Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3090772

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 16 września 2020 r.
I GSK 1106/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Pietrasz.

Sędziowie: NSA Henryk Wach, del. WSA Tomasz Smoleń (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 54/20 w sprawie ze skargi (...) na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie negatywnej oceny projektu

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz (...) we Wrocławiu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) we (...) na uchwałę Zarządu Województwa (...) z dnia (...) nr (...0 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa (...).

Sąd rozstrzygał sprawę w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa (...) 2014-2020, Zarząd Województwa (...) (dalej: ZWD) podjął - (...) - uchwałę w sprawie nieuwzględnienia protestu (...) dalej: Stowarzyszenie, wnioskodawca, strona, skarżąca) od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu p/n (...).

Z akt sprawy wynika, że - pismem z (...) - Instytucja Organizująca Konkurs (dalej: IOK) poinformowała wnioskodawcę, iż jego wniosek otrzymał negatywną ocenę Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP), z powodu nieuzyskania minimum 60 punktów ogółem (uzyskania 57 punktów) oraz minimum 60% punktów w poszczególnych grupach kryteriów merytorycznych (nr 5 (kryterium trafności) i nr 6 (kryterium racjonalności harmonogramu), nr 7 (kryterium adekwatności sposobu zarządzania) i nr 8 (kryterium potencjału), nr 9 (kryterium doświadczenia), nr 10 /kryterium budżetu projektu/). W konsekwencji, projekt nie spełnił również kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 11 (kryterium spełnienia minimalnych wymagań).

Wnioskodawca złożył protest w zakresie oceny ww. kryteriów.

Po przeanalizowaniu zapisów dokumentacji konkursowej (projektowej) i mając na uwadze przedstawioną w proteście argumentację, ZWD nie uwzględnił protestu.

ZWD przesądził, że wniosek o dofinansowanie projektu - wskutek oceny obu oceniających - nie uzyskał minimum 60% w poszczególnych grupach kryteriów merytorycznych, tj. kryterium 5-6, 7-8, 9 i 10, w związku z czym nie spełnił również kryterium minimalnych wymagań. Podkreślił, że - w wyniku procedury odwoławczej - punktacja w grupach kryteriów 5-6, 7-8, 9 i 10 uległa zmianie (została zwiększona). Dodał, że projekt nie spełnił jednak wymogu minimum 60% punktów w kryterium merytorycznym nr 10. Przedstawił szczegółowe uzasadnienie odnośnie każdego z ww. kryteriów (przytoczył stanowiska I i II oceniającego, zarzuty protestu oraz zaprezentował własne stanowisko).

W odniesieniu do zarzutów protestu traktujących o: wskazywaniu w ocenach uchybień wniosku, które nie miały miejsca i tym samym potwierdzeniu nieprawdy, jednostronności ocen i braku logicznej analizy całości zapisów wniosku, niebraniu pod uwagę przy ocenie poszczególnych kryteriów informacji zawartych w całym wniosku, nieadekwatnym do ewentualnych uchybień obniżeniu punktacji, co oznacza brak obiektywizmu i forsowanie przez oceniających własnego obrazu rzeczywistości, ZWD dowodził, że - wbrew opinii wyrażonej w proteście - poszczególne, nieuwzględnione na etapie procedury odwoławczej, błędy uzasadniały obniżenie punktacji w ramach poszczególnych kryteriów. Zaznaczył, że oceniający dysponują przedziałem punktowym za spełnienie każdego z kryteriów w sposób niezależny, szacując wagę dostrzeżonego uchybienia, indywidualnie decydując o obniżeniu punktacji. Podkreślił, że w związku z konkursowym charakterem postępowania o przyznanie dofinansowania to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego sporządzenia wniosku, w którym wykaże on w sposób niepozostawiający wątpliwości, że zgłoszony projekt spełnia poszczególne kryteria wyboru. Motywował, że w sytuacji, gdy wnioskodawca nie dopełni ciążącego na nim obowiązku prawidłowego sporządzenia wniosku, czy to przez niewiedzę, czy też brak należytej staranności, nie może przerzucać odpowiedzialności za swoje zaniechania na organ i wymagać od niego interpretacji wniosku zgodnie z jego zamiarem, którego nie wyraził on wprost w złożonym formularzu wniosku.

