Orzeczenia sądów
Opublikowano: ZOTSiSPI 2018/2/I-122

Wyrok
Trybunału Sprawiedliwości
z dnia 28 lutego 2018 r.
C-523/16

UZASADNIENIE

Streszczenie

Streszczenie wyroku

ECLI:EU:C:2018:122

1. Zbliżanie ustawodawstw - Procedury udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi - Dyrektywa 2014/24 - Stosowanie w czasie - Decyzja instytucji zamawiającej dotycząca wyboru trybu postępowania przetargowego przyjęta przed terminem transpozycji tej dyrektywy - Brak stosowania dyrektywy

(dyrektywa 2014/24 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 90)

2. Zbliżanie ustawodawstw - Procedury udzielania zamówień w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych - Dyrektywa 2004/17 - Udzielanie zamówień - Zasady równego traktowania oferentów i zasada przejrzystości - Zakres - Możliwość wezwania przez instytucję zamawiającą oferenta do wyjaśnienia oferty lub sprostowania oczywistej omyłki w tej ofercie - Przesłanki

(dyrektywa 2004/17 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 10)

3. Zbliżanie ustawodawstw - Procedury udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi - Dyrektywa 2004/18 - Złożenie ofert - Możliwość zezwolenia przez państwa członkowskie instytucji zamawiającej na wezwanie oferentów do uzupełnienia lub do wyjaśnienia zaświadczeń i dokumentów przedłożonych na poparcie ich oferty - Granice - Możliwość istotnej zmiany przez oferenta jego oferty - Wykluczenie

(dyrektywa 2004/18 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 51)

4. Zbliżanie ustawodawstw - Procedury udzielania zamówień w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych - Dyrektywa 2004/17 - Złożenie ofert - Możliwość wezwania przez instytucję zamawiającą oferenta do wyjaśnienia oferty - Przesłanki - Brak klauzuli wyłączającej zgłoszenie w razie nieprzedstawienia tych dokumentów

(dyrektywa 2004/17 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 10)

5. Zbliżanie ustawodawstw - Procedury udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi - Dyrektywa 2004/18 - Procedury udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi - Dyrektywa 2004/17 - Złożenie ofert - Uregulowanie krajowe uzależniające uzupełnienie składanej dokumentacji na poparcie ich oferty przez oferentów od zapłaty kary pieniężnej - Dopuszczalność - Przesłanki - Proporcjonalny charakter sankcji - Brak istotnej zmiany danej oferty

(dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: 2004/17, art. 2, art. 10; 2004/18, art. 2, art. 51)

1. Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 34-36)

2. Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 39)

3. Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 44-49)

4. Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 50-52)

5. Prawo Unii, a w szczególności art. 51 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, zasady dotyczące udzielania zamówień publicznych, wśród których znajdują się zasady równego traktowania i przejrzystości, o których mowa w art. 10 dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, i w art. 2 dyrektywy 2004/18, a także zasadę proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że co do zasady nie sprzeciwiają się one przepisom krajowym ustanawiającym mechanizm pomocy w sporządzeniu dokumentacji, na którego podstawie w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego instytucja zamawiająca może wezwać każdego oferenta, którego oferta zawiera istotne nieprawidłowości w rozumieniu tych przepisów, do uzupełnienia oferty, z zastrzeżeniem zapłaty kary pieniężnej, o ile kwota tej sankcji pozostaje zgodna z zasadą proporcjonalności, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego.

Natomiast te same przepisy i zasady należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom krajowym ustanawiającym mechanizm pomocy w sporządzeniu dokumentacji, na podstawie którego instytucja zamawiająca może wymagać od oferenta, przy jednoczesnej zapłacie przez niego kary pieniężnej, aby uzupełnił on brak dokumentu, który według wyraźnych przepisów dokumentacji przetargowej powinien prowadzić do wykluczenia oferenta, lub aby usunął on nieprawidłowości mające wpływ na jego ofertę w ten sposób, że dokonane poprawki lub zmiany byłyby zbliżone do przedstawienia nowej oferty.

(zob. pkt 65; sentencja)

Wstęp

W sprawach połączonych C-523/16 i C-536/16

mających za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum, Włochy), postanowieniami z dnia 13 lipca i 15 lipca 2016 r., które wpłynęły do Trybunału w dniach, odpowiednio, 12 października i 24 października 2016 r., w postępowaniach:

MA.T.I. SUD SpA

przeciwko

Centostazioni SpA,

z udziałem

China Taiping Insurance Co. Ltd (C-523/16),

oraz

Duemme SGR SpA

przeciwko

Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (CNPR) (C-536/16),

TRYBUNAŁ (ósma izba),

w składzie: J. Malenovský, prezes izby, D. Šváby i M. Vilaras (sprawozdawca), sędziowie,

rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,

sekretarz: A. Calot Escobar,

uwzględniając pisemny etap postępowania,

rozważywszy uwagi przedstawione:

- w imieniu Duemme SGR SpA przez F. Brunettiego oraz F. Scanzana, avvocati,

- w imieniu Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (CNPR) przez M. Brugnolettiego, avvocato,

- w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez F. Sclafaniego, avvocato dello Stato,

- w imieniu Komisji Europejskiej przez A. Tokára oraz C. Zadrę, działających w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 15 listopada 2017 r.,

wydaje następujący

Uzasadnienie

Wyrok

1

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 45 i 51 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. 2004, L 134, s. 114) oraz zasad możliwie najszerszej konkurencji, proporcjonalności, równego traktowania i niedyskryminacji w dziedzinie udzielania zamówień publicznych na roboty, usługi i dostawy.

2

W sprawie C-523/16 wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w ramach sporu pomiędzy MA.T.I. SUD SpA a Centostazioni SpA w przedmiocie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na 'zintegrowane działania rutynowej i szczególnej konserwacji [oraz] usługi energetyczne w budynkach dworców kolejowych należących do sieci Centostazioni'.

3

W sprawie C-536/16 wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w ramach sporu pomiędzy DuemmeSGR SpA (zwaną dalej 'Duemme') a Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (CNPR) (stowarzyszeniem krajowego funduszu opieki społecznej i pomocy dla księgowych, zwanym dalej 'CNPR') w przedmiocie procedury otwartej w celu podpisania ramowej umowy o zarządzanie portfelem inwestycji CNPR.

Ramy prawne

Prawo Unii

Dyrektywa 2004/17/WE

4

Motyw 9 dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. 2004, L 134, s. 1) przewiduje:

'W celu zagwarantowania otwarcia zamówień publicznych udzielanych przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych na konkurencję zalecane jest opracowanie przepisów dotyczących koordynacji przez Wspólnotę zamówień powyżej określonej wartości. Koordynacja taka oparta jest na wymaganiach wynikających z art. 14, 28 i 49 traktatu WE oraz z art. 97 traktatu Euratom, to znaczy na zasadzie równego traktowania, której zasada niedyskryminacji jest jedynie szczególnym wyrażeniem, na zasadzie wzajemnego uznania, na zasadzie proporcjonalności, jak również na zasadzie przejrzystości. Z uwagi na charakter sektorów objętych taką koordynacją powinna ona, zapewniając zastosowanie powyższych zasad, określić ramy dobrych praktyk handlowych oraz umożliwiać maksymalną elastyczność.

[...].'

5

Artykuł 10 tej dyrektywy, zatytułowany 'Zasady udzielania zamówień', stanowi:

'Podmioty zamawiające traktują wykonawców jednakowo i w sposób niedyskryminujący oraz postępują w sposób przejrzysty.'

Dyrektywa 2004/18

6

Motyw 2 dyrektywy 2004/18 przewiduje:

'Udzielanie zamówień, na które w państwach członkowskich zawarte zostały umowy w imieniu państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów prawa publicznego, podlega poszanowaniu zasad traktatu, a w szczególności zasady swobody przepływu towarów, swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług, a także zasad, które się z nich wywodzą, takich jak zasada równego traktowania, zasada niedyskryminacji, zasada wzajemnej uznawalności, zasada proporcjonalności oraz zasada przejrzystości. Niemniej jednak w przypadku zamówień publicznych powyżej pewnej wartości wskazane jest opracowanie wspólnotowych przepisów koordynujących krajowe procedury udzielania takich zamówień, które będą oparte na tych zasadach w sposób umożliwiający ich skuteczne wdrożenie oraz zapewniający otwarcie zamówień publicznych na konkurencję. Wspomniane przepisy służące koordynacji powinny być zatem interpretowane zgodnie z wymienionymi powyżej regułami i zasadami oraz innymi regułami traktatu.'

7

Artykuł 2 tej dyrektywy, również zatytułowany 'Zasady udzielania zamówień', stanowi:

'Instytucje zamawiające zapewniają równe i niedyskryminacyjne traktowanie wykonawców oraz działają w sposób przejrzysty.'

8

Artykuł 45 tej dyrektywy głosi:

'1. Z udziału w zamówieniu wykluczany jest każdy kandydat lub oferent, który został skazany prawomocnym wyrokiem sądu z powodu dopuszczenia się co najmniej jednego z poniższych czynów i który znany jest instytucji zamawiającej [o czym wie instytucja zamawiająca]:

a) udział w organizacji przestępczej, zgodnie z definicją takiej organizacji zawartą w art. 2 ust. 1 wspólnego działania [98/733/WSiSW z dnia 21 grudnia 1998 r. przyjętego przez Radę na podstawie art. K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, w sprawie uznawania za przestępstwa karne uczestnictwa w organizacji przestępczej w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. 1998, L 351, s. 1)];

b) korupcja, zgodnie z definicją zawartą odpowiednio w art. 3 aktu Rady z dnia 26 maja 1997 r. [ustanawiającego Konwencję sporządzoną na podstawie art. K.3 ust. 2 lit. c) Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie zwalczania korupcji funkcjonariuszy Wspólnot Europejskich lub funkcjonariuszy państw członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. 1997, C 195, s. 1)] oraz art. 3 ust. 1 wspólnego działania 98/742/WSiSW [z dnia 22 grudnia 1998 r. przyjętego przez Radę na podstawie art. K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, w zakresie korupcji w sektorze prywatnym (Dz.U. 1998, L 358, s. 2)];

c) oszustwo w rozumieniu art. 1 Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich [sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. 1995, C 316, s. 49)];

d) udział w praniu pieniędzy, zgodnie z definicją art. 1 dyrektywy Rady 91/308/EWG z dnia 10 czerwca 1991 r. w sprawie uniemożliwienia korzystania z systemu finansowego w celu prania pieniędzy [(Dz.U. 1991, L 166, s. 77)].

Państwa członkowskie określają, zgodnie ze swoim prawem krajowym oraz uwzględniając prawo wspólnotowe, warunki wykonania przepisów niniejszego ustępu.

Mogą one przewidzieć możliwość odstąpienia od przestrzegania wymogu, o którym mowa w akapicie pierwszym, z uwagi na interes ogólny.

Do celów niniejszego ustępu instytucje zamawiające, o ile jest to właściwe, proszą kandydatów lub oferentów o dostarczenie dokumentów, o których mowa w ust. 3, i mogą w przypadku wątpliwości co do podmiotowej sytuacji [konkretnej sytuacji] takich kandydatów lub oferentów zwrócić się do właściwych organów z wnioskiem o udzielenie wszelkich niezbędnych informacji dotyczących podmiotowej sytuacji [konkretnej sytuacji] tych kandydatów lub oferentów. W przypadku gdy informacja taka dotyczy kandydata lub oferenta posiadającego siedzibę lub miejsce zamieszkania w innym państwie niż to, w którym znajduje się siedziba instytucji zamawiającej, instytucja ta może zwrócić się o współpracę do właściwych organów. Uwzględniając krajowe przepisy prawa państwa członkowskiego, w którym znajdują się siedziby lub miejsca zamieszkania kandydatów lub oferentów, wnioski takie odnoszą się do osób prawnych lub fizycznych, w tym, stosownie, dyrektorów przedsiębiorstw oraz wszelkich osób posiadających uprawnienia do reprezentowania, decydowania lub sprawowania kontroli nad kandydatem lub oferentem.

2. Z udziału w zamówieniu można wykluczyć każdego wykonawcę, który:

a) jest w stanie upadłości lub likwidacji, którego działalność jest objęta zarządem sądowym, zawarł umowę z wierzycielami, zawiesił działalność gospodarczą albo znajduje się w analogicznej sytuacji, wynikającej z podobnej procedury zgodnej z krajowymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi;

b) jest przedmiotem postępowania o ogłoszenie upadłości, o wydanie nakazu przymusowej likwidacji, o ustanowienie zarządu sądowego, postępowania układowego z wierzycielami lub innego podobnego postępowania zgodnego z krajowymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi;

c) został skazany prawomocnym wyrokiem, zgodnie z krajowymi przepisami, za przestępstwo związane z jego działalnością zawodową;

d) jest winny poważnego wykroczenia zawodowego, udowodnionego dowolnymi środkami przez instytucje zamawiające;

e) nie wypełnił zobowiązań dotyczących opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, zgodnie z przepisami prawnymi kraju, w którym ma siedzibę lub miejsce zamieszkania, lub zgodnie z przepisami prawnymi kraju instytucji zamawiającej;

f) nie wypełnił zobowiązań dotyczących płatności podatków zgodnie z przepisami prawnymi kraju, w którym ma siedzibę lub miejsce zamieszkania, lub zgodnie z przepisami prawnymi kraju instytucji zamawiającej;

g) jest winny poważnego wprowadzenia w błąd w zakresie przekazania lub nieprzekazania informacji wymaganych na mocy niniejszej sekcji dyrektywy.

