I GSK 1684/15 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2414563

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2017 r. I GSK 1684/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek.

Sędziowie: NSA Maria Myślińska, del. WSA Dorota Dąbek (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Po 1300/14 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia (...) lipca 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie określenia kwoty długu celnego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1300/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę B.J. (zwanej dalej także: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia (...) lipca 2014 r. (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej określenia kwoty długu celnego.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

B.J. zgłosiła do Oddziału Celnego w N, w dniu (...) października 2002 r. zgłoszenie celne uzupełniające SAD OBR nr (...) sporządzone na podstawie wpisu do rejestru procedury uproszczonej z dnia (...) października 2002 r. pod pozycją nr 5.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2004 r. nr (...) Naczelnik Urzędu Celnego w L. uznał za nieprawidłowe powyższe zgłoszenie celne w procedurze uproszczonej oraz zgłoszenie celne uzupełniające w części dotyczącej stawek celnych i kwoty długu celnego. Organ wezwał też stronę do uiszczenia uzupełniającej kwoty długu celnego i odsetek wyrównawczych.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej wezwania do zapłaty odsetek wyrównawczych i umorzył postępowanie w tym zakresie, a w pozostałej części decyzję pozostawił bez zmian.

Skarżąca wniosła skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, która została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Po 561/07.

Pismem z dnia (...) kwietnia 2014 r. skarżąca zwróciła się do organu II instancji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności jego decyzji z dnia (...) kwietnia 2007 r.

Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) na podstawie art. 249 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm., zwanej dalej o.p.) oraz art. 262 i art. 2652 pkt 1 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 z późn. zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne (Dz. U. z 2004 r. Nr 68, poz. 623 z późn. zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ celny wskazał, że dług celny powstał w dniu (...) października 2002 r., natomiast zgodnie z art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego organ celny nie wszczyna lub odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od daty powstania długu celnego upłynęły 3 lata. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją z dnia (...) lipca 2014 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 221, art. 249 § 1 o.p., art. 262 i art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego oraz art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając zawarte w niej ustalenia faktyczne i rozważania prawne dotyczące 3-letniego terminu z art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego. Jednocześnie organ celny uznał, że nawet zakładając, iż powyższy przepis Kodeksu celnego jest nieuprawniony, to i tak organ ten musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na prawomocny wyrok WSA w Poznaniu.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 6, art. 8, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego z powodów proceduralnych, 2) wydanie decyzji w postępowaniu dwuinstancyjnym przez ten sam organ, który dopuścił się uprzednio błędnej interpretacji prawa na niekorzyść skarżącej, 3) utrudnianie skarżącej prawa do skorzystania z przywileju ubiegania się od Skarbu Państwa o odszkodowania za szkody poniesione na skutek błędów organu. Strona wniosła o uchylenie wszystkich decyzji wydanych w sprawie oraz o przekazanie sprawy organowi podatkowemu lub Ministrowi Finansów do ponownego merytorycznego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia (...) października 2014 r. skarżąca zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 65 § 5 Kodeksu celnego w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezpodstawne uznanie jej za stronę postępowania celnego. W jej ocenie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż została skierowana do agencji celnej, która nie może być stroną postępowania.

W piśmie z dnia 23 kwietnia 2015 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej podniósł, że zgodnie z art. 249 § 1 o.p. organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 o.p. W jego ocenie termin do wniesienia wniosku winien być liczony od dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na decyzję z dnia 12 listopada 2007 r., czyli od dnia 16 czerwca 2009 r. Ponadto we wniosku o stwierdzenie nieważności podniesiono nowe okoliczności, które nie były przedmiotem badania przez WSA w Poznaniu.

Na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. skarżąca wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 2652 Kodeksu celnego z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozstrzygnięcia, jaki charakter prawny ma trzyletni termin określony w art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego oraz jakie skutki prawne (procesowe) powoduje jego upływ. W ocenie Sądu przepis ten, przewidujący, że jeżeli upłynęły trzy lata od dnia powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, miał bezpośrednie zastosowanie tej sprawie.

Na mocy art. 25 obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz. U. z 2004 r. Nr 68, poz. 623 z późn. zm.) dotychczasowe przepisy celne, czyli Kodeks celny, utraciły ważność. Z mocy jednak art. 26 tej ustawy przepisy dotychczasowe (procesowe i materialne) stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem akcesji Polski do UE, a więc przed dniem 1 maja 2004 r., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Sąd I instancji uznał zatem, że organ celny zasadnie stwierdził, że w sprawie miały zastosowanie regulacje prawne Kodeksu celnego. W myśl art. 262 tego Kodeksu do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy działu IV Ordynacji podatkowej z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego. Pierwszeństwo mają zatem przepisy Kodeksu celnego. Przepis art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego jest przepisem szczególnym, zawierającym samodzielne uregulowanie, wyłączające w zakresie nim objętym stosowanie przepisów działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, do którego odnośnie spraw celnych odsyła art. 262 Kodeksu celnego.

