Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777981

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 6 grudnia 2019 r.
I GSK 1543/18
Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Wach.

Sędziowie: NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.), del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1090/16 w sprawie ze skargi F. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) października 2016 r., nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

1. uchyla zaskarżony wyrok,

2. oddala skargę,

3. zasądza od F. J. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1090/16, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę F. J. i uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z (...) października 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z 19 sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Przedstawiając stan faktyczny Sąd podał, że 10 listopada 2015 r. ZUS wydał decyzję przenoszącą na skarżącego odpowiedzialność za zobowiązania Spółki A z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od listopada 2011 r. do maja 2014 r.

Wnioskiem z 3 sierpnia 2016 r. skarżący wystąpił o umorzenie całości zadłużenia.

Decyzją z (...) sierpnia 2016 r., Zakład odmówił wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nadal rozpatrywany jest wniosek strony w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 z późn. zm., dalej: u.s.u.s.) w części finansowanej przez płatnika składek.

Wnioskiem z 7 września 2016 r. skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z (...) października 2016 r. ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z (...) sierpnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do postanowień art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 tejże ustawy, co oznacza, że składki na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez pracowników, nie mogą być umarzane.

Ponadto organ wskazał, że na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarza należności z tytułu składek (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) nie mogą być umarzane należności z tytułu składek za ubezpieczonych pracowników, gdyż przepisy te mają zastosowanie jedynie do należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli należności z tytułu składek na własne ubezpieczenia osób prowadzących działalność gospodarczą.

Organ do akt sprawy włączył decyzję ZUS z (...) października 2016 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, wydaną m.in. na podstawie art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 u.s.u.s.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wskazał, że zasadnie ZUS w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek odmówił wszczęcia postępowanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd za nieprawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w stosunku do należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników (w części finansowanej przez płatnika składek) na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników na dzień 10 listopada 2015 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Organ powołał przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który ma zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia.

Jednocześnie organ prowadził postępowanie w przedmiocie umorzenia tych samych należności, w części finansowanej przez płatnika składek, na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., a w konsekwencji wydał decyzję z (...) października 2016 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika tych składek, w tym z tytułu: składek, odsetek i kosztów egzekucyjnych; - ubezpieczenie zdrowotne w postaci odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek oraz kosztów egzekucyjnych; Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w tym z tytułu składek oraz odsetek i kosztów egzekucyjnych, a więc w stosunku do tych samych składek rozstrzygnął sprawę co do istoty.

Sąd stwierdził, że organ odmawiając wszczęcia postępowania (prowadzonego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika i odsetek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, naruszył także przepis art. 61a § 1 k.p.a. Odmówił bowiem wszczęcia postępowania, które posiadało przedmiot tego postępowania, było prowadzone i zakończyło się wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Sąd podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 21 stycznia 2009 r. odnośnie do braku przeszkód prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania chociażby w sprawie umorzenia odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez pracowników. Niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi bowiem przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek.

W ocenie Sądu z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS o odmowie wszczęcia postępowania wynika wprost, że odmowa wszczęcia postępowania dotyczy odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek. Zostały w tych decyzjach podane kwoty odsetek należnych od nieopłaconych składek na poszczególne ubezpieczenia w takiej samej wysokości i na ten sam dzień jak w decyzji z (...) października 2016 r. o odmowie umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek, a więc rozstrzygającej sprawę co do istoty.

ZUS w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

prawa materialnego - to jest art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 1 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie mogą one stanowić odmowy umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników;

2. prawa procesowego, tj.:

* art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji i tym samym mylne przyjęcie, że ZUS przy wydawaniu decyzji naruszył art. 30 u.s.u.s., pomimo, że w uzasadnieniu wyroku WSA podzielił stanowisko ZUS co do prawidłowości zastosowania art. 30 u.s.u.s., a tym samym powinien skargę oddalić;

* art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. które miało istotny wpływa na wynik sprawy, poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji poprzez mylne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. i uznanie, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania przez ZUS na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. pomimo, że postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie było obciążone żadną wadą, zaś organ administracji przeprowadził postępowanie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania za należności za zatrudnionych pracowników w oparciu o dwie różne podstawy prawne;

błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że organ odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania, które posiadało przedmiot tego postępowania, było prowadzone i zakończyło się wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty pomimo, że w decyzji z (...) października 2016 r. odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek nie powołano tej podstawy prawnej.

Skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

Wnoszący skargę kasacyjną organ podniósł na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ("Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.") i § 1 rozporządzenia ("Rozporządzenie określa szczegółowe zasady umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek.") przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przepisy te nie mogą stanowić podstawy do odmowy umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników. Organ podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu oraz uznanie, że doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ("Do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28.") i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w sytuacji, gdy decyzja z (...) października 2016 r. była wydana na innej podstawie prawnej, tj. art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. ("1. Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. 2. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.").

Przystępując do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wypada wskazać, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji była decyzja o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Sąd podzielił stanowisko organu w zakresie odmowy wszczęcia postępowania, w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek (art. 30 u.s.u.s.). Nie podzielił natomiast stanowiska organu w zakresie odmowy wszczęcia postępowania, w części dotyczącej składek za zatrudnionych pracowników finansowanych przez płatnika tych składek, a także w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę, w części finansowanej przez płatnika składek, należnych na 10 listopada 2015 r. (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie. Wskazał też, że do tych samych składek organ wydał decyzję z (...) października 2016 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników wraz z odsetkami za zwłokę, w części finansowanej przez płatnika składek, należnych na 10 listopada 2015 r. (art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s.). W tej sytuacji zdaniem Sądu organ nie był uprawniony do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie tych samych nieopłaconych należności, czym naruszył art. 61a § 1 k.p.a. Według Sądu nie ma też przeszkód prawnych, mimo braku podstaw do umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s., aby przedmiotem umorzenia uczynić pozostałe elementy z tytułu składek (tu: odsetki za zwłokę).

Z tym stanowiskiem nie zgodził się organ. Wskazał, że przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy umorzenia należności z tytułu składek (odsetek i kosztów upomnienia) za zatrudnionych pracowników zarówno w części finansowanej przez pracowników, jak i płatnika tych składek. Podstawą wydania decyzji w przypadku składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, składek za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę powinien być art. 28 ust. 1-3 z zastosowaniem art. 30 u.s.u.s., natomiast dla składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą dodatkowo - art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenie. Nadto, organ wskazał, że przedmiotem decyzji z (...) października 2016 r. były odsetki za zwłokę odnoszące się do całej zaległości figurującej na koncie skarżącego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone przez organ znajduje oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Stosownie do przepisów u.s.u.s. organ może umarzać należności z tytułu składek na warunkach określonych w tej ustawie. W myśl art. 28 ust. 1-3 w zw. z art. 30 i art. 32 instytucja umorzenia ma zastosowanie do składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i składek za ubezpieczonych pracowników, w części finansowanej przez płatnika oraz do odsetek za zwłokę, natomiast art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenie - do składek finansowanych przez ubezpieczonych będących płatnikami tych składek. Zatem należy podzielić stanowisko organu, że w odniesieniu do należności z tytułu składek, w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia tych należności, na podstawie art. 61a § 1 u.s.u.s., co de facto odpowiada (na zasadzie negacji) obu podstawom prawnym wskazanym przez organ. Za podzieleniem stanowiska Sądu pierwszej instancji nie mogła też przemawiać podnoszona przez Sąd okoliczność, że nie można utożsamiać pojęcia "składki" z pojęciem "należności" z tytułu ubezpieczenia, które jest pojęciem szerszym i zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. obejmuje swoim zakresem również odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkową opłatę. Podstawą umorzenia odsetek za zwłokę od nieuiszczonych w terminie składek za ubezpieczonych pracowników nie może być bowiem ani art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ani rozporządzenie. Sąd pierwszej instancji nie wyciągnął również właściwych wniosków z treści decyzji z (...) października 2016 r. Decyzją tą organ rozstrzygnął merytorycznie kwestię odsetek - odmówił umorzenia składek za zatrudnionych pracowników wraz z odsetkami. Została ona wydana na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a więc na innej podstawie prawnej niż decyzja będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Decyzja ta została wydana wprawdzie po decyzji z (...) sierpnia 2016 r., którą organ odmówił wszczęcia postępowania z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników wraz z odsetkami, lecz przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy z (...) października 2016 r. Zatem, dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd pierwszej instancji był zobowiązany uwzględnić ten fakt. Decyzja z (...) października 2016 r. dopełniała bowiem rozpoznanie wniosku o umorzenie ciążących na zobowiązanym należności z tytułu ubezpieczenia. Oznacza to, że na dzień rozpoznawania tej sprawy kwestia umorzenia składek i odsetek za zwłokę od tych składek została kompleksowo rozpoznana, a tym samym brak było podstaw prawnych i faktycznych do dalszego procedowania w tym zakresie. Za niezasadne należało więc uznać uchylenie przez Sąd pierwszej instancji obydwu decyzji.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.