Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2783733

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 1 sierpnia 2019 r.
I GSK 1303/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Zajda.

Sędziowie NSA: Małgorzata Grzelak, del. Anna Apollo (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 156/16 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 156/16 oddalił skargę Z. K. (dalej określanego jako producent rolny lub skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z (...) grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Stan sprawy sąd pierwszej instancji przedstawił następująco:

Decyzjami z (...) lutego 2006 r., (...) listopada 2006 r., (...) stycznia 2008 r., (...) grudnia 2008 r., (...) lutego 2010 r., (...) grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lidzbarku Warmińskim przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe na kolejne lata 2005 - 2010 z tytułu realizacji wariantów:

- S02a01 - uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności),

- S02a02 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności),

- S02b01 - trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) i - S02b02 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności).

Następnie decyzją z (...) grudnia 2011 r. organ odmówił stronie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r., ze względu na brak jej danych w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, przekazanym przez Jednostkę Certyfikującą. Decyzję tę utrzymał w mocy Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR rozstrzygnięciem z (...) lutego 2012 r.

Zawiadomieniem z (...) lutego 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lidzbarku Warmińskim poinformował producenta rolnego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w związku z niespełnieniem przez stronę w 2011 r. warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, które zakończył decyzją z (...) września 2015 r. ustalająca kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji wymienionych wyżej przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2007 - 2010, na łączną sumę 163.011,80 zł.

Zaskarżoną decyzją z (...) grudnia 2015 r. Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Wskazał, że przez kwoty nienależnie pobranych środków finansowych należy rozumieć należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nienależnej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika.

W ocenie organu, w sprawie wystąpiła przesłanka z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.), który stanowi, iż płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem. W przypadku pakietu Rolnictwo ekologiczne warunkiem uzyskiwania płatności jest prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, co z kolei jest weryfikowane przez jednostki certyfikujące, a wynik tej weryfikacji jest przekazywany m.in. Prezesowi ARiMR. W konsekwencji, brak danego producenta rolnego na wykazie przekazywanym przez Jednostkę Certyfikującą jest równoznaczny z niespełnieniem warunków dotyczących produkcji ekologicznej. Warunku tego producent rolny nie spełnił w 2011 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego braku podstaw prawnych do przedłużenia w 2007 r. (tj. trzecim roku podjętego przez stronę zobowiązania) programu rolnośrodowiskowego o 5 lat, organ wyjaśnił, że w związku ze zmianą w dniu 15 marca 2007 r. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.), producenci rolni realizujący program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2004 - 2006 mogli dokonać zmian do już złożonego wniosku rolnośrodowiskowego, m.in. w zakresie zwiększenia powierzchni. W niniejszej sprawie producent rolny z własnej woli przeszedł na PROW 2007 - 2013 w wyniku zwiększenia powierzchni gruntów rolnych. Został przy tym poinformowany, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe wydłuża się o 5 lat i zobowiązał się do realizacji wydłużonego zobowiązania.

W ocenie organu, w sprawie nie zaistniały przesłanki wykluczające zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z uwagi na to, że płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach, tj. określone w: - art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L z 2004 r. Nr 141, str. 18 z późn. zm., dalej określanego jako rozporządzenie Komisji nr 796/2004) i - art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L z 2009 r. Nr 316, str. 65 z późn. zm., dalej określanego jako rozporządzenie Komisji nr 1122/2009).

W kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu płatności organ odwołał się do przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednak jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie beneficjent nie działał w dobrej wierze. Podpisując wniosek o przyznanie płatności na rok 2011, oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności. Wypłata płatności za rok 2007 nastąpiła w dniu 21 lutego 2008 r., natomiast datą pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze danej płatności był dzień odbioru zawiadomienia z dnia 12 lutego 2015 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, tj. 13 lutego 2015 r., a więc powiadomienie to nastąpiło przed upływem 10 lat od dokonania płatności. Mając na względzie powyższe, organ uznał, że obowiązek zwrotu płatności nie uległ przedawnieniu.

Wskazując na treść art. 3 ust. 1 w rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L z 1995 r. Nr 312, str. 1 z późn. zm., dalej określanego jako rozporządzenie Rady nr 2988/95), Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł, że w odniesieniu do programów wieloletnich okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. W związku z powyższym, dla płatności w ramach PROW 2007-2013 będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r. (do której możliwe jest dokonywanie wypłat w ramach programu) i nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r. (tj. termin przedstawienia Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu, stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.Urz.UE.L 209 z 11.8.2005, str. 1 z późn. zm.). W niniejszej sprawie nastąpiło również przerwanie biegu przedawnienia, poprzez doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Oddalając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej określanej skrótem p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaznaczył, że w stanie faktycznym sprawy, począwszy od 2007 r., podejmując zobowiązanie, producent zobowiązywał się w kolejnych latach do prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, w tym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do:

1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz.Urz.UE.L 153 z 30.04.2004);

2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Powierzchnie pakietów deklarowanych we wniosku na kolejny rok ustalane są na podstawie wykazów z jednostek certyfikujących, o których mowa w art. 27 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz.U.UE.L z dnia 20 lipca 2007 r.) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2009 r. Nr 116, poz. 975).

