Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 706144

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 2 lipca 2010 r.
I FSK 199/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Zubrzycki.

Sędziowie: NSA Arkadiusz Cudak (spr.), WSA del. Tomasz Kolanowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt III SAB/Wa 11/08 w sprawie ze skargi K. L. i I. L. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie podatku od towarów i usług

1.

oddala skargę kasacyjną,

2.

zasądza od I. L. na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 zł (słownie: sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt III SAB/Wa 11/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L. i I. L. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie podatku od towarów i usług.

Z przedstawionego przez ten Sąd stanu faktycznego wynika, że pismem z dnia 20 marca 2007 r. (data wpływu do Ministra Finansów - 26 marca 2008 r.) Skarżący wnieśli skargę na bezczynność Ministra Finansów, uchylającego się od rozpoznania wniosku z dnia 8 stycznia 1999 r. (doręczonego w dniu 11 stycznia 1999 r. do Pierwszego Urzędu Skarbowego w R.) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Izby Skarbowej w R. z dnia 9 września 1998 r. w przedmiocie określenia dla PPHU "K.-P." K. L., I. L. zobowiązania w podatku od towarów i usług za okres lipiec - grudzień 1993 r.

Skarżący wskazali, iż uwierzytelnioną kopię wniosku dołączyli do akt prowadzonej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym sprawy III SAB/Wa 2/08. Opisali także przebieg postępowania w sprawach III SAB/Wa 2/08, III SAB/Wa 3/08, III SAB/Wa 7/08 oraz III SAB/Wa 8/08, w których ich skargi były przez Sąd odrzucone. Wnieśli o przymuszenie Ministra Finansów do wydania orzeczenia w zakresie rozpoznania wniosku Skarżących z dnia 8 stycznia 1999 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko wyrażone w pismach złożonych do akt spraw sądowych. W pismach tych organ wnosząc o oddalenia skargi wskazał, iż w wyniku podjętych działań wyjaśniających ustalono, iż wniosek Skarżących z dnia 8 stycznia 1999 r. nie wpłynął do Ministerstwa Finansów. W archiwalnych aktach postępowań prowadzonych przed Ministrem Finansów w sprawie podatnika oraz w dokumentach dotyczących rejestru wpływu spraw nie stwierdzono wpływu wniosku bezpośrednio do Ministerstwa Finansów, ani też faktu przekazania powyższego wniosku przez Izbę Skarbową. Brak przekazania wniosku potwierdziła Izba Skarbowa w W. Ośrodek Zamiejscowy w R. Z uzyskanych informacji wynika, że w dokumentach podatkowych Izby Skarbowej brak jest oryginału oraz kopii wniosku z dnia 8 stycznia 1999 r. Przedmiotowego wniosku nie ma również w dokumentacji podatkowej podatnika znajdującej się w urzędzie skarbowym. Organ zauważył też, że złożenie wniosku do urzędu skarbowego w sprawie, w której właściwy jest Minister Finansów budzi zdziwienie, gdyż w związku z pismem z dnia 15 grudnia 1998 r., złożonym bezpośrednio do Ministra Finansów, wszczęte było już w tym czasie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 9 września 1998 r.

Pismami z dnia 22 oraz 25 kwietnia 2008 r. Skarżący złożyli wnioski dowodowe o dopuszczenie w celach dowodowych dokumentów z akt spraw III SAB/Wa 2/08, III SAB/Wa 3/08, III SAB/Wa 7/08 oraz III SAB/Wa 8/08 w tym m.in. kopii wniosku z dnia 8 stycznia 1999 r.

Organ wskazał też, że Skarżący nie zgłaszali wcześniej faktu pozostawania przez Ministra w bezczynności. Wnosili też ponownie o stwierdzenie nieważności decyzji z 9 września 1998 r. (wniosek z 30 października 2006 r.). Ostatecznymi decyzjami z dnia 21 maja 2007 r. Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Izby Skarbowej.

Minister Finansów wniósł o odrzucenie skargi (z uwagi na jej wniesienie pomimo wcześniejszego odrzucenia skarg przez Sąd w tym samym przedmiocie) względnie o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 15 lipca 2008 r. Sąd - zgodnie z wnioskiem Skarżących - przeprowadził dowód z dokumentów znajdujących się w aktach III SAB/Wa 2/08, III SAB/Wa 3/08, III SAB/Wa 7/08 oraz III SAB/Wa 8/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaskarżonym wyrokiem, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku Ministra Finansów o odrzucenie skargi uznając, iż wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że odrzucenie skargi przez Sąd nie zamyka Stronie możliwości ponownego złożenia skargi w tym samym przedmiocie, która (zakładając, iż nie będzie obarczona brakami formalnymi) będzie mogła być przez Sąd rozpoznana. Taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie.