Zgodnie z przepisami prawa krajowego oraz uwzględniając przepisy prawa wspólnotowego, państwa członkowskie określają warunki wykonania przepisów niniejszego ustępu.

3. Jako wystarczający dowód, że do wykonawcy nie stosuje się żaden z przypadków wymienionych w ust. 1 lub ust. 2 lit. a), b), c), e) lub f) instytucje zamawiające przyjmują:

a) w odniesieniu do ust. 1 oraz ust. 2 lit. a), b) i c) - wyciąg z rejestru sądowego, a w przypadku jego braku równoważny dokument wykazujący, że wymogi te zostały spełnione, wydany przez właściwy organ sądowy lub administracyjny kraju pochodzenia lub kraju, z którego ta osoba przybywa;

b) w odniesieniu do ust. 2 lit. e) i f) - zaświadczenie wydane przez właściwe organy państwa członkowskiego, którego to dotyczy.

W przypadku gdy dany kraj nie wydaje takich dokumentów lub zaświadczeń lub też gdy nie obejmują one wszystkich przypadków określonych w ust. 1 oraz ust. 2 lit. a), b) i c), mogą być one zastąpione oświadczeniem złożonym pod przysięgą lub - w państwach członkowskich, w których prawo nie przewiduje składania oświadczeń pod przysięgą - uroczystym oświadczeniem złożonym przez daną osobę przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym, notariuszem albo przed właściwą organizacją zawodową lub gospodarczą kraju pochodzenia lub kraju, z którego ta osoba przybywa.

4. Państwa członkowskie wyznaczają organy i instytucje właściwe do wydawania dokumentów, zaświadczeń lub oświadczeń, o których mowa w ust. 3, i niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję. Powiadomienie takie nie narusza przepisów o ochronie danych.'

9

Artykuł 51 dyrektywy 2004/18 stanowi:

'Instytucje zamawiające mogą wezwać wykonawców do uzupełnienia zaświadczeń i dokumentów przedłożonych na podstawie art. 45-50 lub o ich wyjaśnienie.'

Prawo włoskie

10

Artykuł 38 ust. 2 bis decreto legislativo n. 163 - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (dekretu ustawodawczego nr 163 w sprawie stworzenia kodeksu zamówień publicznych na roboty budowlane, usługi i dostawy, na podstawie dyrektyw 2004/17/WE i 2004/18/WE) z dnia 12 kwietnia 2006 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 100 z dnia 2 maja 2006 r.) (zwanego dalej 'kodeksem zamówień publicznych') przewidywał:

'W przypadku braku, niekompletności lub jakiejkolwiek innej istotnej nieprawidłowości dotyczącej danych lub oświadczeń zastępczych, o których mowa w ust. 2, oferent, który je spowodował, jest zobowiązany do zapłaty na rzecz instytucji zamawiającej kary pieniężnej wskazanej w ogłoszeniu o zamówieniu, której wysokość nie może być niższa niż jeden promil ani wyższa niż jeden procent wartości zamówienia, a w każdym wypadku nie wyższa niż 50 000 EUR, której zapłatę zabezpiecza gwarancja tymczasowa. W takim przypadku instytucja zamawiająca wyznacza oferentowi termin nie dłuższy niż 10 dni na przedstawienie, uzupełnienie lub uregulowanie wymaganych oświadczeń oraz wskazuje ich zakres i osoby zobowiązane do wykonania wezwania. W przypadku nieprawidłowości nieistotnych, to jest braku lub niekompletności oświadczeń nieobowiązkowych, instytucja zamawiająca nie wzywa do ich uzupełnienia ani nie nakłada kary. W przypadku przekroczenia terminu, o którym mowa w zdaniu drugim niniejszego artykułu, oferent zostaje wykluczony z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Żadnej zmiany oferty, także dokonanej w wyniku orzeczenia sądowego, po etapie dopuszczenia, uregulowania lub wykluczenia ofert nie będzie można uważać za istotną do celów obliczenia średnich wartości w ramach postępowania lub do celów ustalenia progu odchylenia ofert.'

11

Artykuł 46 kodeksu zamówień publicznych stanowił, iż 'w przypadkach wskazanych w art. 38-45 instytucje zamawiające, o ile uznają to za konieczne, wzywają oferentów do uzupełnienia lub złożenia wyjaśnień dotyczących złożonych zaświadczeń, dokumentów lub oświadczeń'.

Spory w postępowaniach głównych i pytania prejudycjalne

Sprawa C-523/16

12

Centostazioni, należąca do grupy Ferrovie dello Stato Italiane SpA, ogłoszeniem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 8 stycznia 2016 r. wszczęła otwartą procedurę przetargową w celu udzielenia zamówienia publicznego o szacunkowej wartości 170 864 780,81 EUR bez podatku od wartości dodanej (VAT), którego przedmiotem były 'zintegrowane działania rutynowej i szczególnej konserwacji [oraz] usługi energetyczne w budynkach dworców kolejowych' należących do jej sieci, na okres 36 miesięcy. Zamówienie to było podzielone na cztery obszary geograficzne (południowy, centralno-południowy, centralno-północny i północno-zachodni, centralno-północny i północno-wschodni) i miało zostać udzielone według kryterium oferty najkorzystniejszej ekonomicznie.

13

Punkt VI.3 lit. w) tego ogłoszenia o zamówieniu przewidywał możliwość żądania przez instytucję zamawiającą uzupełnienia, pod rygorem wykluczenia z postępowania, każdej niekompletnej lub nieprawidłowej oferty, a żądanie to skutkowało zapłatą przez oferenta wezwanego do uzupełnienia oferty kary pieniężnej w wysokości 35 000 EUR, zgodnie z art. 38 ust. 2 bis kodeksu zamówień publicznych.

14

Punkt 1.1 lit. G) specyfikacji istotnych warunków tego zamówienia przewidywał, że oferta złożona przez tymczasowy związek przedsiębiorstw niestanowiący jeszcze osoby prawnej powinna zawierać, na podstawie wymaganej dokumentacji administracyjnej, oświadczenie ad hoc zawierające zobowiązanie, na wypadek udzielenia zamówienia w tej części przetargu, do udzielenia szczególnego zbiorowego pełnomocnictwa przedsiębiorstwu będącemu liderem, który zostanie wyznaczony z nazwy (zwane dalej 'oświadczeniem o zobowiązaniu'). To oświadczenie o zobowiązaniu miało być podpisane przez wszystkie przedsiębiorstwa tworzące związek, przy czym wyjaśniono, że jeśli oferent uczestniczy w kilku częściach w różnych formach, powinien przedstawić oświadczenie o zobowiązaniu dla każdej części.

15

MA.T.I. SUD, jako podmiot odpowiedzialny za tymczasowy związek przedsiębiorstw utworzony z Graded SpA (zwany dalej 'związkiem'), złożyła zgłoszenie udziału dla 1 i 2 części przetargu.

16

W dniu 16 marca 2016 r. komisja przetargowa stwierdziła, że oświadczenie o zobowiązaniu wymagane w celu udzielenia części 2 zamówienia, wyznaczające MA.T.I. SUD jako lidera związku, nie zawierało podpisu jej przedstawiciela prawnego. W konsekwencji instytucja zamawiająca zgodnie z art. 38 ust. 2 bis kodeksu zamówień publicznych wezwała ów związek, po pierwsze, do usunięcia tej nieprawidłowości w terminie siedmiu dni pod rygorem wykluczenia z przetargu, a po drugie, do zapłaty kary pieniężnej w wysokości 35 000 EUR.

17

W dniu 21 marca 2016 r. MA.T.I. SUD przełożyła żądane oświadczenie o zobowiązaniu, podpisane przez przedstawicieli prawnych obu spółek tworzących związek. Wniosła ona także o uchylenie nałożonej kary pieniężnej na tej podstawie, że sporne oświadczenie nie było 'ani brakujące, ani niekompletne, ani obarczone istotną nieprawidłowością'. Podniosła ona w tym względzie, że dana specyfikacja istotnych warunków zamówienia wymagała oświadczenia o zobowiązaniu w odniesieniu do każdej części przetargu wyłącznie w wypadku, w którym związek miał w nim uczestniczyć 'w odrębnej formie'. W niniejszym wypadku związek wyraził wolę uczestnictwa w częściach nr 1 i 2 przetargu w takiej samej formie, z MA.T.I. SUD jako liderem, przedstawiając oświadczenie o zobowiązaniu w odniesieniu do części nr 1 zawierające wszystkie wymagane elementy.

18

W dniu 30 marca 2016 r. instytucja zamawiająca wezwała MA.T.I. SUD do zapłaty nałożonej kary pieniężnej, uprzedzając, że w przeciwnym wypadku zostanie ona ściągnięta z gwarancji tymczasowej.

19

W dniu 7 kwietnia 2016 r. MA.T.I. SUD wniosła do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy) skargi o wstrzymanie wykonania i uchylenie rzeczonej kary pieniężnej, podnosząc w szczególności, że nie dopuściła się żadnej istotnej nieprawidłowości w przedstawieniu dokumentów przygotowawczych do udziału w postępowaniu przetargowym.

20

Sąd odsyłający wskazuje, że mechanizm płatnej pomocy w sporządzeniu dokumentacji, ustanowiony w art. 38 ust. 2 bis kodeksu zamówień publicznych, jest przedmiotem wątpliwości co do jego zgodności z prawem Unii, w szczególności z art. 51 dyrektywy 2004/18, który przewiduje możliwość uzupełnienia lub wyjaśnienia zaświadczeń i dokumentów towarzyszących ofertom złożonym w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie przewidując zarazem żadnej sankcji, oraz z zasadami proporcjonalności, wyczerpującego charakteru podstaw wykluczenia, przejrzystości procedur, najszerszego możliwego udziału w przetargu i najszerszej możliwej konkurencji.

21

Podkreśla on, że chociaż ogólnie system pomocy w sporządzeniu dokumentacji wydaje się zgodny z art. 51 dyrektywy 2004/18, którego transpozycję stanowi, to nie jest to przypadek kary pieniężnej, z jakim jest związany. Oprócz tego, że ta specyficzna cecha zachęca do pewnego rodzaju 'polowania na błędy' przez instytucje zamawiające, to jeszcze wywiera skutki zniechęcające do udziału oferentów w procedurach przetargowych, ponieważ naraża ich na ryzyko znacznych kar pieniężnych jedynie z uwagi na istotne nieprawidłowości w ofercie, niezależnie od ich zamiaru powołania się na pomoc w sporządzeniu dokumentacji.

22

Sąd odsyłający zauważa w szczególności, że owa sankcja jest ustalona przez instytucję zamawiającą z góry i - nawet w granicach od jednego promila minimalnie do jednego procenta maksymalnie, przy bezwzględnym pułapie 50 000 EUR - w sposób w znacznym stopniu dyskrecjonalny, że nie może być ona stopniowana w zależności od wagi popełnionej nieprawidłowości oraz że jest stosowana w sposób automatyczny do każdej stwierdzonej istotnej nieprawidłowości.

23

Sąd ten podkreśla również, że wprowadzenie płatnej pomocy w sporządzeniu dokumentacji przewidzianej w art. 38 ust. 2 bis kodeksu zamówień publicznych ma na celu z jednej strony zapewnienie powagi zgłoszeń udziału i złożonych ofert, a zatem stymulowanie odpowiedzialności oferentów w przedstawianiu dokumentów dotyczących przetargu, a z drugiej strony zrekompensowanie instytucji zamawiającej dodatkowych obciążeń ponoszonych przez nią w związku z czynnościami kontrolnymi.

24

Uważa on natomiast, że z uwagi na cechy sankcji, jaką przewiduje, ów mechanizm nie jest zgodny z zasadą proporcjonalności, ponieważ jego stosowanie może prowadzić do zapłaty na rzecz instytucji zamawiającej odszkodowania oczywiście nieproporcjonalnego do dodatkowych czynności, jakich musi on ewentualnie dokonać. Istotna sankcja ekonomiczna jest tym bardziej nieproporcjonalna, że termin do uzupełnienia dokumentów jest skrócony (10 dni), a zatem nie powoduje nadmiernego wydłużenia postępowania przetargowego. Nie jest on też zgodny z zasadą równego traktowania, ponieważ sankcja w tej samej wysokości może zostać nałożona na oferenta, który dopuścił się znacznej nieprawidłowości, lecz o ograniczonym zakresie, oraz na oferenta, który dopuścił się poważnych uchybień w wymogach ogłoszenia o zamówieniu. Mechanizm ten narusza także zasadę najszerszej możliwej konkurencji poprzez swój zniechęcający wpływ na udział przedsiębiorstw, w szczególności małych i średnich przedsiębiorstw, w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych.

25

W tej sytuacji Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

'1) Czy pomimo że ustalenie odpłatności za usunięcie braków oferty stanowi uprawnienie państw członkowskich, art. 38 ust. 2 bis [kodeksu zamówień publicznych] w brzmieniu obowiązującym w dniu opublikowania ogłoszenia o przetargu - w którym przewidziana jest zapłata »kary pieniężnej« w wysokości określanej przez instytucję zamawiającą (»nie niższej niż jeden promil i nie wyższej niż jeden procent wartości przetargu, a w każdym wypadku nie wyższej niż 50 000 EUR, której zapłatę zabezpiecza gwarancja tymczasowa«), ze względu na jej rażąco wygórowaną kwotę i z góry określony charakter tej kary, która nie podlega stopniowaniu w zależności od faktycznej sytuacji, w której jest nakładana, lub istotności usuwalnych braków - jest sprzeczny z prawem Unii?

