowiem tego rodzaju argumentacji. Ogranicza się ono do stwierdzenia, że " (s)karżący kasacyjnie wskazuje na błędną interpretację przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynikającą z pominięcia części obowiązujących norm, co doprowadziło WSA do wywiedzenia błędnych twierdzeń w zakresie rzekomych obowiązków obciążających organ". Rozważania skargi kasacyjnej wskazują w istocie na wadliwe zastosowanie tych przepisów w sprawie poprzez pominięcie treści normy art. 34 u.w.r.o.w. Skarżący kasacyjnie Zarząd nie dostrzegł też, że przepisy te nie były przedmiotem wykładni w zaskarżonym wyroku. W tym zakresie w uzasadnieniu tego wyroku nie sposób odnaleźć żadnego stwierdzenia, w którym Sąd I instancji wyraziłby pogląd co do wykładni tych przepisów. Nie zarzucał też organowi wadliwej wykładni przepisów prawa. Natomiast wypowiedział się w kwestii stosowania, zwłaszcza art. 27 pkt 1 i pkt 2, art. 14 i art. 4 u.w.r.o.w., zarzucając organowi wadliwą ocenę wniosku Gminy Wyry. Wskazuje na to również odwołanie przez Sąd I instancji do dowodów sprawy i okoliczności faktycznej wynikającej z tych dowodów a dotyczących spornej w sprawie kwestii przyłączy kanalizacyjnych do gospodarstw domowych. Sąd ten wyraził też pogląd, że same zapisy formularza nie mogą przesądzać o jego wadliwości, gdyż przedmiotem oceny jest nie tylko wniosek, ale również dokumenty w nim wskazane i do niego załączone. W konsekwencji jako podstawę zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie jest też uprawniony wniosek skargi kasacyjnej, że zastosowanie przez Sąd I instancji art. 27 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.w.r.o.w. wprost jest tożsame z wadliwą ich wykładnią. Powyższe dowodzi, że analizowane zarzuty kasacyjne nie zostały skierowane przeciwko podstawie prawnej zaskarżonego wyroku i z tego względu nie mogły zostać poddane merytorycznej ocenie.

Natomiast zarzuty kasacyjne wadliwego zastosowania art. 34 ust. 2, art. 4 w zw. z art. 34 ust. 1 i ust. 2, art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 2 u.w.r.o.w., art. 27 u.w.r.o.w., a także § 11 ust. 3 i § 14 ust. 1-3 w zw. z § 11 ust. 9 oraz § 12 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1, art. 34 ust. 2 zd. 2 i art. 27 ust. 1 pkt 2 u.w.r.o.w. oraz § 9 ust. 2 w zw. z § 11 ust. 3 i § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, tj. zarzuty pkt I ppkt 1 - 7 i ppkt 10 oraz pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, są zasadne. Komplementarny charakter tych zarzutów uzasadnia łączne ich rozpoznanie.

Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie Zarząd upatruje - najogólniej to ujmując - w wadliwym określeniu jego obowiązków w sprawie przyznawania pomocy na działanie obejmujące realizację operacji "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wspieranie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich, objętego PROW na lata 2014-20120" i przyjęciu, że zakres tych obowiązków wynika z k.p.a. podczas gdy pomoc ta nie jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej, lecz na podstawie umowy o przyznanie pomocy. Źródłem tej wadliwości jest - zdaniem skarżącego Zarządu - pominięcie przez Sąd I instancji normy prawnej art. 34 ust. 2 i art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w. i zastosowanie wprost art. 27 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.w.r.o.w., co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że organ powinien zweryfikować wniosek już na pierwszym etapie jego oceny w oparciu o treść oświadczenia Wójta Gminy Wyry, nie stanowiącego załącznika do tego wniosku Z tym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Zarządu należy się zgodzić. Istotnie bowiem Sąd I instancji - dokonując oceny prawidłowości rozpoznania przez Zarząd wniosku skarżącej Gminy Wyry - pominął szczególną regulację prawną art. 34 ust. 2 i art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w. i art. 27 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.w.r.o.w., w konsekwencji czego wadliwie zidentyfikował zakres obowiązków skarżącego kasacyjnie Zarządu, wadliwie również przyjmując, że rozpoznanie tego wniosku następuje w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem stosownie do art. 34 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.o.w. "pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, jest przyznawana na podstawie umowy o przyznaniu pomocy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej. Do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio". Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.o.w. " w) postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1)

stoi na straży praworządności;