Podsumowując ocenę wniosku o dofinansowanie dokonaną przez I oceniającego i II oceniającego, po analizie uzasadnień tych ocen oraz zarzutów postawionych w proteście, ZWD stwierdził, że - w wyniku procedury odwoławczej - w ramach kryterium merytorycznego nr 5 punktacja wzrosła o 4 punkty, nr 6 nie uległa zmianie, nr 7 nie uległa zmianie, nr 8 wzrosła o 1 punkt, nr 9 wzrosła o 3 punkty a nr 10 wzrosła o 0,5 punktu. Biorąc pod uwagę powyższe uznał, że wniosek o dofinansowanie projektu - w wyniku procedury odwoławczej - nie uzyskał minimum 60% punktów w grupie kryteriów merytorycznych, tj. za kryterium nr 10, a tym samym nie spełnił kryterium obligatoryjnego, tj. kryterium spełnienia minimalnych wymagań i tym samym protest nie został uwzględniony.

W skardze, wnioskodawca zarzucił, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (mający istotny wpływ na wynik oceny), tj.: z naruszeniem przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 z późn. zm. - dalej: ustawa wdrożeniowa, u.z.r.p.), nakazującym dokonywanie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, oraz z naruszeniem postanowień dokumentacji konkursowej, w zakresie, w jakim:

I. zasady przyznawania konkretnej liczby punktów, w ramach każdego z kryteriów merytorycznych podlegających ocenie, pozostawały dowolne i arbitralne, szczególnie w zakresie, w jakim:

a. nieznany - a przy tym niejasny i niezrozumiały - pozostaje algorytm przyznawania konkretnej liczby punktów przez oceniających (członków KOP) w ramach przewidzianej dokumentacją konkursową skali (określającej tylko minimalną i maksymalną punktację), a treść uzasadnienia kart oceny merytorycznej nie wykazuje bezpośredniego (żadnego) związku z przyznaną finalnie punktacją (nie wskazuje się w nich na wagę naruszeń ani na przyczyny, z powodu których punktację obniża się o taką właśnie, a nie inną liczbę punktów; podobnie - nie wskazuje się, czy każde ze stwierdzonych naruszeń pociąga za sobą obniżenie punktacji o tę samą, a jeśli tak - jaką - liczbę punktów; wreszcie - niezależnie od tego, że to skala zarzutu, a nie ich ilość winna mieć znaczenie decydujące - nawet liczba wyartykułowanych przez oceniających uwag nie wykazuje żadnego związku z liczbą odjętych ostatecznie punktów);

b. nieznany, a przy tym niejasny i niezrozumiały, pozostaje sposób dokonywania korekty punktacji przez ZWD, który rozpoznał protest;

II. przyczyny obniżenia punktacji w kryteriach oceny merytorycznej nr 5, 8, 9 i 10 pozostawały przedwczesne, niewspółmierne do wagi stwierdzanych uchybień, niezgodne z treścią wniosku o dofinansowanie, nieznane dokumentacji konkursowej lub oczywiście z nią sprzeczne (co skarżąca uzasadniła szczegółowo w wywodach skargi - oddzielnie w przypadku każdego z kryterium oceny), czyniąc dokonaną ocenę nieprzejrzystą i nierzetelną oraz rodząc istotne wątpliwości co do bezstronności dokonanej oceny projektu (odmowy wyboru do dofinansowania). Mając na uwadze powyższe - na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p. - wnioskodawca zawnioskował o stwierdzenie przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ZWD.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że kognicja Sądu wynika wprost z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd I instancji stwierdził, że ocenę merytoryczną przedstawionego przez skarżącą wniosku (projektu) przeprowadzono w sposób naruszający prawo.

