I GSK 1855/19 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2763260

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r. I GSK 1855/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek.

Sędziowie NSA: Dariusz Dudra (spr.), Henryk Wach.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1150/19 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w C. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia (...) czerwca 2019 r., nr (...) w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia

1. oddala skargę kasacyjną,

2. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz H. Sp. z o.o. w C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1150/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, w pkt 1. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa M.; zaś w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

H. Sp. z o.o. złożył wniosek o przyznanie pomocy w konkursie nr (...), organizowanym przez Lokalną Grupę Działania "(...)" w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność". Projekt nosił nazwę "Utworzenie innowacyjnej w regionie telewizji lokalnej i zwiększenie wachlarza oferowanych usług poligraficznych i audiowizualnych".

Pismem z dnia (...).04.2019 r. LGD poinformowała wnioskodawcę, iż wniosek został uznany za zgodny z celami LSR, uzyskał 29 punktów tj. minimalną liczbę przewidzianą dla tego typu operacji, ale w dniu przekazania wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013 nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia.

Od powyższej oceny Strona wniosła protest do Zarządu Województwa M., który pismem z dnia (...) czerwca 2019 r. pozostawił protest bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że po sprawdzeniu w dniu (...).06.2019 r. dostępności środków na realizację celu ogólnego nr 2 Rozwój lokalnej przedsiębiorczości wpływający na aktywność gospodarczą obszaru i stymulujący włączenie społeczne grup defaworyzowanych, w zakresie którego LGD ogłosiła nabór nr (...) i w ramach którego Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie pomocy, ZWM stwierdził że została wyczerpana kwota środków pozwalająca na sfinansowanie operacji przewidzianych w umowie o warunkach i sposobie realizacji strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność zawartej pomiędzy ZWM a Stowarzyszeniem LGD (...). Zgodnie zaś z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 - dalej: ustawa wdrożeniowa) w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę.

Od powyższego rozstrzygnięcia Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

WSA uwzględnił skargę strony, uznając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia czy w sprawie doszło do wyczerpania limitu środków, która to sytuacja powoduje konieczność pozostawienia protestu bez rozpoznania.

WSA zaznaczył, że interpretacja tego pojęcia była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obecnie przeważa pogląd, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem, czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania.

WSA podniósł, że w przypadku Lokalnych Grup Działania ta alokacja musi być ustalana w ramach umowy, o jakiej mowa w art. 14 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1167 - dalej: ustawy LSR), a nie wszystkich środków, jakie są w dyspozycji samorządu lokalnego - wynika to wprost z art. 22 ust. 8 pkt 3 tej ustawy: art. 66 ust. 2 ustawy w zakresie polityki spójności ma zastosowanie, gdy zostanie wyczerpana kwota środków, o których mowa w art. 33 ust. 5 rozporządzenia nr 1303/2013, przewidzianych w umowie ramowej na realizację danego celu głównego LSR w ramach środków pochodzących z danego EFSI. Przepis ten koresponduje z zapisem zawartym w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy - wsparcie jest udzielane do wysokości środków o których mowa w art. 33 ust. 5 rozporządzenia nr 1303/2013, przewidzianych w umowie ramowej.

Sąd I instancji uznał, że Zarząd Województwa M. nie wykazał, że sytuacja alokacji środków zaistniała w konkursie, w którym został złożony omawiany projekt. Ani w zaskarżonym rozstrzygnięciu ani w odpowiedzi na skargę nie twierdzi, że zostały zawarte umowy z beneficjentami, których wnioski zostały skierowane do dofinansowania. W ocenie WSA brak było podstaw do uznania, że zaszła sytuacja określona w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, wobec czego protest Skarżącej winien zostać rozpoznany.

WSA podkreślił brak podstaw do oceny prawidłowości oceny wniosku o dofinansowanie dokonanej przez LGD, zaznaczając, iż nie stanowiła ona przedmiotu rozstrzygnięcia przez Zarząd Województwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie jego uchylenie i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: p.p.s.a.).

