Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2633212

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 lipca 2018 r.
I GSK 1791/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany.

Sędziowie NSA: Janusz Zajda, del. Stanisław Śliwa (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 374/17 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) stycznia 2017 r., nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne

1. sprostować z urzędu oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 374/17 w ten sposób, że w sentencji wyroku zamiast daty decyzji "(...) stycznia 2016 r." wpisać prawidłową datę decyzji "(...) stycznia 2017 r.";

2. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Krakowie, wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 374/17, po rozpoznaniu skargi A.na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, oddalił tę skargę.

W dniu 13 września 2016 r. A. zwróciła się do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za okresy: sierpień 2009 r., od marca do lipca 2010 r. oraz od października 2011 r. do września 2014 r. w wysokości 22.232,30 zł wraz z odsetkami.

ZUS Oddział w Krakowie decyzją z (...) listopada 2016 r. nr (...) w pkt 1 odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 29.090,32 zł tzn. na ubezpieczenia społeczne: 21 410,62 zł z tytułu nieopłaconych składek za okres sierpień 2009 r., od marca do lipca 2010 r., od października 2011 r. do września 2014 r. oraz 6 686 zł z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 13 września 2016 r. oraz na Fundusz Pracy 821,70 zł - z tytułu nieopłaconych składek za okres od lipca 2013 r. do września 2014 r. i 172 zł z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 13 września 2016. Organ uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.u.s. Natomiast w pkt 2 decyzji organ umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia należności na Fundusz Pracy za okres sierpnia 2009 r., od marca do lipca 2010 r. i od października 2011 r. do czerwca 2013 r. w związku z brakiem przedmiotu postępowania.

A. wystąpiła do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia (...) listopada 2016 r.

ZUS, decyzją z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...), utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Podniósł, że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. Ten wyjątkowy charakter umorzenia należności wynika głównie z faktu, że obowiązek opłacania należnych składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczności. Analizując przewidziane prawem przesłanki umorzenia organ podniósł, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność składek (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.). Z ustaleń stanu faktycznego wynika bowiem, że strona nie jest pozbawiona źródeł dochodu. W chwili obecnej jest zatrudniona na umowę o pracę i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości 3.025,20 zł brutto, a dodatkowo prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje przychody. Zgodnie z załączonymi zeznaniami podatkowymi PIT-36 w roku 2014 uzyskała ona ze stosunku pracy: przychód - 12.622,74 zł, koszty uzyskania przychodu - 763,50 zł, dochód - 11.859,24 zł, z pozarolniczej działalności gospodarczej: przychód - 657.470,64 zł, koszty uzyskania przychodu - 654.641,48 zł, dochód - 2.829,16 zł. W roku 2015 uzyskała ze stosunku pracy: przychód - 44.117,02 zł, koszty uzyskania przychodu - 1.335,00 zł, dochód - 42.782,02 zł, z pozarolniczej działalności gospodarczej: przychód - 501.708,67 zł, koszty uzyskania przychodu - 521.870,38 zł, strata - 20.161,71 zł. Z kolei w okresie od stycznia do września 2016 r. strona uzyskała przychody w wysokości 228.213,00 zł, poniosła koszty w wysokości 235.542,40 zł, co dało stratę w wysokości 7.329,40 zł. Organ podkreślił również, że zaległości strony nie zostały skierowane na drogę przymusowego dochodzenia przez organy egzekucyjne. Ponadto ustalono, że strona posiada samochód Renault G Laguna Kombi z 2006 r., Mercedes-Benz Vito 2.2 CDI z 1999 r. i Nissan Primaror z 2003 r. oraz jest współwłaścicielem na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej lokalu mieszkalnego o powierzchni 74,09 m2 położonego w Krakowie i właścicielem garażu o powierzchni 14,46 m2. Wymienione nieruchomości mogą stanowić, w ocenie organu przedmiot zabezpieczenia hipotecznego należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Nadto, może być z nich prowadzona egzekucja celem zaspokojenia należności.