Za niezasadne Sąd uznał więc twierdzenie skarżącej, że organ celny winien w tym względzie zastosować przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie w jakim regulują one odmowę wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy istnieje przesłanka negatywna postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w postaci upływu pewnego termin (art. 249 § 1 pkt 1 o.p.). W tym przypadku przepisy Kodeksu celnego przewidują bowiem normę o charakterze szczególnym, wyłączającą zastosowanie art. 249 § 1 pkt 1 o.p. Sąd zaznaczył przy tym, że trzyletni termin uregulowany w art. 265 pkt 1 Kodeksu celnego jest terminem nieprzywracalnym, co wynika wprost z treści art. 11 Kodeksu celnego.

Sąd I instancji wskazał, że dług celny w niniejszej sprawie powstał w dniu (...) października 2002 r. Złożenie przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pismem z dnia (...) kwietnia 2014 r. słusznie zatem uznano za spóźnione, a możliwość wszczęcia takiego postępowania istniała wyłącznie do dnia 11 października 2005 r. Sąd stwierdził zatem, że w świetle przytoczonych przepisów upływ omawianego terminu musi powodować wydanie przez organ decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie zaistniała także kolejna przesłanka negatywna uniemożliwiająca organowi celnemu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgodnie bowiem z art. 249 § 1 pkt 2 o.p. organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 o.p. Sąd wskazał, że WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Po 561/07 oddalił skargę na decyzję z dnia 20 kwietnia 2007 r. Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu, której stwierdzenia nieważności obecnie domaga się skarżąca, a żądanie stwierdzenia nieważności nie opiera się na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 o.p.

Za nietrafną Sąd uznał przy tym argumentację skarżącej, że ostatnio przywołana przesłanka nie miałaby znaleźć zastosowania z uwagi na to, że skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności podniosła zarzuty, które nie były przedtem rozpatrywane przez Sąd. Zdaniem Sądu, takie ograniczenie zastosowania art. 249 § 1 pkt 2 o.p. nie wynika z jego treści, w której uwzględniono jedynie zastrzeżenie odnoszące się do art. 247 § 1 pkt 4 o.p. Ponadto Sąd podkreślił, że normatywną podstawę powagi rzeczy osądzonej, która stanowi ratio legis rozwiązania przyjętego w art. 249 § 1 pkt 2 o.p., stanowią przepisy art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Z kolei zakres rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, kształtujący wyrokiem stan powagi rzeczy osądzonej, jest określony treścią przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., który normuje zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada legalność całego działania administracji publicznej, nawet jeżeli skarżący zakwestionował jedynie jej część, pod kątem wykrycia wszelkich naruszeń prawa, jakimi może być ona dotknięta. Wobec powyższego ograniczenie zastosowania art. 249 § 1 pkt 2 o.p., postulowane przez skarżącą, nie znajduje normatywnego uzasadnienia. Sąd I instancji uznał zatem, że organ celny zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2007 r. Nie budziło także wątpliwości Sądu, że to ten organ, zgodnie z dyspozycją art. 2622 § 1 Kodeksu celnego, był właściwy do podjęcia kontrolowanej w sprawie decyzji. Z kolei od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej, z zastrzeżeniem art. 278 § 3 Kodeksu celnego (który w sprawie nie znajdował zastosowania), nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 2621 § 1 zd. 1 Kodeksu celnego).

Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w celu poddania badaniu zgodności z Konstytucją przepisu art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego, gdyż w rozpoznawanym przypadku nie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zgodności tego przepisu z normami Konstytucji RP. Cezura czasowa zakreślona w tym przepisie spełnia rolę gwarancyjną dla strony postępowania celnego - adresata decyzji ostatecznej, w tym sensie, że chroni go przed wzruszaniem tej decyzji z urzędu przez organ celny po upływie trzyletniego terminu od chwili powstania długu celnego. Takie ujęcie kwestionowanej przez stronę instytucji pozwala, zdaniem Sądu, na uznanie jej za spełniającą normy konstytucyjne. Poza tym ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie mogłoby mieć jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, skoro odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uzasadniona była także przesłanką wynikającą z art. 249 § 1 pkt 2 o.p.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła B.J., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1.

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 209 § 2 w zw. z art. 2652 pkt 1 ustawy Kodeks celny, poprzez ich błędne zastosowanie, poprzez uznanie, że momentem powstania długu celnego, od którego liczyć należy bieg terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej liczyć należy od momentu przyjęcia zgłoszenia celnego przez organ celny, podczas gdy taka wykładnia w sposób rażący narusza prawo i pozbawia Skarżącą możliwości wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności, co prowadzi do wniosku, iż prawidłowa interpretacja pojęcia "powstania długu celnego", od którego należy liczyć bieg terminu do wniesienia skargi winna wskazywać moment wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie decyzji jako moment powstania długu oraz początek biegu wskazanego terminu;

2.

