Orzeczenia sądów
Opublikowano: ZOTSiS 2015/4/I-224

Wyrok
Trybunału Sprawiedliwości
z dnia 16 kwietnia 2015 r.
C-540/13

UZASADNIENIE

Streszczenie

ECLI:EU:C:2015:224

Streszczenie wyroku

1. Postępowanie sądowe - Pismo wszczynające postępowanie - Wymogi formalne - Określenie przedmiotu sporu - Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów - Sformułowanie żądań skarżącego w sposób jednoznaczny

[regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 120 lit. c)]

2. Współpraca policyjna - Współpraca sądowa w sprawach karnych - Decyzja 2013/392 dotycząca wyznaczenia daty, od której staje się skuteczna decyzja 2008/633 w sprawie dostępu wyznaczonych organów państw członkowskich i Europejskiego Urzędu Policji do wizowego systemu informacyjnego do celów jego przeglądania, w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i innym poważnym przestępstwom, ich wykrywania i ścigania - Podstawa prawna - Artykuł 18 ust. 2 decyzji 2008/633 - Uchylenie art. 34 UE - Brak wpływu na zgodność decyzji 2013/392 z prawem

(art. 34 UE; decyzje Rady: 2008/633, art. 18 ust. 2; 2013/392)

3. Akty instytucji - Procedura opracowania - Normy traktatowe - Charakter wiążący - Możliwość ustanowienia przez instytucję wtórnych podstaw prawnych - Brak

4. Współpraca policyjna - Współpraca sądowa w sprawach karnych - Decyzja 2008/633 w sprawie dostępu wyznaczonych organów państw członkowskich i Europejskiego Urzędu Policji do wizowego systemu informacyjnego do celów jego przeglądania, w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i innym poważnym przestępstwom, ich wykrywania i ścigania - Wykładnia art. 18 ust. 2 owej decyzji - Wykładnia zgodna z przepisami traktatu UE regulującymi, w chwili przyjmowania tej decyzji, przyjęcie środka takiego jak decyzja 2013/392 dotycząca wyznaczenia daty, od której staje się skuteczna decyzja 2008/633 - Obowiązek konsultacji Parlamentu przez Radę przed przyjęciem środka takiego jak decyzja 2013/392 - Uchylenie art. 39 ust. 1 UE - Brak wpływu

(art. 39 ust. 1 UE; decyzje Rady: 2008/633, art. 18 ust. 2; 2013/392)

5. Współpraca policyjna - Współpraca sądowa w sprawach karnych - Decyzja 2008/633 w sprawie dostępu wyznaczonych organów państw członkowskich i Europejskiego Urzędu Policji do wizowego systemu informacyjnego do celów jego przeglądania, w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i innym poważnym przestępstwom, ich wykrywania i ścigania - Artykuł 18 ust. 2 owej decyzji - Zgodność z normami proceduralnymi mającymi zastosowanie po wejściu w życie traktatu z Lizbony - Przepisy przejściowe - Wykładnia

(Protokół nr 36 załączony do traktatów UE i FUE i EWEA, art. 9; decyzje Rady: 2008/633, art. 18 ust. 2; 2013/392)

6. Skarga o stwierdzenie nieważności - Wyrok stwierdzający nieważność - Skutki - Ograniczenie przez Trybunał - Decyzja 2013/392 dotycząca wyznaczenia daty, od której staje się skuteczna decyzja 2008/633 w sprawie dostępu wyznaczonych organów państw członkowskich i Europejskiego Urzędu Policji do wizowego systemu informacyjnego do celów jego przeglądania, w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i innym poważnym przestępstwom, ich wykrywania i ścigania - Ryzyko utrudnienia dostępu do wspomnianego systemu i wpłynięcia na utrzymanie porządku publicznego - Utrzymanie w mocy skutków decyzji, których nieważność stwierdzono do czasu wejścia w życie nowego aktu, który ją zastąpi

(art. 264 akapit drugi TFUE; decyzje Rady: 2008/633; 2013/392)

1. Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 9)

2. Co się tyczy podstawy prawnej, w oparciu o którą przyjęta została decyzja 2013/392 dotycząca wyznaczenia daty, od której staje się skuteczna decyzja 2008/633 w sprawie dostępu wyznaczonych organów państw członkowskich i Europejskiego Urzędu Policji do wizowego systemu informacyjnego do celów jego przeglądania, w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i innym poważnym przestępstwom, ich wykrywania i ścigania, decyzja ta nie odwołuje się do art. 34 UE a jej preambuła odsyła wprost do traktatu FUE, jak również do art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633.

Na podstawie treści decyzji 2013/392, która co do zasady, by spełniać wymóg uzasadnienia, powinna wskazywać podstawę prawną, na której decyzja ta została oparta, nie sposób więc uznać, że decyzja ta została wydana w oparciu o art. 34 UE.

W szczególności okoliczność, że art. 34 ust. 2 lit. c) UE miałby stanowić jedyną możliwą podstawę prawną przyjęcia środka takiego jak decyzja 2013/392, przy założeniu, że okoliczność ta zostałaby wykazana, nie ma w tej kwestii znaczenia, ponieważ wyraźny wybór Rady polegający na tym, by w decyzji 2013/392 wskazać nie to postanowienie, lecz traktat FUE i art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633, wyraźnie przemawia za tym, że decyzja 2013/392 została wydana w oparciu o ten ostatni przepis jako taki.

