I GSK 1628/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2848151

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2020 r. I GSK 1628/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Hanna Kamińska.

Sędziowie: NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.), del. WSA Izabella Janson.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 1294/16 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od B.P. na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA") wyrokiem z 6 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1294/16 oddalił skargę B.P. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia (...) r. Nr (...) w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich i środków budżetu państwa.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu (...) r. została zawarta pomiędzy Małopolskim Centrum Przedsiębiorczości (MCP), a B.P., (prowadzącą jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą A.) umowa o dofinansowanie projektu, pn. "Wzrost konkurencyjności Zakładu, poprzez zakup innowacyjnych technologii okulistycznych oraz informatyzację przedsiębiorstwa" (dalej również: "umowa"). Przedmiotem projektu był zakup nowych środków trwałych, niematerialnych i prawnych. Realizacja inwestycji polegać miała na wdrożeniu innowacyjnych technologii oraz informatyzacji sieci placówek działających w ramach działalności Beneficjenta. Okres realizacji projektu objęty umową ustalono od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2013 r. Po zatwierdzeniu wniosku o płatność końcową, przekazano na konto Beneficjenta najpierw kwotę

- 128 588,00 zł (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego) a następnie kwotę

- 22 692,00 zł (Budżet Państwa). Po zakończeniu realizacji projektu, MCP przeprowadziło kontrolę na zakończenie realizacji projektu. W wyniku której, zespół kontrolujący stwierdził realizację projektu za zgodną z umową o dofinansowanie oraz wydał rekomendację o konieczności zachowania trwałości projektu przez okres 3 lat od zakończenia jego realizacji. MCP, powołując się na Instrukcją dla Beneficjantów dotyczącą obowiązku utrzymania trwałości projektu uznało, iż okres trwałości rozpoczyna się od dnia przekazania ostatniej płatności na rzecz Beneficjenta (22 listopada 2012 r.) i kończy się po upływie 3 lat. W przedmiotowym przypadku, datą zakończenia trwałości projektu był dzień 22 listopada 2015 r. (włącznie). W wyniku weryfikacji pierwszego sprawozdania z wypełnienia przez Beneficjenta obowiązku utrzymania trwałości projektu zrealizowanego w ramach II Osi Priorytetowej MRPO za okres od 22 listopada 2012 r. do 21 listopada 2013 r., nie stwierdzono przesłanek świadczących o dokonaniu znaczącej modyfikacji projektu. Późniejsza weryfikacja danych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) wykazała, iż z dniem 31 grudnia 2014 r. przedsiębiorstwo A. zostało wykreślone z ewidencji. W związku z powyższym, MCP uznało, iż wpis o wykreśleniu z CEIDG wskazywał, że doszło przez ww. do zaprzestania działalności produkcyjnej (usługowej).

Oznaczało to tym samym naruszenie przez Beneficjenta § 4 ust. 3 oraz § 16 ust. 1, 2 i 3 umowy w zakresie zobowiązania do zachowania trwałości projektu w związku z art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L z 2006 r. Nr 210 poz. 25, dalej: "rozporządzenie Rady (WE) 1083/2006"), poprzez zaprzestanie działalności produkcyjnej (usługowej) i tym samym zmianę charakteru i warunków realizacji operacji. Beneficjent zobligowany był zatem do zwrotu otrzymanego dofinansowania, proporcjonalnie do nieutrzymanego okresu trwałości wraz z odsetkami, liczonymi jak dla zaległości podatkowych, od dnia wypłaty środków. Wyliczono, że pozostały (niezrealizowany) okres trwałości stanowi proporcjonalnie 29,7445%, zatem taka część sumy udzielonego wsparcia powinna zostać zwrócona.

Beneficjent nie uregulował jednak zobowiązania w terminie. W wezwaniu poinformowano go równocześnie, iż wszczyna ono postępowanie administracyjne.

Beneficjent zgłosił swoje przystąpienie do sprawy i złożył wyjaśnienia.

