I FSK 803/16, Odliczanie VAT przez gminę przed 2016 r. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3009651

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r. I FSK 803/16 Odliczanie VAT przez gminę przed 2016 r.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Ryszard Pęk (spr.).

Sędziowie: NSA Arkadiusz Cudak, WSA (del.) Elżbieta Olechniewicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów (obecnie Szef Krajowej Administracji Skarbowej) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 1139/15 w sprawie ze skargi Gminy S. na interpretację indywidualną Ministra Finansów z dnia 12 sierpnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie podatku od towarów i usług

1) uchyla zaskarżony wyrok w całości,

2) oddala skargę,

3) zasądza od Gminy S.

na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

1. Wyrok Sądu I instancji.

1.1. Wyrokiem z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 1139/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Gminy S. (dalej Gmina), uchylił interpretację indywidualną Ministra Finansów z 12 sierpnia 2015 r. w przedmiocie podatku od towarów i usług i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

2. Wniosek o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego.

2.1. We wniosku o wydanie interpretacji Gmina wskazała, że jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług i wykonuje zadania nałożone na nią odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji, których została powołana. Podkreśliła, że zdecydowana większość z tych zadań jest realizowana w ramach reżimu publicznoprawnego. Niemniej jednak, wybrane czynności wykonuje na podstawie zawieranych umów cywilnoprawnych i traktuje je jako podlegające opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług (VAT).

2.2. Gmina wyjaśniła, że w ramach czynności wykonywanych na podstawie umów cywilnoprawnych wykonuje:

A) czynności opodatkowane VAT wg odpowiednich stawek - w szczególności jest to sprzedaż działek pod budowę, świadczenie usług dzierżawy lokali użytkowych, refakturowanie tzw. mediów związanych z dzierżawionymi lokalami użytkowymi. Czynności te Gmina dokumentuje fakturami i/lub paragonami oraz wykazuje w rejestrach sprzedaży i deklaracjach VAT;

B) czynności podlegające opodatkowaniu VAT ale zwolnione z podatku - w szczególności jest to sprzedaż tzw. starych/używanych budynków i lokali oraz najem lokali na cele mieszkalne. Transakcje te Gmina dokumentuje fakturami i/lub paragonami ze stawką "zw" oraz wykazuje w rejestrach sprzedaży i deklaracjach VAT, jako zwolnione z podatku.

Gmina wyjaśniła ponadto, że występują również inne zdarzenia, wynikające z zadań własnych nałożonych na nią odrębnymi przepisami, które realizowane są w reżimie administracyjnym, publicznoprawnym (a nie cywilnoprawnym):

C) polegające na uzyskiwaniu przez Gminę określonych wpływów - w szczególności: dochodów z podatków od nieruchomości, opłaty skarbowej, opłaty targowej, opłaty adiacenckiej, renty planistycznej, udziału w podatkach dochodowych, subwencje ogólne, jak również wpływy z administracyjnych decyzji, pozwoleń i koncesji, to jest w szczególności na sprzedaż alkoholu oraz za zajęcie pasa ruchu;

D) związane z uzyskiwaniem wpływów - w szczególności z tytułu budowy ogólnodostępnej infrastruktury gminnej jak drogi, chodniki, oświetlenie, place zabaw.

2.3. Gmina wyjaśniła następnie, że w związku z wykonywaniem wyżej wymienionych czynności (A - B) oraz wystąpieniem zdarzeń (C - D), ponosi szereg wydatków, z tytułu, których kontrahenci wystawiają na rzecz Gminy faktury z wykazanymi kwotami VAT.

Podkreśliła, że w odniesieniu do podatku naliczonego wynikającego z wydatków, które są ponoszone bezpośrednio i wyłącznie w związku z wykonywanymi czynnościami podlegającymi opodatkowaniu VAT (A), korzysta (względnie zamierza skorzystać) z prawa do odliczenia podatku naliczonego, stosownie do art. 86 ust. 1 ustawy dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 z późn. zm. - dalej ustawa o VAT). W tym celu bezpośrednio przyporządkowuje kwoty podatku naliczonego do wydatków związanych z czynnościami opodatkowanymi VAT i odlicza podatek w całości.

