Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2740260

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 8 października 2019 r.
I GSK 1738/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 259/19 o odrzuceniu skargi U. K. na pismo Zarządu Lokali Miejskich w Łodzi z dnia (...) stycznia 2019 r., nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości czynszowej z tytułu najmu lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 259/19, odrzucił skargę U. K. na pismo Zarządu Lokali Miejskich w Łodzi z (...) stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości czynszowej z tytułu najmu lokalu.

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżone przez stronę pismo informujące o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku o umorzenie zaległości powstałych na koncie finansowym lokalu mieszkalnego nie należy do żadnej kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Problematyka związana z rozpoznawaniem wniosków o umorzenie zaległości czynszowych za lokale mieszkalne nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 104 k.p.a. Należności z tytułu czynszu za tego rodzaju lokal stanowią wierzytelności jednostek samorządu terytorialnego. Wierzytelność pieniężna, której umorzenia domagała się skarżąca od Zarządu Lokali Miejskich wynika ze stosunku cywilnoprawnego, jaki łączy ją jako najemcę z Gminą Łódź jako wynajmującym. Przepisy kodeksu cywilnego dopuszczają możliwość zwolnienia dłużnika z długu, zwolnienie to następuje w drodze złożenia oświadczenia woli lub umowy (art. 508 k.c.). Taki też sposób umarzania zaległości cywilnoprawnych przewidywała wydana na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, 938 i 1646 oraz z 2014 r., poz. 379, 911 i 1146) Uchwała Nr XCIX/2031/14 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Miastu Łodzi lub jego jednostkom podległym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu uprawnionego do udzielania tych ulg. Wynika z niej m.in., że organem uprawnionym do umarzania, odraczania terminów płatności lub rozkładania na raty należności mających charakter cywilnoprawny jest Prezydent Miasta Łodzi (§ 9 ust. 1 uchwały).

W ocenie WSA Zarząd Lokali Miejskich w Łodzi nie był zatem zobowiązany do wydania w tym przedmiocie indywidualnego władczego rozstrzygnięcia - decyzji czy też postanowienia. Umorzenie zaległości wynikającej z łączącego go ze stroną stosunku umownego nie należy bowiem do jego kompetencji władczych w sferze administracji publicznej. Wszelkie sprawy, jakie mogą powstać na tle umowy najmu lokalu mieszkalnego należącego do gminy, są rozstrzygane przez sądy powszechne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconej w całości ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz § 4 uchwały nr XCIX/2031/14 Rady Miejskiej w Łodzi z 12 listopada 2014 r. - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, skutkujące odrzuceniem skargi, w sytuacji gdy sprawa objęta skargą, dotycząca rozłożenia na raty należności czynszowych dotyczących lokalu komunalnego na podstawie § 4 ww. uchwały należy do właściwości sądu administracyjnego i powinna być merytorycznie rozpoznania w niniejszym postępowaniu zainicjowanym jej wniesieniem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Lokali Miejskich wniósł o jej odrzucenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny strona wnosząca skargę kasacyjną zakreśliła, zarzucając naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 4 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 12 listopada 2014 r. Uchybienia tym przepisom skarżąca kasacyjnie upatruje w uznaniu przez Sąd, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, gdyż właściwy jest sąd powszechny, podczas gdy sąd powszechny nie ma instrumentów prawnych do zbadania legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy umorzenia przedmiotowych należności. Zdaniem kasatora, rozstrzygnięcia w zakresie udzielania dłużnikom ulgi w spłacie należności, uregulowane w ww. uchwale, powinny być możliwe do zweryfikowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W związku z tak postawionymi zarzutami skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Zarządu Lokali Miejskich w Łodzi z (...) stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości czynszowej z tytułu najmu lokalu nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, pismo to nie jest bowiem aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że wierzytelność pieniężna, której umorzenia domaga się skarżąca, wynika ze stosunku cywilnoprawnego, tj. umowy najmu lokalu komunalnego. Określenie zasad umarzania należności czynszowych za lokal pozostaje w gestii jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.; dalej: u.f.p.). Na tej podstawie wydana została ww. uchwała Rady Miejskiej w Łodzi, która w § 4 stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, należność może być umorzona na wniosek dłużnika w całości lub w części, jeżeli przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że odroczenie terminu zapłaty lub rozłożenie należności na raty nie zapewni spłaty tej należności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazujący, że umorzenie należności cywilnoprawnych w oparciu o uchwały rady gminy, wydane na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wyłącza podjęcie jakiegokolwiek aktu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 1 do 4a p.p.s.a. W postanowieniu z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II GZ 210/13, NSA wprost przyjął, że organ gminy nie ma umocowania do podjęcia jakiegokolwiek aktu w przedmiocie umorzenia należności wynikających ze stosunku cywilnoprawnego, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 do 4a p.p.s.a.

Także w doktrynie przyjęto brak podstaw do wydania aktu administracyjnego przy rozstrzyganiu wniosku o umorzenie należności cywilnoprawnych. Realizacja kompetencji organu gminy, o jakich stanowi art. 58 i 59 u.f.p. następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego, co oznacza, że przybiera postać oświadczenia woli i takie umorzenie należności cywilnoprawnej odpowiada w terminologii prawa cywilnego zwolnieniu dłużnika z długu. Zgodnie z art. 508 Kodeksu cywilnego zwolnienie dłużnika z długu przez wierzyciela odnosi skutek w postaci wygaśnięcia zobowiązania tylko wtedy, gdy dłużnik zwolnienie przyjmuje. Zatem zwolnienie z długu ma charakter umowny, ale w przypadku wniosku o umorzenie należności następuje na wniosek dłużnika i skutkuje także wygaśnięciem zobowiązania, bo obejmuje oświadczenie woli obu stron. Dłużnik wyraża wolę we wniosku, a organ w oświadczeniu załatwiającym pozytywnie wniosek. (por. komentarz do ustawy o finansach publicznych pod red. W. Misiąga Wyd. C.H. Beck W-wa 2015 r. str. 236-243).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na pismo Zarządu Lokali Miejskich w Łodzi informujące o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku o umorzenie zaległości czynszowych wynikających z najmu lokalu komunalnego. Pismo to nie jest bowiem aktem ani czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kwestie związane z umarzaniem należności czynszowych nie leżą bowiem w sferze władztwa organu jednostki samorządu terytorialnego (imperium), a w sferze jego stosunków cywilnoprawnych (dominium). Zwolnienie z długu w wyniku wniosku o umorzenie należności cywilnoprawnych gminy nie podlega kognicji sądu administracyjnego, wobec tego za prawidłowe należało uznać zaskarżone postanowienie, tak co do jego rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia, zaś skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd nie orzekał ze względu na brak podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia w sprawie, w której zaskarżono postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi. Natomiast w zakresie orzekania o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.