Następnie ZUS dokonał oceny okoliczności sprawy pod kątem spełnienia warunków umorzenia określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), do którego stosowania upoważnia art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. Stwierdził jednak, że w przypadku strony nie wystąpiła żadna z wymienionych w tym rozporządzeniu okoliczności. Nie wykazała ona bowiem, że spłata zadłużenia pozbawi ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych swoich oraz dwójki dzieci (5 i 7 lat) i męża, który współpracuje przy prowadzeniu przez nią pozarolniczej działalności gospodarczej. Strona nie korzysta ze wsparcia pomocy społecznej. Nie wykazała, że poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności. Nie wykazała także konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z tych przyczyn ZUS uznał, że sytuacja finansowa strony nie uzasadnia skorzystania z instytucji umorzenia należności.

WSA w Krakowie, wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., oddalił skargę A.na decyzję ZUS z dnia (...) stycznia 2017 r. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się ZUS odmawiając umorzenia należności składkowych. Sąd przyznał rację organom rentowym, które stwierdziły, że w stosunku do skarżącej nie można mówić o spełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności wynikającej z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie musi mieć bowiem charakter trwały i nieprzemijający. Zamknięty katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawiera art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., a analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że żadna z wymienionych przesłanek nie ma zastosowania względem skarżącej. Ponadto, skarżąca w składanych w toku postępowania administracyjnego wnioskach, jak również w skardze nie wskazała na żadną z przesłanek uzasadniającą przyjęcie zaistnienia całkowitej nieściągalności należności składkowych. Posiada ona majątek w postaci nieruchomości, z którego może być prowadzona egzekucja celem zaspokojenia należności składkowych, a przede wszystkim nieruchomości mogą stanowić przedmiot zabezpieczenia hipotecznego należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Nadto, zasadnie - w ocenie Sądu - organy rentowe orzekające w sprawie przyjęły, że w przypadku skarżącej nie zaistniała żadna z sytuacji stanowiących o możliwości umorzenia należności składkowych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności wymienionych w § 3 ww. rozporządzenia wykonawczego do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Skarżąca bowiem nie wykazała, iż spłata zadłużenia, pociągnie za sobą zbyt ciężki skutki dla niej i jej rodziny. Posiada ona stałe źródło dochodu z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości 3.025,20 zł brutto oraz prowadzi także działalność gospodarczą w zakresie usług budowlanych. Firma osiąga regularne przychody. Strona nie korzysta z pomocy społecznej, nie wykazuje również problemów w realizowaniu bieżących płatności z tytułu opłat za czynsz i media, nadto pobiera świadczenie w ramach programu rządowego "Rodzina 500 plus" w wysokości 500 zł. Sąd nie zakwestionował, że jednorazowa spłata zadłużenia w opisanej sytuacji finansowej byłaby trudna, natomiast nie jest to bezwzględnie wymagane. Możliwe jest bowiem rozłożenie należności na raty dostosowane do indywidualnych możliwości skarżącej, które będą sukcesywnie spłacane. Skarżąca nie wykazała również, że poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, iż opłacenie należności z tytułu składek, mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności. Na aprobatę zasługuje również, zdaniem Sądu, dokonana przez ZUS ocena ostatniej przesłanki zawartej w ww. rozporządzeniu, a mianowicie, że w sprawie nie wystąpił przypadek przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Pomimo bowiem twierdzeń skarżącej o chorobie syna, nie załączyła ona ani orzeczenia o jego niepełnosprawności ani zaświadczenia, że wymaga on stałej opieki osób trzecich. Sąd stwierdził, że prawidłowo zatem uznał ZUS, że aktualna sytuacja skarżącej nie jest na tyle szczególna i uzasadniona wyjątkowymi okolicznościami, aby miała być potraktowana odmiennie od innych płatników składek.

A. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, kwestionując go w całości i wnosząc o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga kasacyjna zarzuca:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 11 k.p.a w związku z art. 180 § 1 u.s.u.s. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, ocenił dowody na podstawie ich całokształtu, stosując zasadę swobodnej oceny dowodów, przez co wykazał należytą dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i zawarł w decyzji uzasadnienie odpowiadające wymaganiom stawianym przez przepis art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy organ:

I. rozpatrzył będący w jego posiadaniu materiał dowodowy w sposób szczątkowy, wybiórczy, selektywny, oceniając poszczególne dowody na zasadzie dowolności,

II. bez żadnego uzasadnienia nie uwzględnił jej żądań dotyczących przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, choć miały istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w sprawie,

III. nie wezwał jej do przedstawienia konkretnych dowodów (dokumentów), a następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż to brak tych konkretnych dowodów (dokumentów) przesądził o nieudowodnieniu przez nią okoliczności istotnych dla ustalenia stanu faktycznego w sprawie,

IV. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na możliwość spłaty zadłużenia w systemie ratalnym bez wykazania możliwości realności zawarcia układu ratalnego, co wpłynęło na błędne ustalenie stanu faktycznego, brak istotnych ustaleń (jak choćby wysokość kwoty miesięcznych niezbędnych kosztów utrzymania jej rodziny i jej stosunek do dochodów tej rodziny) oraz braki w uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji, wobec czego wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez aprobatę stanu faktycznego przyjętego przez organ rentowy, który został ustalony niejednoznacznie, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, niedopełnienie obowiązku rozpatrzenia przyjętego stanu faktycznego w kontekście całego materiału dowodowego sprawy oraz sporządzenie niepełnego uzasadnienia wyroku, w którym brak jest opisu kompletnego stanu faktycznego,

3) art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, bezzasadnie oddalił skargę, podczas gdy zaskarżoną decyzję należało uchylić w związku naruszeniem przez organ przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, skutkujące uznaniem, że nie spełnia wymogów określonych tymi przepisami.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uwzględniwszy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, odnosi się w pierwszej kolejności do zarzutów podnoszących naruszenie przepisów postępowania, bowiem ustalenie, że w tym zakresie nie doszło do naruszeń prawa, daje podstawę do oceny sposobu stosowania prawa materialnego przed organami administracji.

Zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w analizowanej sprawie sprowadza się do tego, że postępowanie dowodowe w przedmiocie odmowy umorzenia przedmiotowych należności było przeprowadzone wadliwie, w sposób niepełny oraz na podstawie materiału dowodowego świadczącego na niekorzyść skarżącej, z pominięciem okoliczności, które świadczyłyby na jej korzyść.

Zakres prawidłowo prowadzonego postępowania dowodowego wyznaczają przepisy prawa materialnego. Kluczowe znaczenie ma w tej kwestii treść art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, których błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie skarżący zarzuca w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej.

Jak wskazano wcześniej kwestie związane z umorzeniem należności z tytułu składek normuje art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenie wykonawcze. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do art. 28 ust. 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (pkt 3); naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5). Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Przepis art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. wskazuje więc, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny oraz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek w sprawie do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, konieczne jest uzasadnienie takiego stanowiska, z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w wyroku Sądu I instancji zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. W szczególności w skardze kasacyjnej nie podważono istotnego dla dopuszczalności umorzenia składek lub odsetek od składek, w trybie art. 28 powoływanej ustawy, ustalenia dokonanego przez ZUS i zaakceptowanego przez Sąd I instancji, a dotyczącego oparcia decyzji uznaniowej na dowolnych kryteriach.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja dotycząca odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzja ta ma charakter uznaniowy. Taki charakter mają decyzje wydawane na podstawie art. 28 u.s.u.s., na co zwracał uwagę Sąd Najwyższy odnosząc się do zakresu i kryteriów dokonywania ich kontroli. W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 6/04 podkreślono, że "Zakres kognicji sądu nie ogranicza się jedynie, wobec uznaniowego charakteru decyzji, do oceny, czy zostały zachowane przesłanki formalne wymagane przepisami k.p.a. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., III UZP 15/00 (OSNAPiUS 2000, Nr 23, poz. 864) decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlega merytorycznej kontroli sądu. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek (...) na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy (...) posiłkując się w tym zakresie przepisami rozporządzenia (...) z dnia 31 lipca 2003 r." Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II UK 241/05 (OSNP 2007, nr 13-14, poz. 203) nie zgodził się z zarzutem ZUS, że stwierdzenie ustawodawcy dotyczące możliwości umorzenia składek przez Zakład wyłącza sądową kontrolę przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ich umorzeniu, sprowadzając tę kontrolę tylko do formy decyzji i zachowania zasad postępowania. Jeszcze wyraźniej w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt UK 216/06 (OSNP 2008, nr 13-14, poz. 202), stwierdzając, że "Nawet, jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 2 sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieje szansa na ich wyegzekwowanie (...)".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie oddzielano dowolność od możliwości umorzenia należności przez ZUS w sytuacjach objętych art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisami rozporządzenia. Sformułowana w art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (wyroki z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06, Lex nr 325379 i z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 176/07, Lex nr 451167). Przy ocenie decyzji ZUS i wyroku Sądu I instancji należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) podkreślił, że " (...), gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...)".

