Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2740078

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 9 lipca 2019 r.
I GSK 1360/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek.

Sędziowie: NSA Barbara Mleczko-Jabłońska, del. WSA Artur Adamiec (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (A.) Sp.j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 548/16 w sprawie ze skargi (A.) Sp.j. w K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od (A.) Sp.j. w K. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 548/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę (...) - M. spółka jawna w K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z (...) kwietnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. S. z siedzibą w K. odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w postaci płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427), zwana: ustawą PROW. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy pomoc jest przyznawana:

1) na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej;

2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 1a.

Przytoczony powyżej przepis odsyła do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L 277 z 21.10.2005,) oraz do przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia jak i do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej z art. 29 ust. 1 pkt 1. W oparciu o wskazaną delegację ustawową zostało wydane Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (powoływane jako Rozporządzenie PRŚ).

Zgodnie z § 17 ust. 2 tego aktu wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stosownie zaś do przepisu § 23 ust. 5 wniosek, o którym mowa w ust. 2, czyli nowy posiadacz gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, lub stada zwierząt ras lokalnych wnioskodawcy składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej przez wnioskodawcę.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że stosownie do treści jego § 2 płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c Rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha; realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L 277 z 21.10.2005, str. 1, z z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolno środowiskowych; spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Sąd I instancji stwierdził, że z przytoczonych regulacji wynika, że warunkiem koniecznym uzyskania płatności rolnośrodowiskowej jest posiadanie przez podmiot ubiegający się o nie działek rolnych o minimalnym areale wynoszącym 1 ha i prowadzenie na nich "działalności rolniczej". "Rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a Rozporządzenia nr 73/2009 określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c Rozporządzenia nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Sąd wskazał, że w odniesieniu do spraw o przyznanie płatności do działek rolnych przesłanka posiadania działki rolnej nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego, z którego wynika to posiadanie.

Zdaniem Sądu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie naruszyły art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), przy czym Sąd podkreślił, że nie ma racji skarżąca odwołując się do przepisów k.p.a., które wobec szczególnej regulacji zawartej w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173) nie znajdują w sprawie zastosowania. Zgodnie z przepisami prawa, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca spółka jawna, na której ciąży ciężar dowodu, mimo kierowanych do niej wezwań nie tylko zatem nie przedstawiła dowodów, które uzasadniałyby wystąpienie przez ten konkretnie podmiot o płatności, ale również nie podjęła jakiegokolwiek współdziałania z organami w celu wykazania powyższego. Powoływanie się przez skarżącą spółkę na tytuł prawny do zgłoszonych do płatności gruntów nie jest wystarczające. Zaniechanie przedstawienia dowodów potwierdzających prowadzenie przez skarżącą spółkę jawną odrębnego gospodarstwa rolnego, przez które - zgodnie z art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej - należy rozumieć wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą, wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną powoduje, że prawidłowo organy przyjęły, że skarżąca nie wykazała tej okoliczności. Sąd podkreślił ponadto, że to od konkretnych podmiotów podejmujących działalność gospodarczą zależy, w jakiej formie organizacyjnej (prawem dopuszczalnej), będą prowadzić dane przedsięwzięcie, a więc np. produkcję rolną. Prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki jawnej, nie może zwalniać od obowiązku wykazania, że to ten podmiot samodzielnie prowadzi działalność rolniczą i na własny rachunek użytkuje konkretne objęte wnioskiem o przyznanie płatności grunty rolne. Sąd w pełni akceptuje stanowisko prezentowane w objętej skargą decyzji, że w toku postępowania skarżąca spółka jawna nie przedstawiła żadnych dowodów to potwierdzających, a tym samym prawidłowe było ustalenie, że w 2012 r. nie była faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych do płatności działek i nie prowadziła na nich samodzielnej działalności rolniczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego:

a) art. 19 w zw. z art. 21 § 1 ust. 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i nieuwzględnienie okoliczności, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest właściwy w sprawach według miejsca zamieszkania lub siedziby rolnika, co powoduje, że decyzje zostały wydane przez organ niewłaściwy.

b) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci

- protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w Z. G. z (...) marca 2016 r. w sprawie (...) oraz protokołu z (...) grudnia 2015 r. w sprawie (...) na okoliczność wykazania, że S. M. konsekwentnie od samego początku postępowania nie przyznaje się do winy, jednoznacznie wskazując, że była posiadaczem gruntu, a nadto na okoliczność wykazania, że współoskarżeni B., M., B., B. i in. zmienili wyjaśnienia i nie potwierdzają tez ARiMR, co zresztą potwierdza się u innych osób w innych postępowaniach w tym w sprawie (...);

- postanowienia o umorzeniu postępowania karnego wydanego przez Prokuraturę Rejonową w N. S. z (...) lutego 2014 r., na okoliczność, że działania strony są zgodne z przepisami prawa w sytuacji gdy przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania, a potrzeba ich powołania powstała, gdyż dowody powstały po wydaniu przez organ decyzji;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, że rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego: art. 86 w zw. z art. 95 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie zeznań przedstawicieli strony skarżącej S. M. i M. W., w sytuacji gdy wymienieni w sposób wyczerpujący usprawiedliwili swoje niestawiennictwo i wnieśli o wyznaczenie innego terminu przesłuchania;

3. prawa materialnego tj. art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 73/2009 polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie spełniła wszystkich wymogów niezbędnych do przyznania pomocy, w szczególności, że nie spełniła wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo objęła w posiadanie będąc w dobrej wierze, albowiem przekazujący zapewnił spółkę, że jest uprawniony do przeniesienia posiadania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie występuje, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Dokonując oceny skargi kasacyjnej przy zastosowaniu powyższych kryteriów, należy stwierdzić, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

W pierwszej kolejności został rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem zeznań strony, niezasadne oddalenie przez ten Sąd wniosku dowodowego.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie było przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W orzecznictwie jest wyrażany pogląd, że przy ustalaniu zakresu właściwości miejscowej, mimo że art. 21 k.p.a. nie zastrzega wprost pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, w pierwszej kolejności należy stosować przepisy szczególne, a dopiero w razie ich braku (zgodnie z zasadą subsydiarności) - przepisy k.p.a. (zob. postanowienie NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OW 219/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia PRŚ wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stosownie zaś do przepisu § 23 ust. 5 wniosek, o którym mowa w ust. 2, czyli nowy posiadacz gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, lub stada zwierząt ras lokalnych wnioskodawcy składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej przez wnioskodawcę. Z powołanej regulacji wynika, iż właściwym do orzekania w przedmiocie płatności PRŚ w przypadku tzw. wniosku transferowego właściwym pozostaje kierownik biura powiatowego Agencji, do którego został złożony "pierwotny" wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W wyroku z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie II GSK 695/12 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis ten stanowi, zatem lex specialis w odniesieniu do ogólnej zasady określającej właściwość miejscową organów ARiMR wyrażonej w treści § 17 ust. 2 i odnosi się jedynie do wniosku o wstąpienie się do toczącego postępowania. Strona skarżąca deklarując wstąpienie do postępowania o płatności PRŚ miała zatem obowiązek złożyć wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej do Kierownika BP ARiMR w N. S.z/s w K., tj. do organu w którym złożony został wniosek przez K. S. Z akt sprawy wynika przy tym, iż jako siedziba/miejsce zamieszkania rolnika deklarowana była przez nią N. S., ul. (...).

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego.

W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów (protokołów rozpraw przed Sądem Okręgowym w Z. G. w sprawach o sygn. akt (...) i (...) i postanowienia Prokuratury Rejonowej o umorzeniu postępowania karnego z (...) lutego 2014 r.) za w pełni uzasadnione i nienaruszające art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postąpił prawidłowo odmawiając przeprowadzenia wskazanego przez stronę dowodu. Wypada też zauważyć, że stosownie do art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę jedynie ustaleń prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, wydanego w postępowaniu karnym, co oznacza, że skorzystanie z innych dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu zostało także pozostawione do uznania sądu rozpoznającego sprawę administracyjną.