W jego ocenie nie doszło do naruszenia trwałości projektu. Wskazano, że B.P., będąc wraz z mężem - J.R. wspólnikiem sp. komandytowej B., podwyższyła swój wkład w ww. spółce, poprzez wniesienie nowego wkładu niepieniężnego (aportu) w postaci całego przedsiębiorstwa, które do tej pory prowadziła pod firmą A., na tę okoliczność dołączono akt notarialny. Podano, że ww. spółka powołana została wyłącznie przez B.P., jej małżonka i spółkę C., w której ci małżonkowie byli wyłącznymi udziałowcami. Jako przyczynę ww. zmiany wskazano uwarunkowania gospodarcze i ochronę majątku przedsiębiorstwa, jak też konieczność uzyskania efektu synergii.

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego i w związku z tym, iż bezskutecznie upłynął termin do zwrotu dofinansowania, określony w wezwaniu do zwrotu środków i braku wpłaty należności przez Beneficjenta - Małopolskie Centrum Przedsiębiorczości w dniu (...) r. wydało decyzję nr (...), w której zobowiązało Beneficjenta do zwrotu części dofinansowania w kwocie należności głównej 44 997,48 zł w tym w tym 38 247,86 zł z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz 6 749,62 zł z krajowego współfinansowania, a także do zwrotu odsetek, liczonych jak dla zaległości podatkowych.

W wyniku odwołania, decyzją z dnia (...) r., nr (...) Zarząd Województwa Małopolskiego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując stanowisko w niej wyrażone, a dodatkowo wskazał, że nie było uzasadnione przyjęcie przez odwołującego się, iż wniesienie przedsiębiorstwa aportem przez jednego ze wspólników do spółki prawa handlowego stanowiło sukcesję uniwersalną.

Odnosząc się do twierdzenia strony, że nie było prawidłowym uznanie, iż przeniesienie przedsiębiorstwa na inny podmiot powoduje likwidację tego przedsiębiorstwa, organ II instancji, podał, że po szczegółowej analizie treści decyzji organu I instancji w ogóle nie znalazł takiego zapisu. Zarzut naruszenia art. 30 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju

(Dz. U. z 2016 r. poz. 383, dalej: "u.z.p.p.r.") i art. 206 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm., dalej: "u.f.p.") uznano za bezzasadny i podano, że umowa o dofinansowanie projektu ma charakter cywilnoprawny i nie zmienia tego okoliczność, że specyfika takiej umowy polega na połączeniu rozwiązań konstrukcyjnych, charakterystycznych dla prawa zobowiązań z elementami prawa publicznego, obejmującymi tryb oraz zakres przedmiotowy i podmiotowy tych umów. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), organ odwoławczy wskazał, iż okoliczność, że nie jest możliwym przeniesienie praw i obowiązków, wynikających z umowy o dofinansowanie na podmiot, który nie brał udziału w konkursie - wbrew twierdzeniom Beneficjenta - wynika z przepisów regulujących dofinansowania w ramach środków pochodzących z UE,

w tym z zapisów art. 28 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r. W tym kontekście podkreślono, że w sytuacji, gdy Beneficjent zwróciłby się do Instytucji Pośredniczącej (dalej również: "IP") w sprawie zawarcia aneksu do umowy o dofinansowanie projektu w celu przeniesienia praw i obowiązków wynikających z dotychczasowej umowy na inny podmiot, IP musiałaby zweryfikować, czy nowy beneficjent spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów i czy zmiana podmiotu nie wpływa na zakres realizacji projektu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że istota sporu w poddanej sądowej kontroli sprawie sprowadza się do oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego doszło do naruszenia prawa uzasadniającego zwrot przez Stronę skarżącą części udzielonego jej dofinansowania.

WSA podniósł, że § 2 ust. 1 umowy określał warunki, na jakich dokonywane było dofinansowanie, a § 4 ust. 3 stanowił, że "Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wytycznymi, zaleceniami i procedurami przewidzianymi w ramach programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie Projektu".

W ocenie WSA szczególne znaczenie miał § 4 ust. 2 umowy, stanowiący, że "Prawa i obowiązki Beneficjenta wynikające z niniejszej umowy nie mogą być przenoszone na rzecz osób trzecich bez zgody Instytucji Pośredniczącej".