2) Czy, przeciwnie, przywołany art. 38 ust. 2 bis [kodeksu zamówień publicznych] jest sprzeczny z prawem Unii z tego powodu, że sama odpłatność za usunięcie braków oferty może zostać uznana za sprzeczną z zasadą maksymalnego otwarcia rynku na konkurencję, z którą to zasadą środek ten ma być zgodny, ponieważ prawo wymaga, aby komisja przetargowa działała w tym zakresie w interesie publicznym zasadzającym się na dążeniu do tegoż otwarcia rynku na konkurencję?.'

Sprawa C-536/16

26

Ogłoszeniem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w październiku 2014 r. CNPR wszczęła otwartą procedurę przetargową w celu podpisania umowy ramowej dotyczącej zarządzania jej portfelem inwestycji o szacunkowej wartości 20 650 000,00 EUR, bez VAT, którą zamierzała powierzyć pięciu podmiotom.

27

Ogłoszenie o zamówieniu dotyczące tej procedury przewidywało, na podstawie art. 38 ust. 2 bis kodeksu zamówień publicznych, że w wypadku braku, niekompletności lub jakiejkolwiek innej istotnej nieprawidłowości dotyczącej oświadczeń oferent jest zobowiązany do zapłaty kary pieniężnej w wysokości 50 000 EUR, przysługuje mu jednak 10-dniowy termin na uzupełnienie lub konwalidację oświadczenia poprzez przedstawienie brakujących dokumentów.

28

Specyfikacja istotnych warunków spornego zamówienia przewidywała, że oferenci powinni złożyć, pod rygorem wykluczenia, oświadczenie własne potwierdzające spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 38 kodeksu zamówień publicznych.

29

Na pierwszym posiedzeniu jawnym dana komisja przetargowa otworzyła nieoznakowane koperty i stwierdziła, że Duemmenie załączyła ww. oświadczeń własnych, potwierdzających, iż jej wiceprezes i dyrektor generalny nie zostali skazani prawomocnym wyrokiem sądu. W konsekwencji wezwała ona Duemme, na podstawie art. 38 ust. 2 bis kodeksu zamówień publicznych i art. 7 specyfikacji istotnych warunków zamówienia, do przedstawienia brakujących oświadczeń oraz do zapłaty odpowiedniej kary pieniężnej, czyli 50 000 EUR.

30

Duemmeuzupełniła wymaganą dokumentację w wyznaczonym terminie, ale odmówiła w całości zapłaty tej kary pieniężnej, kwestionując ją co do zasady. CNPR skierowała zatem do Duemmewezwanie do zapłaty kary pieniężnej, informując ją, że w wypadku odmowy kara ta zostanie ściągnięta z gwarancji tymczasowej.

31

W dniu 9 stycznia 2015 r. Duemmewniosła do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum) skargę o uchylenie rzeczonej kary pieniężnej, podnosząc w szczególności niezgodność art. 38 ust. 2 bis kodeksu zamówień publicznych z art. 51 dyrektywy 2004/18. Jednocześnie przedsiębiorstwo składające ofertę zapłaciło instytucji zamawiającej 8500 EUR tytułem obniżonej kary, która to kwota została przez tę instytucję zaakceptowana jako zaliczka.

32

W tej sytuacji Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi identycznymi jak w sprawie C-523/16.

33

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 15 listopada 2016 r. sprawy C-523/16 i C-536/16 zostały połączone do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania, jak również do celów wydania wyroku.

Uwagi wstępne

34

Tytułem wstępu należy stwierdzić, że wprawdzie zarówno w sprawie C-523/16, jak i w sprawie C-536/16 pytania zadane przez sąd odsyłający dotyczą bardzo ogólnie wykładni prawa Unii, bez dalszego wyjaśnienia, sąd ten w postanowieniach odsyłających wyjaśnił jednak, że ma wątpliwości co do zgodności art. 38 ust. 2 bis kodeksu zamówień publicznych z art. 51 dyrektywy 2004/18 oraz zasadami najszerszej możliwej konkurencji, równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, a także z art. 59 ust. 4 akapit drugi dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65).

35

Jednakże z uwagi na daty spornych ogłoszeń o zamówieniu, czyli styczeń 2016 r. w sprawie C-523/16 i październik 2014 r. w sprawie C-536/16, dyrektywa 2014/24, której termin transpozycji upłynął zgodnie z jej art. 90 w dniu 18 kwietnia 2016 r., ratione temporis nie ma zastosowania w sporach w postępowaniach głównych.

36

Daty ogłoszeń są bowiem bezwzględnie późniejsze od momentu, w którym instytucja zamawiająca wybrała tryb postępowania, jaki zamierzała stosować, i ostatecznie rozstrzygnęła kwestię, czy ma obowiązek ogłoszenia wcześniej przetargu w celu udzielenia danego zamówienia publicznego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dyrektywą mającą zastosowanie w dziedzinie zamówień publicznych co do zasady jest dyrektywa obowiązująca w momencie, gdy instytucja zamawiająca dokonuje takiego wyboru. Nie znajdują natomiast zastosowania przepisy dyrektywy, której termin transpozycji upłynął po tej dacie (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 października 2000 r., Komisja/Francja, C-337/98, EU:C:2000:543, pkt 36, 37, 41, 42; z dnia 11 lipca 2013 r., Komisja/Niderlandy, C-576/10, EU:C:2013:510, pkt 52-54; z dnia 10 lipca 2014 r., Impresa Pizzarotti, C-213/13, EU:C:2014:2067, pkt 31-33; z dnia 7 kwietnia 2016 r., Partner Apelski Dariusz, C-324/14, EU:C:2016:214, pkt 83; z dnia 27 października 2016 r., Hörmann Reisen, C-292/15, EU:C:2016:817, pkt 31, 32).

37

Należy ponadto zauważyć, że z uwagi na przedmiot zamówienia będącego przedmiotem postępowania głównego w sprawie C-523/16 według wszelkiego prawdopodobieństwa zastosowanie znajduje dyrektywa 2004/17, a nie dyrektywa 2004/18, jak to zauważyła Komisja.

38

Dyrektywa 2004/17 nie zawiera przepisów równoważnych przepisowi art. 51 dyrektywy 2004/18.

39

Należy jednak w tym względzie przypomnieć, że mimo iż w dyrektywie 2004/17 brak jest wyraźnego przepisu w tym rozumieniu, Trybunał dopuścił, by instytucja zamawiająca wezwała oferenta do wyjaśnienia oferty lub sprostowania oczywistej omyłki w tej ofercie, pod warunkiem przestrzegania szeregu wymogów, a w szczególności by takie wezwanie skierowane było do wszystkich oferentów znajdujących się w tej samej sytuacji, by wszyscy oferenci byli traktowani równo i lojalnie i by tego wyjaśnienia lub sprostowania nie można było zrównać z przedstawieniem nowej oferty (zob. podobnie wyrok z dnia 11 maja 2017 r., Archus i Gama, C-131/16, EU:C:2017:358, pkt 29-39 i przytoczone tam orzecznictwo).

40

Z uwag przedstawionych Trybunałowi wynika ponadto, że art. 230 kodeksu zamówień publicznych przewiduje, iż art. 38 ust. 2 bis tego kodeksu znajduje zastosowanie do szczególnych sektorów, o których mowa w dyrektywie 2004/17.

41

Wreszcie nawet jeśli, jak przypomniano w pkt 34 niniejszego wyroku, na płaszczyźnie formalnej sąd odsyłający ograniczył swoje wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do wykładni art. 51 dyrektywy 2004/18, to okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie temu, aby Trybunał dostarczył temu sądowi wszystkich elementów wykładni prawa Unii, jakie mogą być użyteczne w rozstrzygnięciu rozpatrywanych przez niego spraw, bez względu na to, czy sąd ów odniósł się do tego w treści rzeczonych pytań, czy też nie (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 grudnia 1990 r. SARPP, C-241/89, EU:C:1990:459, pkt 8; z dnia 24 stycznia 2008 r., Lianakis i in., C-532/06, EU:C:2008:40, pkt 23).

42

W tych okolicznościach, po wyjaśnieniu, że do sądu odsyłającego należy ustalenie, jaka dyrektywa znajduje zastosowanie w sprawie C-523/16, pytania zadane Trybunałowi w obu skierowanych do niego wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy rozumieć jako dotyczące nie tylko art. 51 dyrektywy 2004/18, lecz także, szerzej, zasad udzielania zamówień publicznych, w szczególności zasad równego traktowania i przejrzystości, o których mowa zarówno w art. 10 dyrektywy 2004/17, jak i w art. 2 dyrektywy 2004/18, a także zasady proporcjonalności.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

43

Poprzez swoje dwa pytania, które należy analizować łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy prawo Unii, a w szczególności art. 51 dyrektywy 2004/18, zasady dotyczące udzielania zamówień publicznych, wśród których znajdują się zasady równego traktowania i przejrzystości, o których mowa w art. 10 dyrektywy 2004/17 i w art. 2 dyrektywy 2004/18, a także zasadę proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom krajowym ustanawiającym mechanizm pomocy w sporządzeniu dokumentacji, na którego podstawie w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego instytucja zamawiająca może wezwać każdego oferenta, którego oferta zawiera istotne nieprawidłowości w rozumieniu tych przepisów, do uzupełnienia oferty, z zastrzeżeniem zapłaty kary pieniężnej, której wysoka kwota, ustalona z góry przez instytucję zamawiającą i zagwarantowana przez kaucję tymczasową, nie może być stopniowana w zależności od wagi nieprawidłowości, która podlega usunięciu.

44

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że art. 51 dyrektywy 2004/18 przewiduje, iż w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego instytucja zamawiająca może wezwać wykonawców do uzupełnienia zaświadczeń i dokumentów przedłożonych na podstawie art. 45-50 rzeczonej dyrektywy lub o ich wyjaśnienie.

45

Przepis ten ogranicza się zatem do ustanowienia samej możliwości wezwania przez instytucję zamawiającą kandydatów składających ofertę w ramach postępowania przetargowego do uzupełnienia lub do wyjaśnienia dokumentacji składanej tytułem oceny warunków dopuszczalności ich oferty, poprzez wykazanie kwalifikacji ekonomicznych i finansowych oraz wiedzy lub kwalifikacji zawodowych i technicznych. Ani ten przepis, ani żaden inny przepis dyrektywy 2004/18 nie zawierają wyjaśnienia sposobów, według jakich może nastąpić takie uzupełnienie, lub warunków, jakim może ono ewentualnie zostać poddane.

46

Wynika z tego, że w ramach środków transpozycji dyrektywy 2004/18, jakie powinny przyjąć państwa członkowskie, jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 57 opinii, mają one w zasadzie swobodę nie tylko w zakresie wpisania takiej możliwości uzupełnienia ofert do prawa krajowego (zob. podobnie wyrok z dnia 24 maja 2016 r., MT Højgaard i Züblin, C-396/14, EU:C:2016:347, pkt 35), lecz również jej ograniczenia.

47

Państwa członkowskie mogą zatem na tej podstawie uzależnić tę możliwość uzupełnienia od zapłaty kary pieniężnej, jak w niniejszym przypadku przewiduje to art. 38 ust. 2 bis kodeksu zamówień publicznych.

48

Jednakże jeżeli państwa członkowskie wdrażają możliwość przewidzianą w art. 51 dyrektywy 2004/18, powinny one zadbać, aby nie zagrażać realizacji celów, jakim służy owa dyrektywa, oraz nie zagrażać skuteczności (effet utile) ani jej przepisów, ani innych istotnych przepisów prawa Unii, w szczególności zasad równego traktowania, niedyskryminacji, przejrzystości i proporcjonalności (zob. podobnie wyrok z dnia 2 czerwca 2016 r., Falk Pharma, C-410/14, EU:C:2016:399, pkt 34).

49

Należy również przypomnieć, że art. 51 dyrektywy 2004/18 nie może być interpretowany w ten sposób, że zezwala on instytucji zamawiającej na dopuszczenie jakiegokolwiek uzupełnienia braków, które zgodnie z wyraźnymi postanowieniami dokumentacji przetargowej powinny powodować wykluczenie oferenta (wyroki: z dnia 6 listopada 2014 r., Cartiera dell'Adda, C-42/13, EU:C:2014:2345, pkt 46; z dnia 10 listopada 2016 r., Ciclat, C-199/15, EU:C:2016:853, pkt 30).

50

W drugiej kolejności - mimo że dyrektywa 2004/17 nie zawiera przepisu równoważnego z art. 51 dyrektywy 2004/18, Trybunał orzekł, iż żadna z tych dyrektyw nie stoi na przeszkodzie poprawieniu lub uzupełnieniu szczegółów oferty, zwłaszcza jeżeli w sposób oczywisty wymaga ona niewielkiego wyjaśnienia lub sprostowania oczywistych omyłek, przy czym należy jednak przestrzegać określonych wymogów (wyroki: z dnia 29 marca 2012 r., SAG ELV Slovensko i in., C-599/10, EU:C:2012:191, pkt 40; z dnia 11 maja 2017 r., Archus i Gama, C-131/16, EU:C:2017:358, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).