Wynika stąd, że uchylenie art. 34 UE traktatem z Lizbony nie pozbawia decyzji 2013/392 podstawy prawnej.

(por. pkt 18, 19, 21, 22)

3. W zakresie, w jakim normy regulujące sposób dochodzenia do decyzji przez instytucje Unii ustanowione są przez traktaty i nie pozostają do dyspozycji ani państw członkowskich, ani samych instytucji, jedynie traktaty mogą - w szczególnych przypadkach - upoważnić instytucję do zmiany ustanowionej w nich procedury decyzyjnej. Zatem uznanie, że instytucja ma możliwość wprowadzania wtórnych podstaw prawnych - niezależnie od tego, czy zmierzałyby one do usztywnienia, czy też złagodzenia trybu wydawania aktu - oznaczałoby przyznanie jej uprawnień prawodawczych wykraczających poza to, co przewiduje traktat.

Rozwiązanie to powinno być nie tylko stosowane w odniesieniu do wtórnych podstaw prawnych pozwalających na przyjmowanie aktów ustawodawczych, lecz również w odniesieniu do podstaw prawnych przewidzianych w akcie prawa wtórnego, które umożliwiają przyjęcie przepisów wykonawczych do tego aktu poprzez usztywnienie lub złagodzenie trybu przyjmowania takich przepisów przewidzianego w traktatach.

O ile bowiem prawdą jest, że traktaty przewidują, iż Parlament i Rada określają pewne normy dotyczące wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję, o tyle prawdą jest również, że przewidziane w traktatach normy szczególne dotyczące przyjmowania przepisów wykonawczych wiążą instytucje na takiej samej zasadzie jak normy dotyczące przyjmowania aktów ustawodawczych i że akty prawa wtórnego nie mogą więc być z nimi sprzeczne.

(por. pkt 32-34)

4. Jako że zgodność z prawem aktu Unii powinna być oceniana na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania tego aktu, zgodność z prawem art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 w sprawie dostępu wyznaczonych organów państw członkowskich i Europejskiego Urzędu Policji do wizowego systemu informacyjnego do celów jego przeglądania, w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i innym poważnym przestępstwom, ich wykrywania i ścigania, należy oceniać w świetle przepisów, które w chwili przyjęcia tej decyzji regulowały przyjmowanie środka takiego jak decyzja 2013/392 dotycząca wyznaczenia daty, od której staje się skuteczna decyzja 2008/633, to jest art. 34 ust. 2 lit. c) UE i art. 39 ust. 1 UE.

Z postanowień tych wynika, że Rada, stanowiąc - stosownie do przypadku - jednomyślnie lub większością kwalifikowaną, po konsultacji z Parlamentem, przyjmuje decyzje dla osiągnięcia rezultatów zgodnych z celami tytułu VI traktatu UE inne niż te, o których mowa w art. 34 ust. 2 lit. a) i b) UE, i środki niezbędne do wykonania tych decyzji.

W tej kwestii należy oczywiście zauważyć, że brzmienie art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 nie nakłada na Radę obowiązku przeprowadzenia konsultacji z Parlamentem przed przyjęciem środka przewidzianego w tym przepisie.

Jednak akt prawa wtórnego Unii należy też interpretować w miarę możliwości w sposób zgodny z postanowieniami traktatów.

W związku z tym, jako że z jednej strony obowiązek dokonywania wykładni aktu prawa wtórnego zgodnie z prawem pierwotnym wynika z ogólnej zasady wykładni, zgodnie z którą przepis powinien być interpretowany, tak dalece, jak to możliwe, w sposób, który nie podważa jego ważności, oraz że z drugiej strony zgodność z prawem art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 należy oceniać w szczególności w świetle art. 39 ust. 1 UE, ten pierwszy przepis powinien być interpretowany zgodnie z tym drugim postanowieniem.

W konsekwencji art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 należy, zgodnie z art. 39 ust. 1 UE, interpretować w ten sposób, że pozwala on Radzie na przyjęcie aktu w celu wyznaczenia daty, od której decyzja ta staje się skuteczna, jedynie po konsultacji z Parlamentem.

Ponadto uchylenie art. 39 ust. 1 UE po przyjęciu art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 nie może powodować, że znika obowiązek interpretowania tego ostatniego przepisu zgodnie z art. 39 ust. 1 UE.

(por. pkt 35-40, 57)

5. Co się tyczy kwestii zgodności art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 w sprawie dostępu wyznaczonych organów państw członkowskich i Europejskiego Urzędu Policji do wizowego systemu informacyjnego do celów jego przeglądania, w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i innym poważnym przestępstwom, ich wykrywania i ścigania z normami proceduralnymi mającymi zastosowanie po wejściu w życie traktatu z Lizbony, należy w każdym razie wskazać, że protokół (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych zawiera postanowienia dotyczące konkretnie systemu prawnego mającego po wejściu w życie tego traktatu zastosowanie do aktów przyjętych na podstawie traktatu UE przed datą tego wejścia w życie.