Za bezzasadny należało także uznać zarzut ujęty w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, że pominięcie zeznań strony (na jej wniosek złożony w postępowaniu odwoławczym) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 - 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie. Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 z późn. zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi płatności ONW byłoby zgodne z celami i zasadami WPR. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce. Prawidłowo ustalił, mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym także zeznania K. S. złożone w toku postępowania odwoławczego, które potwierdzają zeznania złożone wcześniej przed organami ścigania - uznał, iż w omawianej sprawie nie można mówić o objęciu w posiadanie przez (...) - M. sp.j. gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego K. S. Zauważyć bowiem należy, iż (...) M. sp.j. nie może przejąć wniosku i objąć w posiadanie działek rolnych, których posiadaczem nie była K. S. W jego ocenie zaś z zeznań pierwotnej wnioskodawczyni, potwierdzonych również przez inne osoby, wynika jednoznacznie, iż posiadaczem m.in. gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku z dnia (...) maja 2011 r., a następnie zgłoszonych jako przejęte w dniu (...) maja 2011 r. przez (...) - M. sp.j. był wyłącznie M. W. W tych okolicznościach odstąpienie od przesłuchania w charakterze strony S. M. i M. W. (po wielokrotnych i bezskutecznych próbach wyznaczenia kolejnego terminu przesłuchania) nie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Strona nie wykazała też, w jaki sposób brak przesłuchania strony (z urzędu czy na wniosek) miałby naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Realizacja tej zasady wymaga dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, a więc do jej naruszenia dochodzi jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie zachowa tych wymogów i wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Okoliczność tę należy jednak wykazać, czego w skardze kasacyjnej brak.

Należy też zauważyć, że z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 270/16).

W stanie sprawy organ zrezygnował z przesłuchania strony z uwagi na wielokrotne niestawiennictwo wskazanych przez nią osób oraz brak złożenia przez stronę pisemnych wyjaśnień (mimo wezwania organu), niemożność zastosowania przepisów o środkach przymusu oraz ze względu na zgromadzenie materiału dowodowego, który pozwalał na zakończenie sprawy. W tej sytuacji odstąpienie przez organ od przeprowadzenia tego dowodu nie narusza prawa. Organ z urzędu powinien dążyć do załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. i nie powinien dopuszczać do przewlekłości postępowania (art. 12 k.p.a.), a więc powinien również przeciwdziałać wszelkim jej objawom, uniemożliwiającym zakończenie w terminie postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych okolicznościach odstąpienie od przesłuchania w charakterze strony S. M. i M. W. (po wielokrotnych i bezskutecznych próbach wyznaczenia kolejnego terminu przesłuchania) nie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Strona nie wykazała też, w jaki sposób brak przesłuchania strony (z urzędu czy na wniosek) miałby naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Realizacja tej zasady wymaga dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, a więc do jej naruszenia dochodzi jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie zachowa tych wymogów i wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Okoliczność tę należy jednak wykazać, czego w skardze kasacyjnej brak. Należy też zauważyć, że z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 270/16). W stanie sprawy organ zrezygnował z przesłuchania strony z uwagi na wielokrotne niestawiennictwo wskazanych przez nią osób oraz brak złożenia przez stronę pisemnych wyjaśnień (mimo wezwania organu), niemożność zastosowania przepisów o środkach przymusu oraz ze względu na zgromadzenie materiału dowodowego, który pozwalał na zakończenie sprawy. W tej sytuacji odstąpienie przez organ od przeprowadzenia tego dowodu nie narusza prawa. Organ z urzędu powinien dążyć do załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. i nie powinien dopuszczać do przewlekłości postępowania (art. 12 k.p.a.), a więc powinien również przeciwdziałać wszelkim jej objawom, uniemożliwiającym zakończenie w terminie postępowania. Podsumowując, wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, aby rezygnacja przez organ z przesłuchania w charakterze strony wnioskowanych osób doprowadziła do naruszenia art. 86 w zw. z art. 95 § 1 k.p.a., czy - zasady dwuinstancyjności postępowania. Powołane przez stronę przepisy mają różny charakter, co również wymagało wyjaśnienia przez wnoszącą skargę kasacyjną, a czego w skardze kasacyjnej brak. Zgodnie z art. 95 § 1 k.p.a. na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie, natomiast zgodnie z art. 86 zd. pierwsze k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Tak więc pierwszy ze wskazanych przepisów gwarantuje stronie możliwość przedstawienia swoich racji w celu obrony swoich praw, a drugi - uprawnia organ do przesłuchania strony. Naruszenie jednego z obowiązków/uprawnień wymaga jednak wykazania. Samo odwołanie się do treści tych przepisów bez wskazania konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na naruszenie chociażby jednego z tych przepisów, nie czyni zadość tym wymogom.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.