Przechodząc do meritum, Sąd I instancji na podstawie dokumentów złożonych do akt sprawy stwierdził, iż Skarżący faktycznie złożyli w dniu 11 stycznia 1999 r. w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w R. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Izby Skarbowej w R. z dnia 9 września 1998 r. W aktach III SAB/Wa 2/08 znajduje się bowiem poświadczona za zgodność przez notariusza kopia tego wniosku (dowód z tego dokumentu Sąd przeprowadził na rozprawie w dniu 15 lipca 2008 r.). Na kopii tej widnieje pieczątka Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. z datą wpływu 11 stycznia 1999 r. oraz podpisem osoby przyjmującej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z porównania dat decyzji z dnia 9 września 1998 r. oraz daty wniesienia wniosku wynika, iż złożony on został w terminie wynikającym z art. 249 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej "O.p.") w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. i powinien być rozpatrzony. Sąd I instancji, wskazując na art. 248 § 1 O.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku) oraz art. 247 stwierdził, iż w przypadku decyzji wydanych przez Izbę Skarbową organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności był Minister Finansów.

W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Ministrowi Finansów nie można jednak zarzucić bezczynności w niniejszej sprawie. Pomimo faktycznego złożenia wniosku przez Skarżących, z wyjaśnień organu wynika, iż wniosek ten nie został Ministrowi przekazany. Dokumentu potwierdzającego przekazanie wniosku do Ministra Finansów nie przedstawili również sami Skarżący, choć jeżeli taka czynność miałaby miejsce odpowiednim dokumentem powinni dysponować. Skoro więc wniosek z dnia 8 stycznia 1999 r. nie został przekazany Ministrowi Finansów jako organowi właściwemu do jego załatwienia, to w ocenie Sądu, nie sposób zarzucić temu organowi, iż jest bezczynny w rozpatrzeniu tegoż wniosku. Nie można uznać, iż Minister Finansów powinien rozpoznać wniosek, którego faktycznie nie posiadał i o którym nie miał jakichkolwiek informacji.

Sąd I instancji uznał natomiast, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują na nieprawidłowe działanie Pierwszego Urzędu Skarbowego w R., który pomimo przyjęcia wniosku, do rozpatrzenia którego nie był właściwy, nie przekazał tego wniosku według właściwości, zgodnie z art. 170 § 1 O.p.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

-

błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że Minister Finansów nie wiedział, do czasu wytoczenia niniejszej sprawy, o wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez Izbę Skarbową, w dniu 9 września 1998 r. w przedmiocie określenia zobowiązania w podatku od towarów i usług za miesiąc lipiec-grudzień 1993 r.,

-

utrzymanie poprzez oddalenie skargi, stanu sprzecznego z prawem, to jest usankcjonowanie bezczynności organu mimo obowiązków wynikających z przepisów dotyczących postępowania podatkowego - art. 122, art. 139, art. 170 § 1 O.p.,

-

naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, a oparcie rozstrzygnięcia jedynie na stanowisku skarżonego organu.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów Strona podniosła, iż stanowisko organu nie jest poparte żadnym dowodem. Nie wiadomo, na jakiej podstawie organ dokonał ustaleń, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie został przesłany Ministrowi Finansów przez Izbę Skarbową. Ustaleń tych dokonano mimo, znajdującego się w aktach sprawy pisma Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 15 lipca 2008 r., wskazującego, że organ nie jest w stanie potwierdzić swojego stanowiska z uwagi na brak ksiąg kancelaryjnych za rok 1999. Autor skargi kasacyjnej dodał, że inne postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone. W szczególności Sąd nie przeprowadził dowodu z ksiąg kancelaryjnych Ministerstwa Finansów, sprawa nie została więc wyjaśniona.

W ocenie Skarżących organ powinien uznać, że otrzymał przedmiotowy wniosek nie później niż w dacie 8 listopada 2007 r., gdyż kopia tego wniosku trafiła do Ministra Finansów z tą datą przy skardze na bezczynność, której nadano następnie sygn. akt III SAB/Wa 2/08 oraz III SAB/Wa 3/08.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Finansów uznał zarzuty za niezasadne i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie znajduje ona usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego skarga ta podlega oddaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rolą bowiem Sądu II instancji jest bowiem wyłącznie ocena, czy podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, czy też procesowego faktycznie zaistniały. Zatem zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej wskazując konkretne zarzuty. W tym kontekście pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, sformułowany jako "błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że Minister Finansów nie wiedział, do czasu wytoczenia niniejszej sprawy, o wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji", bez przytoczenie jakiegokolwiek przepisu postępowania, który został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie może być merytorycznie rozpoznany. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej służyć ma ustaleniu w sposób niebudzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd bowiem nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10).