51

Trybunał orzekł w szczególności, że żądanie wyjaśnień nie może jednak rekompensować braku dokumentu lub informacji, których przekazanie było wymagane w dokumentacji przetargowej, gdyż instytucja zamawiająca musi ściśle przestrzegać ustanowionych przez samą siebie kryteriów (zob. podobnie wyroki: z dnia 10 października 2013 r., Manova, C-336/12, EU:C:2013:647, pkt 40; z dnia 11 maja 2017 r., Archus i Gama, C-131/16, EU:C:2017:358, pkt 33).

52

Takie żądanie nie może bowiem prowadzić do rezultatu porównywalnego w istocie z przedstawieniem przez danego oferenta nowej oferty (zob. wyroki: z dnia 29 marca 2012 r., SAG ELV Slovensko i in., C-599/10, EU:C:2012:191, pkt 40; z dnia 11 maja 2017 r., Archus i Gama, C-131/16, EU:C:2017:358, pkt 31).

53

W trzeciej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą proporcjonalności, która stanowi ogólną zasadę prawa Unii i w poszanowaniu której powinny być udzielane zamówienia w państwach członkowskich, jak wynika to zarówno z motywu 9 dyrektywy 2004/17, jak i z motywu 2 dyrektywy 2004/18, środki przyjęte przez państwa członkowskie nie powinny wykraczać poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia tego celu (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 grudnia 2008 r., Michaniki, C-213/07, EU:C:2008:731, pkt 48, 61; z dnia 19 maja 2009 r., Assitur, C-538/07, EU:C:2009:317, pkt 21, 23; z dnia 23 grudnia 2009 r., Serrantoni i Consorzio stabile edili, C-376/08, EU:C:2009:808, pkt 33; z dnia 22 października 2015 r., Impresa Edilux i SICEF, C-425/14, EU:C:2015:721, pkt 29).

54

W świetle powyższych rozważań do sądu odsyłającego, wyłącznie właściwego do stwierdzenia i oceny okoliczności faktycznych w postępowaniach głównych, należy zbadanie, czy w okolicznościach dwóch spraw w postępowaniach głównych uzupełnienia wymagane przez instytucje zamawiające dotyczą przekazania dokumentów, których brak winien prowadzić do wykluczenia oferentów, czy przeciwnie - stanowią one bez wątpienia zwykłe żądania doprecyzowania ofert, które wymagają pojedynczych poprawek lub uzupełnień lub naprawy oczywistych błędów materialnych.

55

Następnie należy stwierdzić, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 60 i 61 opinii, że samo pojęcie istotnej nieprawidłowości, które nie jest zdefiniowane w art. 38 ust. 2 bis kodeksu zamówień publicznych, nie wydaje się zgodne ani z przepisem art. 51 dyrektywy 2004/18, ani z wymogami, jakim podlega wyjaśnienie oferty w ramach zamówienia publicznego wchodzącego w zakres dyrektywy 2004/17 na mocy orzecznictwa Trybunału przypomnianego w pkt 49-52 niniejszego wyroku.

56

Wynika z tego, że mechanizm pomocy w sporządzeniu dokumentacji przewidziany w art. 38 ust. 2 bis kodeksu zamówień publicznych nie znajduje zastosowania w wypadku, w którym oferta złożona przez oferenta nie może zostać uzupełniona lub wyjaśniona w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 49-52 niniejszego wyroku, oraz że w konsekwencji w takim wypadku nie można na oferenta nałożyć żadnej sankcji.

57

W tych okolicznościach jedynie w wypadku, gdyby sąd odsyłający doszedł do wniosku, że wezwania do uzupełnienia lub wyjaśnienia sformułowane przez instytucje zamawiające spełniają wymogi przypomniane w pkt 49-52 niniejszego wyroku, musiałby zbadać pytanie, czy kary pieniężne w dwóch sprawach w postępowaniach głównych na podstawie art. 38 ust. 2 bis kodeksu zamówień publicznych zostały nałożone z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

58

Jednakże Trybunał, do którego sąd odsyłający zwrócił się o udzielenie użytecznej odpowiedzi, może dostarczyć mu wskazówek, opierając się na aktach postępowania głównego oraz uwagach przedstawionych mu na piśmie oraz ustnie, które umożliwiają sądowi odsyłającemu rozstrzygnięcie toczącej się przed nim sprawy (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 marca 1993 r., Thomas i in., C-328/91, EU:C:1993:117, pkt 13; z dnia 14 marca 2017 r., G4S Secure Solutions, C-157/15, EU:C:2017:203, pkt 36; z dnia 21 września 2017 r., SMS group, C-441/16, EU:C:2017:712, pkt 48).

59

W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że zgodnie z art. 38 ust. 2 bis kodeksu zamówień publicznych do instytucji zamawiającej należy, w granicach widełek określonych w tym przepisie, określenie kwoty kary pieniężnej, jaka może zostać nałożona na oferenta wezwanego do uzupełnienia oferty.

60

Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o zwrócenie uwagi na fakt, iż kara pieniężna jest z góry określana przez instytucję zamawiającą, jej kwota jest wysoka i nie może ona być stopniowana w zależności od wagi nieprawidłowości, która podlega usunięciu. Wyjaśnia on ponadto, że ustanowienie takiej sankcji uzasadnione jest koniecznością stymulowania odpowiedzialności oferentów, zmobilizowanych w ten sposób do starannego przygotowania oferty, oraz zrekompensowania dodatkowego obciążenia, jakie stanowi każde uzupełnienie dla instytucji zamawiającej.

61

W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że określenie z góry przez instytucję zamawiającą kwoty sankcji w ogłoszeniu o zamówieniu odpowiada rzeczywiście - jak stwierdziła Komisja Europejska w uwagach na piśmie - wymogom wynikającym z zasad równego traktowania oferentów, przejrzystości i pewności prawa, w zakresie, w jakim pozwala ono obiektywnie uniknąć ich dyskryminującego lub arbitralnego traktowania przez ową instytucję zamawiającą.

62

Niemniej jednak automatyczne stosowanie tak określonej z góry sankcji, niezależnie od charakteru uzupełnień dokonanych przez niedbałego oferenta, a zatem także w braku jakiegokolwiek zindywidualizowanego uzasadnienia, nie wydaje się zgodne z wymogami wynikającymi z poszanowania zasady proporcjonalności.

63

Po drugie, należy stwierdzić, że nałożenie kary pieniężnej rzeczywiście stanowi właściwy środek do realizacji uzasadnionych celów, do jakich dąży państwo członkowskie, dotyczących konieczności z jednej strony stymulowania odpowiedzialności oferentów w przedstawianiu ofert, a z drugiej strony zrekompensowania obciążenia finansowego, jakie może stanowić każde uzupełnienie dla instytucji zamawiającej.

64

Jak jednak stwierdził rzecznik generalny w pkt 74 opinii, kwoty sankcji określone w ogłoszeniach o zamówieniu przez instytucje zamawiające w obu sprawach w postępowaniach głównych wydają się oczywiście nieproporcjonalne jako takie, biorąc pod uwagę granice, w jakich powinny mieścić się zarówno uzupełnienie oferty na podstawie art. 51 dyrektywy 2004/18, jak i wyjaśnienie oferty w ramach dyrektywy 2004/17. W szczególności ma to miejsce w wypadku sankcji takiej jak nałożona przez instytucję zamawiającą w sprawie C-523/16, która wydaje się oczywiście nadmierna w świetle stwierdzonych okoliczności faktycznych, tzn. braku podpisu na oświadczeniu o zobowiązaniu dotyczącym wyznaczenia lidera związku składającego ofertę.

65

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, na zadane pytania należy odpowiedzieć w następujący sposób:

- Prawo Unii, a w szczególności art. 51 dyrektywy 2004/18, zasady dotyczące udzielania zamówień publicznych, wśród których znajdują się zasady równego traktowania i przejrzystości, o których mowa w art. 10 dyrektywy 2004/17 i w art. 2 dyrektywy 2004/18, a także zasadę proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że co do zasady nie sprzeciwiają się one przepisom krajowym ustanawiającym mechanizm pomocy w sporządzeniu dokumentacji, na którego podstawie w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego instytucja zamawiająca może wezwać każdego oferenta, którego oferta zawiera istotne nieprawidłowości w rozumieniu tych przepisów, do uzupełnienia oferty, z zastrzeżeniem zapłaty kary pieniężnej, o ile kwota tej sankcji pozostaje zgodna z zasadą proporcjonalności, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego.

- Natomiast te same przepisy i zasady należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom krajowym ustanawiającym mechanizm pomocy w sporządzeniu dokumentacji, na podstawie którego instytucja zamawiająca może wymagać od oferenta, przy jednoczesnej zapłacie przez niego kary pieniężnej, aby uzupełnił on brak dokumentu, który według wyraźnych przepisów dokumentacji przetargowej powinien prowadzić do wykluczenia oferenta, lub aby usunął on nieprawidłowości mające wpływ na jego ofertę w ten sposób, że dokonane poprawki lub zmiany byłyby zbliżone do przedstawienia nowej oferty.

W przedmiocie kosztów

66

Dla stron w postępowaniach głównych niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionych przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.

Sentencja

Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:

Prawo Unii, a w szczególności art. 51 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, zasady dotyczące udzielania zamówień publicznych, wśród których znajdują się zasady równego traktowania i przejrzystości, o których mowa w art. 10 dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, i w art. 2 dyrektywy 2004/18, a także zasadę proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że co do zasady nie sprzeciwiają się one przepisom krajowym ustanawiającym mechanizm pomocy w sporządzeniu dokumentacji, na którego podstawie w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego instytucja zamawiająca może wezwać każdego oferenta, którego oferta zawiera istotne nieprawidłowości w rozumieniu tych przepisów, do uzupełnienia oferty, z zastrzeżeniem zapłaty kary pieniężnej, o ile kwota tej sankcji pozostaje zgodna z zasadą proporcjonalności, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego.

Natomiast te same przepisy i zasady należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom krajowym ustanawiającym mechanizm pomocy w sporządzeniu dokumentacji, na podstawie którego instytucja zamawiająca może wymagać od oferenta, przy jednoczesnej zapłacie przez niego kary pieniężnej, aby uzupełnił on brak dokumentu, który według wyraźnych przepisów dokumentacji przetargowej powinien prowadzić do wykluczenia oferenta, lub aby usunął on nieprawidłowości mające wpływ na jego ofertę w ten sposób, że dokonane poprawki lub zmiany byłyby zbliżone do przedstawienia nowej oferty.

Opinia Rzecznika Generalnego

ECLI:EU:C:2017:868

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY

przedstawiona w dniu 15 listopada 2017 r. 1

1. Treść art. 51 dyrektywy 2004/18/WE 2 została transponowana do prawa włoskiego w ten sposób, iż umożliwiono oferentom ubiegającym się o udzielenie zamówienia publicznego usunięcie braków występujących w ofertach, lecz jednocześnie w przypadku braków istotnych nakładano na nich karę pieniężną w wysokości uzależnionej od wartości zamówienia.

2. Sąd odsyłający w istocie zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości o wyjaśnienie, czy możliwość nałożenia kary pieniężnej oraz zasady ustalania jej wysokości w ramach instytucji 'odpłatnego usuwania braków dokumentacji ofertowej' są zgodne z prawem Unii.

I. Ramy prawne

1. Prawo Unii: dyrektywa 2004/18

3. Zgodnie z art. 2 dyrektywy 2004/18:

'Instytucje zamawiające zapewniają równe i niedyskryminacyjne traktowanie wykonawców oraz działają w sposób przejrzysty.'

4. Artykuł 51 stanowi:

'Instytucje zamawiające mogą wezwać wykonawców do uzupełnienia zaświadczeń i dokumentów przedłożonych na podstawie art. 45-50 lub o ich wyjaśnienie.'

2. Prawo włoskie

1) Decreto legislativo n. 163 - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (dekret ustawodawczy nr 163 z 2006 r. w sprawie zatwierdzenia kodeksu zamówień publicznych na roboty budowlane, usługi i dostawy w ramach transpozycji dyrektyw 2004/17/WE i 2004/18/WE 3 , zwany dalej 'kodeksem zamówień publicznych' lub 'KZP")

5. Zgodnie z art. 38 ust. 2 bis KZP:

'W przypadku braku, niekompletności lub jakiejkolwiek innej istotnej nieprawidłowości dotyczącej danych lub oświadczeń zastępczych, o których mowa w ust. 2, oferent, który je spowodował, jest zobowiązany do zapłaty na rzecz instytucji zamawiającej kary pieniężnej wskazanej w ogłoszeniu o zamówieniu, której wysokość nie może być niższa niż jeden promil ani wyższa niż jeden procent wartości zamówienia, a w każdym razie, nie wyższa niż 50 000 EUR, zapłatę której zabezpiecza gwarancja tymczasowa.

W takim przypadku instytucja zamawiająca wyznacza oferentowi termin nie dłuższy niż 10 dni na przedstawienie, uzupełnienie lub uregulowanie wymaganych oświadczeń oraz wskazuje ich zakres i osoby zobowiązane do wykonania wezwania.

W przypadku nieprawidłowości nieistotnych, to jest braku lub niekompletności oświadczeń nieobowiązkowych, instytucja zamawiająca nie wzywa do ich uzupełnienia, ani nie nakłada kary.