W wyniku przeprowadzonej przez właściwy organ administracji rolnej weryfikacji, stwierdzono pozostający poza sporem fakt, iż w 2011 r. skarżący nie figurował jako producent rolny w wykazie prowadzonym przez właściwą Jednostkę Certyfikującą. Tym samym nie spełnił jednego warunków dotyczących produkcji ekologicznej, do których przestrzegania pisemnie zobowiązał się w związku z podjętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowych. Chociaż, składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, zarówno w pierwszym roku, jak i kolejnych latach rolnik oświadczył między innymi, że znane mu są zasady oraz tryb realizacji programu rolno-środowiskowego i że jest świadomy skutków niewykonania zobowiązań z niego wynikających. Zobowiązał się również do przestrzegania warunków uczestnictwa w tym programie przez okres 5 lat od rozpoczęcia jego realizacji, jak też niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej że kwestia zwrotu płatności została uregulowana w § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym to przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem.

Ustalony ostateczną decyzją administracyjną za 2011 r., brak danych producenta rolnego w przekazywanym przez Jednostkę Certyfikującą wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, jest równoznaczny z niespełnieniem warunków dotyczących produkcji ekologicznej. Decyzja ta jest ostateczna i dopóki pozostaje w obrocie prawnym wywołuje skutki prawne. Przyjęte w niej ustalenia faktyczne oraz przesłanki i podstawy prawne zmniejszenia pomocy, dawały więc pełne podstawy do stwierdzenia w rozpoznawanej sprawie, że istniały przesłanki ustalenia przez organy kwoty nienależnie pobranych płatności, podlegających zwrotowi. Kwotę tę prawidłowo zaś ustalono jako sumę wszystkich przyznanych rolnikowi i wypłaconych za lata 2007 - 2010 płatności w ramach pakietu S02 - rolnictwo ekologiczne. Słusznie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, brak przesłanek wykluczających zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z przyczyn określonych w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., a więc ze względu na to, że płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

W ocenie sądu pierwszej instancji organy prawidłowo przeanalizowały kwestię przedawnienia prawa do ustalenia w drodze decyzji kwoty nienależnie pobranych płatności, odwołując się treści art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95, zgodnie z którym, w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W rozpatrywanej sprawie dot. płatności PROW za lata 2007-2013, upływ terminu przedawnienia nastąpić mógł więc nie wcześniej niż 31 grudnia 2015 r. (do kiedy możliwe było dokonywanie wypłat w ramach programu) i nie później niż dnia 30 czerwca 2016 r. (terminu na przedstawienie Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.Urz.UE.L 209 z 11 sierpnia 2005, str. 1 z późn. zm.). Wreszcie, poprzez doręczenie skarżącemu zawiadomienia z 12 lutego 2015 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności doszło do przerwania biegu przedawnienia. Natomiast działań skarżącego, których skutkiem było skreślenie go gospodarstwa z listy jednostki certyfikującej, nie można zakwalifikować jako dokonanych w dobrej wierze, z uwagi na brak należytej staranności w spełnieniu objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wymagań dotyczących realizacji programu, zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym. Wbrew twierdzeniom skargi, istnienie dobrej wiary należy zaś rozpatrywać na tle realizacji całego, wieloletniego programu rolnośrodowiskowego, a nie na dzień pobrania płatności, czy złożenia wniosku na kolejny rok.

Konkludując sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na jej wynik.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż nie doszło do przedawnienia roszczenia,

2. § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętych planem rozwoju obszarów wiejskich z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie posiadając certyfikatu w 2011 r. nie zrealizował wszystkich pakietów objętych wnioskami w latach 2007-2010, w sytuacji gdy posiadanie certyfikatu jest wymagane przy realizacji programów objętych zakresem "z certyfikatem zgodności", a skarżący nie posiadał certyfikatu wyłącznie w 2011 r.

3. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów poprzez przyjęcie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie, zaś skarżący pozostawał w złej wierze.