Natomiast w odniesieniu do wydatków związanych bezpośrednio i wyłącznie z pozostałymi czynnościami zwolnionymi (A-B) oraz zdarzeniami (C i D), podatek naliczony nie jest odliczany przez Gminę.

Gmina wskazała następnie, że ponosi również szereg wydatków na nabycie towarów i usług, jednocześnie związanych z czynnościami (A-B) oraz występującymi po jej stronie zdarzeniami (C - D). Podkreśliła, że nie zna sposobu, aby wydatki te bezpośrednio i wyłącznie przyporządkować do czynności (A), (B) lub też zdarzeń (C), (D) (dalej - wydatki mieszane).

Gmina podniosła, że dotychczas nie odliczała podatku naliczonego od wydatków na nabycie towarów i usług jednocześnie związanych z czynnościami (A- B) (to jest czynnościami opodatkowanymi VAT i zwolnionymi z podatku) oraz występującymi po jej stronie zdarzeniami (C - D). Podkreśliła, że w celu bieżącego odliczenia podatku naliczonego w związku z wykonywaniem wyżej wymienionych czynności (A - B) oraz występowaniem zdarzeń (C - D) oraz w celu korekty nieodliczonego w latach poprzednich podatku VAT zamierza stosować proporcję sprzedaży z art. 90 ust. 3 ustawy o VAT.

2.4. Na tle tak przedstawionego wyżej stanu faktycznego Gmina zdała następujące pytania:

1. Czy w odniesieniu do wydatków mieszanych, to jest zarówno towarów i jakich usług, ma prawo do częściowego odliczenia podatku VAT?

2. Czy występujące zdarzenia (C - D), powinna traktować jako obrót pozostający poza zakresem ustawy o VAT i tym samym nie uwzględniać ich w kalkulacji proporcji sprzedaży, o której stanowi art. 90 ust. 3 ustawy o VAT?

3. Czy sprzedaż (obrót), wynikający z działalności jednostek z tytułu dostaw towarów lub świadczenia usług należy uwzględnić w kalkulacji proporcji sprzedaży Gminy, o której stanowi art. 90 ust. 3 ustawy o VAT?

4. Czy w celu określenia kwoty podatku naliczonego podlegającej częściowemu odliczeniu, poza proporcją sprzedaży, o której stanowi art. 90 ust. 3 ustawy o VAT, Gmina w odniesieniu do wydatków mieszanych, jest dodatkowo/równolegle zobowiązana do zastosowania również jakiejkolwiek innej niż alokacja bezpośrednia, dodatkowej wstępnej lub późniejszej alokacji podatku naliczonego (klucza podziału, współczynnika, proporcji, etc.), a jeżeli tak, to w jaki sposób Gmina powinna ją wyliczyć i zastosować?

5. Czy z tytułu wykorzystania wydatków mieszanych, to jest zarówno towarów jak i usług, w pewnej części także do zdarzeń (C - D), Gmina jest zobowiązana do naliczania podatku należnego?

6. Czy w przypadku, gdy Gmina będzie obecnie dokonywała korekty odliczenia podatku naliczonego dotyczącego wydatków innych niż wskazane w art. 91 ust. 2 zd. 1 ustawy o VAT za lata poprzednie, w związku z zastosowaniem dopłat proporcji sprzedaży, o której stanowi art. 90 ust. 3 ustawy o VAT, Gmina ma obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności proporcji sprzedaży na podstawie obrotu osiągniętego w roku poprzedzającym dany rok podatkowy zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o VAT (to jest proporcji wstępnej), dokonanie obliczenia podatku w danych miesiącach tego roku z zastosowaniem tej właśnie wstępnej proporcji, a następnie dokonania korekty kwoty podatku odliczonego w oparciu o obrót osiągnięty w danym roku podatkowym (proporcja właściwa) zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o VAT czy też Gmina powinna zastosować od razu proporcję właściwą?