W przypadku przekroczenia wyznaczonego terminu oferent zostaje wykluczony z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.'

6. Artykuł 46 KZP stanowi, iż w przypadkach wskazanych w art. 38-45 KZP instytucje zamawiające, o ile uznają to za konieczne, wzywają oferentów do uzupełnienia lub złożenia wyjaśnień dotyczących złożonych zaświadczeń, dokumentów lub oświadczeń.

7. Artykuł 230 ust. 1 KZP dotyczący zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi w sektorach szczególnych stanowi, iż ma do nich zastosowanie art. 38 KZP.

2) Dekret ustawodawczy nr 50/2016 z dnia 18 kwietnia 2016 r. w sprawie zmiany kodeksu zamówień publicznych 4

8. Nowelizacja kodeksu zamówień publicznych, która weszła w życie z początkiem 2016 r., złagodziła w art. 83 ust. 9 przesłanki nakładania kary pieniężnej (kara ma miejsce jedynie w przypadku uzupełnienia braków) i obniżyła jej maksymalną wysokość (z 50 000 EUR do 5000 EUR) 5 .

II. Okoliczności faktyczne i pytania prejudycjalne

1. Sprawa C-523/16

9. Centostazioni S.p.A., należąca do grupy kapitałowej Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A., wszczęła w styczniu 2016 r. procedurę otwartą w celu udzielenia zamówienia publicznego na usługi obsługi technicznej, standardowe i niestandardowe, oraz dostawę energii do nieruchomości stanowiących stacje kolejowe o szacunkowej wartości 170 864 780,81 EUR.

10. W ogłoszeniu o zamówieniu w odniesieniu do możliwości usuwania przez oferentów istotnych braków składanych przez nich ofert zamieszczono odwołanie do art. 38 ust. 2 bis i art. 46 ust. 1 ter KZP. Oferent, który zamierzał usunąć braki, był zobowiązany do zapłaty na rzecz instytucji zamawiającej kary pieniężnej w kwocie 35 000 EUR za każdą część oferty.

11. Spółka Centostazioni, jako instytucja zamawiająca, uznała dokumentację przedstawioną przez konsorcjum utworzone w tym celu przez Ma.t.i. Sud S.p.A. oraz Graded S.p.A. (zwane dalej 'Ma.t.i. Sud') za zawierającą pewne istotne braki 6 . Wezwała ona oferenta do usunięcia braków w terminie do dnia 23 marca 2016 r. i nałożyła na niego karę pieniężną w kwocie 35 000 EUR.

12. Ma.t.i. Sud usunęło brak formalny, jednak sprzeciwiło się zapłacie kary pieniężnej i wniosło o jej uchylenie. Instytucja zamawiająca oddaliła ten wniosek i zażądała zapłaty kary przez oferenta, wskazując, iż w przeciwnym przypadku zostanie ona ściągnięta z przedstawionej gwarancji tymczasowej.

13. Ma.t.i. Sud wniosło skargę na tę decyzję do sądu odsyłającego.

2. Sprawa C-536/16

14. W październiku 2014 r. Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (CNPR) wszczęła procedurę otwartą, której przedmiotem było zawarcie umowy ramowej w celu wyznaczenia pięciu podmiotów zarządzających portfelem jej inwestycji.

15. W ogłoszeniu o przetargu w odniesieniu do możliwości usuwania przez oferentów istotnych braków składanych przez nich ofert zamieszczono odwołanie do art. 38 ust. 2 bis KZP. W przypadku braku, niekompletności lub jakiejkolwiek innej istotnej nieprawidłowości dotyczącej poszczególnych części oferty lub składanych oświadczeń, oferent zobowiązany był do zapłaty kary pieniężnej w kwocie 50 000 EUR oraz udzielono mu 10-dniowego terminu na usunięcie braków.

16. Instytucja zamawiająca uznała dokumentację przedstawioną przez Duemme SGR S.p.A. za zawierającą istotne braki 7 i zażądała ich usunięcia oraz nałożyła na nią karę pieniężną w kwocie 50 000 EUR.

17. Duemme SGR odmówiła zapłaty tej kary, zatem instytucja zamawiająca wezwała ją do tego, wskazując, iż w przeciwnym razie odpowiednia kwota zostanie ściągnięta z przedstawionej gwarancji tymczasowej.

18. Duemme SGR w dniu 9 stycznia 2015 r. wniosła skargę na tę decyzję do sądu odsyłającego.

3. Pytania prejudycjalne

19. Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum, Włochy) przedstawił w obydwu sprawach następujące pytania prejudycjalne:

'1) Czy pomimo że ustalenie odpłatności za usunięcie braków oferty stanowi uprawnienie państw członkowskich, art. 38 ust. 2 bis dekretu ustawodawczego nr 163 z 2006 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu opublikowania ogłoszenia o przetargu [...], w którym przewidziana jest zapłata »kary pieniężnej« w wysokości określanej przez instytucję zamawiającą (»nie niższej niż jeden promil i nie wyższej niż jeden procent wartości przetargu i, w każdym razie, nie wyższej niż 50 000 EUR, zapłatę której zabezpiecza gwarancja tymczasowa«), ze względu na jej rażąco wygórowaną kwotę i z góry określony charakter tej kary, która nie podlega stopniowaniu w zależności od faktycznej sytuacji, w której jest ona nakładana, lub istotności usuwalnych braków, jest sprzeczny z prawem Unii?

2) Czy natomiast przywołany art. 38 ust. 2 bis dekretu ustawodawczego nr 163 z 2006 r. (w brzmieniu obowiązującym we wskazanym dniu) jest sprzeczny z prawem Unii z tego powodu, że sama odpłatność za usunięcie braków oferty może zostać uznana za sprzeczną z zasadą maksymalnego otwarcia rynku na konkurencję, z którą to zasadą środek ten ma być zgodny, co wymaga w konsekwencji poddania działalności komisji przetargowej w tym zakresie obowiązkom nałożonym na nią przez prawo w interesie publicznym poprzez dążenie do wcześniej określonego celu?.'

III. Synteza argumentacji stron

20. Duemme SGR uważa, iż dyrektywa 2004/18 co do zasady stoi na przeszkodzie stosowaniu odpłatności za usuwanie braków formalnych, o której mowa w art. 38 ust. 2 bis KZP.

21. Stoi ona na stanowisku, iż instytucja ta jest sprzeczna z zasadą maksymalnego otwarcia zamówień publicznych na konkurencję, ponieważ stanowi ona środek ograniczający udział przedsiębiorstw, w szczególności małych i średnich 8 . Te ostatnie bowiem dysponują mniejszymi zasobami niż duże przedsiębiorstwa, zatem problemy płynnościowe, jakie mogą je spotkać w związku z taką karą, należy uznać za przeszkodę dla wolnej konkurencji.

22. Dodaje przy tym, iż aczkolwiek art. 49 i 56 TFUE dopuszczają stosowanie krajowych środków ograniczających, nie powinny one mieć charakteru dyskryminacyjnego, muszą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego oraz muszą być adekwatne i proporcjonalne do założonego celu. Odpłatny charakter uprawnienia do usunięcia braków formalnych stanowi jej zdaniem nieuzasadnioną przeszkodę dla wolnej konkurencji.

23. Duemme SGR wskazuje, iż kara pieniężna w kwocie 50 000 EUR oraz zasady jej ustalania zawarte w art. 38 ust. 2 bis KZP są sprzeczne z zasadą proporcjonalności, ponieważ nie przewidują one żadnej możliwości ich zmiany w zależności od okoliczności danego przypadku.

24. Wreszcie, aczkolwiek państwo włoskie było uprawnione do nadania charakteru odpłatnego czynności usuwania braków formalnych, treść art. 38 ust. 2 bis KZP wykracza znacznie poza zakres niezbędny dla osiągnięcia celów art. 51 dyrektywy 2004/18 (która, jak państwo to przypomina, została już uchylona).

25. Zdaniem CNPR celem spornego uregulowania jest większe otwarcie procedur dotyczących zamówień publicznych na konkurencję. W przeciwieństwie do poprzedniego uregulowania (zgodnie z którym istotne braki formalne oferty skutkowały przymusowym i automatycznym wykluczeniem danego oferenta) po nowelizacji wprowadzonej przez dekret z mocą ustawy nr 90 z 2014 r. dozwolone jest usuwanie tych braków. Zatem materialne warunki udziału w tego rodzaju postępowaniach przeważają nad aspektami formalnymi związanymi z przedstawianiem wymaganych dokumentów.

26. Kara pieniężna nakładana na oferenta, który nie wypełnia swoich obowiązków dokumentacyjnych, stanowi właśnie rekompensatę za otwarcie na konkurencję. Kara ta, którą wskazuje specyfikacja warunków zamówienia, ma wynagrodzić dodatkowe obciążenie instytucji zamawiającej pracami, jakie są wykonywane wskutek zaniedbania oferenta.

27. CNPR uważa, iż określenie wysokości tej kary w specyfikacji warunków zamówienia gwarantuje otrzymanie pełnej informacji i jest zgodne z zasadami równego traktowania i przejrzystości. Warunki złożenia oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, zarówno formalne, jak i materialne, muszą zostać uprzednio i w jasny sposób opublikowane, aby oferenci byli świadomi ciążących na nich obowiązków, w tym również obowiązku przedstawienia istotnej dokumentacji, oraz konsekwencji niewykonania tych obowiązków.

28. Zdaniem CNPR ustalenie wysokości kary w odniesieniu do wartości zamówienia i istotności danego braku gwarantuje jej proporcjonalność. Określenie jej wysokości minimalnej i maksymalnej w sposób procentowy (z górną granicą w wysokości 50 000 EUR) umożliwia instytucji zamawiającej wzięcie pod uwagę okoliczności danej sprawy, a przy tym należy mieć na uwadze, że kara ma zastosowanie tylko w przypadku istotnych braków.

29. Wreszcie CNPR wskazuje, iż aczkolwiek treść art. 38 ust. 2 bis KZP wykracza poza zakres art. 51 dyrektywy 2004/18, Trybunał Sprawiedliwości przyznaje państwom członkowskim margines uznania w celu stosowania środków gwarantujących poszanowanie zasad przejrzystości i równego traktowania 9 .

30. Rząd włoski, po wskazaniu, iż sporne uregulowanie zostało już zmienione, koncentruje się na wykazaniu jego zgodności z prawem Unii. Jego zdaniem wątpliwości sądu odsyłającego sprowadzają się do argumentu, iż art. 51 dyrektywy 2004/18 nie przewiduje żadnej kary, jak również do wskazania, że ewentualne ryzyko nałożenia kary utrudnia wzięcie udziału w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych.

31. Jego zdaniem pierwszy z argumentów należy odrzucić, ponieważ państwa członkowskie mogą w ogóle nie wprowadzać odpłatności albo wprowadzić ją w większym lub mniejszym zakresie. Nie podziela on również drugiego argumentu z następujących względów:

- kara ta nie jest sankcją odstraszającą, którą muszą w każdym wypadku ponieść oferenci, lecz jedynie ewentualnością zależną od ich woli, gdyż w łatwy sposób mogą jej uniknąć poprzez dokładne wykonanie swoich obowiązków;

- rozwiązanie to promuje konkurencję, wspierając poszanowanie zasad uczestnictwa w przetargach, ponieważ przeciwdziała przekształceniu nieodpłatnego usuwania braków w ofertach w narzędzie dyskryminacji rzetelnych przedsiębiorstw. Cel ten jest osiągany za pomocą racjonalnego środka, gdyż kara pieniężna jest nakładana jedynie na tego oferenta, który złożył ofertę z istotnymi brakami. Stymuluje się w ten sposób odpowiedzialność przedsiębiorstw, skłaniając je do składania kompletnych i prawidłowych ofert. Wreszcie kara pieniężna stanowi wynagrodzenie dla instytucji zamawiającej z tytułu dodatkowych obciążeń związanych z rozpatrywaniem nieprawidłowo złożonych ofert;

- treść art. 38 ust. 2 bis nie ustala stałej kwoty tej kary ani nie można jej uznać za nadmierną. Przeciwnie, daje on instytucji zamawiającej margines uznania w zakresie ustalenia wysokości tej kary pomiędzy wartością maksymalną a wartością minimalną w odniesieniu do wartości zamówienia, co pozwala stopniować wysokość tej kary w zależności od okoliczności danej sprawy i z poszanowaniem zasady proporcjonalności;

- konieczność wskazania kary pieniężnej w ogłoszeniu o zamówieniu publicznym nie oznacza, iż można wskazać tylko jedną kwotę tej kary. Jednakże, nawet gdyby tak było, zachowanie proporcjonalności tej kary jest zapewnione nie tylko poprzez ustalenie jej wysokości w odniesieniu do wartości zamówienia, lecz także poprzez wyłączenie z zakresu jej stosowania braków nieistotnych. Kwota tej kary nie jest nadmierna w zakresie, w jakim, choć jest odstraszająca, to jest ona indywidualizowana;

- kwota kary pieniężnej jest ustalana w odniesieniu do wartości zamówienia we wskazanych granicach i podlega kontroli sądowej. Prawo włoskie przewiduje w tym zakresie nieograniczone prawo orzekania, zatem sąd może ustalić wprost wysokość tej kary i zmniejszyć ją, jeżeli uzna ją za nadmierną.

