Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3047305

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 maja 2020 r.
I GSK 1887/19
Forma załatwienia sprawy z zakresu dotacji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.).

Sędziowie: NSA Ludmiła Jajkiewicz, del. WSA Izabela Janson.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 201/19 w sprawie ze skargi A. w Ł. na czynność Wojewody (...) w przedmiocie odrzucenia oferty oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 201/19 w sprawie ze skargi (...) w Ł. na czynność Wojewody (...) w przedmiocie odrzucenia oferty, w pkt 1 wyroku stwierdził bezskuteczność czynności odrzucenia oferty w postępowaniu konkursowym, w pkt 2 wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 3 zasądził zwrot kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną Wojewoda (...) zaskarżył powyższy wyrok w części dotyczącej pkt 1 wyroku i w tym zakresie wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 wyroku i umorzenie postępowania w tym zakresie, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, wyrażające się w błędnym przyjęciu, że Wojewoda (...) odrzucając ofertę podał przyczynę, która nie mieści się w grupie przesłanek normatywnych wymienionych w "(...)";

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1it.a p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności odrzucenia oferty w postępowaniu konkursowym, mimo że zaskarżona czynność nie jest obarczona wskazanymi przez Sąd I instancji wadami prawa materialnego, co doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli czynności Wojewody (...);

c) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie faktu, że postępowanie karne nie zostało prawomocnie zakończone;

d) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego przejawiające się w uznaniu, że skoro Wojewoda złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa z art. 270 k.k., to tylko w tym kierunku może się ono toczyć, podczas gdy między przestępstwami z art. 270 i 297 zachodzi zbieg realny.

e) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat (Dz. U. 2019 r. poz. 409, dalej: ustawa z 4 lutego 2011 r.), poprzez pominięcie okoliczności, że dotacje oraz środki z Funduszu Pracy, o których mowa w ust. 4. przyznaje wojewoda po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw rodziny, a więc naruszenia polegającego na błędnym przyjęciu, że zaskarżeniu podlega czynność wojewody, a nie czynność ministra.

f) pkt 6.1.6, Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 (...) poprzez jego nieprawidłową subsumcję i pominięcie okoliczności, że w ocenie Wojewody strona przeciwna na dawała rękojmi prawidłowego wykorzystania dotacji.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza, zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał, zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania wymienionych w skardze kasacyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzucanych skargą kasacyjną naruszeń przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie jest trafny zarzut, iż Sąd I instancji wadliwie przyjął w ustalonym stanie faktycznym sprawy, stanowiącym podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, jako przyczynę odrzucenia skargi przesłankę nie mieszczącą się w grupie przesłanek normatywnych wymienionych w "(...)". Przypomnieć zatem należy, że w myśl pkt 6.1.6 Programu, beneficjent może zostać wykluczony przez wojewodę z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania w danym roku kalendarzowym gdy:

- nie złoży oświadczenia o przyjęciu dofinansowania w terminie określonym w pkt 6.1.1., przy czym wojewoda jest zobowiązany do poinformowania beneficjenta drogą elektroniczną na wskazany w ofercie adres poczty elektronicznej o ww. obowiązku,

- w stosunku do beneficjenta została wydana ostateczna decyzja w sprawie zwrotu środków dofinansowania otrzymanych przez niego w poprzednich edycjach Programu, niezależnie od województwa, i beneficjent nie dokonał we wskazanym terminie zwrotu należności wraz z odsetkami,

- nie dokonał rozliczenia dofinansowania z lat ubiegłych lub nie dokonał zwrotu ewentualnych należności wraz z odsetkami w ramach realizacji poprzednich edycji powstała/funkcjonowała instytucja, również jeśli w Programie (...) występuje jako inny podmiot lub członek innego podmiotu,

- w stosunku do beneficjenta toczy się postępowanie administracyjne w sprawie określenia zaległości w ramach poprzednich edycji Programu (jeszcze nie została wydana decyzja), niezależnie od województwa,

- nie dochował okresu trwałości przewidywanego przez poprzednie edycje Programu, w ramach których otrzymał dofinansowanie, niezależnie od województwa, na terenie którego powstała/funkcjonowała instytucja,

- prowadzone jest w stosunku do beneficjenta postępowanie karne w sprawie z art. 297 § Kodeksu Karnego dotyczące obecnej edycji i poprzednich edycji Programu, niezależnie od województwa,

- beneficjent został skazany prawomocnym wyrokiem z art. 297 § 1 Kodeksu Karnego w ciągu ostatnich 5 lat, niezależnie od województwa.

Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła w przypadku wnioskującej o dofinansowanie skarżącej. Organ w wykazie ofert odrzuconych w postępowaniu konkursowym (...), jako przyczynę podał toczące się dochodzenie o możliwości popełnienia czynu z art. 270 § 1 k.k. Jednak jak wynika z przytoczonych wyżej przesłanek eliminujących skarżącą z konkursu nie było prowadzonego dochodzenia dotyczącego czynu z art. 270 § 1 k.k. Przeszkodą dla przyjęcia oferty skarżącej było prowadzenie w stosunku do niej jako beneficjenta postępowania karnego w sprawie z art. 297 Kodeksu karnego dotyczącego obecnej edycji i poprzednich edycji Programu, niezależnie od województwa. Warunek wykluczenia oferty był jasno sprecyzowany w Programie i w żaden sposób nie może wpłynąć na trafność oceny dokonanej przez Sąd I instancji, stanowisko kasatora wyrażające niedopuszczalną elastyczność w zakresie spełnienia tej przesłanki. Podkreślenia wymaga, że dopóki nie jest prowadzone postępowanie w stosunku do beneficjenta z art. 297 k.k., tak jak wymaga tego Program, nie jest spełniona przesłanka do odrzucenia oferty. Tym samym pogląd autora skargi kasacyjnej, że między przestępstwami z ww. przepisów zachodzi zbieg realny, jest wypowiedzeniem opinii, pozostającej bez wpływu na ocenę prawidłowości ustalonego przez Sąd stanu faktycznego w sprawie. W konsekwencji bez znaczenia było także zakończenie postępowania karnego irrelewantnego dla oceny wystąpienia przesłanki stanowiącej podstawę odrzucenia oferty. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie doszło również do naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz pozostałych przepisów wymienionych w drugim akapicie petitum skargi kasacyjnej. Jego istota sprowadza się do zarzutu wadliwej kontroli dokonanej przez Sąd I instancji albowiem, zdaniem kasatora zaskarżona decyzja nie jest obarczona wskazanymi przez Sąd wadami prawa materialnego. Sąd drugiej instancji nie podziela tego zarzutu, gdyż Sąd dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, nie zastosował innego rodzaj oceny niż zgodność z prawem, nie odwołał się do nie mających zastosowania w postępowaniu administracyjnym zasad a także nie wyszedł poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż rozpoznał skargę na czynność poddaną jego kognicji.

W ramach podstawy prawnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułowano zarzut naruszenia pkt 6.1.6, Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 (...), poprzez jego nieprawidłową subsumcję i pominięcie okoliczności, że w ocenie Wojewody strona przeciwna na dawała rękojmi prawidłowego wykorzystania dotacji. Na podstawie ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, nie podważonego zarzutami procesowymi, przytoczony wyżej pkt 6.1.6 Programu zawiera przesłanki, których stwierdzenie daje organowi podstawę do wykluczenia beneficjenta z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania w danym roku. Wśród ww. przesłanek nie figuruje "brak rękojmi prawidłowego wykorzystania dotacji". Rację ma wojewódzki sąd administracyjny, akcentując, że jest to wyłącznie ocena organu, mająca charakter nienormatywny, ogólny w żaden sposób nie wyeksponowana w odpowiednich zapisach Programu. Nie może zatem stanowić podstawy odrzucenia oferty.

Z powyższych względów zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony.

Zdaniem NSA, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut określony w akapicie 5 petitum skargi kasacyjnej (podnoszony jedynie marginalnie przed sądem I instancji) zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczający się do stwierdzenia, że ostateczną czynnością jest zatwierdzenie ofert przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, przedstawionej przez Wojewodę (...), z czego wynika zdaniem kasatora, że zaskarżeniu podlegać powinna czynność Ministra. Odnosząc się do tego zarzutu, uwagi wymaga przypomnienie procedury w tego rodzaju sprawach.

Procedura odrzucenia oferty wynika z treści pkt 8.3 Programu (...), wykaz ofert odrzuconych z informacją o przyczynie odrzucenia (wojewoda - urząd wojewódzki) przekazuje do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w terminie przekazania listy ofert zakwalifikowanych. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w terminie 5 dni roboczych dokonuje akceptacji listy ofert odrzuconych. W przypadku braku akceptacji wymienionej listy urząd wojewódzki ma 7 dni roboczych na wezwanie beneficjenta do korekty, uzupełnienia wyjaśnienia informacji zawartych w ofercie i załącznikach oraz na przekazanie do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zaktualizowanej listy ofert zakwalifikowanych do postępowania konkursowego oraz listy ofert odrzuconych. Wojewoda wraz z wykazem ofert zakwalifikowanych do dofinansowania w ramach Programu (...) przekazał do Ministerstwa listę ofert odrzuconych, w tym ofertę (...) skarżącej. Po zaakceptowaniu przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej tej listy, została ona opublikowana wraz z informacją o przyczynie odrzucenia oferty. Materialnoprawną podstawą przeznaczenia środków na dotacje jest m.in. art. 109i ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 z późn. zm.), na podstawie którego:

- Minister właściwy do spraw pracy może, w latach 2018-2022, przekazać, corocznie, na zadania realizowane przez ministra właściwego do spraw rodziny, środki Funduszu Pracy na realizację zadań, o których mowa w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, w kwocie nie większej niż 250 mln zł (ust. 1);

- podstawą przekazywania środków, o których mowa w ust. 1, na wyodrębniony rachunek wojewody jest umowa zawarta między ministrem właściwym do spraw rodziny a wojewodą (ust. 2).