I tak, art. 9 tego protokołu przewiduje, że skutki prawne takich aktów zostają utrzymane do czasu uchylenia, stwierdzenia nieważności lub zmiany tych aktów na podstawie traktatów.

Artykuł ten należy interpretować w świetle motywu pierwszego rzeczonego protokołu, który uściśla, że w celu umożliwienia przejścia od postanowień instytucjonalnych traktatów mających zastosowanie przed wejściem w życie traktatu z Lizbony do postanowień przewidzianych w tym traktacie należy ustanowić postanowienia przejściowe.

W związku z tym, jako że traktat z Lizbony w sposób istotny zmienił ramy instytucjonalne współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, art. 9 protokołu w sprawie postanowień przejściowych należy rozumieć w ten sposób, że ma on na celu w szczególności zapewnienie, by mimo zmiany ram instytucjonalnych rzeczonej współpracy akty przyjęte w jej ramach mogły nadal być skutecznie stosowane.

Tymczasem uwzględnienie argumentacji, zgodnie z którą uchylenie przez traktat z Lizbony szczególnych procedur przyjmowania przepisów wykonawczych z zakresu współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych powoduje, że dopóki akty generalne przyjęte w ramach tej współpracy nie zostaną zmienione w celu ich dostosowania do traktatu z Lizbony, przyjmowanie takich przepisów nie jest możliwe - doprowadziłoby właśnie do skomplikowania, a nawet uniemożliwienia skutecznego stosowania tych aktów, co stwarzałoby zagrożenie dla realizacji celów zamierzonych przez autorów traktatów.

Ponadto zaproponowana przez Parlament wykładnia art. 9 protokołu w sprawie postanowień przejściowych, zgodnie z którą artykuł ten oznacza jedynie, że akty z zakresu współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych nie podlegają automatycznie uchyleniu wskutek wejścia w życie traktatu z Lizbony, pozbawiłaby rzeczony artykuł wszelkiej skuteczności (effet utile).

W konsekwencji przepis aktu prawidłowo przyjętego na podstawie traktatu UE przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, który przewiduje tryb przyjmowania środków wykonawczych do tego aktu, wywiera skutki prawne dopóty, dopóki przepis ten nie zostanie uchylony, dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność lub dopóki nie zostanie on zmieniony, i pozwala na przyjmowanie środków wykonawczych zgodnie z określoną w nim procedurą.

W tej sytuacji okoliczność, że art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 przewiduje tryb przyjmowania środka takiego jak decyzja 2013/392 dotycząca wyznaczenia daty, od której staje się skuteczna decyzja 2008/633, usztywniony lub złagodzony w porównaniu z procedurą ustanowioną w tym celu w traktacie FUE, nie może oznaczać, że przepis ten stanowi wtórną, niezgodną z prawem podstawę prawną i że w drodze zarzutu należy doprowadzić do niemożności jego stosowania.

(por. pkt 41-48)

6. Zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE Trybunał może wskazać, jeśli uzna to za niezbędne, jakie skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne.

W tym względzie stwierdzenie nieważności decyzji 2013/392 dotyczącej wyznaczenia daty, od której staje się skuteczna decyzja 2008/633 w sprawie dostępu wyznaczonych organów państw członkowskich i Europejskiego Urzędu Policji do wizowego systemu informacyjnego do celów jego przeglądania, w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i innym poważnym przestępstwom, ich wykrywania i ścigania, bez pozostawienia w mocy jej skutków mogłoby zakłócić dostęp do wspomnianego systemu, a tym samym mogłoby negatywnie wpłynąć na utrzymanie porządku publicznego.

W konsekwencji należy utrzymać w mocy skutki decyzji 2013/392 do czasu wejścia w życie nowego aktu, który ją zastąpi.

(por. pkt 62-64)

Wstęp

W sprawie C-540/13

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 15 października 2013 r.,

Parlament Europejski, reprezentowany przez F. Drexlera, A. Caiolę oraz M. Penchevę, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona skarżąca,

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez K. Pleśniaka oraz F. Jensen, działających w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

TRYBUNAŁ (czwarta izba),

w składzie: L. Bay Larsen (sprawozdawca), prezes izby, K. Jürimäe, J. Malenovský, M. Safjan i A. Prechal, sędziowie,

rzecznik generalny: N. Wahl,

sekretarz: V. Tourrès, administrator,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 5 listopada 2014 r.,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 22 stycznia 2015 r.,

wydaje następujący

Uzasadnienie

Wyrok

1

W swojej skardze Parlament Europejski wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Rady 2013/392/UE z dnia 22 lipca 2013 r. dotyczącej wyznaczenia daty, od której staje się skuteczna decyzja 2008/633/WSiSW w sprawie dostępu wyznaczonych organów państw członkowskich i Europolu do wizowego systemu informacyjnego (VIS) do celów jego przeglądania, w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i innym poważnym przestępstwom, ich wykrywania i ścigania (Dz.U. L 198, s. 45, zwanej dalej 'zaskarżoną decyzją').