2.5. W stanowisku własnym Gmina przyjęła, że:

1. w odniesieniu do wydatków mieszanych ma prawo do częściowego odliczenia podatku naliczonego w oparciu o proporcję sprzedaży, o której stanowi art. 90 ust. 3 ustawy o VAT,

2. zdarzenia (C - D) powinna traktować jako pozostające poza zakresem ustawy o VAT i tym samym nie powinna ich uwzględniać w kalkulacji proporcji sprzedaży, o której stanowi art. 90 ust. 3 ustawy o VAT,

3. sprzedaż (obrót) wynikająca z działalności jednostek z tytułu dostaw towarów i świadczenie usług nie powinna być uwzględniana w kalkulacji proporcji sprzedaży Gminy, o której stanowi art. 90 ust. 3 ustawy o VAT,

4. w celu określenia kwoty podatku naliczonego podlegającego częściowemu odliczeniu, poza proporcją sprzedaży, o której stanowi art. 90 ust. 3 ustawy o VAT, Gmina w odniesieniu do wydatków mieszanych, nie jest zobowiązana do zastosowania jakichkolwiek innych, wstępnych lub późniejszych, alokacji podatku naliczonego (klucza podziału, współczynnika, proporcji, etc.),

5. z tytułu wykorzystania wydatków mieszanych, to jest zarówno towarów jak i usług, w pewnej części także do zdarzeń (C - D), nie jest zobowiązana do naliczenia podatku należnego,

6. W przypadku, gdy będzie obecnie dokonywać korekty odliczenia podatku naliczonego dotyczącego wydatków innych niż wskazane w art. 91 ust. 2 zd. 1 ustawy o VAT za lata poprzednie, w związku z zastosowaniem proporcji sprzedaży, o której stanowi art. 90 ust. 3 ustawy o VAT powinna zastosować od razu proporcję właściwą.

3. Interpretacja indywidualna.

3.3. Minister Finansów, w wydanej interpretacji indywidualnej stwierdził, że stanowisko własne Gminy jest prawidłowe w zakresie:

1. braku obowiązku naliczania podatku należnego z tytułu wykorzystania wydatków mieszanych do zdarzeń pozostających poza ustawą o VAT;

2. nieuwzględnienia w kalkulacji proporcji sprzedaży dostaw towarów i świadczeń i usług wynikających z działalności jednostek;

3. zastosowania od razu proporcji właściwej, w przypadku gdy Gmina będzie obecnie dokonywała korekty odliczenia podatku naliczonego dotyczącego wydatków mieszanych za lata przeszłe.

Według Ministra Finansów nie było natomiast prawidłowe stanowisko własne Gminy w zakresie prawa do odliczenia podatku naliczonego dotyczącego wydatków mieszanych.

3.2. W uzasadnieniu interpretacji Minister Finansów podkreślił, że art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o VAT wyklucza możliwość obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z towarem i usługami, które nie są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystywania do czynności zwolnionych od podatku VAT oraz niepodlegających temu podatkowi.

Minister Finansów odnosząc się do sposobu kalkulacji współczynnika proporcji wskazał, że obowiązkiem Gminy jest przypisanie konkretnych wydatków do określonego rodzaju sprzedaży, z którymi wydatki te są związane. Gmina - jak podkreślił - ma obowiązek odrębnego określenia, z jakim rodzajem działalności będzie związany podatek wynikający z otrzymanych faktur zakupu, czyli dokonania tzw. alokacji podatku do czynności podlegających opodatkowaniu i czynności niepodlegających opodatkowaniu. Sposób wyodrębnienia kwot podatku naliczonego związanego ze sprzedażą opodatkowaną powinien mieć charakter obiektywny, determinowany okolicznościami sprawy i wybór metody wyodrębnienia kwot podatku naliczonego należy wyłącznie do obowiązków Gminy. Ważne jest jedynie by przyjęta metoda stanowiła właściwe odzwierciedlenie podatku naliczonego związanego z czynnościami opodatkowanymi.