Zdaniem WSA niewątpliwie doszło do naruszenia przez Beneficjenta powyższego postanowienia umownego poprzez wniesienie aportem do Spółki komandytowej B., prowadzonego przez Beneficjenta w chwili przystępowania do Konkursu i podpisywania umowy o dofinansowanie Projektu, przedsiębiorstwa działającego pod firmą A. w formie jednoosobowej działalności gospodarczej Beneficjenta. Oczywistym było, w ocenie WSA, że przedmiotowe dofinansowanie otrzymała B.P. jako prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą A., w związku z prowadzeniem tej firmy, jako należącej do grupy "małych lub średnich" przedsiębiorstw biorących udział w Konkursie. W związku z tą działalnością skarżącej dofinansowano projekt pn. "Wzrost konkurencyjności Zakładu, poprzez zakup innowacyjnych technologii okulistycznych oraz informatyzację przedsiębiorstwa" (tak jak wnioskowała skarżąca, zgłaszając się do konkursu). Skarżąca wnosząc tę firmę aportem do innego podmiotu prawa handlowego (spółki komandytowej) zaprzestała prowadzenia jednoosobowej działalności gospodarczej jako osoba fizyczna a tym samym zaprzestała realizacji Projektu na zasadach określonych w umowie. Bezspornym było, że firma skarżącej A. z dniem 31 grudnia 2014 r. wykreślona została z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEDIG) oraz, że na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z umowy - stosownie do treści § 4 ust. 2 umowy - skarżąca nie uzyskała zgody Instytucji Pośredniczącej, a nawet o taką zgodę się nie ubiegała.

Aport przedsiębiorstwa, nie stanowił także czynności, która sama w sobie powodowałaby przeniesienie prawa do uzyskanej pomocy publicznej. Samo następstwo prawne wywołane aportem było niewystarczające, aby wstąpić w prawa umowy, której podłożem była konkursowa procedura administracyjna. Zdaniem WSA organ wydający zaskarżoną decyzję słusznie ocenił, że jedynym podmiotem uprawnionym do realizacji umowy było przedsiębiorstwo umieszczone na liście podmiotów wybranych do dofinansowania w drodze uchwały Zarządu Województwa Małopolskiego, zaś niedopuszczalne byłoby zaakceptowanie sytuacji, w której nastąpiłoby przeniesienie praw i obowiązków z umowy o dofinansowanie projektu na rzecz podmiotu niebiorącego udziału w konkursie oraz niespełniającego kryteriów w nim określonych. W ocenie WSA sytuacja taka prowadziłaby do obejścia zasad realizacji programu operacyjnego, stanowiłaby również naruszenie zasady równego dostępu do pomocy publicznej wszystkich kategorii Beneficjentów.

Jak wskazał WSA, fakt, że udziałowcami Spółki komandytowej byli wyłącznie B.P., jej małżonek i spółka C.,

w której ci małżonkowie byli wyłącznymi udziałowcami nie oznaczał, iż był to ten sam podmiot dla którego dofinansowanie przyznano. Umowa o dofinansowanie została bowiem zawarta z konkretnym podmiotem (B.P.), ocenionym uprzednio indywidualnie w procesie weryfikacji pod kątem spełniania przesłanek ogłoszonego konkursu i przesłanek udzielenia pomocy publicznej, dlatego cesja praw z umowy o dofinansowanie - wedle jej postanowień - była co do zasady niedopuszczalna a ewentualnie możliwa jedynie za wyraźną zgodą Instytucji Pośredniczącej.

WSA wskazał ponadto, że w stanie faktycznym sprawy nie doszło do przekształcenia formy organizacyjnej działalności gospodarczej prowadzonej przez Beneficjenta (które to przekształcenie według przedstawionych materiałów pomocniczych, mogłoby być zaakceptowane w świetle regulacji wspólnotowych jako nie powodujące istotnej modyfikacji w realizacji projektów) lecz do definitywnego zaprzestania prowadzenia dotychczasowej działalności, jako jednoosobowej działalności gospodarczej Beneficjenta. Jego firma wniesiona została do innego podmiotu, spółki prawa handlowego. Nie była to jednak firma, która otrzymała dofinansowanie ani też firma powstała z jej przekształcenia.

W ocenie WSA kolejnym istotnym postanowieniem umowy był jej § 16, który w ust. 1 wskazywał, iż "Beneficjent jest zobowiązany zachować trwałość Projektu przez okres 3 lat od zakończenia realizacji projektu" a w ust. 2 wyjaśniał, iż "Przez zachowanie trwałości Projektu należy rozumieć niepoddawanie go znaczącej modyfikacji". Tu następuje z kolei odniesienie do art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 stanowiącego o obowiązku Państwa członkowskiego zapewnienia aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat (przy małych i średnich przedsiębiorstwach 3 lat) od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny.