Ramy prawne

2

Decyzja Rady 2008/633/WSiSW z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie dostępu wyznaczonych organów państw członkowskich i Europolu do wizowego systemu informacyjnego (VIS) do celów jego przeglądania, w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i innym poważnym przestępstwom, ich wykrywania i ścigania (Dz.U. L 218, s. 129), w art. 18 ust. 2 stanowi:

'Niniejsza decyzja staje się skuteczna z dniem określonym przez Radę po otrzymaniu przez nią powiadomienia Komisji o wejściu w życie rozporządzenia [Parlamentu Europejskiego i Rady] (WE) nr 767/2008 [z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS) oraz wymiany danych pomiędzy państwami członkowskimi na temat wiz krótkoterminowych (rozporządzenie w sprawie VIS) (Dz.U. L 218, s. 60; sprostowanie Dz.U. 2013, L 303, s. 60)] i staniu się przez nie w pełni stosowalnym.

Sekretariat Generalny Rady publikuje tę datę w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.'

Zaskarżona decyzja

3

Decyzja 2013/392, która wskazuje TFUE oraz decyzję 2008/633, w szczególności jej art. 18 ust. 2, przewiduje w art. 1, że ta ostatnia decyzja staje się skuteczna od dnia 1 września 2013 r.

Żądania stron

4

Parlament wnosi do Trybunału o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

- utrzymanie w mocy skutków zaskarżonych decyzji do czasu zastąpienia ich nowymi aktami oraz

- obciążenie Rady kosztami postępowania.

5

Rada wnosi do Trybunału o:

- odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub oddalenie jako co najmniej niezasadnej;

- ewentualnie, na wypadek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, utrzymanie w mocy jej skutków do czasu zastąpienia jej nowym aktem oraz

- obciążenie Parlamentu kosztami postępowania.

W przedmiocie skargi

6

Na poparcie skargi Parlament podnosi dwa zarzuty, dotyczące, odpowiednio, naruszenia istotnego wymogu proceduralnego wobec braku udziału Parlamentu w procedurze przyjęcia zaskarżonych decyzji oraz przyjęcia uchylonej lub niezgodnej z prawem podstawy prawnej.

W przedmiocie dopuszczalności niektórych zarzutów lub argumentów podniesionych przez Parlament

Argumentacja stron

7

Rada uważa, że niektóre z zarzutów i argumentów podniesionych przez Parlament powinny zostać odrzucone jako niedopuszczalne, ponieważ są niejasne i nieprecyzyjne. Tak jest jej zdaniem w przypadku zarzutów lub argumentów dotyczących naruszenia istotnego wymogu proceduralnego, stosowania art. 39 ust. 1 UE, przyjęcia uchylonej podstawy prawnej oraz naruszenia zasad pewności prawa i równowagi instytucjonalnej.

8

Parlament twierdzi, że pismo wszczynające postępowanie jest wystarczająco jasne i precyzyjne.

Ocena Trybunału

9

Należy przypomnieć, że na podstawie art. 120 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem i orzecznictwa odnoszącego się do tego przepisu każda skarga wszczynająca postępowanie powinna wskazywać przedmiot sporu, podnoszone zarzuty i argumenty oraz zawierać zwięzłe omówienie tych zarzutów. Owo wskazanie powinno być wystarczająco zrozumiałe i precyzyjne, tak aby umożliwiło stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Trybunałowi dokonanie kontroli. Wynika z tego, że istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga, muszą wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi oraz że żądania w niej zawarte powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności w celu uniknięcia orzekania przez Trybunał ultra petita lub z pominięciem któregoś zarzutu (zob. podobnie wyrok Zjednoczone Królestwo/Rada, C-209/13, EU:C:2014:283, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).

10

W niniejszej sprawie sposób przedstawienia zarzutów lub argumentów skargi, któremu Rada zarzuca brak jasności i precyzji, spełnia takie wymogi. W szczególności pozwolił on Radzie na przygotowanie obrony w odniesieniu do tych zarzutów lub argumentów, a Trybunałowi umożliwia dokonanie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji.

11

Z powyższego wynika, że należy oddalić zarzut niedopuszczalności zasadzający się na podnoszonym braku jasności i precyzji skargi

12

Zatem w zakresie, w jakim podstawa prawna aktu przesądza o procedurach, które znajdują zastosowanie w celu jego przyjęcia (wyroki: Parlament/Rada, C-130/10, EU:C:2012:472, pkt 80; Parlament/Rada, C-658/11, EU:C:2014:2025, pkt 57), należy w pierwszej kolejności zbadać zarzut drugi.

W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego przyjęcia uchylonej lub niezgodnej z prawem podstawy prawnej

W przedmiocie pierwszej części zarzutu drugiego, dotyczącej przyjęcia uchylonej podstawy prawnej

- Argumentacja stron

13

Parlament twierdzi, że zawarte w zaskarżonej decyzji odniesienie do traktatu FUE jest zbyt ogólne, by mogło służyć za jej podstawę prawną, oraz że art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 nie może być uznany za rzeczywistą podstawę prawną.

14

Przepis ten bowiem zdaniem Parlamentu ogranicza się do dorozumianego odesłania do art. 34 ust. 2 lit. c) UE, który miałby stanowić jedyną możliwą podstawę prawną przyjęcia środka takiego jak zaskarżona decyzja w ramach 'trzeciego filaru'.