Minister Finansów zaznaczył, że przepisy dotyczące zasad odliczania częściowego, zawarte w art. 90 ustawy o VAT, znajdują zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do czynności wykonywanych w ramach działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy. Dotyczą zatem czynności podlegających opodatkowaniu (opodatkowanych i zwolnionych). Natomiast nie dotyczą czynności niepodlegających opodatkowaniu podatkiem VAT, które tym samym nie powinny być uwzględniane w proporcji, o której stanowi art. 90 ust. 2 i 3 ustawy o VAT.

W podsumowaniu Minister Finansów stwierdził, że Gminie przysługuje (będzie przysługiwało) prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, wynikającego z faktur dokumentujących nabycie towarów i usług wykorzystywanych zarówno do czynności opodatkowanych podatkiem VAT, zwolnionych od podatku VAT i niepodlegających opodatkowaniu tym podatkiem, jedynie w takim zakresie, w jakim nabyty towar i usługi będą związane ze sprzedażą opodatkowaną.

Tym samym Minister Finansów nie zgodził się z Gminą, że w stosunku do zakupów wykorzystywanych zarówno od czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług, zwolnionych od podatku VAT i niepodlegających opodatkowaniu tym podatkiem, ma prawo częściowego odliczenia podatku naliczonego z zastosowania proporcji sprzedaży, o której stanowi art. 90 ust. 3 VAT.

4. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie.

4.1. Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

4.2. Zaskarżonej interpretacji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

4.2.1. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, to jest art. 86 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1-3 ustawy o VAT przez uznanie, że odliczając część podatku naliczonego od tzw. wydatków mieszanych, oprócz zastosowania proporcji sprzedaży, powinna uwzględnić również inne, dodatkowe, przy tym w żaden sposób nieokreślone dodatkowe alokacje podatku naliczonego;

4.2.2. niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 2 Dyrektywy 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.U.UE.L nr 347, dalej Dyrektywa 2006/112) prowadzące do naruszenia zasady neutralności podatku i obciążenia ciężarem VAT podmiotu, który nabyte towary i usługi częściowo wykorzystuje do wykonania czynności opodatkowanych;

4.3. Ponadto Gmina zaskarżonej interpretacji zarzuciła przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm., dalej: "Ordynacja podatkowa"), przez działanie naruszające zasadę pogłębienia zaufania do organu podatkowego, ze względu na brak merytorycznej poprawności i staranności działania, w tym w szczególności przyjęcie stanowiska wprost przeciwnego do dotychczas zajmowanego w identycznych sprawach oraz tym samym stanie prawnym.

4.4. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej interpretacji.

5. Wyrok i uzasadnienie Sądu I instancji.

5.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżoną interpretację wyjaśnił, że prawidłowe jest stanowisko własne Gminy w zakresie prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony wynikający z faktur rozliczających wydatki mieszane, w którym Gmina stwierdziła, że powinna traktować zdarzenie obejmujące zadania własne jako pozostające poza zakresem VAT i tym samym nie powinna ich uwzględniać w kalkulacji proporcji sprzedaży, o której stanowi art. 90 ust. 3 ustawy o VAT. Prawidłowo także - jak podkreślił Sąd I instancji - Gmina przyjęła, że w odniesieniu do wydatków mieszanych, poza proporcją sprzedaży, o której stanowi art. 90 ust. 3 ustawy o VAT, nie jest zobowiązana do zastosowania jakichkolwiek innych, tj. wstępnej lub późniejszej, alokacji podatku naliczonego.