32. Komisja wstępnie uważa, iż aczkolwiek postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego będące przedmiotem sprawy C-523/16 jest objęte zakresem zastosowania dyrektywy 2004/17 10 , wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest uzasadniony, ponieważ zgodnie z art. 230 KZP art. 51 dyrektywy 2004/18 ma zastosowanie do sektorów wskazanych w dyrektywie 2004/17 11 .

33. Wskazuje również, iż odpłatny charakter usuwania braków zgadza się z art. 51 dyrektywy 2004/18, którego stosowanie przez państwa członkowskie ma charakter fakultatywny. Jeżeli ustawodawca krajowy zdecydował się transponować ten przepis, należy zbadać, czy przyjęte przez niego regulacje dotyczące sankcji zapewniają prawidłowe zastosowanie tego uprawnienia.

34. Komisja podziela stanowisko sądu odsyłającego, iż uregulowanie włoskie należy analizować w świetle zasady proporcjonalności i otwarcia rynku na konkurencję. Wątpi jednakże, aby zasady równego traktowania i niedyskryminacji miały tu znaczenie, bowiem począwszy od chwili ustalenia kary pieniężnej w ogłoszeniu o zamówieniu publicznym ma ona zastosowanie niepodzielnie wobec wszystkich oferentów. Ponadto ten model ustalania wysokości kary pieniężnej służy właśnie unikaniu arbitralności i dyskryminacji.

35. Z tego punktu widzenia Komisja stwierdza, iż istotą art. 51 dyrektywy 2004/18 jest przyznanie instytucjom zamawiającym marginesu elastyczności w ocenie braków czysto formalnych w celu niewykluczania odpowiednich oferentów. Służy on w tym zakresie osiągnięciu celów prawa Unii w odniesieniu do zamówień publicznych, to jest zapewnieniu otwarcia procedur zamówień publicznych na jak największą konkurencję.

36. Komisja podkreśla, iż Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, iż możliwość ta ma na celu naprawienie lub usunięcie mniej istotnych braków dotyczących danych lub dowodów, których istnienie przed datą złożenia oferty można w obiektywny sposób zweryfikować, na które zezwala ogłoszenie o zamówieniu i które mają zastosowanie potencjalnie do wszystkich oferentów 12 . Zdaniem Komisji ma to miejsce w obu sprawach.

37. Zdaniem Komisji państwo członkowskie, które korzysta z uprawnienia przyznanego przez art. 51 dyrektywy 2004/18, jest zobowiązane zapewnić jego skuteczność w praktyce ('effet utile'), umożliwiając oferentom możliwość pełnego korzystania z uprawnień, które przyznaje im dyrektywa. Mechanizm sankcji z art. 38 ust. 2 bis KZP może zostać uznany za zgodny z prawem jedynie wówczas, gdy ma służyć osiągnięciu celu zgodnego z prawem, który nie stanowi przeszkody do osiągnięcia celów art. 51 dyrektywy ani do wykonywania uprawnień, które ten przepis przewiduje, oraz nie narusza zasad swobody przedsiębiorczości, swobody świadczenia usług i proporcjonalności.

38. Komisja wskazuje, iż kara pieniężna nakładana na oferentów, których udział w postępowaniu jest uzależniony od uzupełnienia lub usunięcia braków zaświadczeń i innych składanych dokumentów, może naruszyć lub uczynić mniej atrakcyjnym wykonywanie swobód zagwarantowanych przez art. 49 i 56 TFUE, utrudniając w ten sposób udział jak najszerszego kręgu oferentów. Jak podnosi sam sąd odsyłający, kontrast pomiędzy zapłatą kary pieniężnej za złożenie dokumentu zawierającego brak mniejszej wagi a niepewnością co do otrzymania zamówienia może zachęcać oferentów, w szczególności małe i średnie przedsiębiorstwa, do nieskładania ofert lub, w danym przypadku, do rezygnacji z udziału w postępowaniu, gdy już złożyły ofertę.

39. Jednakże ograniczenie to może być uzasadnione, jeżeli służy ono realizacji nadrzędnych względów interesu ogólnego. Wśród nich można wskazać zarówno zwiększenie odpowiedzialności za swoje działania po stronie przedsiębiorstw (zachęcając je do działania z należytą powagą i punktualnością w przedstawianiu dokumentów stanowiących elementy oferty), jak i rekompensatę finansową dla instytucji zamawiającej z tytułu dodatkowych obciążeń związanych z dłuższą i bardziej skomplikowaną procedurą usuwania braków.

40. Jednakże z dwóch względów nie uważa ona art. 38 ust. 2 bis KZP za właściwy środek do osiągnięcia założonego celu. Wskazuje ona, po pierwsze, na ustalenie maksymalnej wysokości kary pieniężnej, a po drugie na margines uznania, jaki posiada instytucja zamawiająca w celu określenia kwoty kary pieniężnej.

41. W odniesieniu do pierwszego zarzutu podnosi ona, iż usuwalne braki w rozumieniu art. 38 ust. 2 bis KZP oznaczają zwykle braki, które nie przedstawiają szczególnych problemów i można je usunąć w krótkim terminie 10 dni. Jednakże ustawodawca włoski nie wskazuje, w jaki sposób ustalenie maksymalnej kwoty kary pieniężnej w wysokości 50 000 EUR ma służyć prawidłowemu przebiegowi procedury zamówienia publicznego. Przeciwnie, kwota ta ze względu na jej odstraszający charakter może przeciwdziałać skuteczności uprawnienia nadanego przez art. 51 dyrektywy 2004/18. Komisja podkreśla przy tym, iż za bardziej racjonalną należy uznać maksymalną wysokość tej kary w kwocie 5000 EUR, którą wprowadzono w wyniku nowelizacji Kodeksu zamówień publicznych. W każdym razie do sądu krajowego należy ocena proporcjonalności maksymalnej kwoty tej kary w wysokości 50 000 EUR w odniesieniu do dodatkowych obciążeń, jakie spoczywają na instytucji zamawiającej, oraz jej zasadności.

42. W odniesieniu do drugiego zarzutu Komisja wskazuje, iż art. 38 ust. 2 bis KZP nie odwołuje się do zasady proporcjonalności ani do ewentualnego obowiązku instytucji zamawiającej uzasadnienia w specyfikacji warunków zamówienia wysokości przewidzianej kary pieniężnej w związku z liczbą i rodzajem braków, które miałyby być usuwane. Kwoty 50 000 EUR i 35 000 EUR, będące przedmiotem postępowań głównych, zostały bowiem ustalone w sposób losowy i nieproporcjonalny.

43. W rezultacie zdaniem Komisji ustalenie tych kwot nie wynika ani z brzmienia art. 38 ust. 2 bis KZP, ani z jego zastosowania w konkretnym przypadku przez instytucję zamawiającą. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy przepis ten może być interpretowany i stosowany z poszanowaniem zasady proporcjonalności oraz w sposób zapewniający skuteczność art. 51 dyrektywy 2004/18.

IV. Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości

44. Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynęły do sekretariatu Trybunału Sprawiedliwości w dniach 12 i 24 października 2016 r.

45. W dniu 15 listopada 2016 r. wydano postanowienie o połączeniu spraw C-523/16 i C-536/16.

46. Duemme SGR, CNPR, rząd włoski i Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie. Nie uznano za niezbędne przeprowadzenia rozprawy.

V. Ocena

47. W ramach będącej przedmiotem niniejszych odesłań prejudycjalnych instytucji 'odpłatnego usuwania braków dokumentacji ofertowej' ustawodawstwo włoskie umożliwiło oferentom ubiegającym się o udzielenie zamówienia publicznego naprawienie określonych nieprawidłowości w swoich ofertach. W przypadku gdy nieprawidłowości te są istotne, instytucja zamawiająca nakładała na oferenta karę pieniężną.

48. KZP w swoim pierwotnym brzmieniu nie dopuszczał usuwania braków o istotnym charakterze 13 . W celu dopuszczenia takiej możliwości zmieniono tę zasadę w 2014 r., aczkolwiek pod warunkiem zapłaty przez oferenta, który złożył ofertę z istotnymi brakami, kary pieniężnej, której wysokość określały trzy czynniki: i) jej kwota wahałaby się w granicach pomiędzy jednym promilem a jednym procentem wartości zamówienia, przy czym nie mogłaby przewyższać 50 000 EUR, ii) wysokość kary byłaby ustalana uprzednio w ogłoszeniu o zamówieniu publicznym w tej samej wysokości dla wszystkich oferentów oraz iii) zapłata tej kary byłaby zapewniona, ponieważ instytucja zamawiająca może ściągnąć odpowiednią kwotę z gwarancji tymczasowej złożonej w związku z uczestnictwem w postępowaniu o udzielenie zamówienia.

49. Chodzi zatem o wyjaśnienie, czy ten przyjęty przez uregulowanie krajowe mechanizm jest zgodny z przepisem (art. 51) dyrektywy 2004/18, stosownie do którego instytucja zamawiająca może wezwać oferentów 'do uzupełnienia zaświadczeń i dokumentów' załączonych do ofert lub 'o ich wyjaśnienie'.

1. Uwagi wstępne

50. Sąd odsyłający odwołuje się do dyrektywy 2014/24/UE 14 , bowiem aczkolwiek nie była ona ówcześnie transponowana do prawa włoskiego, to obowiązywała w chwili wejścia w życie art. 38 ust. 2 bis KZP. Uważam jednakże, iż ta dyrektywa nie ma zastosowania w żadnym z tych dwóch postępowań.

51. Trybunał Sprawiedliwości uznał, iż 'zastosowanie ma dyrektywa obowiązująca w momencie, gdy instytucja zamawiająca wybierała tryb postępowania, który będzie stosować, i ostatecznie rozstrzygała kwestię, czy istnieje obowiązek ogłoszenia wcześniej przetargu w celu udzielenia zamówienia publicznego. Nie znajdują natomiast zastosowania przepisy dyrektywy, której termin transpozycji upłynął po tej dacie' 15 .

52. Biorąc pod uwagę, iż ogłoszenia o spornych zamówieniach zostały opublikowane w październiku 2014 i w styczniu 2016 r., to jest zanim dyrektywa 2014/24 została transponowana do prawa włoskiego (co miało miejsce w dniu 18 kwietnia 2016 r., kiedy wygasł termin jej transpozycji), na podstawie przywołanego orzecznictwa należy w obu sprawach oprzeć się na dyrektywie 2004/18.

53. Komisja nie wątpi, iż w sprawie C-536/16 ma zastosowanie dyrektywa 2004/18 16 , lecz uważa, jak zostało to już wskazane, że do zamówienia będącego przedmiotem sprawy C-523/16 ma zastosowanie dyrektywa 2004/17 (o sektorach szczególnych). Dodaje jednak, iż biorąc pod uwagę, że KZP objął zakresem zastosowania art. 38 również wspomniane sektory szczególne, rozwiązania problemu należy szukać w zasadzie ogólnej, która we Włoszech stanowiła transpozycję art. 51 dyrektywy 2004/18.

54. Nie stwierdziłem problemu dotyczącego dopuszczalności obu tych postanowień odsyłających z którego bądź powodu, uważam więc, że należy rozstrzygnąć pytania prejudycjalne i udzielić sądowi odsyłającemu wskazówek dotyczących wykładni dyrektywy 2004/18, o które wnosi.

55. Wreszcie wydaje mi się, że logicznie będzie odwrócić kolejność udzielania odpowiedzi, ponieważ pytanie pierwsze (w przedmiocie uwarunkowania wysokości kary pieniężnej) wymaga pozytywnej odpowiedzi na pytanie drugie (w przedmiocie uprawnienia państwa członkowskiego do ustanowienia takiej kary).

2. W przedmiocie uprawnienia państwa członkowskiego do ustanowienia instytucji "odpłatnego usuwania braków dokumentacji"

56. Bez uszczerbku dla przedstawionych poniżej wyjaśnień w przedmiocie ograniczeń uprawnienia do usuwania określonych braków złożonych ofert, na podstawie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości dotyczącego dyrektywy 2004/18, nie znajduję w niej przeszkód do przyjmowania przez państwa członkowskie uregulowań prawnych, zgodnie z którymi instytucje zamawiające pobierają jakąś kwotę (w niniejszej sprawie tytułem kary pieniężnej) 17 od oferentów usuwających braki złożonych ofert.

57. Artykuł 51 dyrektywy 2004/18 wskazuje, iż instytucje zamawiające 'wzywają wykonawców' do uzupełnienia albo złożenia wyjaśnień dotyczących określonych zaświadczeń lub dokumentów 18 . Nie wskazuje on żadnych środków, jakie miałyby być stosowane w tym celu, pozostawiając to decyzji państw członkowskich. Państwa te posiadają moim zdaniem istotny margines swobody w zakresie wyboru tych środków zgodnie z własnymi rozwiązaniami legislacyjnymi 19 , pod warunkiem, iż przyjęte uregulowanie nie będzie sprzeczne z tym przepisem ani z pozostałymi przepisami prawa Unii.

58. Moim zdaniem, w ramach marginesu uznania jest możliwe, aby przepis prawa krajowego zezwalał na usunięcie braków formalnych ofert z jednoczesnym nałożeniem na oferentów określonych obciążeń ekonomicznych w celu skłonienia ich do składania prawidłowych ofert i pokrycia przez nich (ewentualnych) dodatkowych kosztów proceduralnych związanych z usuwaniem braków. Jednakże sprzeczny z dyrektywą 2004/18 i stojącymi za nią zasadami 20 byłby taki przepis prawa krajowego, który z uwagi na wielkość tego obciążenia stanowiłby trudną do pokonania przeszkodę dla udziału przedsiębiorstw (przede wszystkim średnich i małych) w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, co stanowiłoby ponadto ograniczenie pożądanej konkurencji w tych postępowaniach 21 .