15

W konsekwencji zdaniem Parlamentu podstawą prawną użytą przez Radę jest art. 34 ust. 2 lit. c) UE. Tymczasem, skoro tenże art. 34 został uchylony traktatem z Lizbony, nie może on już służyć jako podstawa prawna przy przyjmowaniu nowych aktów. Okoliczność, że przepis prawa wtórnego odwołuje się w sposób dorozumiany do rzeczonego art. 34, pozostaje w opinii Parlamentu bez znaczenia w tej kwestii, ponieważ należy przyjąć, że w związku z wejściem w życie tego traktatu postanowienie to nie podlega stosowaniu.

16

Rada uściśla, że zaskarżona decyzja została przez nią przyjęta na podstawie art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 w związku z art. 9 protokołu (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych (zwanego dalej 'protokołem w sprawie postanowień przejściowych'). W tej kwestii podkreśla ona, że zaskarżona decyzja nie wskazuje ani traktatu UE w ogólności, ani art. 34 ust. 2 lit. c) UE w szczególności.

- Ocena Trybunału

17

W celu oceny zasadności pierwszej części zarzutu drugiego należy określić podstawę prawną przyjęcia zaskarżonej decyzji.

18

W tej kwestii należy stwierdzić, że decyzja ta nie odwołuje się do art. 34 UE oraz że jej preambuła odsyła wprost do traktatu FUE, jak również do art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633.

19

Na podstawie treści zaskarżonej decyzji, która co do zasady, by spełniać wymóg uzasadnienia, powinna wskazywać podstawę prawną, na której decyzja ta została oparta (zob. podobnie wyrok Komisja/Rada, C-370/07, EU:C:2009:590, pkt 39, 55), nie sposób więc uznać, że decyzja te została wydana w oparciu o art. 34 UE.

20

Należy ponadto zauważyć, że żaden inny element zaskarżonej decyzji nie wskazuje, iż Rada zamierzała posłużyć się art. 34 UE jako podstawą prawną tej decyzji.

21

W szczególności okoliczność, że art. 34 ust. 2 lit. c) UE miałby stanowić jedyną możliwą podstawę prawną przyjęcia środka takiego jak zaskarżona decyzja, przy założeniu, że okoliczność ta zostałaby wykazana, nie ma w tej kwestii znaczenia, ponieważ wyraźny wybór Rady polegający na tym, by w zaskarżonej decyzji wskazać nie to postanowienie, lecz traktat FUE i art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633, wyraźnie przemawia za tym, że zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o ten ostatni przepis jako taki.

22

Wynika stąd, że uchylenie art. 34 UE traktatem z Lizbony nie pozbawia zaskarżonej decyzji podstawy prawnej

23

W tym stanie rzeczy pierwszą część zarzutu drugiego należy oddalić jako niezasadną.

W przedmiocie drugiej części zarzutu drugiego, dotyczącej przyjęcia niezgodnej z prawem podstawy prawnej.

- Argumentacja stron

24

Parlament sądzi, że gdyby przyjąć, iż art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 jest podstawą prawną zaskarżonej decyzji, przepis ten stanowiłby wtórną i niezgodną z prawem podstawę prawną, która nie mogłaby skutecznie uzasadniać tej decyzji.

25

Z orzecznictwa Trybunału zdaniem Parlamentu wynika bowiem, że utworzenie wtórnej podstawy prawnej, która łagodzi tryb przyjmowania aktu, jest niezgodne z traktatami. Dotyczy to jego zdaniem art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633, ponieważ nie przewiduje on konsultacji z Parlamentem, w myśl art. 39 UE obowiązkowej przy przyjmowaniu środka takiego jak zaskarżona decyzja.

26

Ponadto uważa on, że art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633, w związku z wejściem w życie traktatu z Lizbony, nie ma już zastosowania i przewiduje niezgodne z prawem odstępstwo od procedury wprowadzonej tym traktatem do celów przyjmowania nowych aktów. Na takie odstępstwo nie pozwala zdaniem Parlamentu art. 9 protokołu w sprawie postanowień przejściowych, który oznacza jedynie, że akty dawnego 'trzeciego filaru' nie podlegają automatycznie uchyleniu wskutek wejścia w życie rzeczonego traktatu.

27

Rada przede wszystkim nie zgadza się z podniesionym przez Parlament zarzutem niezgodności z prawem art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633. Podnosi ona w tej kwestii, że na podstawie art. 10 ust. 1 protokołu w sprawie postanowień przejściowych uprawnienia przyznane Trybunałowi w odniesieniu do tej decyzji pozostają do dnia 1 grudnia 2014 r. takie same jak te, które przysługiwały mu przed wejściem w życie traktatu z Lizbony. Tymczasem obowiązujący wówczas art. 35 ust. 6 UE nie przewidywał możliwości wniesienia przez Parlament skargi o stwierdzenie nieważności decyzji przyjętej w ramach 'trzeciego filaru', takiego jak rzeczona decyzja. Z braku ówczesnej właściwości Trybunału w tym zakresie wynika zdaniem Rady, że podniesiony przez Parlament zarzut niezgodności z prawem należy uznać za niedopuszczalny.

28

Subsydiarnie Rada podnosi, że art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 był w chwili jego przyjęcia zgodny z traktatem UE. Przepis ten jej zdaniem ogranicza się bowiem do tego, że przewiduje on stosowanie procedury przewidzianej w art. 34 ust. 2 lit. c) UE i nie wprowadzał zatem procedury sui generis wykluczającej konsultację z Parlamentem.

