Orzeczenia sądów
Opublikowano: OSNC 2016/9/108

Wyrok
Sądu Najwyższego
z dnia 7 października 2015 r.
I CSK 878/14
Naruszenie części postanowień umowy o dofinansowanie.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia SN Barbara Myszka.

Sędziowie SN: Wojciech Katner (sprawozdawca), Anna Kozłowska.

Sentencja

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Ministra Gospodarki przeciwko "T." S.A. w Ś. o zapłatę, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 7 października 2015 r. skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r.

uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Skarb Państwa - Minister Gospodarki wniósł o zasądzenie od pozwanej "T." S.A. w Ś. kwoty 1 192 504,42 zł z odsetkami w wysokości określonej jak dla zobowiązań podatkowych, z tytułu zwrotu przekazanych pozwanej środków finansowych w wyniku rozwiązania z nią umowy z dnia 28 lipca 2005 r. o dofinansowanie projektu pt. "Wdrożenie produkcji nowoczesnego gazowego urządzenia grzewczego - inwestycje materialne i niematerialne", mającego podstawę w ustawie z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wsparciu inwestycji (Dz.U. Nr 41, poz. 363 ze zm.).

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r. Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił powództwo po ustaleniu, że pozwana złożyła dnia 1 marca 2004 r. wniosek do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej o udzielenie wsparcia finansowego nowej inwestycji o wskazanej nazwie projektu, dotyczącego istotnej innowacji technologicznej przez kupno i wdrożenie systemu produkcji nowoczesnego gazowego urządzenia grzewczego o wartości ponad 8 500 000 zł. Ważnym elementem wniosku było wskazanie zatrudnienia u wnioskodawcy 453 pracowników z wykształceniem zawodowym i podstawowym, a w związku z realizacją inwestycji zatrudnienie miało się zwiększyć o 27 nowych miejsc pracy. Dnia 28 lipca 2005 r. została zawarta umowa "o udzielenie dofinansowania przez powoda projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata

2004-2005 Priorytet 2 Bezpośrednie wsparcie przedsiębiorstw, Działanie 2.2. Wsparcie konkurencyjności produktowej i technologicznej przedsiębiorstw, Działanie 2.2.1. Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji." Pozwany miał otrzymać łączne dofinansowanie w wysokości 2 630 000 zł, w tym kwotę 2 144 000 zł na nakłady inwestycyjne oraz w wysokości 486 000 zł na koszty zatrudnienia.

W wykonaniu umowy powód wypłacił pozwanej kwotę 1 192 504,42 zł, w tym kwotę 159 158,87 zł na utworzenie nowych miejsc pracy. Pozwana prawidłowo wykonywała zobowiązania wynikające z umowy, dokonując terminowych rozliczeń w postaci sprawozdań finansowych i faktur, co było poddane kontrolom. Kolejna z nich ustaliła, że w okresie od kwietnia 2004 r. do końca 2006 r. pozwana powinna była utworzyć 27 nowych miejsc pracy ponad 453 osób zatrudnionych. Jednakże w dniu tej kontroli w październiku 2008 r. zatrudnienie wynosiło 311 pracowników. Sąd przyjął wyjaśnienia pozwanej, że w złożonym wniosku nie było określenia nowych pracowników w powiązaniu z utrzymaniem dotychczasowego zatrudnienia, a ponadto uwzględnił stanowisko pozwanej, że wzrost miejsc pracy miał dotyczyć zatrudnienia przy projekcie i to zostało zrealizowane przez utrzymywanie w tym celu 27 etatów. Stwierdzono ponadto, że stosując art. 385 § 2 k.c. powód powinien był jednoznacznie i zrozumiale sformułować wzorzec umowy, a skoro tego nie uczynił, to wątpliwości w umowie należało tłumaczyć na korzyść konsumenta.