W oparciu o wyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie zgodnie z żądaniem skarżącego. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm prawem przepisanych, w tym również w postępowaniu kasacyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że, w ocenie skarżącego, w sprawie znajduje zastosowanie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a nie jak przyjął błędnie sąd ww. rozporządzenie Rady. Nadto skarżący, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji działał w dobrej wierze. Wreszcie w przypadku, gdy przepisy nie regulują na jaki moment należy rozpatrywać istnienie dobrej wiary, należy przyjąć, że jest to moment podjęcia zachowania, którego skutki uzależnione są od dobrej bądź złej wiary działającego. Co istotne późniejsza utrata dobrej wiary nie uchyla zaistniałych skutków. W niniejszej sprawie takim momentem będzie złożenie przez skarżącego każdego roku wniosku w ramach programu rolnośrodowiskowego.

W ocenie skarżącego tryb, w jakim realizowany jest program rolnośrodowiskowy wskazuje na jego cykliczny charakter i powoduje rozbicie 5-cio letniego planu na coroczne odrębne zobowiązania. W konsekwencji tego uchybienie skarżącego polegające na nie posiadaniu certyfikatu winno być rozpatrywane w kontekście naruszenia zgłoszonego wniosku i podjętego zobowiązania w 2011 r., a nie rzutować na pozostałe lata.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z kolei związane tak zakreślonymi granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarżący w petitum skargi podniósł jedynie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy zatem zauważyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Ponadto, zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez skarżącego) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Wobec tego, że stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany, to ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego nie może pomijać faktów, które sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyroku. Po drugie, wszystkie zgłoszone przez skarżącego zarzuty pozostają ze sobą w ścisłym funkcjonalnym związku i mają komplementarny charakter, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył je łącznie. Biorąc pod uwagę ich uzasadnienie skarżący kwestionuje nakazanie mu zwrotu płatności za lata 2007 - 2010, chociaż, w jego ocenie, nie wykonał zobowiązania jedynie w 2011 r., za który to okres nie przyznano mu płatności.

Trafnie skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 2300/13 stwierdził, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach poprzednich, pod warunkiem, że w latach poprzednich takie naruszenia również miały miejsce, chyba że są podstawy do przyjęcia, że naruszenie stwierdzone w danym roku przesądza o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego.

Z przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego wynika, ze skarżący w 2007 r. rozpoczął realizację wydłużonego zobowiązania rolnośrodowiskowego, co znalazł odzwierciedlenie w jego wniosku dotyczącym płatności na 2007 rok. Zatem winien był przestrzegać wymogów pakietowych do końca 2011 r. W ostatnim roku realizacji zobowiązania nie spełnił wymogów pakietowych, co skutkowało nieprzyznaniem mu płatności rolnośrodowiskowej na ten rok.

Ponieważ, jak ustaliły organy, a to ustalenie podzielił sąd pierwszej instancji, skarżący nie zrealizował w ten sposób "całościowo" zobowiązania to, w ocenie sądu pierwszej instancji "istniała niewątpliwie podstawa do wydania decyzji o zwrocie płatności". To zaś wypełniło przesłankę, o której mowa w § 17 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którą płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem.

Skoro skarżący nie podważył stosownym zarzutem naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów procesowych, to brak podstaw do zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny subsumcji tego stanu faktycznego pod wskazaną normę § 17 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętych planem rozwoju obszarów wiejskich

Zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji 796/2004 którego niezastosowanie zarzuca skarżący obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconej pomocy ulega przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia dokonania płatności. Termin ten ulega skróceniu do czterech lat, jeżeli rolnik działał w dobrej wierze.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 2 lipca 2015 r. w sprawie C-684/13 stwierdził, że artykuł 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 powinien być interpretowany w ten sposób, że ocena dobrej wiary rolnika powinna być dokonana oddzielnie dla każdego z rozpatrywanych lat, a dobra wiara danego rolnika powinna utrzymywać się do końca czwartego roku następującego po dacie płatności.

Zarówno sąd pierwszej instancji jak i organy ustaliły, że skarżący był w złej wierze w odniesieniu do realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a nie tylko braku jego realizacji w roku 2011. Podkreślić należy, że ustalenie dobrej lub złej wiary jest ustaleniem okoliczności faktycznej, która może być podważana jedynie zarzutem naruszenia przepisów procesowych. Czego, co już wyżej wskazywano, skarżący nie uczynił.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów poprzez przyjęcie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie, zaś skarżący pozostawał w złej wierze także nie zasługuje na uwzględnienie.

Podsumowując należało uznać, ze zarzuty sformułowane w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zatem, skoro w rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, wyniki procesu subsumcji zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji i niepodważone przez skarżącego kasacyjnie nie dawały podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.