29

Co się tyczy skutków wejścia w życie traktatu z Lizbony, Rada twierdzi, że proponowana przez Parlament wykładnia art. 9 protokołu w sprawie postanowień przejściowych paraliżuje wszelką możliwość przyjęcia przepisów wykonawczych przewidzianych w aktach dawnego 'trzeciego filaru', a takiej właśnie sytuacji autorzy traktatu zamierzali zapobiec.

- Ocena Trybunału

30

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wybór podstawy prawnej aktu Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, do których należą w szczególności cel i treść tego aktu (wyrok Komisja/Parlament i Rada, C-43/12, EU:C:2014:298, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).

31

W tej kwestii należy wskazać, że strony nie pozostają w sporze co do relacji między art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 oraz celem i treścią zaskarżonych decyzji. Parlament podważa natomiast zgodność z prawem tego przepisu, podnosząc, że łagodzi on tryb przyjmowania środka takiego jak zaskarżona decyzja w porównaniu z procedurą przewidzianą w tym celu w traktatach.

32

Z orzecznictwa Trybunału wynika, że w zakresie, w jakim normy regulujące sposób dochodzenia do decyzji przez instytucje Unii ustanowione są przez traktaty i nie pozostają do dyspozycji ani państw członkowskich, ani samych instytucji, jedynie traktaty mogą - w szczególnych przypadkach - upoważnić instytucję do zmiany ustanowionej w nich procedury decyzyjnej. Zatem uznanie, że instytucja ma możliwość wprowadzania wtórnych podstaw prawnych - niezależnie od tego, czy zmierzałyby one do usztywnienia, czy też złagodzenia trybu wydawania aktu - oznaczałoby przyznanie jej uprawnień prawodawczych wykraczających poza to, co przewiduje traktat (zob. wyrok Parlament/Rada, C-133/06, EU:C:2008:257, pkt 54-56).

33

Rozwiązanie to, przyjęte w wyroku Parlament/Rada (C-133/06, EU:C:2008:257) w odniesieniu do wtórnej podstawy prawnej pozwalającej na przyjmowanie aktów ustawodawczych, powinno również być stosowane do podstaw prawnych przewidzianych w akcie prawa wtórnego, które umożliwiają przyjęcie przepisów wykonawczych do tego aktu poprzez usztywnienie lub złagodzenie trybu przyjmowania takich przepisów przewidzianego w traktatach.

34

O ile bowiem prawdą jest, że traktaty przewidują, iż Parlament i Rada określają pewne normy dotyczące wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję, o tyle prawdą jest również, że przewidziane w traktatach normy szczególne dotyczące przyjmowania przepisów wykonawczych wiążą instytucje na takiej samej zasadzie jak normy dotyczące przyjmowania aktów ustawodawczych i że akty prawa wtórnego nie mogą więc być z nimi sprzeczne.

35

W tym kontekście, jako że zgodność z prawem aktu Unii powinna być oceniana na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania tego aktu (zob. analogicznie wyroki: Gualtieri/Komisja, C-485/08 P, EU:C:2010:188, pkt 26; Schindler Holding i in./Komisja, C-501/11 P, EU:C:2013:522, pkt 31; Schaible, C-101/12, EU:C:2013:661, pkt 50), zgodność z prawem art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 należy oceniać w świetle przepisów, które w chwili przyjęcia tej decyzji regulowały przyjmowanie środka takiego jak zaskarżona decyzja, to jest art. 34 ust. 2 lit. c) UE i art. 39 ust. 1 UE.

36

Z postanowień tych wynika, że Rada, stanowiąc - stosownie do przypadku - jednomyślnie lub większością kwalifikowaną, po konsultacji z Parlamentem, przyjmuje decyzje dla osiągnięcia rezultatów zgodnych z celami tytułu VI traktatu UE inne niż te, o których mowa w art. 34 ust. 2 lit. a) i b) UE, i środki niezbędne do wykonania tych decyzji.

37

W tej kwestii należy oczywiście zauważyć, że brzmienie art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 nie nakłada na Radę obowiązku przeprowadzenia konsultacji z Parlamentem przed przyjęciem środka przewidzianego w tym przepisie.

38

Jednak z utrwalonego orzecznictwa wynika, że akt prawa wtórnego Unii należy też interpretować w miarę możliwości w sposób zgodny z postanowieniami traktatów (wyrok Efir, C-19/12, EU:C:2013:148, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).

39

W związku z tym, jako że z jednej strony obowiązek dokonywania wykładni aktu prawa wtórnego zgodnie z prawem pierwotnym wynika z ogólnej zasady wykładni, zgodnie z którą przepis powinien być interpretowany, tak dalece, jak to możliwe, w sposób, który nie podważa jego ważności [zob. podobnie wyroki: Sturgeon i in., C-402/07 i C-432/07, EU:C:2009:716, pkt 47, 48; a także (szczególna procedura kontroli orzeczenia) Komisja/Strack, C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, pkt 40], oraz że z drugiej strony zgodność z prawem art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 należy z przyczyn przedstawionych w pkt 35 niniejszego wyroku oceniać w szczególności w świetle art. 39 ust. 1 UE, ten pierwszy przepis powinien być interpretowany zgodnie z tym drugim postanowieniem.