Sąd I instancji podkreślił, że to na wnioskodawcy - ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu - spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Wnioskodawca - przystępując do konkursu-winien znać także jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie. Szczególnego zaakcentowania wymaga fakt, że - przygotowując wniosek o dofinansowanie - dokumentację konkursową należy czytać kompleksowo, stosując się zarówno do przepisów powszechnie obowiązujących (krajowych i unijnych), zapisów Regulaminu konkursu, jego załączników, jak i Instrukcji wypełniania wniosku. Procedura konkursowa (w tym ocena wniosków o dofinansowanie) charakteryzuje się daleko posuniętym formalizmem, z czym każdy przystępujący do konkursu musi się liczyć i ten formalizm zaakceptować (uczynić mu zadość). Na instytucji organizującej konkurs spoczywa natomiast obowiązek takiego przygotowania postępowania konkursowego (odpowiedniego przyjęcia założeń i zasad konkursu), aby przystępujący do konkursu byli w stanie sprostać tej sformalizowanej procedurze.

Sąd I instancji podniósł, że zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, podkreśla się, iż w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dotacji ze środków unijnych należy zagwarantować przestrzeganie szeregu zasad. W tym celu, w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, został ustanowiony katalog zasad obwiązujących w trakcie procedur wyboru projektów. Naruszenie którejkolwiek z nich może skutkować uznaniem oceny projektu za niezgodną z prawem. Przy czym, wbrew dosłownemu brzmieniu przepisu art. 37 ust. 1 ustawy, katalog zasad w nim określony nie ma charakteru zamkniętego (tak: NSA w wyroku z 26 września 2017 r., II GSK 2748/17, dostępny: CBOSA).

W sprawie, sporna ocena spełnienia kryteriów wyboru projektów polegała na przyznaniu określonej liczby punktów w ramach dopuszczalnych limitów wyznaczonych ich minimalną i maksymalną liczbą, określoną w załączniku do Regulaminu konkursu, które można uzyskać za spełnienie danego kryterium.

Sąd I instancji wskazał, rozpatrując skargę w granicach kognicji przyznanej przez ustawę wdrożeniową że nie oceniał, czy przyznana wnioskodawcy przez oceniających (KOP) ilość punktów w ramach poszczególnych kryteriów oceny wniosku o dofinansowanie projektu jest odpowiednia, czy też nie, lecz to, czy ocena taka jest przejrzysta, rzetelna i bezstronna. Istotne jest przy tym, czy ocena ta została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, czy też taka sytuacja nie wystąpiła w danej procedurze. Przeprowadzana w tym zakresie kontrola Sądu powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z Regulaminu, czy wskazuje okoliczności przemawiające za obniżeniem, jak i podwyższeniem punktacji w poszczególnych kryteriach oceny.

Odnosząc się do tych rozważań, Sąd I instancji uznał, że sposób oceny wniosku skarżącej wskazuje na naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Sąd doszedł do przekonania, że ocena ta potwierdza naruszenie przez IOK zasad (m.in. zasady rzetelności, zasady przejrzystości, zasady proporcjonalności), czego nie dostrzegł ZWD, który w zdecydowanej większości podzielił tę ocenę, wydając zaskarżoną uchwałę o nieuznaniu protestu.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie miała miejsce dowolność przy dokonywaniu oceny, zarówno w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, dokumentacji konkursowej, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę we wniosku, przejawiająca się - m.in. - brakiem przejrzystości (czytelności) przyznawania punktów (wagi punktowej).