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. WSA w Krakowie zasadnie przyjął, że organ - wbrew twierdzeniom Kasatora - dokonał analizy sytuacji życiowej i majątkowej skarżącej, prawidłowo wyważając interes społeczny i interes strony, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ocenie tej nie można postawić zarzutu pobieżności. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który wskazał, iż skarżąca uzyskuje dochód z wynagrodzenia za pracę, prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje przychody, jest współwłaścicielem na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej lokalu mieszkalnego położonego w Krakowie o powierzchni 74,09 m2 i właścicielem garażu o powierzchni 14,46 m2. Ponadto ustalono, że strona posiada samochód Renault G Laguna Kombi z 2006 r., Mercedes-Benz Vito 2.2 CDI z 1999 r. i Nissan Primaror z 2003 r.

W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że Skarżąca nie wykazała, że w jej przypadku mamy do czynienia z tzw. całkowitą nieściągalnością należności. Nie udowodniła również, że opłacenie przedmiotowych należności pozbawiłoby jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Źródłem zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych Kasatorki oraz spłaty przedmiotowych należności jest wynagrodzenie za pracę, przychody z prowadzonej działalności gospodarczej oraz posiadany majątek. Uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że w przypadku skarżącej nie została spełniona przesłanka ubóstwa. Kwota osiąganych dochodów pozwala rodzinie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych i jednoczesną spłatę zobowiązań wobec ZUS.

Skarżąca przedstawiła swoją sytuację finansową składając wniosek o umorzenie należności. Podkreślenia wymaga, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym celu obliguje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. Przyjąć jednak należy, że w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia z 2003 r. (v. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11). Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (v. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. II GSK 149/11). Podkreślić należy, że A. jest osobą dorosłą, prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą, wykonującą jednocześnie zatrudnienie na podstawie umowy o pracę. Nie można uznać, że taka osoba wymaga szczególnego traktowania przez organ administracji w ramach prowadzonego z jej wniosku postępowania. Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania art. 7 k.p.a. i słusznie przyjął, że organ administracyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na podstawie analizy tego materiału dokonał wszechstronnej oceny ustalonych okoliczności, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez prawo. W sprawie - jak wynika to z akt administracyjnych - ZUS dopuścił dowody na okoliczność ustalenia sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącej i jej rodziny. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie niewadliwych ustaleń faktycznych. Nie zmienia tego stanowiska fakt nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań strony, czy świadków. Skarżąca mogła w trakcie postępowania administracyjnego przedstawić zaświadczenia o stanie zdrowia dziecka. Koszty związane z leczeniem A. sama określiła na kwotę 120 zł miesięcznie. Okoliczność, że strona nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone oraz że nie odzwierciedlają sytuacji materialnej skarżącej.

