Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2724783

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 września 2019 r.
I GSK 1315/18
Obowiązek należytego uzasadnienia podstaw kasacyjnych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska.

Sędziowie: NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), del. WSA Stefan Kowalczyk.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3577/15 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od K. P. na rzecz Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3577/15 oddalił skargę K. P. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (...) w wyniku rozpatrzenia wniosku K. P. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 decyzją Nr (...) z dnia (...) września 2012 r. przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości 47 122,80 zł z tytułu realizacji pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne:

1. Wariant 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) - za powierzchnię 9,02 ha w wysokości 7 576,80 zł,

2. Wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) - za powierzchnię 21,97 ha w wysokości 39 546,00 zł.

Celem wypełnienia warunków otrzymania płatności m.in. określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 z późn. zm.), zgodnie z zapisami zawartymi w części IX wniosku (oświadczenia i zobowiązania) skarżący zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego od dnia 15 marca 2011 r. do dnia 14 marca 2016 r.

W dniu 9 maja 2012 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, po rozpoznaniu którego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (...) na mocy decyzji Nr (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości 55 782,00 zł z tytułu realizacji pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) - za powierzchnię 30,99 ha.

W dniu 14 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w W. wpłynął wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

W dniu 24 lipca 2013 r. w gospodarstwie skarżącego zostały przeprowadzone kontrole podczas których stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- działka rolna A - powierzchnia deklarowana 30,15 ha, powierzchnia stwierdzona 8,60 ha;

- działka rolna B - powierzchnia deklarowana 2,55 ha - zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (...) w dniu (...) października 2014 r. wydał decyzję (...), którą odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 i nałożył sankcję w wysokości 40 248,00 zł.

Skarżący wniósł odwołanie do ww. decyzji, w wyniku rozpatrzenia którego, Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją nr (...) z dnia (...) grudnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (...) w dniu (...) marca 2015 r. wydał decyzję nr (...) o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami wieloletnimi.

Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w W., w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazał, że odmowa przyznania płatności miała miejsce z uwagi na wykluczenie z płatności działki rolnej B o pow. 2,55 ha z powodu zaniechania prowadzenia na niej działalności rolniczej. Wskazano, iż na działce nie wykonywano podstawowych zabiegów pielęgnacyjnych, działka wykazuje duży poziom zachwaszczenia oraz liczne samosiewki drzew i krzewów. Z działki rolnej A o powierzchni deklarowanej kwalifikowanej 28,41 ha wykluczono powierzchnię 19,81 ha jako niekwalifikującą się do przyznania płatności. Wskazano, iż na działce tej pomiędzy rzędami jabłoni występuje zachwaszczenie oraz siewki drzew. Powierzchnia działek stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu (w dniu 24 lipca 2013 r.) wynosiła 8,60 ha.

Następnie organ I instancji decyzją z dnia (...) maja 2015 r. nr (...) ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 74 347,80 zł. Wskazał, iż skarżącemu na mocy decyzji nr (...) z dnia (...) września 2012 r. (powinno być (...) lutego 2012 r.), nr (...) z dnia (...) września 2012 r. oraz nr (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego we wniosku o wpis do ewidencji producentów płatności rolnośrodowiskowe na lata 2011-2012. W roku 2013 odbyła się kontrola na miejscu, która wykazała, iż skarżący zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni 22,39 ha. Wobec tego, iż skarżący zobowiązał się do realizacji programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 2. Rolnictwo ekologiczne na powierzchni 30,99 ha, powstał obowiązek zwrotu kwoty otrzymanych środków finansowych za powierzchnię, na której producent rolny nie zrealizował podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ I instancji powołał się przy tym na § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.; dalej także: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"). Wskazał jednocześnie, iż nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, jak również nie upłynął termin przedawnienia ustalania obowiązku zwrotu ww. płatności.

Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...) decyzją z dnia (...) lipca 2015 r. Nr (...), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, wskazując, iż nie zawiera ono żadnych wyjaśnień i argumentów, mających wpływ na rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, iż kwestie podnoszone przez skarżącego, dotyczące nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdzonych w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie w dniu 24 lipca 2013 r., były przedmiotem postępowania w sprawie przyznania płatności, a nie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Postępowanie dotyczące przyznania płatności poprzedza postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu płatności pobranych nienależnie lub nadmiernie. Sprawa przyznania płatności stanowiła przedmiot odrębnego postępowania zakończonego wydaniem przez organ I instancji decyzji Nr (...) z dnia (...) marca 2015 r. Powyższa decyzja jest rozstrzygnięciem ostatecznym w sprawie. Zatem zarzuty skarżącego w tej kwestii uznano za wyjaśnione, niemieszczące się w zakresie rozpoznania przez organ odwoławczy w obecnym postępowaniu i nie mające wpływu na jego wynik. Za bezzasadne uznano żądanie przeprowadzenia ponownej kontroli, albowiem organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy |dotyczy okoliczności wyjaśnionych w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę. Sąd I instancji podniósł, że jak wynika z wniosku skarżącego o płatność rolnośrodowiskową na 2011 r. i wydanej w wyniku jego rozpoznania decyzji z dnia (...) września 2012 r., o których mowa wyżej skarżący zobowiązał się do realizacji programu rolnośrodowiskowego i otrzymał płatności w pakiecie rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 9,02 ha (działki B - pow. 6,44 ha i C - pow. 2,58 ha; karty 93, 54, 38 akt administracyjnych) oraz wariat 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni 21,97 ha (działki A - pow. 18,28 ha i D - 3,69 ha; karty 93, 54, 38 akt administracyjnych) - łącznie 30,99 ha.

Decyzja z dnia (...) marca 2015 r. orzekająca o odmowie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia (...) kwietnia 2015 r., pozostawała w obrocie prawnym w dacie wydania decyzji z dnia (...) maja 2015 r. o ustaleniu przez organ I instancji kwoty nienależnie pobranych płatności oraz decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie i dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skarga na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia (...) kwietnia 2015 r. Nr (...), o której mowa wyżej, została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r. w sprawie V SA/Wa 2615/15 oddalona (wyrok jest nieprawomocny). W tych okolicznościach orzekając w niniejszej sprawie, organy były związane swoimi ustaleniami co do braku realizacji podjętego przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Okoliczności dotyczące realizacji podjętego zobowiązania pozostawały sporne i były wyjaśniane w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. W postępowaniu tym zapadły rozstrzygnięcia, którymi orzekające w niniejszej sprawie organy są związane. Postępowanie w niniejszej sprawie, którego przedmiotem jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, jest konsekwencją ustaleń dotyczących braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, jakie miały miejsce w odniesieniu do płatności na 2013 r. W tych okolicznościach argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, iż nie doszło do zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w jakimkolwiek stopniu, która mogła być podnoszona w postępowaniu dotyczącym płatności na 2013 r., wykracza poza przedmiot postępowania w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji odnosząc się do dowodów z dokumentacji fotograficznej, wydruków z programu Google Earth oraz oświadczeń J. S. wskazał, iż zmierzają one do wykazania wykonywania odpowiednich zabiegów pielęgnacyjnych, koszenia i istnienia sadu, to jest okoliczności istotnych dla ustalenia kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zgodnie z podjętym zobowiązaniem. Jednak dowody te dotyczą okoliczności spornych w postępowaniu o płatność na 2013 r., zaś w niniejszej sprawie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie i podlegały oddaleniu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zdaniem WSA wobec stwierdzenia, że skarżący nie dopełnił obowiązku realizacji podjętego od dnia 15 marca 2011 r. 5 - letniego zobowiązania orzekające w sprawie organy zasadnie uznały za podlegające zwrotowi kwoty wypłacone za rok 2011 i 2012, z uwzględnieniem powierzchni, na której skarżący nie zrealizował zobowiązania. Zgodnie bowiem z § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. § 4 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia wymienia Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne. Wprawdzie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazuje na § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dotyczącego Pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone, pozostaje to jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wobec powyższego nie doszło także do wskazywanego w skardze naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji.

W ocenie Sądu brak jest także podstaw do uznania spełnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od żądania zwrotu wypłaconej pomocy, a argumentacja organu w tym zakresie jest wyczerpująca.

Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wniósł o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Dyrektora (...) Oddziału ARiMR przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego tj. uznanie wyników kontroli z lipca 2013 r. jako środek dowodowy wystarczający do uznania, iż w latach 2011 i 2012 na części terenu gospodarstwa skarżącego nie była prowadzona produkcja rolna, kiedy to kontrola przedstawiała stan na lipiec 2013 r. i żadne metody zastosowane podczas kontroli nie pozwalały stwierdzić, jaki był stan gospodarstwa w 2011 i 2012 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Dyrektora (...) Oddziału ARiMR przepisów art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z urzędu ze zdjęć satelitarnych, które to pozostają w dostępie organu jako powszechny sposób monitorowania i dokumentacji nasadzeń;

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, tj. nieprzyznania mocy dowodowej oświadczeniu J. S. na okoliczność systematycznego wykaszania całego obszaru sadu od roku 2012, kiedy to oświadczenie było spójne, rzetelne i korespondowało z pozostałymi dowodami w sprawie, a przede wszystkim miało pomóc w ustaleniu błędów w postępowaniu dowodowym prowadzonym przed Dyrektorem (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Dyrektora (...) Oddziału ARiMR przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę protokołu kontroli przeprowadzonej przez inspektorów ARiMR w dniu 24 lipca 2013 r., w szczególności gdy:

- kontrola nie przeprowadziła fizycznego liczenia drzewek, a zastosowana metoda porównawcza prowadzi do konkluzji, iż cały obszar sadu był obsadzony;

- kontrola nie ustaliła granic wszystkich działek, co ma konsekwencje w braku możliwości stwierdzenia zachwaszczenia oraz ilości obsady drzewek (str. 4 raportu (...));

- kontrola nie ustaliła wieku chwastów, tak aby wskazać, czy sad był koszony w roku 2011 i 2012;

- kontrola uznała większość terenu gospodarstwa jako "nieużytki rolne", co zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) do nieużytków zalicza się grunty rolne nienadające się bez znacznych nakładów do działalności wytwórczej w rolnictwie, w szczególności: bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty); piaski (piaski ruchome, piaski nadbrzeżne, wydmy), naturalne utwory fizjograficzne, (urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, zapadliska, nisze osuwiskowe, piargi), grunty pokryte wodami, które nie nadają się do produkcji rybnej (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe);

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Dyrektora (...) Oddziału ARiMR przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, tj. protokołów kontroli przeprowadzanych przez Bioekspert Sp. z o.o. - Jednostkę Certyfikującą w rolnictwie ekologicznym za lata 2011 i 2012, kiedy to powyższe protokoły stanowiły jedyne dowody obrazujące stan gospodarstwa w latach poprzedzających kontrolę przeprowadzoną przez ARIMR;

Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2009 r. poz. 33, nr 262) poprzez uznanie, iż doszło do zmniejszenia obszaru gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w sytuacji gdy w 2013 r. na całym obszarze gospodarstwa była zachowana minimalna obsada drzewek (ponad 125 sztuk na hektar) a w części gospodarstwa nie doszło do wykoszenia miedzyrzędzi czyli w 2013 r. doszło do "prowadzenia produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną" co zgodnie z załącznikiem nr 7 wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów łub wariantów do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. powinno być zakwalifikowane do zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej o 100% w danym roku, a nie oddziaływać na lata ubiegłe, gdyż częściowe zachwaszczenie było jednoroczne.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski.

Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno przy tym szczegółowo określać, do jakiego - zdaniem skarżącego kasacyjnie - naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia z dnia 18 marca 2011 r. I GSK 142/10 i powołane tam orzecznictwo).

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały w niniejszej sprawie oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że skoro kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, to kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po prawidłowo dokonanych ustaleniach faktycznych.

Sygnalizowane przez autora skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania dotyczy wad postępowania przeprowadzonego przez organy, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej. W grupie tych zarzutów skarżący podnosi dowolną ocenę materiału dowodowego przez uznanie wyników kontroli z lipca 2013 r., jako dowód wystarczający do uznania, że w latach 2011 i 2012 na części terenu gospodarstwa skarżącego nie była prowadzona produkcja rolna, podczas gdy kontrola przedstawiała stan na lipiec 2013 r. i żadne metody w czasie kontroli nie pozwalały stwierdzić jaki był stan gospodarstwa w 2011 i 2012 r. oraz dokonanie błędnej oceny protokołu kontroli z dnia 24 lipca 2013 r. i nie uwzględnienia protokołów kontroli przeprowadzonych przez Bioekspert Sp. z o.o. - Jednostkę Certyfikującą w rolnictwie ekologicznym za lata 2011 i 2012, w sytuacji gdy protokoły te stanowiły jedyne dowody obrazujące stan gospodarstwa w latach poprzednich. Zaniechanie przeprowadzenia dowodu z urzędu ze zdjęć satelitarnych. Nadto naruszenie m.in. art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez odmowę przyznania mocy dowodowej oświadczeniu J. S. na okoliczność wykaszania całego obszaru sadu od 2012 r., co pozwoliłoby wyeliminować błędy popełnione w postępowaniu przez organ.