Po rozpoznaniu apelacji powoda Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego i zasądził na rzecz Skarbu Państwa kwotę 1 192 504,42 zł z odsetkami w wysokości określonej dla zobowiązań podatkowych od dnia zapłaty poszczególnych transz tej sumy. Uwzględnienie powództwa uzasadnił istotą i treścią zawartej umowy, poprzedzonej wnioskiem pozwanego o dofinansowanie inwestycji w warunkach prawnych określonych przez akt normatywny. Relacja między stronami umowy miała charakter cywilnoprawny i podlegała wykładni według art. 65 k.c. Wykładnia ta, z uwzględnieniem korespondencji między stronami z czasu poprzedzającego zawarcie umowy, wskazała na obowiązek strony pozwanej do dodatkowego zatrudnienia w wyniku realizacji projektu i było to jednym z jego celów. Wyłączone było także zastosowanie art. 385 § 2 zdanie drugie k.c., gdyż pozwanej spółki nie można kwalifikować jako konsumenta. Sąd uznał, że ze względu na pochodzenie środków pomocowych i ściśle określone zasady dysponowania nimi zastosowanie art. 5 k.c. może być wyjątkowe, a w okolicznościach sprawy nie powinno się przyjmować, iż powództwo strony powodowej nie zasługiwało na uwzględnienie w zakresie zwrotu całej kwoty udzielonej dotacji.

W skardze kasacyjnej pozwana zarzuciła naruszenie art. 199 § 1 pkt 1 w związku z art. 2 § 3, art. 1 k.p.c. oraz w związku z art. 146 ust. 1 i art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (jedn. tekst Dz.U. z 2013 r., poz. 885) przez wadliwe ich niezastosowanie oraz art. 391 § 1 w związku z art. 382, art. 328 § 2 i art. 386 § 1 k.p.c. przez uwzględnienie apelacji powoda. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczy art. 65 § 1 i 2 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 410 § 2 w związku z art. 411 pkt 2 k.c. przez wadliwe zastosowanie, art. 5 k.c. przez wadliwe niezastosowanie, art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r., nazywanego ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń blokowych (Dz.Urz. UE L Nr 214, s. 3), wytycznych Komisji Europejskiej w sprawie krajowej pomocy regionalnej (Dz.Urz. UE 98/C 74/06) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 17 listopada 2004 r. w sprawie udzielenia pomocy na wspieranie inwestycji w zakresie zatrudnienia (Dz.U. Nr 267, poz. 2653) przez ich wadliwe niezastosowanie w zakresie definicji legalnej miejsc pracy powstałych bezpośrednio w wyniku realizacji projektu oraz art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych przez wadliwe niezastosowanie art. 169 ust. 4 regulującego kwestię zwrotu dotacji do budżetu państwa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenie pozwu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. (...)

Uzasadnienie prawne

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przede wszystkim wymaga rozważenia zarzut niedopuszczalności drogi sądowej. Należy stwierdzić, że mimo stosowania do zwrotu wspar-cia finansowego wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz mimo pochodzenia środków finansowych z funduszy publicznych, podstawą świadczenia dotacji dla pozwanej spółki była umowa. Sąd Apelacyjny trafnie powołał rozporządzenie Rady (WE) nr 1620/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. WE 2002 L 248, s. 1) oraz ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), będącą podstawą umowy zawartej między stronami. (...) Jest oczywiste, że rozpoznawana sprawa jest sprawą cywilną, zgodnie z art. 1 k.p.c. Zawierając umowę strony również miały takie przekonanie, o czym świadczy postanowienie zawarte w umowie o poddaniu sporów z niej wynikłych sądowi właściwemu dla siedziby powoda (por. także postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 10 marca 1999 r., I CKN 1000/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 6, oraz z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 161).

Do stosunków cywilnoprawnych przypisane zostały także takie, w których dominację w zakresie przyznania środków finansowych miał wprawdzie organ publiczny, ale źródłem zobowiązania stron był stosunek cywilnoprawny, co dotyczyło również sytuacji, w której chodziło o zwrot dofinansowania, pochodzącego z funduszy strukturalnych, udzielonego na podstawie zawartych umów (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., III CZP 85/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 129, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 2011 r., III CSK 55/11, nie publ., oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2013 r., III CZP 9/13, OSNC-ZD 2014, nr A, poz. 12). Podobny pogląd w odniesieniu do spraw o udzielenie pomocy finansowej dla wsparcia inwestycji wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok z dnia 4 marca 2008 r., II GSK 217/08, nie publ.). Wynika z tego, że jeżeli źródłem zobowiązań stron jest umowny stosunek prawny, to nawet jeśli środki finansowe przeznaczone na realizację tej umowy mają podstawę w przepisach Unii Europejskiej i pochodzą z funduszy publicznych, których możliwość wykorzystania poprzedza decyzja administracyjna, roszczenia o ich zwrot w razie wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem określonym umową, podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny. Zarzut strony pozwanej o niedopuszczalności drogi sądowej jest więc niezasadny. (...)