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem reguł w nim obowiązujących, a w szczególności z poszanowaniem m.in. art. 7 k.p.a. Organ ustosunkował się do okoliczności faktycznych i dowodów oferowanych przez wnoszącą skargę kasacyjną w toku postępowania, a także ocenił zebrany materiał dowodowy w sposób kompletny i w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co znalazło wyraz w zaskarżonej decyzji. W związku z tym podnoszona przez autorkę skargi kasacyjnej argumentacja, odwołująca się do naruszeń procesowych, stanowi jedynie próbę przerzucenia na organ ciężaru wykazania istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie zaległych należności, co jednak należy do obowiązku wnioskodawcy. Obowiązkiem organu jest natomiast rozważenie wykazanych przez stronę okoliczności i dokonanie ich oceny pod względem istnienia przesłanek umorzeniowych. Z tego obowiązku organ wywiązał się w sposób należyty. W sprawie prawidłowo ustalono, że brak jest podstaw prawnych określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia do umorzenia przedmiotowych należności.

Reasumując stwierdzić należy, że uwzględniwszy wskazany wyżej kierunek wykładni art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia za nietrafny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej (naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 78, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 11 k.p.a.). Na marginesie zauważyć należy, że Kasator powiązał naruszenie wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z przepisem art. 180 § 1 u.s.u.s, a we wskazanej ustawie przepisu oznaczonego taką jednostką redakcyjną nie ma.

Nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania poza sytuacją opisaną w części uzasadnienia niniejszego wyroku dotyczącej zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego. Z uzasadnienia wynika, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną faktyczną i prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. NSA w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15).

W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji wskazał i umotywował stanowisko, z którego wynika, że organy wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przy tym zasad postępowania określonych w art. 77 § 1 k.p.a., art. 78, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 11 k.p.a. Z treści uzasadnienia Sądu w sposób jednoznaczny wynika, że zaaprobował on ustalenia faktyczne dokonane przez organy, podobnie jak też zastosowane przez nie przepisy prawa materialnego. Wyraz temu Sąd I instancji dał w uzasadnieniu wyroku, stąd też podnoszone - w skardze kasacyjnej - w tym zakresie zarzuty są zupełnie chybione.

Nieuzasadniony jest również, podnoszony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut ten strona uzasadniła faktem zaaprobowania przez Sąd I instancji, uznania przez organy, że choroba syna skarżącej nie może stanowić podstawy przedmiotowego umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sytuacji, kiedy z uwagi na użyte w § 3 ust. 1 rozporządzenia sformułowanie "w szczególności" przy określaniu podstaw umorzenia wskazuje, że wyliczenie nie ma charakteru katalogu zamkniętego. Trafnym jest stwierdzenie skarżącej, że katalog podstaw umorzenia należności z tytułu składek określony w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie jest zamknięty z uwagi na użyte w nim sformułowanie "w szczególności". Oczywiście prawidłowo uznał organ, że skarżąca nie spełnia przesłanki umorzenia należności określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia (przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiające zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności). Organ nie ustosunkował się natomiast w decyzji do możliwości umorzenia należności z uwagi na chorobę syna, która nie pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu. Problemu tego nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji. Wskazany brak uzasadnienia wyroku nie może jednak skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, bowiem zaskarżone orzeczenie mimo stwierdzonego uchybienia odpowiada prawu. Wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzona wada decyzji nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy. W oparciu o informację skarżącej organy ustaliły, że wydatki związane z leczeniem jej rodziny wynoszą kwotę 120 zł miesięcznie. Kierując się osiąganymi przez rodzinę skarżącej dochodami i wydatkami, ustalonymi przez organy i zaaprobowanymi przez Sąd I instancji, należy zaaprobować stanowisko, że zobowiązana nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Ustalenie takie uzasadnia w pełni stanowisko o braku naruszenia wskazanego przez Kasatorkę przepisu prawa materialnego.

Z uwagi na powyższe okoliczności, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddaleniu.

Mając na uwadze charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia, na rzecz organu, kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.