59. Nie uważam zatem, aby budził wątpliwości co do zasady przepis prawa nadający odpłatny charakter usuwaniu braków w dokumentacji, wobec osób, które dopuściły się takich braków przy składaniu oferty i muszą je usunąć. Wrócę do tego podczas analizowania cech obciążenia nakładanego przez uregulowanie włoskie.

60. W art. 38 ust. 2 bis KZP mowa jest o 'istotnych nieprawidłowościach' jako o dających się usunąć brakach. Przepis ten mógłby powodować trudności, gdyby otwierał on drogę do pozostawienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego tych oferentów, którzy powinni zostać wykluczeni, ponieważ nie dopełnili obowiązku przedstawienia, we właściwym czasie i we właściwy sposób, dokumentów wskazanych w ogłoszeniu. Wątpliwości te rosną przy analizie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości w tym zakresie.

61. Jest to bowiem kwestia sporna (i delikatna), w odniesieniu do której Trybunał Sprawiedliwości wypowiedział się, stwierdzając co do zasady, iż art. 51 dyrektywy 2004/18 'nie może być interpretowany w ten sposób, że zezwala on na dopuszczenie jakiegokolwiek uzupełnienia braków, które zgodnie z wyraźnymi postanowieniami dokumentacji przetargowej powinny powodować wykluczenie oferty' 22 .

62. Wyrok z dnia 4 maja 2017 r., Esaprojekt 23 , przyczynił się ostatnio do sprecyzowania, jak daleko sięga możliwość usuwania braków. W jego treści należy moim zdaniem wyróżnić następujące stwierdzenia:

- '[...] z jednej strony zasady równego traktowania i niedyskryminacji wymagają, by wszyscy oferenci mieli takie same szanse przy formułowaniu swych ofert, z czego wynika wymóg, by oferty wszystkich oferentów były poddane tym samym warunkom. Z drugiej strony obowiązek przejrzystości ma na celu zagwarantowanie braku ryzyka faworyzowania i arbitralnego traktowania ze strony instytucji zamawiającej' 24 ;

- ponadto zasady te 'stoją na przeszkodzie negocjacjom między instytucją zamawiającą a oferentem w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego, w związku z czym co do zasady oferta nie może być modyfikowana po jej złożeniu ani z inicjatywy instytucji zamawiającej, ani oferenta. Wynika stąd, że instytucja zamawiająca nie może żądać wyjaśnień od oferenta, którego ofertę uważa za niejasną lub niezgodną ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia' 25 ;

- 'Trybunał zaznaczył jednak, że art. 2 dyrektywy 2004/18 nie stoi na przeszkodzie poprawieniu lub uzupełnieniu szczegółów oferty, zwłaszcza jeżeli w sposób oczywisty wymaga ona niewielkiego wyjaśnienia lub sprostowania oczywistej omyłki' 26 .

63. Dopuszczalne jest zatem 'zwykłe wyjaśnienie szczegółów lub sprostowanie oczywistej omyłki', lecz nie 'istotna i znacząca zmiana pierwotnej oferty, przypominająca raczej przedstawienie nowej oferty'. Wyklucza to zatem możliwość przedstawiania 'dokumentów, których nie zawierała pierwotna oferta', jeżeli ich późniejsze przedstawienie stanowiłoby w istocie złożenie nowej oferty 27 .

64. Braków nie można również usunąć, 'gdy materiały dotyczące zamówienia wymagają przedstawienia brakującego dokumentu lub informacji pod rygorem wykluczenia, [i]nstytucja zamawiająca powinna bowiem ściśle przestrzegać ustanowionych przez siebie kryteriów' 28 .

65. Sąd odsyłający musi zatem ocenić, na podstawie przedstawionych wskazówek interpretacyjnych dotyczących art. 51 dyrektywy 2004/18, czy w okolicznościach faktycznych obu tych spraw wymagane uzupełnienie dokumentacji: a) dotyczy braków czysto formalnych w taki sposób, iż nie stanowi to w rzeczywistości przedstawienia nowej oferty, ani nie przyznaje oferentowi dodatkowej przewagi nad jego konkurentami 29 oraz b) nie jest sprzeczne z zawartymi w specyfikacji warunków zamówienia przesłankami bezwzględnego wykluczenia oferenta.

3. W przedmiocie wysokości kary pieniężnej i zasady proporcjonalności

66. Potwierdzenie co do zasady zgodności 'odpłatnego usuwania braków dokumentacji ofertowej' z art. 51 dyrektywy 2004/18 należy następnie uzupełnić o szczegółową analizę szczególnych cech kary pieniężnej, o której mowa w art. 38 ust. 2 bis KZP, w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2016 r., zgodnie z tym, jak jest ona stosowana w praktyce krajowej, a co ukazują obie sprawy będące przedmiotem niniejszego postępowania.

67. Przed przystąpieniem do tej analizy uważam za konieczne omówienie przepisu prawa, na podstawie którego sąd odsyłający mógłby, teoretycznie, wywieść skutki idące znacznie dalej, niż to czyni (zdaniem tego sądu, 'nowy KZP nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ ogłoszenie zostało opublikowane przed jego wejściem w życie'). Mam na myśli właśnie tę nowelizację art. 38 ust. 2 bis KZP, która została ogłoszona w 2016 r. 30 .

68. Sąd krajowy mógłby ewentualnie zastosować w zawisłych przed nim postępowaniach zasadę retroaktywności in melius [na korzyść], ponieważ mają w nich zastosowanie przepisy mniej korzystne dla ukaranego, o ile spełnione zostały obie następujące przesłanki: a) w wewnętrznym porządku prawnym ta zasada ma zastosowanie w odniesieniu do administracyjnych przepisów zawierających sankcje oraz b) kara pieniężna przewidziana w tym przepisie KZP posiada w rzeczywistości charakter karny.

69. Jeżeli zastosowanie zasady retroaktywności nie byłoby możliwe (i pomijając fakt, że wobec uchylenia przepisu prawa krajowego zastosowanego w obu tych sprawach wydany w nich wyrok Trybunału Sprawiedliwości będzie miał bardzo ograniczony zakres oddziaływania) 31 , należy zbadać, czy cechy tej kary, w takiej postaci, w jakiej zastosowano ją w obu przypadkach, rzeczywiście służą celom będącym jej uzasadnieniem, z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

70. W uwagach przedstawionych przez CNPR, rząd włoski i Komisję wskazano, iż wprowadzenie kary za złożenie oferty z istotnymi brakami służy, z jednej strony, stymulowaniu odpowiedzialności oferentów i skłonieniu ich do działania z należytą starannością w sporządzaniu dokumentacji załączanej do oferty oraz, z drugiej strony, zrekompensowaniu instytucji zamawiającej dodatkowych obciążeń ponoszonych przez nią w związku z rozpatrywaniem dokumentacji przetargowej, w której zostanie dopuszczone usunięcie takich braków.

71. Podwójny zarzut wobec tego instrumentu prawnego, zgodnie z tym, jak go zapisano w KZP, po pierwsze dotyczy tego, że kwota tej kary jest ustalana a priori w ogłoszeniu o zamówieniu bez dokonywania oceny wagi nieprawidłowości, które popełniono, ani sytuacji ekonomicznej oferenta, który je popełnił. Po drugie, ustalone kwoty (do wysokości maksymalnej 50 000 EUR) nie są zgodne z zasadą proporcjonalności. Co więcej, wygórowana kwota tej kary może zniechęcać, w szczególności małe i średnie przedsiębiorstwa, do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, co ogranicza konkurencję.

72. W odniesieniu do celów, które mogłyby przemawiać za ważnością nakładania tych kar, uważam, iż nie uzasadniają one ich minimalnej i maksymalnej wysokości, zgodnie z brzmieniem KZP przed nowelizacją z 2016 r. Być może ta nowelizacja, która w istotny sposób obniżyła kwotę maksymalną kary do 5000 EUR, wynikała właśnie z przekonania ustawodawcy włoskiego o ich nadmierności, co sugeruje sąd odsyłający.

73. Z pewnością argument wyższych kosztów administracyjnych nie usprawiedliwia tak wysokich kwot: należy wziąć pod uwagę, iż nawet kwota minimalna w wysokości jednego promila (oraz a fortiori jeden procent) w zamówieniach publicznych udzielanych na podstawie dyrektyw wspólnotowych jest kwotą wysoką, zważywszy na dolne progi ich stosowania. Argument ten nie uzasadnia również jednej kwoty kary, którą ustala się a priori jako określony procent wartości zamówienia, bowiem w związku z nim logiczne byłoby indywidualizowanie ad casum w oparciu o poniesione koszty.

74. Nieproporcjonalność ta jest oczywista w obu przypadkach będących przedmiotem niniejszej sprawy, które są jedynie praktycznym zastosowaniem przepisu prawa: przeoczenie braku podpisu osoby reprezentującej spółkę lub niezałączenie poświadczonego oświadczenia o niekaralności prowadziło do nałożenia kary pieniężnej w wysokości odpowiednio 35 000 EUR i 50 000 EUR. Trudno mi przyjąć, iż nawet najwyższy koszt poniesiony przez instytucję zamawiającą w związku z wykryciem tych braków i wezwaniem do ich usunięcia 32 odpowiadałby tym kwotom, które raczej mają w zamyśle przysporzyć dochodu instytucji zamawiającej 33 . Zgadzam się z sądem odsyłającym - do którego ostatecznie należy dokonanie oceny proporcjonalności - iż kwoty takie należy uznać za 'obiektywnie nadmierne w stosunku do dodatkowych działań [instytucji zamawiającej]'.

75. Również cel, jakim jest zapewnienie składania ofert w sposób odpowiedzialny, nie uzasadnia tak wysokich kar. Przede wszystkim dlatego, że są one nakładane (jak określono w specyfikacji warunków zamówienia) niezależnie od liczby braków, to jest niezależnie od rodzaju brakującej informacji lub dokumentu, który nie został załączony lub musi być uzupełniony, oraz od ich większego lub mniejszego zakresu. Przepis ten zrównuje różne rodzaje braków i pozwala na pominięcie stopnia ich złożoności 34 .

76. Po drugie, cel ten powinien być rozpatrywany w połączeniu z celem, jakim jest promowanie udziału jak największej liczby oferentów, co skutkuje większą konkurencją i, co do zasady, najlepiej służy interesowi publicznemu 35 . Biorąc pod uwagę wskazane powyżej limity procentowe kar, nadmierne kary pieniężne najprawdopodobniej zniechęcają 36 przedsiębiorstwa o mniejszym potencjale ekonomicznym do udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, którego wartość jest wysoka. Mogą je one również zniechęcić do udziału w przyszłych postępowaniach, w których ta kara będzie przewidziana.

77. Ponadto tego rodzaju opłata będzie tym bardziej zniechęcać 'oferentów mających siedzibę w innych państwach członkowskich, gdyż ich poziom znajomości prawa krajowego i jego wykładni, a także praktyki organów krajowych nie mogą być porównywane z poziomem oferentów krajowych' 37 .

78. Podsumowując, instytucja, której celem było ułatwienie usuwania braków formalnych przez oferentów (poprzez nowelizację poprzedniego uregulowania krajowego) i tym samym zwiększenie możliwości skutecznego udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, zmieniła się ostatecznie, poprzez wprowadzenie kar finansowych nieproporcjonalnych do ich celu, w rozwiązanie zniechęcające do takiego udziału.

79. Wcześniejsze argumenty skłaniają mnie do odrzucenia stanowiska, że stosowanie w tym zakresie tego przepisu prawa krajowego, obecnie nieobowiązującego, pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

VI. Wnioski

80. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum, Włochy) odpowiedział w sposób następujący:

1) Artykuł 51 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi nie stoi na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego, który uzależnia usunięcie określonych braków formalnych w ofercie złożonej przez oferenta od zapłaty ustalonej kwoty, o ile zapewnione jest poszanowanie zasad przejrzystości i równego traktowania, usunięcie braku nie będzie w rzeczywistości prowadzić do przedstawienia nowej oferty, a wysokość opłaty będzie proporcjonalna do uzasadniających ją celów.

2) W okolicznościach takich, jak występujące w niniejszym postępowaniu, art. 51 dyrektywy 2004/18, interpretowany zgodnie z zasadami prawa Unii mającymi zastosowanie do przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych, stoi na przeszkodzie nakładaniu na oferentów kar pieniężnych, których wysokość nie może być niższa niż jeden promil ani wyższa niż jeden procent wartości zamówienia, przy czym nie wyższa niż 50 000 EUR.

1

Język oryginału: hiszpański.

2

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. 2004, L 134, s. 114 - wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 7, s. 132).

3

W brzmieniu nadanym przez decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari (14G00103) (dekret z mocą ustawy nr 90 z 2014 r., GURI nr 144 z dnia 24 czerwca 2014 r.), zatwierdzony Legge 11 agosto 2014, n. 114, conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (ustawą nr 114/2014, GURI nr 190 z dnia 18 sierpnia 2014 r.).

4

Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, Codice dei contratti pubblici (GURI nr 91 z dnia 19 kwietnia 2016 r.).