Z umowy stron wynika, że w razie rozwiązania umowy przez udzielającego dofinansowania z przyczyn określonych w umowie należy zwrócić całość środków przekazanych w ramach dofinansowania projektu. Powód realizował zatem postanowienia umowy, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 353 § 1 k.c. Nietrafne jest kwestionowanie oceny treści umowy dokonanej przez Sąd Apelacyjny, z której miałoby nie wynikać, że występując o dofinansowanie projektu i zawierając umowę pozwana nie zdawała sobie sprawy i nie taka była jej wola, aby zwiększyć zatrudnienie o kolejne 27 osób w wyniku zrealizowania projektu. Tłumaczyła treść umowy w tej kwestii jako obowiązek zatrudnienia takiej liczby nowych pracowników tylko na czas realizowania projektu. Z powoływanych przepisów prawa unijnego, z ustaw oraz z umowy stron wynika jednak, że ideą projektowanego przedsięwzięcia było, poza "zakupem i wdrożeniem systemu produkcji nowoczesnego urządzenia gazowego urządzenia grzewczego", zwiększenie dotychczasowego zatrudnienia o nowych 27 pracowników. Utworzenie nowych miejsc pracy było jednym z istotnych celów projektu i bez zobowiązania się do zwiększenia zatrudnienia ponad wykazywanych we wniosku o dofinansowanie 453 już zatrudnionych osób wniosek pozwanej nie zostałby zaakceptowany do realizacji. Świadczy o tym także wyodrębnienie w uzyskanych środkach pomocowych kwoty na utworzenie nowych miejsc pracy. Nie można podzielić wyjaśnień pozwanej, że chodziło tylko o nowych pracowników na czas realizowania projektu, bo to przeczyłoby idei udzielania pomocy tym inwestycjom, które zmniejszą bezrobocie, organizując nowe miejsca pracy; musi więc to być trwałe, a nie chwilowe zatrudnienie.

Strona powodowa powołała się na wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej (98/C 74/06, Dz.Urz. UE C 1998, nr 74, s. 9), w których zostało zdefiniowane rozumienie pojęcia "tworzenie nowych miejsc pracy" (pkt 4.11-4.14. w podrozdziale "Pomoc na tworzenie nowych miejsc pracy", z powołaniem się na pkt 4.1. wytycznych). Mimo że nie są to przepisy o charakterze normatywnym, mają wpływ na jednolite rozumienie pojęć używanych w toku składania i rozpatrywania wniosków o pomoc finansową, a następnie w treści zawieranych umów. We wniosku wyraźnie było wskazane, kiedy i na jaki czas ma zostać utworzonych 27 nowych miejsc pracy. W tym względzie rację należy przypisać stronie powodowej, uznając skargę pozwanej w tej części za niezasadną.

Należy jednak przyznać rację tym zarzutom skargi kasacyjnej, w których podniesiono, że mimo zrealizowania materialnej strony inwestycji, tzn. kupna i wdrożenia produkcji nowoczesnego urządzenia grzewczego, wymaga się od pozwanej zwrotu całości udzielonej pomocy, także w prawidłowo zrealizowanym zakresie.

Celu pomocy, której dotyczyło udzielenie wsparcia finansowego ze środków unijnych, nie można sprowadzać tylko do rezultatów polegających na zwiększeniu zatrudnienia, jeśli kwestia zatrudnienia nie była jedyną przyczyną zawarcia umowy o udzielenie wsparcia finansowego. Przemawia za tym również to, że wiele czynników wpływających na zatrudnienie nie da się przewidzieć w chwili zawierania umów.