Zarzuty te w całości pozbawione są usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Przede wszystkim, Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, na toczące się z wniosku skarżącego postępowanie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok, zakończone ostateczną decyzją orzekającą o odmowie przyznania tej płatności (decyzja organu I instancji z 6 marca 2015 r. utrzymana w mocy decyzją z dnia 27 kwietnia 2015 r.), która pozostawała w obrocie prawnym w dacie wydania decyzji z dnia 13 maja 2015 r. o ustaleniu przez organ I instancji kwoty nienależnie pobranych płatności oraz decyzji utrzymującej ją w mocy - stanowiącej przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie - i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarga na decyzję odmawiającą przyznania płatności za 2013 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2016 r. w sprawie V SA/Wa26/15 natomiast skarga kasacyjna również została oddalona wyrokiem NSA z dnia w sprawie I GSK 985/18. Okoliczności dotyczące realizacji podjętego zobowiązania pozostawały sporne i były wyjaśniane w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., czego wydaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, formułując niemal identyczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania zarówno w tej sprawie jak i w sprawie o przyznanie płatności. Zauważyć zaś trzeba, że organy i Sąd pierwszej instancji w kontrolowanej sprawie, były związane ustaleniami co do braku realizacji podjętego przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdyż postępowanie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych jest niejako pochodną postępowania o przyznanie tych płatności (w którym ustaleniom podlega czy zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane prawidłowo). Odmowa przyznania płatności oznacza, że zaniechano realizacji zobowiązania. Postępowanie bowiem w niniejszej sprawie - jak już wskazano - którego przedmiotem jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, jest konsekwencją ustaleń dotyczących braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, jakie miały miejsce w odniesieniu do płatności na 2013 r. W tych okolicznościach jako prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, iż nie doszło do zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w jakimkolwiek stopniu, która mogła być podnoszona w postępowaniu dotyczącym płatności na 2013 r., wykracza poza przedmiot postępowania w tej sprawie. Zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej, oprócz braku uwzględnienia regulacji procedury obowiązującej w tego rodzaju postępowaniach (wskutek modyfikacji wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), nie mogły być uznane za usprawiedliwione, gdyż ustalenia dotyczące realizacji zobowiązania były wiążące dla organów, co zyskało aprobatę sądów obydwu instancji.

Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt 1, 3, 4,

5 i 6 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, zauważenia wymaga, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i jego ocena wedle reguł swobodnej oceny dowodów nie została skutecznie zakwestionowana żadnym zarzutem kasacyjnym - Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był przyjąć, że materiał ten stanowi podstawę czynienia ustaleń faktycznych, a następnie ich oceny w kontekście zastosowania normy materialnoprawnej.

Zgodnie bowiem z § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.

Kasator formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, upatruje błędnego zastosowania przez organ i akceptującego to stanowisko Sąd pierwszej instancji, § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (powinno być § 39 ust. 2 pkt 2a - co prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji na str. 13 uzasadnienia). Organ bowiem uznał, że "doszło do zmniejszenia obszaru gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe". Zdaniem jej autora rozumowanie to obarczone jest błędem, gdyż "w czasie kontroli w lipcu 2013 r. na całym obszarze gospodarstwa posadzone były jabłonie". Argumentując błędne zastosowanie ww. przepisu wskazuje na ustalenia faktyczne inne niż zostały przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia i co istotne, nie podważone zarzutami skargi kasacyjnej. Zwrócić zatem należy uwagę, że podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie może opierać się na kwestionowaniu ustaleń faktycznych poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie. Stosowanie prawa materialnego (subsumcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. Natomiast stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów prawa procesowego.

Z tych względów nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego określony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić, o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 4050 zł, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, nie biorącego udziału w postępowaniu przed I instancją, za udział w rozprawie przed NSA wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.