WSA podzielił stanowisko Zarządu Województwa Małopolskiego, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło do zasadniczej modyfikacji projektu przez Stronę skarżącą w rozumieniu art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 tj. modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności "elementu infrastruktury" (zmiana właściciela zakupionych z dofinansowania środków trwałych) oraz zaprzestania działalności produkcyjnej przez podmiot, który uzyskał dotację (B.P.), powodującej równocześnie uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez inny podmiot (B. Sp. komandytowa), do której skarżąca wniosła tytułem aportu, przedsiębiorstwo prowadzone jednoosobowo pod firmą A., które w wyniku konkursu przedmiotową dotację otrzymało.

Końcowo WSA podkreślił, że organ ustalił właściwie i w wystarczającym zakresie okoliczności stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, stosownie do przedstawionej istoty sporu, a następnie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, z punktu widzenia postanowień samej umowy o dofinansowanie oraz wszystkich wchodzących w rachubę przepisów prawa wspólnotowego, krajowego, a także wynikających z dokumentów regulujących dodatkowo zasady realizacji Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. W zakwestionowanej decyzji organ bardzo szczegółowo wskazał przy tym wszystkie podstawy prawne przeprowadzonej oceny, dokonując niewadliwej interpretacji wszystkich zastosowanych regulacji. Nie naruszono więc zasad, określonych w przepisach art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny został oceniony prawidłowo.

B.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o: uchylenie w całości zaskarżanego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z żądaniem skarżącej, w przypadku uznania przez NSA, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona wniosła o uchylenie w całości decyzji Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia (...) r. (...); względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto autor skargi kasacyjnej wniósł o: zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej: "p.p.s.a.") naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny

(Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807, dalej: "u.s.d.g.") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wykreślenie przedsiębiorcy będącego osoba fizyczną z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w związku z przeniesieniem prowadzonego przedsiębiorstwa na inny podmiot powoduje likwidację tego przedsiębiorstwa i zaprzestanie przez nie działalności produkcyjnej;

b) art. 552 k.c. w zw. z art. 551 k.c. poprzez, jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż następstwo prawne wywołane aportem przedsiębiorstwa nie jest wystarczające dla wstąpienia w prawa wynikające z umowy, której podłożem jest akt prawny o charakterze administracyjnym;

c) art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

* wykreślenie osoby fizycznej z ewidencji działalności gospodarczej jest równoznaczne z zaprzestaniem działalności produkcyjnej,

* wykreślenie z ewidencji lub wniesienie przedsiębiorstwa aportem do spółki powoduje zmianę charakteru i warunków realizacji operacji,

* wniesienie przedsiębiorstwa osoby fizycznej, która uprzednio uzyskała, dofinansowanie, aportem do spółki powoduje powstanie po stronie tej spółki nieuzasadnionej korzyści podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że w przypadku wniesienia całego przedsiębiorstwa osoby fizycznej, w tym wszystkich środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych aportem do spółki, która kontynuuje działalność prowadzoną przez osobę fizyczną przy pomocy tych środków i wartości, nie oznacza ani zaprzestania działalności produkcyjnej, ani nie powoduje zmiany charakteru i warunków realizacji operacji mimo wykreślenia osoby fizycznej z ewidencji działalności gospodarczej, natomiast aport nie powoduje powstania po stronie spółki nienależnych korzyści;

d) naruszenie art. 4 ust. 3 TUE i sformułowanej w nim zasady efektywności prawa unijnego poprzez ich niezastosowanie i żądanie zwrotu środków w przypadku gdy cel, na który zostały przyznane, został osiągnięty i jest kontynuowany;

e) naruszenie art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez jego błędną wykładnię wobec przyjęcia, że naruszenie jakichkolwiek procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu, która skutkuje obowiązkiem odzyskania wypłaconych kwot, podczas gdy nieprawidłowością taką może być jedynie naruszenie prawa unijnego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej;