Jeżeli względy ekonomiczne i racjonalizacja zatrudnienia spowodowały, że z 453 pracowników zatrudnionych w chwili składania wniosku pozostało w czasie kontroli, która zakwestionowała zasadność udzielonej pomocy, tylko 311, to nie został osiągnięty cel umowy, którym było zwiększenie zatrudnienia. Nie zostało jednak wykazane, czy wśród pracowników, którzy nadal byli zatrudnieni przez pozwaną, są ci, którzy zostali przyjęci do pracy w ramach wzrostu zatrudnienia o 27 osób. Wprawdzie pozwana tłumaczyła niezachowanie zatrudnienia w zwiększonej liczbie 27 pracowników tym, że mieli oni być zatrudnieni tylko na czas realizowania projektu, co jest tłumaczeniem błędnym, ale może właśnie ci pracownicy lub ich część byli zatrudnieni nadal w chwili przeprowadzania kontroli, a redukcja dotyczyła innych osób i nie miała związku z wdrożonym projektem, będącym przedmiotem dofinansowania. To wymaga zbadania i rozważenia przez Sąd Apelacyjny, gdyż realizacja programów pomocowych nie powinna prowadzić do nieracjonalnej gospodarki przedsiębiorcy, wymuszanej obawą o utratę całego dofinansowania, nawet w tej części, w której dofinansowanie to zostało prawidłowo wykorzystane.

Jeżeli zatem pozwana powinna zwrócić otrzymaną pomoc finansową, to w tej części, wyodrębnionej od początku, która została przeznaczona na wzrost zatrudnienia, i w zakresie, w jakim się z obowiązku nie wywiązała z przyczyn leżących po jej stronie. Nie powinno przypisywać się pozwanej obowiązku zwrotu całej kwoty udzielonego wsparcia tylko dlatego, że nie zrealizowała w całości projektu, twierdząc, że nastąpiło to niezgodnie z rzeczywistym celem umowy oraz że wykorzystała przekazane jej środki niezgodnie z umową na realizację projektu, tj. niezgodnie z ich przeznaczeniem. Ustalenia wskazują na odmienne wnioski, co oznacza, że podstawowy cel umowy został zrealizowany. (...)

Poparcie dla przedstawionego rozumowania stanowi również umowa stron, którą należy odczytywać z uwzględnieniem art. 65 § 1 i 2 oraz art. 353 § 1 i art. 354 § 1 i 2 k.c. w powiązaniu z przepisami prawa unijnego oraz ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014) i ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Jak przekonująco stwierdziła pozwana, zawierając umowę miała podstawę, żeby uważać, iż ewentualny zwrot dofinansowania będzie dotyczyć tej części dotacji, która zostałaby wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W takiej sytuacji nie jest konieczne rozważanie zastosowania art. 5 k.c.; przepis ten powinien być uwzględniony tylko wtedy, gdy wykonywanie prawa podmiotowego zostało nadużyte przez podmiot, który czyniąc to narusza dobre obyczaje (zasady współżycia społecznego). W niniejszej sprawie, w kwestionowanym zakresie, strona powodowa nie ma jednak roszczenia o zwrot środków finansowych, które nie wynika z przysługującego jej prawa podmiotowego. Nie przemawiają za nim także powoływane przez powoda przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych ani przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania wymienionego rozporządzenia z 1999 r. odnośnie do zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych. Domaganiu się zwrotu środków finansowych także w części wykorzystanej prawidłowo, co nie zostało w sprawie zakwestionowane nie może służyć rygorystyczne zapatrywanie na odpowiednie regulacje unijne, w tym na rozporządzenie Komisji (WE) nr 1681/94 z dnia 11 lipca 1994 r. w sprawie nieprawidłowości oraz zwrotu kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem polityk strukturalnych i organizacją systemów informacyjnych w tej dziedzinie, jeśli to nie tylko nie odpowiada przepisom prawa polskiego w relacjach między Skarbem Państwa a stroną umowy co do obowiązku zwrotu środków finansowych, ale także narusza zasady racjonalnej gospodarki i rozsądnego wydatkowania środków pomocowych, a ponadto szkodzi przedsiębiorcy będącego adresatem udzielonej pomocy, wykorzystanej prawidłowo w zasadniczej wysokości.

Z tych przyczyn należało na podstawie art. 39815 § 1 k.p.c. uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.