Sposób sformułowania drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, sporządzonej przecież przez profesjonalnego pełnomocnika, budzi również wątpliwości w zakresie prawidłowości jego redakcji. Autor skargi kasacyjnej podniósł bowiem zarzut naruszenia art. 122, 139, 170 § 1 O.p. Należy w związku z tym przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargi kasacyjne, które są środkami odwoławczymi od orzeczeń Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaś nie stosuje przepisów Ordynacji podatkowej, a zatem podniesienie zarzutu naruszenia tych przepisów bez powiązania z odpowiednim przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest prawidłowe. Ponadto należy zaznaczyć, że zarzucany przepis art. 139 O.p. składa się z kilku jednostek redakcyjnych. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, który paragraf przepisu art. 139 O.p. został naruszony. Pomimo wskazanych uchybień w sposobie sformułowania zarzutu, biorąc pod uwagę treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, wskazany zarzut kasacyjny poddano merytorycznej ocenie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 122, 139 i 170 § 1 O.p. nie jest trafny. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była bezczynność organu administracji publicznej. Sąd I instancji trafnie uznał, że Ministrowi Finansów nie można postawić zarzutu bezczynności. Organ administracyjny pozostaje w bezczynności wówczas, gdy spełnione są łącznie dwa warunki. Po pierwsze, organ musi być zobowiązany do podejmowania czynności. Po drugie, organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 139 O.p., nie informując jednocześnie o niezałatwieniu lub nieterminowym załatwieniu sprawy w trybie przewidzianym w art. 140 O.p. Jeśli chodzi o pierwszy z wymienionych warunków to należy wskazać, że organ administracyjny jest zobowiązany do dokonywania czynności wtedy, gdy jest organem właściwym rzeczowo, miejscowo oraz instancyjnie do rozpoznawania sprawy. Ponadto w sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek podmiotu uprawnionego, organ jest zobowiązany do dokonania czynności i załatwienia sprawy od dnia otrzymania wniosku. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności, inicjujący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie wpłynął do Ministra Finansów. Niewątpliwie ten organ był organem uprawnionym do rozstrzygania tego wniosku. Jednakże podatnicy nie wnieśli bezpośrednio do Ministra Finansów tego wniosku. Pismo wszczynające postępowanie, jak to przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, złożone zostało do Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. Organ ten zaś, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 170 § 1 O.p., nie przekazał wniosku o stwierdzenie nieważności Ministrowi Finansów. Ustalenia w tym zakresie nie budzą wątpliwości. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że Minister Finansów nie pozostawał w bezczynności. Skoro nie przekazano mu w przepisanym terminie wniosku wszczynającego postępowanie o stwierdzenie nieważności, nie był zobowiązany do dokonywania czynności i załatwienia sprawy. W takim razie nie uchybił terminowi określonemu w art. 139 O.p. Dlatego też zarzut naruszenia tego przepisu jest chybiony.

Także nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 170 § 1 O.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli organ podatkowy, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je organowi właściwemu, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Zatem ta norma prawna, uwzględniając okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie, kierowana jest do Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. Zatem w ramach skargi na bezczynność Ministra Finansów nie sposób zarzucać naruszenia tego przepisu.

Również chybiony jest zarzut naruszenia art. 122 O.p. Przepis ten definiuje zasadę prawdy materialnej w postępowaniu podatkowym. Zatem ta norma prawna adresowana jest do organów podatkowych, prowadzących postępowanie podatkowe. Nie można więc, w ramach skargi kasacyjnej służącej do kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stawiać skutecznie zarzutu8 naruszenia art. 122 O.p.

Nie sposób także podzielić ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej wskazano błędnie na art. 106 ust. 3 p.p.s.a.). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji naruszył ten przepis albowiem nie przeprowadzono postępowania dowodowego w sprawie, a oparto rozstrzygnięcia jedynie na stanowisku skarżonego organu. W związku z tak postawionym zarzutem należy stwierdzić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest rozstrzyganie sprawy na podstawie akt administracyjnych (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jedynie wyjątkowo wojewódzki sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dopuścił wnioski dowodowe skarżącego. Przeprowadził bowiem dowód z dokumentów znajdujących się w innych aktach sądowych. W sprawie nie zgłaszano innych wniosków dowodowych. Zatem Sąd I instancji był uprawniony do oparcia swych ustaleń na twierdzeniach skarżącego, którego wyjaśnienia dotyczące złożenia w dniu 11 stycznia 1999 r. wniosku w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w R., uznał za wiarygodne. Tenże Sąd miał też postawy do uznania, że wniosek ten faktycznie nie został przekazany organowi właściwemu, jakim był Minister Finansów. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał obowiązku szukania dowodów w sprawie. Takie postępowanie stało by w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nie zasadną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c), § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.