40

W konsekwencji art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 należy, zgodnie z art. 39 ust. 1 UE, interpretować w ten sposób, że pozwala on Radzie na przyjęcie aktu w celu wyznaczenia daty, od której decyzja ta staje się skuteczna, jedynie po konsultacji z Parlamentem. Wynika stąd, że należy oddalić argument Parlamentu, zgodnie z którym fakt, iż ten pierwszy przepis nie przewiduje obowiązku konsultacji, oznacza, że wprowadza on tryb przyjmowania środka takiego jak zaskarżona decyzja złagodzony w porównaniu z procedurą przewidzianą w tym celu w traktacie UE.

41

Jeżeli chodzi o argumenty Parlamentu dotyczące niezgodności art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 z normami proceduralnymi mającymi zastosowanie po wejściu w życie traktatu z Lizbony, należy w każdym razie wskazać, że protokół w sprawie postanowień przejściowych zawiera postanowienia dotyczące konkretnie systemu prawnego mającego po wejściu w życie tego traktatu zastosowanie do aktów przyjętych na podstawie traktatu UE przed datą tego wejścia w życie.

42

I tak, art. 9 tego protokołu przewiduje, że skutki prawne takich aktów zostają utrzymane do czasu uchylenia, stwierdzenia nieważności lub zmiany tych aktów na podstawie traktatów.

43

Artykuł ten należy interpretować w świetle motywu pierwszego rzeczonego protokołu, który uściśla, że w celu umożliwienia przejścia od postanowień instytucjonalnych traktatów mających zastosowanie przed wejściem w życie traktatu z Lizbony do postanowień przewidzianych w tym traktacie należy ustanowić postanowienia przejściowe.

44

W związku z tym, jako że traktat z Lizbony w sposób istotny zmienił ramy instytucjonalne współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, art. 9 protokołu w sprawie postanowień przejściowych należy rozumieć w ten sposób, że ma on na celu w szczególności zapewnienie, by mimo zmiany ram instytucjonalnych rzeczonej współpracy akty przyjęte w jej ramach mogły nadal być skutecznie stosowane.

45

Tymczasem uwzględnienie argumentacji Parlamentu - zgodnie z którą uchylenie przez traktat z Lizbony szczególnych procedur przyjmowania środków z zakresu współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych powoduje, że dopóki akty generalne przyjęte w ramach tej współpracy nie zostaną zmienione w celu ich dostosowania do traktatu z Lizbony, przyjmowanie takich przepisów nie jest możliwe - doprowadziłoby właśnie do skomplikowania, a nawet uniemożliwienia skutecznego stosowania tych aktów, co stwarzałoby zagrożenie dla realizacji celów zamierzonych przez autorów traktatów.

46

Ponadto zaproponowana przez Parlament wykładnia art. 9 protokołu w sprawie postanowień przejściowych, zgodnie z którą artykuł ten oznacza jedynie, że akty z zakresu współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych nie podlegają automatycznie uchyleniu wskutek wejścia w życie traktatu z Lizbony, pozbawiłaby rzeczony artykuł wszelkiej skuteczności (effet utile).

47

Z powyższego wynika, że przepis aktu prawidłowo przyjętego na podstawie traktatu UE przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, który przewiduje tryb przyjmowania środków wykonawczych do tego aktu, wywiera skutki prawne dopóty, dopóki przepis ten nie zostanie uchylony, dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność lub dopóki nie zostanie on zmieniony, i pozwala na przyjmowanie środków wykonawczych zgodnie z określoną w nim procedurą.

48

W tej sytuacji okoliczność, że art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 przewiduje tryb przyjmowania przepisów wykonawczych usztywniony lub złagodzony w porównaniu z procedurą ustanowioną w tym celu w traktacie FUE, nie może oznaczać, że przepis ten stanowi wtórną, niezgodną z prawem podstawę prawną i że w drodze zarzutu należy doprowadzić do niemożności jego stosowania.

49

W konsekwencji i w tych okolicznościach, bez potrzeby wypowiadania się w kwestii dopuszczalności części drugiej zarzutu drugiego, należy tę część zarzutu oddalić jako niezasadną (zob. analogicznie wyroki: Francja/Komisja, C-233/02, EU:C:2004:173, pkt 26; a także Komninou i in./Komisja, C-167/06 P, EU:C:2007:633, pkt 32), a tym samym oddalić ten zarzut w całości.

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia istotnego wymogu proceduralnego

Argumentacja stron

50

Parlament twierdzi, że w sytuacji gdyby system poprzedzający traktat z Lizbony był nadal stosowany w niniejszej sprawie, powinna zostać przeprowadzona konsultacja z Parlamentem na podstawie art. 39 ust. 1 UE

51

Rada natomiast uważa, że art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 nie przewiduje żadnego udziału Parlamentu w przyjmowaniu zaskarżonych decyzji oraz że w związku z uchyleniem art. 39 UE przez traktat z Lizbony nie trzeba już, w celu przyjęcia przepisów wykonawczych do tej decyzji, przeprowadzać konsultacji z Parlamentem.