5.2. Sąd I instancji zaznaczył, że w pełni podziela stanowisko zajęte w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2011 r., sygn. akt I FPS 9/10, w której stwierdzono, że w przypadku podatku naliczonego wynikającego z wydatków związanych tylko z czynnościami opodatkowanymi oraz z czynnościami niepodlegającymi podatkowi, a których nie da się jednoznacznie przypisać do jednej z tych kategorii czynności, podatnik nie stosuje odliczenia częściowego wedle proporcji określonej na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o VAT lecz odliczenie pełne.

Według Sądu I instancji, skoro ustawodawca nie przewidział w ustawie o VAT zasad ustalania kryteriów podziału kwot podatku naliczonego pomiędzy działalność gospodarczą i działalność niemającą charakteru gospodarczego, Gmina prawidłowo przyjęła, że czynności niepodlegające opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, nie mogą wpływać na zakres prawa do odliczenia podatku naliczonego przy zastosowaniu art. 90 ust. 3 ustawy o VAT. Stanowisko zajęte w zaskarżonej interpretacji, że Gmina powinna dokonać tzw. alokacji podatku od czynności podlegających opodatkowaniu i czynności niepodlegających opodatkowaniu, wg bliżej niesprecyzowanego klucza inwestycyjnego bądź transakcyjnego nie miało normatywnego uzasadnienia. Brak określonego, konkretnego wzorca prawnego pozwalającego na dokonanie takiej alokacji, powoduje niejasność kryteriów, jakimi posługuje się organ podatkowy, wywodząc negatywne dla podatnika skutki podatkowe i jest sprzeczne z zasadą ustawowej określoności nakładanych na podatnika obowiązków, mających wpływ na ostateczny kształt należnego świadczenia podatkowego.

6. Skarga kasacyjna.

6.1. Od powyższego wyroku Minister Finansów złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

6.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. zwana dalej " ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1-3 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 86 ust. 1 ustawy o VAT, przez ich błędną wykładnię z uwagi na uznanie za prawidłowe stanowiska Gminy w zakresie prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony wynikający z faktur rozliczających wydatki mieszane, w którym stwierdziła, że powinna traktować zdarzenia obejmujące zadania własne jako pozostające poza zakresem VAT i tym samym nie powinna ich uwzględniać w kalkulacji proporcji sprzedaży, o której stanowi art. 90 ust. 3 ustawy o VAT oraz że poza proporcją sprzedaży, o której stanowi art. 90 ust. 3 ustawy o VAT w odniesieniu do wydatków mieszanych nie jest zobowiązana do zastosowania jakichkolwiek innych, wstępnej lub późniejszej alokacji podatku naliczonego.

6.3. Gmina nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uzasadnienie prawne

7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

7.1. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdza, że skarga kasacyjna jest uzasadniona.

7.2. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną interpretację powołał się na stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2011 r., która została podjęta w sprawie o sygn. akt I FPS 9/10. Podkreślił, że za uchwałą należy uznać, że w przypadku podatku naliczonego wynikającego z wydatków związanych tylko z czynnościami opodatkowanymi oraz czynnościami pozostającymi poza zakresem przedmiotowym VAT, czyli niepodlegającymi podatkowi w ogóle podatnik nie stosuje odliczenia częściowego wg proporcji określonej na podstawie art. 90 ust. 3 VAT, lecz odliczenie pełne przyjął, że w przypadku, gdy podatnik wykonuje czynności opodatkowane oraz czynności niepodlegające podatkowi, nie ma obowiązku stosowania odliczenia częściowego.

7.3. Stanowisko zajęte w powołanej przez Sąd I instancji uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2011 r., sygn. akt I FPS 9/10 nie może jednak obecnie stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem zaskarżonej interpretacji. Dla takiej oceny istotne znaczenie ma bowiem wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 8 maja 2019 r. w sprawie C-566/17.