2)

jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3)

udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4)

zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art.

79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. (...) Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Należy również wskazać, że na mocy art. 4 u.w.r.o.w. " z) zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej".

Zważywszy na powyższą regulację prawną zgodzić się należy z poglądem skargi kasacyjnej, że " (...) dla operacji typu gospodarka wodno-ściekowa przyjęta została specjalna, dwuetapowa procedura oceny wniosków obejmująca: pierwszą, sformalizowaną ocenę dokonywaną jedynie w oparciu o przedłożony wniosek wraz z załącznikami, a następnie w stosunku do części wniosków wybranych do objęcia pomocą, drugi etap związany z prowadzoną kontrolą, w ramach której mogą być przedkładane uzupełnienia". Co istotne do postępowania w sprawie przyznania pomocy na operację gospodarka wodno-ściekowa (art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. a) u.w.r.o.w.) nie stosuje się przepisów k.p.a. z pewnymi wymienionymi w art. 34 ust. 2 u.w.r.o.w. wyjątkami (nieistotnymi dla rozpoznania tej sprawy), zaś przepis art. 27 ust. 1 i ust. 2 stosuje się odpowiednio. Pomoc finansowa na operację typu "gospodarka wodno-ściekowa" udzielana jest na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Stosownie do przepisów tego rozporządzenia " (o) kolejności przysługiwania pomocy decyduje suma uzyskanych punktów przyznanych na podstawie kryteriów wyboru operacji oraz kryteriów dotyczących specyfiki regionu określonych dla poszczególnych województw" (§ 11 ust. 1). "Jeżeli dane zawarte we wniosku o przyznanie pomocy i dokumentach dołączonych do wniosku są rozbieżne, punkty przyznaje się na podstawie danych zawartych w dołączonych dokumentach (§ 11 ust. 2). "Jeżeli wniosek o przyznanie pomocy lub dołączone do niego dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium, nie przyznaje się punktów za to kryterium" (§ 11 ust. 3). "Pomoc może być przyznana na realizację operacji, która uzyskała co najmniej 12 punktów" (§ 11 ust. 9). "Kolejność przysługiwania pomocy jest ustalana na podstawie sumy przyznanych punktów za poszczególne kryteria wyboru operacji oraz kryteria dotyczące specyfiki regionu, określone dla poszczególnych województw na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy oraz w dokumentach, o których mowa w § 9 ust. 2, złożonych wraz z tym wnioskiem" (§ 12 ust. 1). "Właściwy organ samorządu województwa albo samorządowa jednostka, niezwłocznie po przyznaniu punktów za kryteria, o których mowa w § 11 ust. 4 i 5, sporządza i podaje do publicznej wiadomości na stronie internetowej urzędu marszałkowskiego albo samorządowej jednostki oraz w urzędzie marszałkowskim albo w samorządowej jednostce listę, która zawiera informację o kolejności przysługiwania pomocy" (§ 13 ust. 1). "Jeżeli we wniosku o przyznanie pomocy na operację umieszczoną na liście, o której mowa w § 13 ust. 1, stwierdzono braki, właściwy organ samorządu województwa wzywa, w formie pisemnej, podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy do usunięcia tych braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania" (§ 14 ust. 3). "Jeśli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, pomimo wezwania, o którym mowa w ust. 3, nie usunął braków w terminie, pomocy nie przyznaje się, o czym właściwy organ samorządu województwa informuje, w formie pisemnej, podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, podając przyczyny odmowy przyznania pomocy" (§ 14 ust. 5).