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Kodeks celny z dnia 9 stycznia 1997 r., w sytuacji gdy z uwagi na powstanie długu celnego w dniu 16 czerwca 2009 r., zastosowanie w niniejszej sprawie winny znaleźć przepisy ustawy Prawo celne z dnia 19 marca 2004 r.;

3.

naruszenie prawa procesowego, tj. art. 249 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 73 ustawy Prawo celne z dnia 19 marca 2004 r., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zastosowanie 3-letniego terminu przedawnienia dla wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia (...) listopada 2007 r., w sytuacji gdy ze wskazanych przepisów wprost wynika, iż w sprawie zastosowanie powinien znaleźć 5-letni termin liczony od dnia powstania długu celnego, a zatem od dnia 16 czerwca 2009 r. (art. 249 § 1 o.p.);

4.

naruszenie art. 8 § 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji RP oraz art. 77 § 2 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 2652 Kodeksu celnego z dnia 9 stycznia 1997 r., poprzez błędną wykładnię art. 2652 Kodeksu celnego polegającą na przyjęciu, że po upływie 3 lat od powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy wskazany termin, zgodnie z prawidłową wykładnią, liczyć należy dopiero od momentu rzeczywistego zakończenia sporu w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji pozbawienie strony skarżącej prawa sądu i do obrony jej praw;

5.

naruszenie art. 8 § 2 w zw. z art. 2 oraz 32 Konstytucji RP, poprzez błędne i sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami zastosowanie art. 2652 Kodeksu celnego w sposób uniemożliwiający Skarżącej dochodzenie jej praw, a zatem w sposób sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego, zasadami sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa;

6.

naruszenie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.u.s.a., poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyeliminowania aktu prawnego (decyzji) niezgodnego z Konstytucją RP, podczas gdy jego wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 8 § 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 45 § 1 oraz art. 77 § 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W ocenie skarżącej o powstaniu długu celnego można mówić dopiero wtedy, gdy o jego powstaniu przesądzono niezaskarżalną decyzją administracyjną, czyli w realiach niniejszej sprawy, od dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na decyzję z dnia 12 listopada 2007 r. Przewidziany w tym przepisie termin należy zatem liczyć od daty uprawomocnienia się orzeczenia WSA w Poznaniu i dopiero od tego dnia możliwe stało się uznanie, iż dług celny w rzeczywistości powstał. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zastosowanie powinny zatem znaleźć przepisy ustawy Prawo celne z dnia 19 marca 2014 r. oraz przepisy Wspólnotowego Kodeksu Celnego, nie zaś wskazane przez Sąd I instancji przepisy Kodeksu celnego. Zgodnie z treścią art. 73 ustawy Prawo celne do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy art. 12 oraz działu IV o.p., z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów Prawa celnego. Zgodnie zaś z art. 249 § 1 pkt 1 o.p., organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. W ocenie skarżącej kasacyjnie rozpoczęcie biegu 5-letniego okresu przedawnienia dla stwierdzenia decyzji ostatecznej, liczyć należy od momentu zakończenia rzeczywistego sporu w sprawie, który to moment w niniejszej sprawie nastąpił dopiero w dniu uprawomocnienia się wyroku WSA oddalającego skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia (...) listopada 2007 r. W niniejszej sprawie zaś, Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przed upływem okresu przedawnienia wskazanego w art. 249 § 1 pkt 1 o.p., liczonym od uprawomocnienia się wyroku WSA w Poznaniu, czym de facto pozbawił Skarżącą jedynego środka umożliwiającego jej dochodzenie jej praw.