Według Sądu I instancji, wnioskodawca nie otrzymał klarownego przekazu, z jakich powodów jego wniosek o dofinansowanie nie został uwzględniony (został oceniony poniżej oczekiwań). Nieznane są bowiem zasady przyznawania konkretnej liczby punktów w ramach każdego z podlegających ocenie kryteriów merytorycznych, co trafnie zauważa skarżąca. Znana jest wyłącznie ich liczba minimalna (0 punktów), maksymalna (różna w zależności od kryterium) oraz sposób ich przyznawania na etapie oceny merytorycznej wniosku przez KOP (tj. wyciąganie średniej arytmetycznej z ocen przyznawanych równolegle przez dwóch oceniających członków tejże Komisji). Niewiadomy jest natomiast (nie wynika on z dokumentacji konkursowej, z kart oceny merytorycznej, z uzasadnienia rozstrzygnięcia ZWD) sposób przyznawania konkretnej liczby punktów przez oceniających w ramach ww. skali. Nie podaje się, czy każde ze stwierdzonych naruszeń pociąga za sobą obniżenie punktacji o tę samą, a jeśli tak - jaką - liczbę punktów. Wreszcie - niezależnie od tego, że to skala zarzutu, a nie ich ilość winna mieć znaczenie decydujące - nawet liczba wyartykułowanych przez oceniających uwag nie wykazuje żadnego związku z liczbą odjętych ostatecznie punktów.

Skargę kasacyjną wniósł Zarządu Województwa (...), zaskarżając powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucił ww. wyrokowi naruszenie:

I. Naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w procedurze oceny projektu skarżącej doszło do naruszenia zasady rzetelności i przejrzystości, a ocena projektu została przeprowadzona w sposób dowolny i arbitralny nieuwzględniający całokształtu dokumentacji projektowej Strony, podczas gdy uzasadnienie negatywnej oceny projektu sporządzone przez organ wprost wynikało z opisów poszczególnych kryteriów (tj. wymagań konkursowych) oraz opierało się na analizie całości dokumentacji projektowej ze wskazaniem na przykładowe zapisy we wniosku świadczących o ogólnym i niewystarczającym odniesieniu się przez Skarżącą do wymogów wynikających ze specyfiki konkretnych kryteriów, określonych w załączniku nr 13 do Regulaminu Konkursu, które nie dały podstaw do uznania spełnienia konkretnego kryterium (w maksymalnej możliwej do uzyskania punktacji);

2. art. 37 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej przez jego błędną wykładnię i uznanie, że:

a) przy ocenie kryteriów organ powinien doszukiwać się w zapisach dokumentacji projektowej uzasadnienia dla ich spełnienia, podczas gdy to Regulamin konkursu określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia a obowiązek precyzyjnego wypełnienia dokumentacji aplikacyjnej spoczywa na Wnioskodawcy;

b) Regulamin konkursu, który określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia, tzn. wzorce działania obowiązujące przy naborze projektów do dofinansowania, z jednej strony adresowane są do IOK, z drugiej zaś - i to w takim samym wiążącym stopniu - do podmiotów aplikujących o dofinansowanie ich projektów, jest dokumentem systemu realizacji nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu Wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie oraz kryteriach wyboru projektów;

3. art. 58 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozpatrywanie protestu przez Instytucję, musi w każdej sytuacji powodować zmianę przyznanej Wnioskodawcy punktacji, bez względu na to, czy protest zostaje rozpatrzony pozytywnie czy negatywnie, a ewentualny brak zmiany punktacji w związku z nieuznaniem przez Instytucję zarzutu protestującego jest określany przez Sąd za ocenę dowolną, nierzetelną i nieprzejrzystą;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez przekroczenie przez Sąd I instancji zakresu kognicji ustalonego powyższym przepisem, polegającym na tym, że Sąd I instancji badając legalność dokonania oceny przez Instytucję kryteriów merytorycznych stwierdził spełnienie kwestionowanych kryteriów w ich maksymalnej możliwej do osiągnięcia punktacji, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem Sąd ten powinien zbadać, czy ocena projektu została dokonana zgodnie z przepisami prawa (kryterium legalności), a nie dokonywać własnych ocen merytorycznych zarezerwowanych dla Komisji Oceny Projektów lub ekspertów posiadających wiedzę specjalną na dany temat;