W wyroku tym Trybunał Sprawiedliwości, odpowiadając na zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pytanie prejudycjalne orzekł, że art. 168 lit. a dyrektywy Rady 2006/112/WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on praktyce krajowej zezwalającej podatnikowi na pełne odliczenie podatku od wartości dodanej (VAT) naliczonego w związku z nabyciem przez niego towarów i usług w celu prowadzenia zarówno działalności gospodarczej, opodatkowanej VAT, jak i działalności niemającej charakteru gospodarczego, która nie wchodzi w zakres stosowania VAT, ze względu na brak we właściwych przepisach podatkowych szczególnych uregulowań dotyczących kryteriów i metod podziału, które umożliwiłyby podatnikowi określenie części tego VAT naliczonego, którą należy uważać za związaną, odpowiednio, z jego działalnością gospodarczą i z działalnością niemającą charakteru gospodarczego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że w sytuacji, gdy podatnik wykorzystuje towary i usługi jednocześnie do transakcji gospodarczych dających prawo do odliczenia i transakcji gospodarczych niedających takiego prawa, czyli transakcji zwolnionych, art. 173-175 dyrektywy 2006/112/WE przewiduje uregulowania pozwalające określić część VAT podlegającą odliczeniu, która powinna być proporcjonalna do kwoty przypadającej na opodatkowane transakcje podatnika. Te ostatnie zasady dotyczą VAT naliczonego od wydatków związanych wyłącznie z działalnością gospodarczą, wprowadzając rozróżnienie w jej ramach pomiędzy działalnością opodatkowaną uprawniającą do odliczenia a działalnością zwolnioną z podatku, która nie rodzi takiego uprawnienia. Natomiast aby nie zagrozić celowi neutralności, jaki gwarantuje wspólny system VAT, transakcje, które nie wchodzą w zakres stosowania dyrektywy VAT, powinny być wyłączone z obliczenia proporcji podlegającej odliczeniu, o której mowa w tych ostatnich przepisach.

Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że w braku odpowiednich uregulowań w dyrektywie 2006/112/WE, ustalenie metod i kryteriów podziału kwot VAT naliczonego pomiędzy działalność gospodarczą i niemającą takiego charakteru, należy do swobodnego uznania państw członkowskich. Korzystając z tego uprawnienia, państwa powinny uwzględniać cel i strukturę dyrektywy i stosownie do tego ustalać sposób obliczenia, obiektywnie odzwierciedlający część wydatków faktycznie przypadającą odpowiednio na każdy z tych dwóch rodzajów działalności.

Trybunał Sprawiedliwości stwierdził ponadto, że spoczywający na podatniku obowiązek podziału kwot VAT naliczonego pomiędzy działalność gospodarczą i działalność niemającą charakteru gospodarczego wynika z samego brzmienia art. 168 lit. a dyrektywy 2006/112/WE. Wprawdzie - jak zaznaczył - dyrektywa VAT nie ustanawia żadnych szczególnych uregulowań dotyczących kryteriów i metod podziału VAT naliczonego od wydatków mieszanych, pomiędzy działalnością gospodarczą i działalnością niemającą charakteru gospodarczego, a państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem uznania w odniesieniu do wyboru takich kryteriów lub metod podziału, to jednak sam brak takich uregulowań nie oznacza, że podatnik ma prawo odliczyć w całości VAT obciążający te wydatki również w odniesieniu do tej części podatku naliczonego, która jest związana z transakcjami nieobjętymi wspólnym systemem VAT.

Według Trybunału Sprawiedliwości brak w ustawodawstwie państwa członkowskiego szczegółowych uregulowań dotyczących kryteriów i metod podziału VAT naliczonego między działalność gospodarczą, a działalność niemającą takiego charakteru, co do zasady nie może mieć wpływu na zakres prawa do odliczenia przewidzianego w art. 168 dyrektywy VAT. Brak ten ma bowiem charakter drugorzędny w stosunku do zasadniczego elementu podatku i sam w sobie nie stanowi naruszenia zasady legalizmu podatkowego, jako ogólnej zasady prawa Unii. Jeśli zatem podatnik może ustalić na podstawie właściwych przepisów podatkowych, dokładny zakres prawa do odliczenia, nie można uznać, że nałożony na niego obowiązek określenia spośród swoich wydatków mieszanych części związanej z transakcjami gospodarczymi, jest sprzeczny z zasadą legalizmu podatkowego.