Według skarżącej kasacyjnie przepis art. 249 § 1 pkt 2 o.p. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Z przepisu tego wynika (a contrario), że badanie przesłanki nieważności, o której mowa w art. 247 § 1 pkt 3 o.p., jest dopuszczalne tylko w razie braku w danej sprawie wyroku oddalającego skargę na decyzję podatkową. O braku rażącego naruszenia prawa przesądza więc a priori (nie można wszcząć postępowania nadzwyczajnego) tylko jednoznacznie negatywne dla podatnika orzeczenie sądu administracyjnego w sprawie. Przesłanka nakazująca odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przewidziana w art. 249 § 1 pkt 2 o.p. nie może jednak być stosowana przez Sądy bezwzględnie, bez merytorycznej analizy działań Sądu podejmowanych w procesie wydania wyroku oddalającego skarg na decyzję. W tej sprawie wyrok oddalający skargę na ostateczną decyzję stwierdzającą powstanie długu celnego nie mógł zostać uznany za rozstrzygnięcie jednoznacznie negatywne, gdyż w skardze o stwierdzenie nieważności skarżąca podnosiła nowe okoliczności, które wcześniej nie były przedmiotem rozważań Sądu.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że interpretacja art. 2652 Kodeksu celnego polegająca na uznaniu, iż po upływie 3 lat od wydania decyzji ostatecznej w sprawie, nie wszczyna się bądź odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bez względu na to czy decyzja ta wskutek zaskarżenia, badana była w tym czasie przez sądy administracyjne, uznać należy za sprzeczną z podstawowymi prawami obywatela, jakie gwarantuje mu Konstytucja, a w szczególności za sprzeczną z prawem do sądu. Według skarżącej zaprezentowana w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji wykładnia art. 2652 Kodeksu celnego różnicuje sytuację obywateli z uwagi na czas działania organów administracji oraz czas procedowania sądów administracyjnych. Ostatecznie bowiem bardziej uprzywilejowanymi będą osoby, których sprawy zostały rozpoznane przez organ II instancji jeszcze przed upływem 3 lat od dokonania zgłoszenia celnego, gdyż osoby te wciąż jeszcze będą mogły skorzystać z możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, te zaś osoby, których sprawy rozpoznawane będą dłużej, zostaną tego prawa pozbawione. Dlatego też skarżąca kasacyjnie uważa, że przyjęty przez Sąd I instancji sposób wykładni jest rażąco sprzeczny z podstawową dla demokratycznego państwa zasadą równości obywateli względem prawa. Z uwagi bowiem na fakt, iż decyzja ostateczna w sprawie została wydana już po upływie wskazanego w art. 2652 Kodeksu celnego 3-letniego terminu, Skarżąca de facto pozbawiona została, nie ze swej winy, możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazała, że w związku z brakiem wnikliwego rozważenia sprawy, Sąd w istocie nie miał okazji powziąć wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 2652 Kodeksu celnego. Rozpoznając niniejszą sprawę WSA w Poznaniu nie dokonał więc należytej kontroli działalności organów administracji, a zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. okoliczności wymienione w § 2 tego przepisu, które w tej sprawie nie występują.

Istota zarzutów sformułowanych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania poglądu Sądu I instancji, iż w okolicznościach sprawy miał zastosowanie art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623, dalej: ustawa z 19 marca 2004 r.), a w konsekwencji też art. 2652 pkt 1 w zw. z art. 209 § 2 Kodeksu celnego. Przy czym - co wymaga wyraźnego podkreślenia - w żadnym z zarzutów skargi kasacyjnej nie jest kwestionowany uznany przez Sąd I instancji jako prawidłowy ustalony przez organ celny stan faktyczny co do tego, że skarżąca wnioskiem z dnia (...) kwietnia 2014 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia (...) kwietnia 2007 r., którą utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 13 grudnia 2004 r. w zakresie uznającym za nieprawidłowe zgłoszenie celne z dnia 11 października 2002 r. w części dotyczącej stawki celnej i kwoty długu celnego. Skarżąca kwestionując stanowisko Sądu I instancji zarzucała, że art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. nie miał zastosowania w okolicznościach sprawy z uwagi na powstanie długu celnego w dniu 16 czerwca 2009 r.

Tak sformułowany zarzut wraz z jego uzasadnieniem nie może być uznany jako skuteczny prawnie zarzut podważający przyjęty w sprawie stan faktyczny. Po pierwsze wskazać należy, że próba zwalczania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2360/11, lex nr 1340143; z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12, lex nr 1372101). Tego rodzaju zarzutów kasacyjnych nie sformułowano. Po drugie, analiza zarzutów i ich uzasadnienia dotycząca naruszenia art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. oraz art. 209 § 2 w zw. z art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego dowodzi, że odwołanie się w skardze kasacyjnej do dnia powstania długu celnego jako dnia uprawomocnienia się wyroku sądu rozstrzygającego ostatecznie o zgodności z prawem decyzji uznającej za nieprawidłowe zgłoszenie celne, nie sprowadza się do kwestionowania przyjętego w sprawie stanu faktycznego, lecz dotyczy błędnej wykładni prawa materialnego, tj. rozumienia użytego w tych przepisach zwrotu: "dnia powstania długu celnego". Nie jest do końca poprawnie sformułowany zarzut błędnej wykładni prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 575/14, lex nr 1484868; z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, lex nr 192124; z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, lex nr 165771). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Treść tychże zarzutów i uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala jednakże przyjąć, że wnoszący skargę kasacyjną w ten sposób sformułował zarzut dotyczący błędnej wykładni prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie interpretuje zakwestionowane przepisy w ten sposób, iż uznaje, że dniem powstania długu celnego nie jest dzień zgłoszenia celnego, lecz dzień uprawomocnienia się rozstrzygnięcia kończącego spór w tej sprawie.

Istota sprawy objęta ocenianymi zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii w jakiej dacie powstał dług celny w sytuacji, gdy przyjęcie zgłoszenia celnego przez organ celny miało miejsce w dniu (...) października 2002 r., tj. przed dniem 1 maja 2004 r., a w konsekwencji które przepisy należało stosować rozstrzygając o wniosku z dnia (...) kwietnia 2014 r. dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej uznającej za nieprawidłowe przedmiotowe zgłoszenie celne.