Z przepisów tego rozporządzenia wynika zatem, co słusznie zauważył skarżący kasacyjnie organ, że w pierwszym etapie kontrola prawidłowości złożenia wniosku o przyznanie pomocy ma wyłącznie charakter formalistyczny i jest dokonywana wyłącznie na podstawie treści wniosku i załączonych do niego załączników. Organ na tym etapie nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy spełnione są kryteria wyboru wniosku, których wnioskodawca nie wskazał we wniosku lub które nie wynikają z załączonych dokumentów. Czynności sprawdzające organu ograniczają się wyłącznie do zweryfikowania tego, czy wniosek zawiera wszystkie wymagana w danym postępowaniu dane i dokumenty. Organ nie ma natomiast kompetencji do wzywania wnioskodawcy do składania wyjaśnień w zakresie spełnienia kryteriów oceny wniosku. A zatem jeśli organ stwierdzi braki we wniosku (brak danych niezbędnych do ustalenia spełnienia kryterium), to nie przyznaje punktów za dane kryteriów, a wniosek który nie otrzymał minimalnej ilości punktów nie jest kwalifikowany do drugiego etapu oceny, na którym to dopiero organ ma kompetencje do prowadzenia postępowania wyjaśniającego i wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku. Kontrolę administracyjną organ przeprowadza bowiem dopiero w przypadku wniosków o przyznanie pomocy zakwalifikowanych do udzielenia pomocy. Na gruncie tej regulacji prawnej nieprawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że organ mógł " (...) zweryfikować swoje ustalenia w ramach kontroli wniosku po zgłoszeniu zastrzeżeń przez wnioskodawcę". Co istotne Sąd I instancji - wadliwie ustalając wynikający z pominięcia powyższych przepisów wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, podjętego na pierwszym etapie oceny wniosku - dokonał wadliwej oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Przyjął bowiem, że organ powinien zweryfikować prawidłowość złożonego wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że " (s)ame zapisy, w tym niepełne formularza wniosku nie przesądzają o jego wadliwości. Jeżeli z wniosku i dokumentów wynika, że wnioskodawca nie spełnił wymaganych kryteriów pomocowych, dopiero wtedy uzasadniona jest odmowa ujęcia wnioskodawcy na liście beneficjentów środków pomocowych"; jak również wyraził pogląd, że " (...) organ miał dwie możliwości weryfikacji takiego zapisu formularza. Po pierwsze mógł wezwać wnioskodawcę do jednoznacznego określenia, że przyłącza kanalizacyjne dotyczą 129 gospodarstw domowych lub mając wątpliwości o prawidłowości zapisu dokonać analizy dokumentów dołączonych do wniosku celem wykazania wadliwości zapisu formularza. Inaczej mówiąc wykazania wnioskodawcy, że liczba 129 nie dotyczy przyłączy kanalizacyjnych w gospodarstwach domowych uzasadniałoby dopiero przyznanie innej liczy punktów niż 2 lub 4. Jak wynika z oświadczenia Wójta załączonego do skargi liczba przyłączy kanalizacyjnych dotyczy wyłącznie gospodarstw domowych a zatem liczba przyznanych punktów winna wynosić 4 co powoduje, że wniosek w ogólnej punktacji uzyskuje wymagany próg 12 punktów uzasadniających ujęcia wnioskodawcy na liście beneficjentów pomocy". Z powyższych rozważań zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd I instancji uznał, że na pierwszym etapie oceny wniosku o pomoc organ powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające i uzupełniające na okoliczność spełnienia kryterium regionalnego. Wbrew temu poglądowi organ prawidłowo zweryfikował prawidłowość wniosku, ograniczając się na pierwszym etapie postępowania wyłącznie do oceny spełnienia kryteriów na podstawie wniosku i załączonych do niego dokumentów. Nie miał bowiem podstaw do prowadzenia kontroli wniosku, który nie uzyskał wymaganych 12 punktów i z tego względu nie znalazł się na liście operacji kwalifikowanych do dofinansowania. Sąd I instancji pominął nadto fakt, iż załączone do skargi oświadczenie Wójta Gminy Wyry na okoliczność spełnienia kryterium regionalnego - liczby przyłączy kanalizacyjnych do gospodarstw domowych nie stanowiło załącznika do wniosku, a więc nie mogło ono mieć żadnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie negatywnej oceny wniosku. W konsekwencji nie jest uprawnione twierdzenie zaskarżonego wyroku, że wniosek w ogólnej punktacji spełnia minimalny próg 12 punktów, uzasadniających ujęcie wnioskodawcy na liście beneficjentów pomocy. Oznacza to, iż zaskarżony wyrok narusza wskazane w analizowanych zarzutach kasacyjnych przepisy prawa, co czyni skargę kasacyjną zasadną w tym zakresie.