Zgodnie z art. 110 tej ustawy w sprawach z zakresu gospodarki funduszami celowymi nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się odpowiednio przepisy o finansach publicznych.

W myśl natomiast art. 62 ust. 1 wymienionej ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, Minister właściwy do spraw rodziny opracowuje resortowe oraz rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz finansowo wspiera te programy. Opracowanie i realizacja programów odbywa się we współpracy z wojewodą. Na podstawie art. 62 ust. 2 tej ustawy, programy, o których mowa w ust. 1, określają tryb i kryteria wyboru podmiotów korzystających z nich.

Zgodnie z art. 62 ust. 2a ww. ustawy, w przypadku gdy na realizację programów, o których mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw pracy przekazał środki z Funduszu Pracy, poza kryteriami, o których mowa w ust. 2, jako kryterium wyboru podmiotów korzystających z programów, o których mowa w ust. 1, uwzględnia się sytuację na lokalnym rynku pracy. W myśl art. 62 ust. 4 ustawy podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, korzystające z programów, o których mowa w ust. 1, mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa oraz środki z Funduszu Pracy na dofinansowanie utworzenia lub funkcjonowania żłobków, klubów dziecięcych lub dziennych opiekunów, przy czym wysokość dotacji oraz środków Funduszu Pracy nie może łącznie przekroczyć 80% kosztów realizacji zadania. Dotację oraz środki z Funduszu Pracy, o których mowa w ust. 4, przyznaje wojewoda po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw rodziny (ust. 5 art. 62). Na podstawie art. 62 ust. 6 tej ustawy Wojewoda, przyznając podmiotowi dotację lub środki z Funduszu Pracy, o których mowa w ust. 4, zawiera z nim umowę (...). Do środków z Funduszu Pracy stosuje się odpowiednio art. 57 i art. 169 ustawy o finansach publicznych, z tym że organem właściwym do umarzania, odraczania terminów lub rozkładania na raty spłat należności Funduszu Pracy, a także wydania decyzji o zwrocie w związku z wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości, jest wojewoda (art. 62 ust. 7).

Z powyższych regulacji wynika, że załatwienie sprawy z zakresu dotacji nie następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym, w formie decyzji administracyjnej, ponieważ przepisy prawa nie przewidują takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Z cytowanego przepisu art. 62 ust. 6 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 wynika bowiem, że udzielenie dotacji celowej w zakresie dofinansowania na utworzenie lub funkcjonowanie żłobków następuje na podstawie umowy zawartej przez wojewodę z podmiotem dotowanym.

Dysponentem postępowania na podstawie regulacji z ramienia organów jest wojewoda. Nie budzi wątpliwości, że zaakceptowanie przez Ministra listy ofert odrzuconych (przedstawionej przez Wojewodę (...)), umożliwia opublikowanie listy wraz z informacją o przyczynie odrzucenia oferty, czego konsekwencją jest uzyskanie wiedzy przez podmiot ofertę składający, jaki jest wynik postępowania w którym złożył ofertę konkursową. Fakt akceptacji przez Ministra listy ofert odrzuconych jako etap niejako wewnętrzny postępowania wojewoda - minister, nie jest znany oferentowi. Nie jest on bowiem przez ministra w żaden sposób informowany, o podjętej czynności akceptacji listy ofert odrzuconych (na tym etapie nie następuje akt uzewnętrznienia jednostronnego działania podmiotu wykonującego administrację publiczną) i nie ma możliwości zaskarżenia takiej czynności. Stanowisko autora skargi kasacyjnej, nie zawiera żadnego wywodu prawnego z którego wynikałoby, że czynnością podlegającą ocenie Sądu I instancji powinna być czynność Ministra akceptująca ofertę odrzuconą przedstawioną przez Wojewodę. Sąd drugiej instancji nie znajduje podstaw do zakwestionowania prawidłowości stanowiska Sądu, zgodnie z którym czynnością podlegającą zaskarżeniu jest czynność - informacja z dnia 15 lutego 2019 r. Wojewody (...) o odrzuceniu oferty (...) w postępowaniu konkursowym (...).

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.