Ponownie podkreślić należy, że data przyjęcia zgłoszenia celnego, stanowiąca istotny element stanu faktycznego ustalonego przez organ celny i przyjętego przez Sąd I instancji, nie została w żaden sposób zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej stwierdza, że zgodnie z interpretacją Sądu I instancji dług celny powstał już 5 grudnia 2002 r., natomiast 28 stycznia 2005 r. została wydana decyzja stwierdzająca powstanie długu celnego, lecz te stwierdzenia w żaden sposób nie odnoszą się do stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia też skąd wynikają tak określone daty dotyczące wskazania dnia powstania długu celnego oraz dnia wydania decyzji przez organ celny.

Przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 z późn. zm.) utraciły moc obowiązującą z dniem 1 maja 2004 r. na podstawie art. 25 ustawy z 19 marca 2004 r. Zgodnie z art. 26 tej ustawy przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Przepis ten uregulował kwestie intertemporalne w zakresie długów celnych powstałych przed dniem uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. Powołany art. 26 ww. ustawy stanowi zasadę rozgraniczającą stosowanie przepisów dotychczasowych oraz obowiązujących od dnia 1 maja 2004 r. Określone w tym przepisie sformułowanie: "stosuje się przepisy dotychczasowe" oznacza, że do postępowań dotyczących długu celnego powstałego przed dniem 1 maja 2004 r. stosowane będą obowiązujące przed akcesją zarówno przepisy prawa materialnego, jak i proceduralne. Pojęcie: "sprawy dotyczące długu celnego" należy bowiem interpretować w ten sposób, że art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. dotyczy zarówno spraw, które po dniu 1 maja 2004 r. były w toku, jak i spraw, które dopiero zostaną wszczęte, ale odnoszą się do stanów faktycznych (dotyczących długu celnego) zaistniałych przed dniem 1 maja 2004 r. Ogólne sformułowanie "przepisy dotychczasowe" z art. 26 powołanej ustawy należy interpretować poprzez zakres regulacji zawartej w Kodeksie celnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy - Kodeks celny przedmiotem regulacji zawartej w tym akcie prawnym są zasady i tryb przywozu towarów na polski obszar celny i wywozu towarów z polskiego obszaru celnego, związane z tym prawa i obowiązki osób oraz uprawnienia i obowiązki organów celnych. Stosownie zaś do art. 3 § 1 pkt 2 Kodeksu celnego długiem celnym jest powstałe z mocy prawa zobowiązanie do uiszczenia należności celnych przywozowych lub należności celnych wywozowych odnoszące się do towarów. Powstanie długu celnego regulują przepisy tytułu VII działu II Kodeksu celnego (art. 208-225). Przepis art. 208 Kodeksu celnego ustanawia generalną zasadę, zgodnie z którą dług celny powstaje w wypadkach określonych w powołanych wyżej przepisach, w szczególności w chwili przyjęcia zgłoszenia celnego (art. 209 § 2 Kodeksu celnego). Podkreślić należy, że dla objęcia towaru procedurą celną i określenia długu celnego nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej, bowiem czynności podejmowane przez organ celny określone w art. 65 § 3 Kodeksu celnego mają jedynie charakter materialno-techniczny. Z przepisu art. 65 § 4 Kodeksu celnego wynika wprost, że po przyjęciu zgłoszenia celnego, a zatem już po powstaniu długu celnego, organ celny na wniosek strony, wydaje decyzję lub może z urzędu wydać decyzję, w której m.in. rozstrzygnie o określeniu kwoty wynikającej z długu celnego zgodnie z przepisami prawa celnego (pkt 2 lit. b). Decyzja ta rozstrzyga o kwocie długu celnego, a nie o czasie jego powstania, i jest wydana przez organ pierwszej instancji. Organ celny, orzekając na podstawie powołanego wyżej przepisu, może określić kwotę długu celnego przez jej podwyższenie bądź orzec o zwrocie należności celnych, jeżeli w chwili ich uiszczenia nie wynikały one z obowiązujących przepisów prawnych. Decyzja organu celnego pierwszej instancji, korygująca zgłoszenie celne w trybie art. 65 § 4 Kodeksu celnego, może być wydana, jeżeli nie upłynęły 3 lata od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego (art. 65 § 5 Kodeksu celnego). Powyższe dowodzi, że dzień powstania długu celnego dokładnie określa art. 209 § 2 Kodeksu celnego, wskazując, że powstaje on z chwilą przyjęcia zgłoszenia celnego. Identyczne rozwiązanie jak w art. 209 § 2 Kodeksu celnego zawiera art. 201 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/12 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Kodeks Celny Wspólnotowy, który stanowi, że dług celny powstaje w chwili przyjęcia odpowiedniego zgłoszenia celnego. Mając na uwadze wyraźną i jednoznaczną treść przytoczonych przepisów uznać zatem należy, że wszelkie inne czynności, czy to o charakterze materialno-technicznym, czy też polegające na wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o art. 65 § 4 Kodeksu celnego, dokonane po przyjęciu zgłoszenia celnego odnoszą się zawsze do "istniejącego" już długu celnego. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt I GSK 451/05 opubl. ONSAiWSA 2006/1, poz. 30; z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 380/07; z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 60/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Powyższe dowodzi, iż trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że dzień przyjęcia zgłoszenia celnego jest dniem powstania długu celnego.