7.4. Przenosząc stanowisko zajęte przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w świetle wyroku w sprawie C-566/17, przyjmując pierwszeństwo i powagę wykładni przepisów dyrektywy 2006/112/WE zawartej w wyroku Trybunału, a także uwzględniając zasadę efektywności prawa unijnego oraz ekonomiki postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnione jest pominięcie oceny prawnej wyrażonej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2011 r., sygn. akt I FPS 9/10, pozostającej w sprzeczności z wykładnią dokonaną przez Trybunał (analogicznie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2019 r., sygn. akt I FSK 119/17 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - CBOSA). Wydane bowiem w procedurze prejudycjalnej orzeczenie wiąże sąd krajowy zwracający się do Trybunału Sprawiedliwości, jak również sądy rozpoznające inne sprawy, skoro wydanie przez sąd krajowy orzeczenia z oczywistym naruszeniem wyroku Trybunału Sprawiedliwości może stanowić podstawę odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom, wskutek naruszenia prawa wspólnotowego (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego: z 2 lipca 2019 r., sygn. akt I FSK 119/17 i I FSK 111/17; z 9 lipca 2019 r., sygn. akt I FSK 1207/17; z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I FSK 606/17; z 10 września 2019 r., sygn. akt I FSK 2061/15; z 26 września 2019 r., sygn. akt I FSK 256/16; z 27 września 2019 r., sygn. akt I FSK 1833/15; z 24 października 2019 r., sygn. akt I FSK 51/16; z 29 października 2019 r., sygn. akt I FSK 14/16; dostępne w CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w związku z tym, że niecelowe jest kierowanie do poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego występującego w sprawie niniejszej zagadnienia prawnego dotyczącego w istocie sprawy rozstrzygniętej w wyroku z 8 maja 2019 r. w sprawie C- 566/17 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2013 r., sygn. akt I FSK 147/13, CBOSA). Wiążąca wykładnia przepisów dotycząca podziału kwot podatku naliczonego w związku z wydatkami mieszanymi podatnika, dokonana przez Trybunał jest bowiem wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy i zapewnienia realizacji zasad efektywności prawa Unii.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wymienionych powyżej orzeczeniach.

Z podanych wyżej względów zasadnym okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 90 ust. 1-3 w związku z art. 15 ust. 1 i oraz art. 86 ust. 1 ustawy o VAT. Trafnie bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że ponieważ czynności niepodlegające VAT nie powinny być uwzględnione w kalkulacji proporcji określonej w art. 90 ust. 3 ustawy o VAT, to tak ustalona proporcja nie może mieć zastosowania do podatku naliczonego związanego z czynnościami niepodlegającymi ustawie o VAT.

7.5. Przy ocenie zasadności zarzutów skargi kasacyjnej nie można jednak pominąć tego, że w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2015 r. brak było regulacji w krajowej ustawie o podatku od towarów i usług w zakresie zasad odliczania podatku naliczonego w odniesieniu do zakupionych towarów i usług wykorzystywanych do celów tzw. "mieszanych" (podlegających i niepodlegających systemowi VAT).

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazywało na to, że określenie metod podziału podatku naliczonego związanego z działalnością gospodarczą oraz pozostającą poza VAT pomiędzy działalność mającą charakter gospodarczy i tę niemającą charakteru gospodarczego, należy do państw członkowskich, które " (...) są upoważnione do stosowania w danym przypadku klucza inwestycyjnego bądź klucza transakcyjnego, bądź też jeszcze innego właściwego klucza, nie będąc przy tym zobowiązane do ograniczania się do jednej z tych metod" (wyrok w sprawie C-437/06 pkt 38).