f) art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, choć nie doszło do nieprawidłowości ani naruszenia procedur mogących skutkować zwrotem środków europejskich.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Zarząd Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzeni od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. przedstawił motywy rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, co stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązywało wnoszącą skargę kasacyjną do wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego i formy tego naruszenia (błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) oraz do wskazania konkretnego przepisu procesowego oraz wyjaśnienia, na czym to naruszenie polega oraz że mogło ono wpłynąć w sposób istotny na wynik tego postępowania, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło to rozstrzygnięcie sprawy byłoby najprawdopodobniej inne.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie odpowiadają w pełni tym wymogom - Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 551 Kodeksu cywilnego (k.c.) w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 552 w zw. z art. 551 k.c. zarzuty te nie mają również oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu natury procesowej należy wskazać, że przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające odpowiada w pełni regułom wyznaczonym przez przepisy k.p.a. Materiał dowodowy odwołuje się do prawnie doniosłych dla sprawy okoliczności i pozwala na ich ocenę. Z ustaleń tych wynika, że beneficjentem dofinansowania projektu była wnosząca skargę kasacyjną jako prowadząca działalność gospodarczą w formie jednoosobowego przedsiębiorstwa. Przed zakończeniem okresu trwałości projektu przedsiębiorstwo to zostało wniesione w formie aportu do spółki komandytowej, a następnie - wykreślone z CEIDG (31 grudnia 2014 r.). W ocenie organu okoliczność ta spowodowała znaczną modyfikację projektu, naruszającą § 4 ust. 3 oraz § 16 ust. 1, 2 i 3 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Z czym należy się zgodzić. Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną nie zachodziła też potrzeba gromadzenia kolejnych dowodów na okoliczność czy i w jaki sposób projekt był realizowany po tym, jak strona wniosła przedsiębiorstwo do spółki komandytowej. Z zasady zakres i rodzaj podejmowanych czynności dowodowych wyznaczają przepisy materialne mające zastosowanie w danej sprawie. W tym przypadku podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. i w zw. z § 4 i § 16 ust. 1, 2 i 3 umowy o dofinansowanie.

Wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich muszą być dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Ustawodawca nie wskazał wprost, o jakie procedury i o jaką umowę (umowy) chodzi, ani nie wskazał, co należy rozumieć pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu", niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że chodzi nie tylko o procedury określone w Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ale także o procedury wynikające z przepisów prawa stanowionego przez organy UE oraz określone przez ustawodawcę krajowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, w myśl którego, mimo że wytyczne i procedur o charakterze wewnętrznym nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak mają one wiążący charakter w stosunku do beneficjentów środków. Przyjmuje się, że pod pojęciem "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. mieszczą się zarówno reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w Wytycznych, wydanych m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją. Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Innymi słowy pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p., należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. (por. wyroki NSA z: 14 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3381/15, 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3597/15, 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12). Tak więc, jako naruszenie można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE.

Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane jako nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W rozpoznawanej sprawie podstawą oceny realizacji projektu były postanowienia umowy zawartej w dniu (...) r. o dofinansowanie projektu pn. "Wzrost konkurencyjności Zakładu poprzez zakup innowacyjnych technologii okulistycznych oraz informatyzację przedsiębiorstwa." Z ich treści wynika m.in., że beneficjent nie mógł przenosić praw i obowiązków z umowy na rzecz osób trzecich bez zgody Instytucji Pośredniczącej. Był zobowiązany zachować trwałość projektu przez okres minimum 3 lat od zakończenia realizacji projektu. Nie poddawać tego projektu zasadniczej modyfikacji oraz niezwłocznie informować Instytucję Pośredniczącą o każdej okoliczności mającej taki charakter. Nałożone na beneficjenta obowiązki mają odniesienie w art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. W myśl tego przepisu "Państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Uznaje się, że działania wchodzące w zakres pomocy z EFS nie zachowały tego wkładu wyłącznie wtedy, gdy są one zobowiązane do utrzymania inwestycji w ramach mających zastosowanie przepisów dotyczących pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i jeśli zostały one poddane zasadniczej modyfikacji spowodowanej zaprzestaniem działalności produkcyjnej w terminie określonym w tych przepisach. Państwa członkowskie mogą skrócić termin określony w akapicie pierwszym do trzech lat w przypadkach dotyczących utrzymania inwestycji przez małe i średnie przedsiębiorstwa." Oznacza to, że warunkiem zachowania trwałości projektu dofinansowanego ze środków unijnych jest brak poddania operacji (w rozumieniu art. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006), w wymaganym okresie, zasadniczej modyfikacji przez zmianę elementu infrastruktury albo zaprzestanie prowadzenia działalności produkcyjnej, mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, mimo że zasadniczo odwołuje się do naruszenia przepisów unijnych, to jednak dotyczy ona również naruszenie przepisów krajowych. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 26 maja 2016 r. w połączonych sprawach C-260/14 i C-261/14 wyraził pogląd, że pojęcie nieprawidłowości obejmuje również naruszenie prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego. Szkoda będąca skutkiem nieprawidłowości może mieć charakter albo realny, albo potencjalny. W orzecznictwie TSUE wskazuje się również, że naruszenie prawa należy uznać za nieprawidłowość, jeżeli może wywoływać skutki finansowe, natomiast nie jest konieczne udowodnienie wystąpienia konkretnych skutków (por. wyrok z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465/10 i z 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14). Nadto, aby zachowanie mogło być uznane za nieprawidłowość, musi być popełnione przez podmiot gospodarczy. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006. Uwzględniając jednak związki treściowe pomiędzy definicjami nieprawidłowości uwzględnionymi w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 i rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, które ma zastosowanie do wszystkich polityk UE i obszarów prawa unijnego, należy odwołać się do definicji podmiotu gospodarczego ujętej w art. 7 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Zgodnie z tym przepisem podmiotem gospodarczym jest osoba fizyczna, osoba prawna i inna jednostka posiadająca zdolność prawną na mocy prawa krajowego, która popełniła nieprawidłowość, albo osoba, na której ciążył obowiązek poniesienia odpowiedzialności za nieprawidłowość lub obowiązek zapobieżenia jej.