Skoro w rozpoznawanej sprawie przyjęcie zgłoszenia celnego, z którym należy łączyć datę powstania długu celnego, miało miejsce w dniu 11 października 2002 r., tj. przed akcesją Polski do Unii Europejskiej, to z przyczyn wyżej opisanych, na mocy art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu celnego z 1997 r. Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji (por.m.in. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 559/06, publ. ONSAiWSA 2008/4/63; z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt I GSK 1381/06, lex nr 351019; z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I GSK 1752/05; z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 548/09, lex nr 744821; z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt I GSK 9/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Pogląd taki został również wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. (sygn. akt SK 25/06, Dz. U. Nr 229, poz. 1675). Trybunał stwierdził, że na mocy przepisu przejściowego art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. - utrzymane zostały w mocy przepisy dotychczasowe w stosunku do spraw długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej.

Trzeba także zauważyć, że zasada stosowania przepisów dotychczasowych jest zgodna z regulacjami Traktatu Akcesyjnego (rozdział 5 pkt 13 Załącznika IV do aktu, Dz.U.UE.L Nr 236, 33 z 23 września 2003 r.), które przewidują, że procedury dotyczące powstania długu celnego, księgowania oraz pokrycia należności wynikających z kontroli, o których mowa w art. 201 do 232 rozporządzenia (EWG) nr 2013/92 oraz art. 859 do 876a rozporządzenia (EWG) nr 2454/93 mają zastosowanie do nowych Państw Członkowskich z zastrzeżeniem sytuacji, gdy odzyskiwanie należności jest przeprowadzane na warunkach określonych w ustawodawstwie wspólnotowym. Jednakże w przypadku, gdy dług celny powstał przed dniem przystąpienia, odzyskanie należności zostanie przeprowadzone zgodnie z warunkami obowiązującymi w nowym Państwie Członkowskim, przez to Państwo oraz na jego rzecz.

Również w rozdziale IX dokumentu informacyjnego nr TA VUD/763/2004 opracowanym przez Komisję Europejską wskazano, że w sprawach dotyczących długu celnego powstałego przed przystąpieniem, zastosowanie mają przepisy, które obowiązywały w nowym Państwie Członkowskim przed przystąpieniem (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt I GSK 1005/07, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 262 Kodeksu celnego do postępowania w sprawach celnych zastosowanie mają odpowiednie przepisy IV działu Ordynacji podatkowej z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego.

Z uregulowań zawartych w Kodeksie celnym dotyczących postępowania w sprawach celnych (art. 262-2742) wynika, że przepis art. 2652 jest przepisem szczególnym, wyłączającym w zakresie w nim uregulowanym stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej. Przepis art. 2652 Kodeksu celnego jako przepis szczególny, odnosi się do wszelkich decyzji wydanych przez organy celne bez względu na przedmiot rozstrzygnięcia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego, jeżeli upłynęły 3 lata od dnia powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Cytowany przepis art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego określa negatywną przesłankę ograniczającą termin do stwierdzenia nieważności decyzji. Termin wskazany w tym przepisie jest wyznaczony precyzyjnie, początkiem jego biegu jest dzień powstania długu celnego.

Z uwagi na treść art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. przepis art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego ma zastosowanie do spraw dotyczących długu celnego powstałego przed dniem 1 maja 2004 r. Treść powołanego wyżej przepisu wskazuje, że odnosi się on do dnia powstania długu celnego, a nie np. do daty wydania (rozumianej jako skuteczne doręczenie) decyzji w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe. W świetle jasno zredagowanej treści art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego istotna zatem jest data powstania długu celnego, od której to zaczyna biec trzyletni termin określony w komentowanej normie prawnej (por. wyroki NSA z dnia: 27 września 2007 r., sygn. akt I GSK 2244/06 i I GSK 2096/06; z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I GSK 809/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Jak już wyżej wskazano, dzień powstania długu celnego dokładnie określa art. 209 § 2 Kodeksu celnego, wskazując, że dług celny powstaje w chwili przyjęcia zgłoszenia celnego. Zatem inne zdarzenia, takie jak np. doręczenie decyzji czy wydanie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w przedmiocie takiej decyzji weryfikującej zgłoszenie celne, to okoliczności indyferentne dla wyznaczenia początku biegu terminu określonego w art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego.

Uwzględniwszy powyższe, za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że organ celny, wobec upływu trzyletniego okresu od dnia powstania długu celnego, liczonego od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego, w oparciu o art. 2652 pkt 1 w zw. z art. 209 § 2 i art. 262 Kodeksu celnego oraz art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r., mógł wydać wyłącznie decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe. Tym samym nie są zasadne zarzuty skarżącej kwestionujące powyżej przedstawione stanowisko Sądu I instancji, gdyż nie znajdują one żadnego oparcia w powołanych wyżej przepisach Kodeksu celnego. Oznacza to, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji powyższej oceny za niezasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 249 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 73 ustawy Prawo celne z dnia 19 marca 2004 r.