Biorąc pod uwagę, że praktyka sądowa w zakresie ustalenia sposobu kalkulacji proporcji wyznaczającej zakres prawa do odliczenia VAT bazowała na uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2011 r. (sygn. akt I FPS 9/10) oraz to, że podatnik nie powinien ponosić konsekwencji niewłaściwej (jak się okazało) interpretacji przepisów prawa, do której się stosuje, należy podzielić stanowisko zajęte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2019 r. w sprawie o sygn. akt I FSK 119/17 (CBOSA), że:

1) "Przepis art. 86 ust. 1 ustawy o VAT należy - w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 8 maja 2019 r. w sprawie C-566/17 (...) - rozumieć w ten sposób, że brak w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2015 r. w ww. ustawie uregulowań dotyczących kryteriów i metod podziału, które umożliwiłyby podatnikowi określenie podlegającej odliczeniu części naliczonego podatku od towarów i usług związanego z jego działalnością gospodarczą i z działalnością niemającą charakteru gospodarczego - nie dawał podatnikowi podstawy na pełne odliczenie tego podatku.

2) Wyrażone w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa oraz pewności prawa sprzeciwiają się temu, aby w przypadku okresów rozliczeniowych sprzed dnia 1 stycznia 2016 r. podatnicy, którzy z uwagi na brak w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2015 r. w ustawie o VAT uregulowań dotyczących kryteriów i metod podziału, umożliwiających podatnikowi określenie podlegającej odliczeniu części naliczonego podatku od towarów i usług związanego z jego działalnością gospodarczą i z działalnością niemającą charakteru gospodarczego, dokonali pełnego odliczenia tego podatku zgodnie z wykładnią prawa wyrażoną przez NSA w uchwale NSA (7) z 24 października 2011 r. (sygn. akt I FPS 9/10), ponosili tego konsekwencje i byli - z uwagi na zmianę wykładni art. 86 ust. 1 ustawy o VAT w sposób określony w punkcie 1 - zobligowani do korekty rozliczeń tych okresów rozliczeniowych, co do których zobowiązania podatkowe nie uległy przedawnieniu".

Jak dalej zauważono w uzasadnieniu powyższego wyroku:

1) "zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie będzie "chroniła" podatników w sprawach dotyczących interpretacji prawa podatkowego, czyli w istocie dotyczących wykładni oraz sposobu stosowania interpretowanych przepisów prawa podatkowego na tle opisanego we wniosku przez podatnika zagadnienia;

2) zasada ta powinna "chronić" podatników, którzy w następstwie interpretacji prawa podatkowego lub kierując się wykładnią zawartą w uchwale NSA (7) z 24 października 2011 r. (sygn. akt I FPS 9/10), nie dokonywali alokacji podatku naliczonego (klucza podziału, współczynnika, proporcji, etc.) w odniesieniu do ponoszonych wydatków mieszanych (do końca 2015 r.), i realizowali "pełne" prawo do odliczenia z tego tytułu, gdyż w tej sytuacji mogą ponieść konsekwencje podatkowe omawianej zmiany wykładni prawa".

Mając na względzie, że niniejsza sprawa nie dotyczy decyzji podatkowej zobowiązującej skarżącą Gminę do korekty rozliczeń okresów rozliczeniowych, co do których zobowiązania podatkowe nie uległy przedawnieniu, ale interpretacji podatkowej, czyli wykładni oraz sposobu stosowania interpretowanych przepisów prawa podatkowego na tle opisanego we wniosku przez podatnika zagadnienia zasadny był zarzut naruszenia art. 86 ust. 1 oraz 90 ust. 1-3 ustawy o VAT.

7.6. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 146 § 1 tej ustawy uchylił ten wyrok oraz - na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy oddalił skargę. Zaskarżona bowiem do Sądu I instancji interpretacja indywidualna nie naruszała wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.

7.6. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

--1

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.