Także zarzuty kasacyjne naruszenia § 11 ust. 5 pkt 12 lit. b rozporządzenia; § 11 ust. 2 tego rozporządzenia w zw. z art. 14 ust. 1 u.w.r.o.w.; i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1, art. 34 ust. 2 zd. 2 i art. 27 ust. 1 pkt 2 u.w.r.o.w., tj. zarzuty pkt I ppkt 8 i 9 oraz pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, mające komplementarny charakter, są zasadne.

Naruszenia tych przepisów skarga kasacyjna upatruje w utożsamieniu przez Sąd I instancji pojęć "przyłącze kanalizacyjne" i "przyłączy gospodarstw domowych" podczas gdy to drugie pojęcie jest węższe niż to pierwsze, a wskazane we wniosku o pomoc, co oznacza, iż wniosek nie spełnia kryterium kwalifikowalności w zakresie kryterium regionalnego. Gospodarstwo domowe jest rozumiane bowiem jako zespół osób zamieszkujących razem i wspólnie utrzymujących się. Nie każde zatem przyłącze kanalizacyjne stanowi gospodarstwo domowe. Zdaniem skarżącego Zarządu także rozbieżność danych nie może być utożsamiana z rozbieżnością kryteriów i pojęć.

Rozpoznając tak sformułowane zarzuty kasacyjne - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stosownie do § 11 ust. 5 pkt 12 lit. b rozporządzenia wykonawczego " (w) celu ustalenia kolejności przysługiwania pomocy dokonuje się oceny wniosków o przyznanie pomocy, przyznając planowanej operacji również punkty według następujących kryteriów dotyczących specyfiki regionu - w przypadku województwa: b) liczba przyłączonych gospodarstw domowych do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej objętych operacją wynosi: - powyżej 100 gospodarstw domowych - 4 punkty, powyżej 50 do 100 gospodarstw domowych - 2 punkty". Zgodnie zaś z § 11 ust. 2 tego rozporządzenia " (j)eżeli dane zawarte we wniosku o przyznanie pomocy i dokumentach dołączonych do wniosku są rozbieżne, punkty przyznaje się na podstawie danych zawartych w dołączonych dokumentach". Kluczowe dla rozpoznania tej sprawy kryterium regionalne, sformułowane w sposób jasny jako "liczba przyłączonych gospodarstw domowych", podlega ocenie w oparciu o dane zawarte w załączonych do wniosku dokumentach, jeśli dane wskazane we wniosku nie są spójne z danymi wynikającymi z załączników do wniosku. Pojęcie gospodarstwo domowe nie zostało zdefiniowane dla potrzeb udzielania spornej pomocy. Niemniej jednak zauważyć należy, że krajowy system prawny częstokroć posługuje się pojęciem gospodarstwo domowe. Jako przykład wskazać można przepis art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1999 r. o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2002 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 1, poz. 1 z późn. zm.) czy art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 180). Pierwszy z tych przepisów definiuje gospodarstwo domowe jako zespół osób mieszkających i utrzymujących się wspólnie lub jedną osobę utrzymującą się samodzielnie. Drugi zaś przez gospodarstwo domowe rozumie gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. W potocznym rozumieniu pod tym pojęciem rozumie się zespół osób razem zamieszkujących i wspólnie utrzymujących się, w większości połączonych więzami biologicznymi i stanowiących rodziny, choć do gospodarstw domowych