Wadliwość powyższego poglądu skarżącej jest wynikiem błędnej wykładni art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. oraz art. 209 § 2 i art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego. Jak zaś wynika z powyższych wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego w zw. z art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. stanowi samodzielną podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej określającej kwotę długu celnego, który powstał przed dniem 1 maja 2004 r. Termin wskazany w art. 2652 Kodeksu celnego przez art. 262 tej ustawy wyłącza odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej, gdyż zawiera samodzielne uregulowanie w zakresie w nim unormowanym (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt I GSK 1461/04; z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 683/09; z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt I GSK 7/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Jak już wyżej wskazano, skoro w rozpoznawanej sprawie dług celny powstał przed dniem 1 maja 2004 r., to trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu celnego, iż podstawą prawną wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na upływ 3-letniego terminu od dnia powstania długu celnego był art. 2652 pkt 1 w zw. z art. 262 Kodeksu celnego i nie zachodziła konieczność zastosowania wskazanego przez skarżącą art. 249 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 73 Prawa celnego. W tej sytuacji zbędnym jest dokonywanie wykładni art. 249 § 1 pkt 1 o.p. Wobec argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącej zarzutu sformułowanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, należy jedynie zauważyć, iż w skardze kasacyjnej nie sformułowano wprost zarzutu dotyczącego naruszenia art. 249 § 1 pkt 2 o.p. Przeciwnie, wyraźnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż uwagi w tym zakresie dokonano "na marginesie". Zważywszy powyższe oraz okoliczność, że Sąd I instancji tą kwestią się nie zajmował, a organ w zaskarżonej do WSA decyzji także jedynie "na marginesie" odniósł się do tej kwestii, pozostawała ona poza zakresem kontroli kasacyjnej.

Co prawda Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważył, że zaistniała też przesłanka negatywna z art. 249 § 1 pkt 2 o.p., jednakże organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji odniósł się do tej kwestii jedynie "na marginesie". Wobec braku jednoznacznych zarzutów kasacyjnych w tym zakresie, należy jedynie zauważyć, że argumentacja skarżącej odwołująca się do wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I FSK 508/08 (baza orzeczeń nsa.gov.pl) nie jest trafna. W tym wyroku NSA jednoznacznie bowiem stwierdził, że z art. 249 § 1 pkt 2 o.p. wynika (a contrario), iż badanie przesłanki nieważności, o której mowa w art. 247 § 1 pkt 3 o.p. jest dopuszczalne tylko w razie braku w danej sprawie wyroku oddalającego skargę na decyzję podatkową. Nie jest zaś kwestionowany fakt, że w rozpoznawanej sprawie, tak jak to zauważył Sąd I instancji, WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Po 561/07 oddalił skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej z Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2007 r., a żądanie stwierdzenia nieważności nie opiera się na przepisie art. 247 § 2 pkt 4 o.p.

Brak też podstaw do uznania za zasadne zarzutów zawartych w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że przyjęta przez organ celny i zaakceptowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego narusza wskazane przez skarżącą przepisy Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji. Skarżąca zarzuciła, że przez przyjętą interpretację powołanych przepisów, a w szczególności art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. oraz art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego odebrano jej skutecznie prawo do sądu, gdyż 3-letni termin przedawnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji upłynął nie tylko zanim zakończył się spór co do wadliwości tej decyzji, ale zanim jeszcze została wydana decyzja ostateczna w tej sprawie.

Stanowisko powyższe nie zasługuje na aprobatę.

Oczywiście interpretując normy prawne należy mieć na względzie przede wszystkim zasady konstytucyjne. W sytuacji niejednoznacznego brzmienia przepisu, kiedy wykładnia językowa może prowadzić do rozbieżnych wniosków, konieczne jest poszukiwanie interpretacji, która pozwoli na uzgodnienie treści przepisu z Konstytucją. Jednakże treść przepisu art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego jest jasna, nie budziła nigdy wątpliwości interpretacyjnych. Zawarte w tej normie prawnej pojęcia: "długu celnego" oraz jego "powstanie" zostały jednoznacznie zdefiniowane i określone w odpowiednich przepisach Kodeksu celnego.

W tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Sens art. 8 ust. 2 Konstytucji wyraża się bowiem przede wszystkim w stosowaniu przepisów Konstytucji w braku regulacji ustawowej. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji występuje też w przypadku, gdy wykładnia przepisu ustawy może iść w rozbieżnych kierunkach (por. P. Granecki "Glosa do wyroku TK z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00, opubl. Palestra 2002/11-12/215). Żadna z tych sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta w rozpoznawanej sprawie wykładnia art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego, zgodna z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądowym, nie narusza zawartej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, ani też zawartych w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej zasad prawa do procesu i prawa do sądu, czyli też wynikającej z art. 32 Konstytucji równości obywateli wobec prawa.

Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie przyjmował, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 5). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. W wyroku z 15 maja 2000 r., (sygn. SK 29/99, opubl. OTK ZU nr 4/2000, poz. 110) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 77 ust. 2 Konstytucji nie można interpretować w sposób wyłączający możliwość ograniczeń czasowych, jeśli chodzi o skierowanie na drogę sądową sprawy naruszenia praw lub wolności jednostki oraz domagania się odszkodowania od państwa za niezgodne z prawem działania jego organów. Ograniczenia te są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych (...). Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi termin dla dochodzenia naruszonych praw. Z kolei w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. P 46/13, opubl. OTK-A 2015/5/62) Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że zasada pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego) jest zasadą pochodną wynikającą z art. 2 Konstytucji. Ta zasada uzasadnia regułę trwałości decyzji, która z kolei wynika z domniemania jej zgodności z prawem, a więc - z przewidzianej w art. 7 Konstytucji - zasady praworządności. Potrzeba ustanowienia przedawnienia została wywiedziona z zasady bezpieczeństwa prawnego (por. też wyrok TK z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (wyrok TK z 24 października 2007 r. sygn. SK 7/06).

Także art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie gwarantuje prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy prawomocnie zakończonej (por. M.A. Nowicki "Komentarz do art. 6 Konwencji", lex/el 2015).

Nie można zatem uznać, że wykładnia art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego naruszała wskazane przez skarżącą przepisy Konstytucji i pozbawiła ją prawa do sądu i do obrony jej praw.

Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, decyzja organu celnego pierwszej instancji, korygująca zgłoszenie celne w trybie art. 65 § 4 Kodeksu celnego, mogła być wydana, jeżeli nie upłynęły 3 lata od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego. Natomiast decyzja wydana przez Dyrektora Izby Celnej (czyli wydana wskutek wniesionego przez stronę odwołania) uznająca zgłoszenie celne za nieprawidłowe, mogła być wydana po upływie okresu dłuższego niż 3 lata od daty zgłoszenia celnego (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2005 r., sygn. akt GSK 1295/04, lex nr 139619). Nie jest przy tym tak, jak podnosi skarżąca, że zarzuty w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może strona podnosić wyłącznie wobec decyzji ostatecznej. W orzecznictwie i doktrynie nie jest kwestionowany pogląd, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. III SA 946/91, PS 1993, Nr 7-8, str. 98). Gdy strona z tego trybu nie korzysta, lecz wnosi odwołanie od decyzji, to wydana w ten sposób decyzja ostateczna, bez względu na upływ 3-letniego terminu od dnia powstania długu celnego, może być weryfikowana co do zgodności z prawem przez sąd administracyjny na skutek złożonej przez stronę skargi. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi, co oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonej decyzji. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tej kontroli są także kwestie dotyczące tego, czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Potwierdzeniem tego jest uprawnienie sądu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji może wnieść skargę kasacyjną od takiego wyroku, w której może zarzucić m.in. naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., czy też niezastosowanie przez ten sąd rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skorzystanie przez zainteresowaną stronę z powyższych środków prawnych powoduje, że decyzja uznająca zgłoszenie celne za nieprawidłowe, jeżeli jest niezgodna z prawem, może być wyeliminowana z obrotu prawnego mimo upływu trzyletniego terminu od dnia powstania długu celnego.

Jak wynika z okoliczności sprawy, skarżąca nie tylko skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania od decyzji nieostatecznej, ale także z prawa złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną. Oznacza to, że skarżąca miała możliwość czynnego uczestniczenia w sporze dotyczącym długu celnego i to pomimo upływu 3 lat od dnia jego powstania. Mogła także korzystać z przysługujących jej środków odwoławczych, w tym z prawa wniesienia skargi kasacyjnej (z czego nie skorzystała), podnosząc wszelkiego rodzaju zarzuty w stosunku do wydanej wobec niej decyzji.

Z tych przyczyn nie ma podstaw do uznania za zasadne zarzutów sformułowanych w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej.

Brak także podstaw prawnych do uznania za zasadny zarzutu sformułowanego w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji ostatecznej, tj. aktu administracyjnego przewidzianego w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. według kryterium legalności, a więc wypełnił nałożony przez art. 184 Konstytucji RP obowiązek. W ramach przeprowadzonej kontroli nie dopatrzył się też uzasadnionych wątpliwości co do zgodności art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego z Konstytucją RP, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie nie została skutecznie podważona sformułowanymi zarzutami wniesionej skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, jeżeli Sąd I instancji oddala skargę (por. R. Hauser, M. Wierzbowski "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. C.H. Beck 3, W-wa 2015, str. 574; wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2784/13; z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3240/14; z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 1424/07, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę, to zarzut naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej były nieuzasadnione. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, orzekając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.