52

Jej zdaniem rozumowanie takie znajduje potwierdzenie w art. 10 ust. 1 protokołu w sprawie postanowień przejściowych, ponieważ nie wymienia on art. 39 UE wśród postanowień, których skutki zostają utrzymane po wejściu w życie traktatu z Lizbony. Włączenie w procedurę przyjmowania aktu obowiązku przeprowadzenia konsultacji z Parlamentem oznaczałoby zresztą dodanie do procedury, o której mowa w art. 291 TFUE, elementu, który nie jest w nim przewidziany, oraz podważyłoby równowagę instytucjonalną ustanowioną w traktacie z Lizbony.

Ocena Trybunału

53

Należy przypomnieć, że regularne konsultacje z Parlamentem w przypadkach przewidzianych we właściwych normach prawa Unii stanowią istotny wymóg proceduralny, którego naruszenie powoduje nieważność danego aktu (zob. podobnie wyroki: Parlament/Rada, C-65/93, EU:C:1995:91, pkt 21; Parlament/Rada, C-417/93, EU:C:1995:127, pkt 9).

54

W konsekwencji, skoro z odpowiedzi udzielonej na zarzut drugi wynika, że Rada mogła skutecznie oprzeć zaskarżoną decyzję na art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633, należy ustalić, czy przed wydaniem decyzji na podstawie tego przepisu powinna mieć miejsce konsultacja z Parlamentem.

55

W tej kwestii z rozważań zawartych w pkt 40-47 niniejszego wyroku wynika, że art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633, interpretowany zgodnie z art. 39 ust. 1 UE, nadal wywołuje skutki prawne, dopóki nie zostanie uchylony, dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność lub dopóki nie zostanie on zmieniony, i pozwala na przyjmowanie środka takiego jak zaskarżona decyzja zgodnie z określoną w nim procedurą. W związku z tym Rada ma obowiązek przeprowadzenia konsultacji z Parlamentem przed wyznaczeniem daty, od której decyzja ta staje się skuteczna.

56

Wbrew twierdzeniom Rady uchylenie art. 39 ust. 1 UE przez traktat z Lizbony nie może podważyć tego obowiązku przeprowadzenia konsultacji z Parlamentem.

57

W świetle bowiem rozważań zawartych w pkt 39 niniejszego wyroku uchylenie art. 39 ust. 1 UE po przyjęciu art. 18 ust. 2 decyzji 2008/633 nie może powodować, że znika obowiązek interpretowania tego przepisu zgodnie z art. 39 ust. 1 UE.

58

Podobnie nie ma znaczenia okoliczność, że art. 291 TFUE nie przewiduje obowiązku przeprowadzania konsultacji z Parlamentem, ponieważ obowiązek konsultacji z Parlamentem jest jednym ze skutków prawnych decyzji 2008/633, który to skutek został utrzymany po wejściu w życie traktatu z Lizbony na podstawie art. 9 protokołu w sprawie postanowień przejściowych, interpretowanego tak, jak to uczyniono w pkt 47 powyżej.

59

Tymczasem bezsporne jest, że zaskarżona decyzja została przyjęta bez uprzedniej konsultacji z Parlamentem.

60

Wynika stąd, że zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia istotnego wymogu proceduralnego, jest zasadny i że w konsekwencji należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.

W przedmiocie wniosku o utrzymanie skutków zaskarżonej decyzji

61

Na wypadek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zarówno Parlament, jak i Rada zwracają się do Trybunału o utrzymanie w mocy skutków tej decyzji do czasu jej zastąpienia nowym aktem.

62

W tym względzie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE Trybunał może, jeśli uzna to za niezbędne, wskazać, jakie skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne.

63

W niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bez pozostawienia w mocy jej skutków mogłoby zakłócić dostęp organów krajowych i Europolu do wizowego systemu informacyjnego (VIS) do celów zapobiegania terroryzmowi i innym poważnym przestępstwom, ich wykrywania i ścigania, a tym samym mogłoby negatywnie wpłynąć na utrzymanie porządku publicznego. I tak, o ile Parlament domaga się stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu naruszenia istotnego wymogu proceduralnego, o tyle nie kwestionuje ani jej celu, ani jej treści.

64

W konsekwencji należy utrzymać w mocy skutki zaskarżonej decyzji do czasu wejścia w życie nowego aktu, który ją zastąpi.

W przedmiocie kosztów

65

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Rada przegrała sprawę, a Parlament wniósł o obciążenie jej kosztami, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

Sentencja

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

1) Stwierdza się nieważność decyzji Rady 2013/392/UE z dnia 22 lipca 2013 r. dotyczącej wyznaczenia daty, od której staje się skuteczna decyzja 2008/633/WSiSW w sprawie dostępu wyznaczonych organów państw członkowskich i Europolu do wizowego systemu informacyjnego (VIS) do celów jego przeglądania, w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i innym poważnym przestępstwom, ich wykrywania i ścigania.

2) Skutki decyzji 2013/392 zostają utrzymane w mocy do czasu wejścia w życie nowego aktu, który ją zastąpi.

3) Rada Unii Europejskiej zostaje obciążona kosztami postępowania.

© Unia Europejska, http://eur-lex.europa.eu/