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 22 ust. 8 pkt 3 ustawy LSR przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyczerpanie kwoty środków polega na faktycznym wyczerpaniu środków będącym konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, podczas gdy wyczerpanie kwoty środków przewidzianej w umowie ramowej na realizację danego celu głównego lokalnej strategii rozwoju następuje z chwilą wyboru do dofinansowania przez lokalną grupę działania operacji w łącznej kwocie wyczerpującej przyznaną tej lokalnej grupie działania kwotę środków przeznaczoną na realizację danego celu głównego,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 22 ust. 8 pkt 3 ustawy LSR przez uchylenie rozstrzygnięcia organu poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w sytuacji, gdy skarga powinna była zostać oddalona, bo organ prawidłowo postąpił pozostawiając protest skarżącego bez rozpatrzenia wobec wyczerpania kwoty środków przewidzianej w umowie ramowej na realizacją danego celu głównego lokalnej strategii rozwoju.

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez uchylenie rozstrzygnięcia organu poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w sytuacji gdy przedmiotem skargi było pozostawienie protestu skarżącego bez rozpatrzenia, a nie kwestie związane z oceną merytoryczną operacji.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

Punktem spornym w rozpoznawanej sprawie jest zatem rozumienie pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów". Wadliwości zaskarżonego wyroku oraz braku jego zgodności z prawem skarżący kasacyjnie organ upatruje w dokonanej przez Sąd I instancji niewłaściwej wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 22 ust. 8 pkt 3 ustawy LSR poprzez przyjęcie, że wyczerpanie kwoty środków polega na faktycznym wyczerpaniu środków będącym konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. Zdaniem organu, wyczerpanie kwoty środków przewidzianej w umowie ramowej na realizację danego celu głównego lokalnej strategii rozwoju następuje z chwilą wyboru do dofinansowania przez lokalną grupę działania operacji w łącznej kwocie wyczerpującej przyznaną tej lokalnej grupie działania kwotę środków przeznaczoną na realizację danego celu głównego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne i nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa Ł. w przedmiocie pozostawienia protestu skarżącej spółki bez rozpatrzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 22 ust. 8 pkt 3 ustawy LSR nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ, zaś stanowisko Sądu I instancji prezentowane w odniesieniu do rozumienia pojęcia "wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania" uznać należy za uzasadnione.

Na wstępie zauważyć należy, że w ustawie wdrożeniowej nie wyjaśniono, jak należy rozumieć powyższy zwrot. Niewątpliwie ustalenie momentu wyczerpania alokacji ma zasadnicze znaczenie zarówno dla IZ organizującej postępowanie konkursowe, jak i stron uczestniczących w nim. Ustalenie przez ustawodawcę zasad i trybu określenia momentu, kiedy alokacja została wyczerpana, niewątpliwie sprzyjałoby zwiększeniu pewności prawnej, tym bardziej, że wyczerpanie środków w ramach alokacji na dane działanie programu operacyjnego skutkuje nie tylko zakończeniem fazy administracyjnej postępowania odwoławczego, ale również powoduje, że sąd administracyjny kontrolujący - na skutek wniesionej skargi - legalność procesu oceny projektu, w przypadku wykrycia w nim istotnych wad i uwzględnienia skargi nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji.

Podkreślić trzeba, że alokacja środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ograniczoną ich ilością. Niewątpliwie wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym toczącym się na gruncie ustawy o zasadach polityki rozwoju mającym na celu wyłonienie projektów do dofinansowania, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z ogólnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. W sytuacji gdy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego, i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17), to Instytucja Zarządzająca, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy, jest zobowiązana w sposób jednoznaczny wykazać i szczegółowo udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały rozdysponowane.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1380/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny przez dany projekt, niespełnianie później kryteriów konkursowych obliguje właściwą instytucję do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie tego projektu, jej wypowiedzenia lub zwrotu całości lub części udzielonego wsparcia. Właściwa instytucja nie może być bowiem związana wadliwie dokonaną oceną projektu w ramach ogłoszonego naboru i w konsekwencji zobowiązana do zawarcia umowy lub kontynuowania jej realizacji, w sytuacji gdy projekt nie spełnia kryteriów wyboru (por. wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 115/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozstrzygnięcie konkursu należy uznać za decyzję właściwej instytucji o przyznaniu określonym projektom ekspektatywy dofinansowania z uwagi na uzyskanie odpowiedniej liczby punktów lub spełnieniu wszystkich kryteriów wyboru. Wybór projektu ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny, konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje w dopiero momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. Wówczas dochodzi do faktycznego rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie.

To stanowisko znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17; z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17 i z 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stąd też wykładnia przepisu art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej dokonana przez Sąd I instancji zasługuje w pełni na akceptację.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a., oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.