2) art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 64 ustawy wdrożeniowej, przez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wzorcowi ustawowemu i ograniczenie się w zasadzie do powtórzenia opinii strony skarżącej i przytoczenia uzasadnienia negatywnej oceny, bez dokonania samodzielnej weryfikacji w konfrontacji z argumentami podnoszonymi przez Instytucję, co w konsekwencji nie pozwoliło na prześledzenie rozumowania Sądu I instancji, które doprowadziło do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne określenie granic sprawy sądowoadministracyjnej, albowiem przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie winna być wyłącznie ocena legalności działań podejmowanych przez organ, a nie podejmowanie rozważań z zakresu wcześniejszego etapu, na którym były określane reguły oceny projektów w konkursie, co doprowadziło do wyciągnięcia błędnych wniosków przez Sąd I instancji i doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; a także zasądzenie od skarżącej na rzecz organu strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną organu złożyło (...) wnosząc o jej oddalenie, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku Stowarzyszenie - nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., dokonuje oceny zaskarżonego wyroku jedynie z perspektywy postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów formułowanych w ramach podstaw dopuszczalnych art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Nie może zatem czynić przedmiotem rozważań kwestii niepodniesionych w skardze kasacyjnej, a ewentualna wadliwość wyroku - niedostrzeżona przez sporządzającego skargę kasacyjną - poza przesłankami nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., pozostanie poza obszarem zainteresowania sądu kasacyjnego. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się do zasadności zarzutu określonego w pkt II.2) petitum skargi kasacyjnej, to jest do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać go za nieusprawiedliwiony. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego o art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też co do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od stanowiska organu nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli, w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w sprawie nieuwzględnienia protestu Stowarzyszenia od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu p/n (...), a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Ponadto, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie stwierdził spełnienie kwestionowanych kryteriów w ich maksymalnej możliwej do osiągnięcia punktacji. Wskazał natomiast, że "... w sprawie miała miejsce dowolność przy dokonywaniu oceny, zarówno w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, dokumentacji konkursowej, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę we wniosku, przejawiająca się - m.in. - brakiem przejrzystości (czytelności) przyznawania punktów (wagi punktowej).". Zatem za niezasadny uznać należy zarzut podniesiony w pkt II.3) petitum skargi kasacyjnej.

W punkcie II.1) skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wskazać należy, że art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej jest przepisem ogólnym (blankietowym) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji spoczywa powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji. Wynikowy charakter tego unormowania pozwala na stwierdzenie, że jest on swego rodzaju odpowiednikiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., czyli przepisu ogólnego na podstawie którego Sąd I instancji uwzględnia skargę w sytuacji naruszenia przepisów prawa. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. stanowi tzw. przepis wynikowy, który nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wszak błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Stawiając zarzut naruszenia tego przepisu należy zatem wskazać, jakie przepisy postępowania lub prawa materialnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej, którego działanie zaskarżono.

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej powiązano z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę Zarządu Województwa (...) można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten nie stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to uchylił zaskarżonej uchwałę. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji trafnie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić uwzględniającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, skoro stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały z powodów zarzucanych w skardze naruszeń przez organy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stwierdzić należy, że wykładnia przywołanego przepisu, prezentowana przez Sąd I instancji nie jest obarczona błędem w rozumieniu normy prawnej wynikającej z powyższego przepisu. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w piśmiennictwie, licznie przywołanym przez Sąd I instancji, a poglądy te Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całej rozciągłości, przyjmując za własne.

Wskazać zatem należy, iż w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny. Wymienione w tym przepisie zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020").