5

Aczkolwiek nie ma ona wpływu na niniejsze postępowanie w przedmiocie pytań prejudycjalnych, ponieważ z uwagi na datę jej ogłoszenia (po zamknięciu pisemnego etapu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości) nie była przedmiotem sporu pomiędzy stronami w przeciwieństwie do nowelizacji z 2016 r., należy wskazać, iż w 2017 r. miała miejsce kolejna, radykalniejsza w tym zakresie nowelizacja KZP. Dekret ustawodawczy nr 56/2017 z dnia 19 kwietnia 2017 r. nadał nowe brzmienie art. 89 ust. 3, likwidując ostatecznie, począwszy od jego wejścia w życie (20 maja 2017 r.) odpłatność za usunięcie braków. Począwszy od tego dnia wykonawcy mogą usuwać wszelkie braki formalne swoich ofert (z wyjątkiem braków dotyczących oferty ekonomicznej i oferty technicznej) bez obowiązku uiszczania jakiejkolwiek kary pieniężnej lub innej podobnej opłaty.

6

Dokładnie rzecz biorąc wskazała, iż w oświadczeniu o przyznaniu szczególnego uprawnienia do łącznej reprezentacji na rzecz głównego uczestnika konsorcjum (Ma.t.i. Sud) nie znajdował się podpis osoby uprawnionej do reprezentacji tej spółki.

7

Dokładnie rzecz biorąc, nie zostały załączone wymagane w specyfikacji warunków zamówienia poświadczone oświadczenia, że jej wiceprezes i dyrektor generalny nie byli wcześniej karani.

8

W celu wykazania, iż ten przepis KZP jest sprzeczny ze 'zmniejszeniem obciążeń administracyjnych na etapie kwalifikacji', które stanowią przeszkodę dla udziału małych i średnich przedsiębiorstw w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, powołuje się ona na 'Zieloną księgę w sprawie modernizacji polityki UE w dziedzinie zamówień publicznych" [COM(2011) 15 final].'

9

Przywołuje w tym celu wyrok z dnia 22 października 2015 r., Impresa Edilux i SICEF (C-425/14, EU:C:2015:721, pkt 26, 28).

10

Dyrektywa (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień publicznych przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. 2004, L 134, s. 1 - wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 7, s. 19).

11

Zdaniem Komisji (pkt 5 jej uwag na piśmie) w sprawie C-536/16 'instytucja zamawiająca wydaje się znajdować wśród przewidzianych w załączniku IV do dyrektywy 2004/17, a przedmiot tego zamówienia wydaje się znajdować w zakresie zastosowania art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 tej dyrektywy'.

12

Przywołuje wyrok z dnia 10 października 2013 r., Manova (C-336/12, EU:C:2013:647).

13

Zgodnie z art. 46 ust. 1 KZP w poprzednim brzmieniu możliwe było jedynie usunięcie braku o charakterze 'prostym'.

14

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65).

15

Wyrok z dnia 7 kwietnia 2016 r., Partner Apelski Dariusz (C-324/14, EU:C:2016:214, pkt 83).

16

Można by, ewentualnie, podnieść pewne zastrzeżenia wobec tego stanowiska, opierając się na przesłankach subiektywnych (podmiot ogłaszający zamówienie był stowarzyszeniem działającym w sferze zabezpieczenia społecznego i pomocy na rzecz księgowych oraz specjalistów handlowych będącym osobą prawną utworzoną na podstawie prawa prywatnego), a także na obiektywnych cechach ogłoszenia o zamówieniu publicznym (opublikowano je w celu dokonania wyboru pięciu podmiotów zarządzających portfelem inwestycji tego stowarzyszenia). Jednakże nikt nie kwestionuje w swoich uwagach zastosowania dyrektywy 2004/18 w tej sprawie, być może dlatego, że CNPR w specyfikacji warunków zamówienia zapewniła, iż 'działa w charakterze podmiotu prawa publicznego' oraz dlatego, iż ogłoszenie zawierało stałe odniesienia do systemu prawnego zamówień publicznych we Włoszech, a decyzje tego organu podlegały zaskarżeniu do krajowego sądu administracyjnego.

17

Duemme SGR w swoich uwagach ma świadomość polemiki pomiędzy poszczególnymi organami włoskimi dotyczącej rzeczywistego charakteru tego obciążenia: zdaniem jednych stanowi ona niewątpliwie karę administracyjną, jak zresztą wskazuje jej nazwa, zdaniem drugich (a dokładnie krajowego urzędu antykorupcyjnego, zgodnie z pismem z dnia 8 stycznia 2015 r.) jest to jedynie instrument o charakterze odszkodowawczym. Również sąd odsyłający powołuje się na 'pewnych komentatorów' i postanowienie innego sądu administracyjnego, zgodnie z którym należy tę karę 'ponownie zdefiniować' raczej jako odszkodowanie.

18

Treść art. 56 ust. 3 późniejszej dyrektywy 2014/24 jest w tym zakresie bardziej precyzyjna: '[j]eżeli informacje lub dokumentacja, które mają zostać złożone przez wykonawców, są lub wydają się niekompletne lub błędne, lub gdy brakuje konkretnych dokumentów, instytucje zamawiające mogą - chyba że przepisy krajowe wdrażające niniejszą dyrektywę stanowią inaczej - zażądać, aby dani wykonawcy złożyli, uzupełnili, doprecyzowali lub skompletowali stosowne informacje lub dokumentację w odpowiednim terminie, pod warunkiem że takie żądania zostaną złożone przy pełnym poszanowaniu zasad równego traktowania i przejrzystości'.

19

We Włoszech miał miejsce spór co do przyjęcia jednego lub drugiego rozwiązania, na co wskazuje fakt, że w opinii nr 855/2016 z dnia 1 kwietnia 2016 r., wydanej przed wydaniem dekretu ustawodawczego nr 50/2016, Consiglio di Stato (rada stanu, Włochy) zaproponowała rządowi zniesienie odpłatności instytucji usuwania braków. Nie wykonano wówczas tego zalecenia w całości (aczkolwiek złagodzono kary), w przeciwieństwie do późniejszego, z 2017 r., wspomnianego już dekretu ustawodawczego nr 56/2017.

20

W szczególności 'zasadami swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, jak i w świetle zasad, które z nich wynikają', jak wskazano w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., Ciclat (C-199/15, EU:C:2016:853, pkt 25). Ponadto, zgodnie z art. 2 dyrektywy 2004/18 instytucje zamawiające są obowiązane zapewnić równe i niedyskryminacyjne traktowanie wykonawców oraz działać w sposób przejrzysty. Zasady te zostały wyróżnione w motywach 2 i 46 tej dyrektywy.

21

Trybunał Sprawiedliwości stwierdził w wyroku z dnia 23 grudnia 2009 r., CoNISMa (C-305/08, EU:C:2009:807, pkt 37), iż 'jednym z celów przepisów wspólnotowych w dziedzinie zamówień publicznych jest otwarcie na jak najszerszą konkurencję (zob. w szczególności podobnie ww. wyrok [z dnia 13 grudnia 2007 r.,] Bayerischer Rundfunk i in., [C-337/06, EU:C:2007:786,] pkt 39) oraz że w interesie prawa wspólnotowego pozostaje zapewnienie, by w przetargu uczestniczyła jak największa liczba oferentów (wyrok z dnia 19 maja 2009 r., Assitur, [C-538/07, EU:C:2009:317,] pkt 26). Należy w tym względzie dodać, że otwarcie na jak najszerszą możliwą konkurencję zostało wprowadzone nie tylko z uwagi na interes wspólnotowy w dziedzinie swobodnego przepływu towarów i usług, ale także z uwagi na własny interes zainteresowanej instytucji zamawiającej, która dysponuje szerszymi możliwościami wyboru oferty najkorzystniejszej i najlepiej dopasowanej do potrzeb zainteresowanych wspólnot publicznoprawnych'.

22

Zasadę tę przywołują wyroki: z dnia 6 listopada 2014 r., Cartiera dell'Adda (C-42/13, EU:C:2014:2345, pkt 46); z dnia 10 listopada 2016 r., Ciclat (C-199/15, EU:C:2016:853, pkt 30). Wyroki m.in.: z dnia 29 marca 2012 r., SAG ELV Slovensko i in. (C-599/10, EU:C:2012:191); z dnia 10 października 2013 r., Manova (C-336/12, EU:C:2013:647); z dnia 7 kwietnia 2016 r., Partner Apelski Dariusz (C-324/14, EU:C:2016:214), odnoszą się również do problemów związanych ze stosowaniem art. 51 dyrektywy 2004/18.

23

Wyrok C-387/14, EU:C:2017:338.

24

Ibidem, pkt 36.

25

Ibidem, pkt 37.

26

Ibidem, pkt 38.

27

W ten sposób należy moim zdaniem interpretować pkt 45 wyroku z dnia 4 maja 2017 r., Esaprojekt (C-387/14, EU:C:2017:338), ponieważ w tej sprawie brak dotyczył dokumentu poświadczającego posiadane doświadczenie, wymaganego zgodnie z treścią ogłoszenia o zamówieniu publicznym, przedstawionego następnie w sposób, który nie miał wiele wspólnego z pierwotną ofertą. W innej sprawie (wyrok z dnia 10 października 2013 r., Manova, C-336/12, EU:C:2013:647, pkt 39, 40), Trybunał Sprawiedliwości uznał, iż instytucja zamawiająca mogła zażądać przedstawienia nowych dokumentów, takich jak opublikowane sprawozdanie finansowe, w celu 'poprawienia lub uzupełnienia w szczegółach informacji przedstawionych w zgłoszeniu, pod warunkiem że dotyczy to informacji lub danych [...] co do których można obiektywnie ustalić, że pochodzą sprzed daty upływu terminu zgłoszeń'.

28

Wyrok z dnia 10 października 2013 r., Manova (C-336/12, EU:C:2013:647, pkt 40). W podobnej sprawie w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., Cartiera dell'Adda (C-42/13, EU:C:2014:2345), stwierdzono, iż wykluczenie oferenta było zgodne z prawem, ponieważ wymagała tego specyfikacja warunków zamówienia. W wyroku tym Trybunał Sprawiedliwości porównał możliwości w zakresie usuwania braków, jakie dają art. 2 i 51 dyrektywy 2004/18, z możliwościami wynikającymi z art. 38 KZP w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2014 r. Uznał on, iż art. 2 dyrektywy 2004/18 nie stoi na przeszkodzie wykluczeniu, ponieważ tak przewiduje specyfikacja warunków zamówienia: '[w] szczególności, jeżeli instytucja zamawiająca uważa, że zaniechanie to nie stanowi czysto formalnej nieprawidłowości, nie może ona pozwolić temu oferentowi na późniejsze naprawienie tego braku, obojętnie w jaki sposób, po upływie terminu wyznaczonego na złożenie ofert" (pkt 45).'

29

Taki charakter wydaje się mieć w sprawie C-523/16 brak podpisu przedstawiciela prawnego oferenta. W sprawie C-536/16 brak poświadczonego oświadczenia o niekaralności może być podobny do braku (uznanego za nieusuwalny), który był przedmiotem wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., Cartiera dell'Adda (C-42/13, EU:C:2014:2345). Jednak, jak już wskazałem w poprzednim przypisie, krajowe ramy prawne były wówczas inne, a przede wszystkim nieusuwalność braku wynikała, przeciwnie do niniejszej sprawy, ze specyfikacji warunków zamówienia.

30

Jak już wskazywałem, zmiana ta, w interesującym nas zakresie, polegała na zmniejszeniu kwoty maksymalnej kary do 5000 EUR oraz na wprowadzeniu postanowienia, że kara jest nakładana jedynie w przypadku usunięcia braków. Usunięto poza tym postanowienie, iż zapłata kary pieniężnej jest zabezpieczona gwarancją tymczasową składaną przez oferenta.

31

Trybunał Sprawiedliwości musi niewątpliwie udzielić odpowiedzi sądowi odsyłającemu. Jednakże odpowiedź ta będzie w rzeczywistości dotyczyć prawidłowości krajowego uregulowania prawnego i praktyki krajowej, które już nie obowiązują, podobnie jak uchylona już dyrektywa 2004/18.

32

Instytucja zamawiająca musi w każdym razie zbadać przedstawione dokumenty i zgodność oferty ze specyfikacją warunków zamówienia. Jeżeli po wykryciu braków wzywa oferenta do ich usunięcia, udziela mu w tym celu dziesięciodniowego terminu. Nie chodzi zatem o dodatkowy nakład pracy, który można by nazwać nadmiernym.

33

W postanowieniu odsyłającym potwierdzono, że przyjęte rozwiązanie wydaje się 'zachęcać instytucję zamawiającą do swego rodzaju »polowania na błędy«'.

34

Sąd odsyłający wskazuje również, iż przypisywana oferentowi 'wina' za brak w dokumentacji może być czasem wynikiem 'większej lub mniejszej jasności objaśnień' w uregulowaniach przyjętych przez instytucję zamawiającą.

35

Zobacz podobnie również pkt 58 oraz orzecznictwo wymienione w pkt 21.

36

Consiglio di Stato (rada stanu) w swojej opinii nr 855/2016 odwołuje się do 'niewątpliwie zniechęcającego' skutku tej instytucji.

37

Wyrok z dnia 2 czerwca 2016 r., Pizzo (C-27/15, EU:C:2016:404, pkt 46).

© Unia Europejska, http://eur-lex.europa.eu/