W stanie sprawy wnosząca skargę kasacyjną wniosła prowadzone przedsiębiorstwo do spółki komandytowej, a następnie dokonała wykreślenia tego przedsiębiorstwa z ewidencji CEIDG. Dokonała więc znacznej modyfikacji projektu, a tym samym nie zachowania trwałości projektu. Zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, w ramach której był realizowany projekt, przed upływem 3 lat od zakończenia jego realizacji, wskazuje, że beneficjent nie mógł zrealizować w całości celu projektu, którym był "rozwój przedsiębiorstwa zakładający wzrost konkurencyjności na rynku krajowym poprzez wdrożenie najnowocześniejszych rozwiązań technologicznych, poszerzenie oferty, zwiększenie jakości procesu obsługi klienta oraz optymalizacja procesu zarządzania". Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną w sprawie nie mamy bowiem do czynienia z następstwem prawnym. Wniesienie przez wnoszącą skargę kasacyjną przedsiębiorstwa do spółki komandytowej na podwyższenie wkładu nie można utożsamiać z przekształceniem jednoosobowego przedsiębiorstwa w spółkę kapitałową. W tych przypadku czynności prawne nie skutkowały sukcesją uniwersalną. Podkreślenia wymaga również i to, że wnosząca skargę kasacyjną była zobowiązana na mocy umowy o dofinansowanie do uzyskania zgody od Instytucji Pośredniczącej na przeniesienie praw i obowiązków na osobę trzecią, której nie miała.

Z powyższych względów należy uznać, że zaskarżony wyrok został wydany zgodnie z prawem. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Na skutek likwidacji działalności gospodarczej w formie jednoosobowego przedsiębiorstwa doszło bowiem do zmiany własności majątku rozumianej jako każda podmiotowa zmiana własności tego majątku, w wyniku czego spółka przejmująca ten majątek uzyskała nienależne korzyści. Czynność ta zmieniła pierwotny charakter celów operacji. Innymi słowy na skutek zasadniczej modyfikacji projektu nie został zachowana trwałość projektu. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w Wytycznych opracowanych na potrzeby perspektywy finansowej 2007 - 2013. Wynika z nich, że zmianę charakteru własności należy zgodnie z opinią Komisji Europejskiej rozumieć szeroko.

Końcowo, odnosząc się do wniosku strony o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z pytaniem prejudycjalnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienie z takim pytaniem.

Wypada przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Samo podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. Sąd ostatniej instancji może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do TSUE z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do TSUE.

Z art. 267 TFUE wynika obowiązek przedstawienia pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według sądu krajowego do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanego przepisu prawa unijnego, stąd też Sąd nie uznał za konieczne wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.