Nadto jak się akcentuje w doktrynie i judykaturze - z naruszeniem zasady przejrzystości mamy do czynienia, gdy nie będzie czytelny sposób przyznawania punktów (wagi punktowe) oraz sposób ustalenia pozycji na liście rankingowej. Ponadto należy uznać za uzasadniony zarzut naruszenia tej zasady w sytuacji, gdy ocena w oparciu o dwa różne kryteria prowadzi do przeciwnych ocen tego samego aspektu projektu. Jednocześnie obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego (por. np. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż za trafne należy uznać rozstrzygnięcie Sądu I instancji, stwierdzające istotne naruszenie prawa przy ocenie projektu z uwagi na naruszenie zasad rzetelności, przejrzystości i proporcjonalności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a wskazywane w skardze kasacyjnej zarzuty za bezpodstawne.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że Stowarzyszenie nie otrzymał precyzyjnego wyjaśnienia, z jakich powodów jego wniosek o dofinansowanie nie został uwzględniony, a został oceniony poniżej oczekiwań. Wynika to z faktu, że nie zostały jasno określone zasady przyznawania konkretnej liczby punktów w ramach każdego z podlegających ocenie kryteriów merytorycznych. Znana była jedynie ich liczba minimalna i maksymalna (różna w zależności od kryterium) oraz sposób ich przyznawania na etapie oceny merytorycznej wniosku przez KOP, tj. wyciąganie średniej arytmetycznej z ocen przyznawanych równolegle przez dwóch oceniających członków tejże Komisji. Niewiadomy był natomiast sposób przyznawania konkretnej liczby punktów przez oceniających w ramach ww. skali. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, uzasadnienie oceny nie pozostaje w związku z przyznaną finalnie punktacją, tj. nie wskazuje się w nim na wagę naruszeń, ani na przyczyny, z powodu których punktację obniża się o taką właśnie, a nie inną liczbę punktów, a także, że nie podano, czy każde ze stwierdzonych naruszeń pociąga za sobą obniżenie punktacji o tę samą, a jeśli tak - jaką - liczbę punktów. Ponadto liczba wyartykułowanych przez oceniających uwag nie wykazuje żadnego związku z liczbą odjętych ostatecznie punktów.

Mając powyższe zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przeprowadzona ocena była arbitralną i nie dającą podstawy do weryfikacji prawidłowości oceny wniosku Stowarzyszenia, co stanowi istotne naruszenie prawa, w szczególności naruszenie zasady rzetelności i przejrzystości, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Dlatego zarzut zawarty w pkt I.1) petitum skargi kasacyjnej nie ma uzasadnionych podstaw.

Brak jest także podstaw do uznania za zasadne zarzuty postawione w pkt I.2) petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor kasacji winien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepisprawa oraz podać jak przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r. sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższych wymagań nie spełniły wskazane zarzuty kasacyjne, albowiem autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w czym upatruje wadliwości wykładniart. 37 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej i jaka winna być ich prawidłowa wykładnia. Zauważyć również trzeba, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie zawarł stwierdzenia, że " przy ocenie kryteriów organ powinien doszukiwać się w zapisach dokumentacji projektowej uzasadnienia dla ich spełnienia...", co zarzucono w skardze kasacyjnej.

Wyżej wskazane wymogi jakie winien spełnić prawidłowo sformułowany zarzut błędnej wykładni prawa materialnego odnoszą się także do zarzutu zawartego w pkt I.3) petitum skargi kasacyjne, bowiem i w tym przypadku zarzut ten nie został uzasadniony. Ponadto przepisy art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej uznawany w zarzucie kasacyjnym za naruszony nie były poddane procesowi interpretacji w zaskarżonym wyroku bowiem w ogóle nie były stosowane przez Sąd I instancji. Stwierdzić również należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie zawarł sugestii, iż rozpatrywanie protestu przez IOK, musi w każdej sytuacji powodować zmianę przyznanej Stowarzyszeniu punktacji, bez względu na to, czy protest zostaje rozpatrzony pozytywnie czy negatywnie, a ewentualny brak zmiany punktacji w związku z nieuznaniem przez Instytucję zarzutu protestującego był określany przez Sąd za ocenę dowolną, nierzetelną i nieprzejrzystą. Podkreślić trzeba, że Sąd I instancji trafnie stwierdził, iż wymagane jest przede wszystkim wskazanie przy punktacji każdego z kryteriów, co zaważyło o przyznaniu (dodaniu/odjęciu) takiej a nie innej ilości punktów (zrealizowanie zasady proporcjonalności). Dlatego też zarzut z pkt I.3) petitum skargi kasacyjne nie jest zasadny.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804)

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.