Rozpoznawany zarzut nie odpowiada ustawowym wymogom - nie wskazuje formy naruszenia prawa i zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że objęła w posiadanie gospodarstwo rolne będąc w dobrej wierze, ponieważ przekazująca posiadanie gruntu rolnego zapewniła o tym, że jest do tego uprawniona. Na poparcie wskazała szereg okoliczności, takich jak: otrzymanie płatności za lata wcześniejsze, udział w kontrolach na miejscu, uzyskanie certyfikatów rolnictwa ekologicznego, zawarcie umów z przedsiębiorstwami skupującymi susz paszowy, utrzymanie gruntu w dobrej kulturze, prowadzenie odpowiedniej dokumentacji. Ich treść wskazuje zatem, że zamiarem wnoszącej skargę kasacyjną było podważenie ustalonego przez organ i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego i wykreowanie nowego, po myśli strony. Tymczasem, jak wcześniej zostało zauważone zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest właściwą płaszczyzną do kwestionowania ustaleń faktycznych, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Poza tym strona w swojej argumentacji pomija okoliczności, które zostały ujawnione w toku postępowania przygotowawczego i potwierdzone w postępowaniu administracyjnym, z których wynika, że jedynym rzeczywistym posiadaczem gruntów rolnych był M. W. Dla sprawy nie ma znaczenia również i to, że grunty te były utrzymywane w dobrej kulturze, skoro organ ustalił i co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, a stronie nie udało się podważyć w ramach zarzutu procesowego, że w rzeczywistości wnioskodawczyni nie była w posiadaniu tych gruntów i w związku z tym nie mogła prowadzić samodzielnie działalności gospodarczej. Uczestniczące w tym procederze podmioty (za namową M. W.) pozorowały działalność rolniczą. Faktycznym posiadaczem i zarządzającym tymi gruntami był M. W., a więc to jemu jako rolnikowi przysługiwało co do zasady prawo ubiegania o płatności w poszczególnych programach i na zasadach tam określonych. Dlatego też zbędne było dokonywanie oceny przez organ, w jaki sposób "przekazane" grunty rolne były użytkowane i czy spełniały wymóg utrzymania w dobrej kulturze, skoro jak się okazało wnosząca skargę kasacyjną nie prowadziła samodzielnie na tych gruntach działalności rolniczej, w rozumieniu § 2 lit. c rozporządzenia (WE) nr 73/2009, ponieważ wchodziły one w skład gospodarstwa rolnego innego podmiotu. Rolnik chcąc skorzystać z płatności ONW musi w pełni spełniać warunki przyznania płatności, określone w przepisach prawa krajowego oraz unijnego.

Z powyższych względów nie ma podstaw prawnych i faktycznych do zarzucenia organowi naruszenia art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W myśl tego przepisu do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41).

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.