zalicza się również osoby niespokrewnione, ale wspólnie zamieszkujące i utrzymujące się, osoby samotne, utrzymujące się samodzielnie to jednoosobowe gospodarstwa domowe. Istotną cechą odróżniającą gospodarstwo domowe od innych odbiorców usług wodno-ściekowych, takich jak odbiorcy przemysłowi, jest zamieszkiwanie w danym lokalu samotnie lub wespół z innymi osobami. Prowadzi to do wniosku, że pojęcie "liczba przyłączonych gospodarstw domowych do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" obejmuje wyłącznie lokale mieszkalne, z wyłączeniem lokali użytkowych i przemysłowych. Liczba przyłączy kanalizacyjnych nie musi więc być tożsama z liczbą przyłączonych do kanalizacji gospodarstw domowych. Jeśli zatem skarżąca Gmina Wyry utożsamiała pojęcie liczby przyłączy kanalizacyjnych z liczbą przyłączonych gospodarstw domowych, to powinna tego rodzaju informacje zawrzeć we wniosku. Dołączenie do wniosku planu zagospodarowania przestrzennego czy map, wskazujących na charakter zabudowy kanalizowanego terenu, nie pozwala - wbrew stanowisku Sądu I instancji - jednoznacznie określić, czy przyłącza kanalizacyjne będą podłączane wyłącznie do lokali mieszkalnych. Oczywiste jest bowiem, że na obszarze o funkcji mieszkaniowej znajdują się również lokale użytkowe nawet w budynku mieszkalnym, a więc nie spełniającego przesłanek uznania ich za gospodarstwa domowe. Nie sposób zatem w oparciu o załączniki i sam wniosek zweryfikować spełnienia kryterium regionalnego, a więc ustalić, czy podana liczba 129 przyłączy kanalizacyjnych dotyczy wyłącznie gospodarstw domowych. Zresztą gdyby wniosek i załączniki pozwalały na te ustalenia, Sąd I instancji nie odwoływałby się do załączonego do skargi oświadczenia Wójta Gminy Wyry, że liczba 129 przyłączy kanalizacyjnych obejmuje przyłącza kanalizacyjne do gospodarstw domowych. W okolicznościach tej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że załączone do wniosku plan zagospodarowania przestrzennego, mapy i szkice sytuacyjne oraz rysunki charakterystyczne dotyczące umiejscowienia operacji, pozwolenie wodnoprawne i wykaz działek wskazują na rozbieżność danych wniosku i załączników do tego wniosku. Wskazują one natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na brak odpowiednich danych w zakresie kryterium regionalnego. Skarżąca Gminy nie twierdziła też, że dane między wnioskiem a załącznikami były rozbieżne, co uzasadniałoby przyjęcie danych dla oceny kryterium regionalnego na podstawie danych załączników wniosku. Wręcz przeciwnie Gmina ta argumentowała, że właśnie załączniki te - wskazujące na mieszkaniowy charakter zabudowy terenu - potwierdzały, że wskazana we wniosku liczba przyłączy kanalizacyjnych dotyczy wyłącznie gospodarstw domowych.

Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, bowiem materiał dowodowy w tej sprawie stanowił wniosek o dofinansowanie i załączone do niego załączniki - na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę Gminy Wyry. W okolicznościach tej sprawy uznał, że skarga Gminy jest - w świetle wcześniejszych rozważań - pozbawiona podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego organu, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.