Orzeczenia sądów
Opublikowano: ZOTSiS 2012/6/I-371

Wyrok
Trybunału Sprawiedliwości
z dnia 21 czerwca 2012 r.
C-15/11

UZASADNIENIE

Streszczenie

ECLI:EU:C:2012:371

Streszczenie wyroku

1. Przystąpienie nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej - Akt o przystąpieniu z 2005 r. - Bułgaria - Dostęp studentów bułgarskich do rynku pracy w okresie przejściowym - Warunki bardziej restrykcyjne niż te przewidziane w dyrektywie 2004/114 - Niedopuszczalność

(akt o przystąpieniu z 2005 r., załącznik VI, pkt 1 ust. 2 akapit pierwszy, pkt 1 ust. 14; dyrektywa Rady 2004/114)

2. Zbliżanie ustawodawstw - Przyjmowanie obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie - Dyrektywa 2004/114 - Ustawodawstwo krajowe wymagające systematycznej oceny rynku pracy przed wydaniem pozwolenia na zatrudnienie - Niedopuszczalność

(dyrektywa Rady 2004/114, art. 17)

1. Punkt 1 ust. 14 załącznika VI Protokołu dotyczącego warunków i uzgodnień w sprawie przyjęcia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że warunki dostępu studentów bułgarskich do rynku pracy począwszy od dnia 12 stycznia 2007 r. do końca okresu przejściowego przewidzianego w pkt 1 ust. 2 akapit pierwszy tego załącznika VI nie mogą być bardziej restrykcyjne niż te, które zostały określone w dyrektywie 2007/114 w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie.

W istocie obywatele bułgarscy, po upływie, dnia 12 stycznia 2007 r., wyznaczonego państwom członkowskim terminu na transpozycję dyrektywy 2004/114 uzyskali prawo do tego, by przyznawano im dostęp do rynku pracy na warunkach, które nie są bardziej restrykcyjne niż warunki określone w dyrektywie 2004/114 dla obywateli państw trzecich. W konsekwencji, o ile dostęp do rynku pracy państwa członkowskiego powinien być przyznany studentowi będącemu obywatelem państwa trzeciego zgodnie z zasadami określonymi w dyrektywie 2004/114, dostęp taki powinien być przyznany studentowi bułgarskiemu na warunkach przynajmniej tak samo korzystnych; ponadto student bułgarski powinien korzystać z pierwszeństwa przed studentem będącym obywatelem państwa trzeciego.

(por. pkt 31, 35, 36; pkt 1 sentencji)

2. Ustawodawstwo krajowe, które przewiduje, że należy dokonywać systematycznej oceny rynku pracy oraz że wydanie pozwolenia na zatrudnienie jest dopuszczalne jedyne wtedy, gdy miejsce pracy, które miałby zająć cudzoziemiec, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na zatrudnienie, nie może zostać obsadzone przez pracownika krajowego ani dostępnego na rynku pracy cudzoziemca, którzy byliby skłonni i zdolni wykonywać zatrudnienie, zastrzega wobec obywateli bułgarskich, począwszy od dnia 12 stycznia 2007 r. do końca okresu przejściowego przewidzianego w pkt 1 ust. 2 akapit pierwszy załącznika VI Protokołu dotyczącego warunków i uzgodnień w sprawie przyjęcia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej, traktowanie bardziej restrykcyjne niż traktowanie zastrzeżone na rzecz obywateli państw trzecich na podstawie dyrektywy 2004/114 w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie.

W istocie takie uregulowanie krajowe nie może być zgodne z dyrektywą 2004/114, a w szczególności z jej art. 17, ponieważ w ramach tej oceny należy uwzględnić sytuację na rynku pracy bez potrzeby wykazywania istnienia wyjątkowej sytuacji uzasadniającej to uwzględnienie.

Jeżeli chodzi o sporny przepis uregulowania krajowego, którym w razie przekroczenia ustalonej dla krajów związkowych maksymalnej liczby zatrudnionych cudzoziemców uzależnia wydanie pozwolenia na zatrudnienie, oprócz systematycznej oceny sytuacji na rynku pracy i jego rozwoju, od spełnienia dalszych warunków, skoro dyrektywa 2004/114 stoi na przeszkodzie takiej systematycznej ocenie, tym bardziej wyklucza środki krajowe wykraczające poza taką ocenę.

(por. pkt 43-45; pkt 2 sentencji)

Wstęp

W sprawie C-15/11

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgerichtshof (Austria) postanowieniem z dnia 9 grudnia 2010 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 12 stycznia 2011 r., w postępowaniu

Leopold Sommer

przeciwko

Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien,

TRYBUNAŁ (czwarta izba),

w składzie: J.-C. Bonichot, prezes izby, A. Prechal, K. Schiemann, L. Bay Larsen (sprawozdawca) i C. Toader, sędziowie,

rzecznik generalny: N. Jääskinen,

sekretarz: A. Calot Escobar,

uwzględniając procedurę pisemną,

rozważywszy uwagi przedstawione:

- w imieniu M. Sommera przez W. Rainera, Rechtsanwalt,

- w imieniu rządu austriackiego przez C. Pesendorfer, działającą w charakterze pełnomocnika,

- w imieniu Komisji Europejskiej przez M. Condou-Durande oraz W. Bogensbergera, działających w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 1 marca 2012 r.,

wydaje następujący

Uzasadnienie

Wyrok

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 20 Protokołu dotyczącego warunków i uzgodnień w sprawie przyjęcia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej (Dz.U. z 2005 r., L 157, s. 29, zwanego dalej 'protokołem w sprawie przyjęcia'), pkt 1 ust. 14 załącznika VI do tego protokołu, a także dyrektywy Rady 2004/114/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie (Dz.U. L 375, s. 12).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy L. Sommerem a Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (agencją regionalną urzędu pracy i zatrudnienia w Wiedniu, zwaną dalej 'Arbeitsmarktservice Wien') w przedmiocie odmowy wydania przez tę ostatnią pozwolenia na zatrudnienie, o które wystąpił L. Sommer, dla obywatela Bułgarii studiującego w Austrii, zamierzającego podjąć tam zatrudnienie w charakterze kierowcy samochodu ciężarowego w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Ramy prawne

Prawo Unii

Protokół w sprawie przyjęcia i załącznik VI do tego protokołu

3

Traktat między państwami członkowskimi Unii Europejskiej a Republiką Bułgarii oraz Rumunią dotyczący przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej (Dz.U. z 2005 r., L 157, s. 11, zwany dalej 'traktatem o przystąpieniu') został podpisany w dniu 25 kwietnia 2005 r. i wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2007 r.

4

Artykuł 1 ust. 3 traktatu o przystąpieniu stanowi, że '[w]arunki i uzgodnienia dotyczące przyjęcia są określone w Protokole załączonym do niniejszego Traktatu. Postanowienia tego Protokołu stanowią integralną część niniejszego Traktatu.'.

5

Zgodnie z art. 20 protokołu w sprawie przyjęcia, zawartym w jego części czwartej, dotyczącej postanowień tymczasowych, tytule I, zatytułowanym 'Środki przejściowe':

'Środki wymienione w Załącznikach VI i VII do niniejszego Protokołu mają zastosowanie do Bułgarii i Rumunii na warunkach określonych w tych Załącznikach.'

6

Załącznik VI do protokołu w sprawie przyjęcia, zatytułowany 'Wykaz, o którym mowa w artykule 20 Protokołu [w sprawie przyjęcia]: środki przejściowe dotyczące Bułgarii' zawiera w pkt 1 ust. 1, 2 i 14 następujące postanowienia:

'1. Artykuł III-133 i akapit pierwszy artykułu III-144 Konstytucji mają w pełni zastosowanie w odniesieniu do swobodnego przepływu pracowników oraz swobody świadczenia usług związanych z czasowym delegowaniem pracowników, określonym w artykule 1 dyrektywy 96/71/WE, między Bułgarią z jednej strony, a każdym z obecnych państw członkowskich z drugiej strony, wyłącznie z zastrzeżeniem postanowień przejściowych określonych w ustępach 2-14.

2. W drodze odstępstwa od artykułów 1-6 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68, przez okres dwóch lat od dnia przystąpienia, obecne państwa członkowskie będą stosować środki krajowe lub środki wynikające z umów dwustronnych, regulujące dostęp obywateli bułgarskich do ich rynków pracy. Obecne państwa członkowskie mogą utrzymać takie środki przez okres pięciu lat od dnia przystąpienia.

[...]

14. Zastosowanie przepisów ustępów 2-5 oraz 7-12 nie spowoduje wprowadzenia warunków dostępu obywateli bułgarskich do rynków pracy obecnych państw członkowskich, które byłyby bardziej restrykcyjne od tych, które obowiązywały w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu.

Niezależnie od stosowania przepisów zawartych w ustępach 1-13, obecne państwa członkowskie, w okresie stosowania środków krajowych lub środków wynikających z umów dwustronnych, przyznają pierwszeństwo dostępu do ich rynku pracy pracownikom będącym obywatelami państw członkowskich przed pracownikami będącymi obywatelami państw trzecich.

Bułgarscy pracownicy migrujący oraz członkowie ich rodzin legalnie zamieszkujący oraz pracujący w innym państwie członkowskim lub pracownicy migrujący z innych państw członkowskich oraz członkowie ich rodzin legalnie zamieszkujący i pracujący w Bułgarii nie są traktowani w sposób bardziej restrykcyjny niż osoby pochodzące z państw trzecich, zamieszkujące i pracujące, odpowiednio, w tym państwie członkowskim lub w Bułgarii. Ponadto, zgodnie z zasadą preferencji wspólnotowej, pracownicy migrujący z państw trzecich, zamieszkujący i pracujący w Bułgarii, nie są traktowani korzystniej niż obywatele Bułgarii.'

Rozporządzenie (EWG) nr 1612/68

7

Artykuły 1-6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, s. 2) zawarte są w jego części pierwszej, zatytułowanej 'Zatrudnienie i rodziny pracowników', w tytule I, poświęconym dostępowi do zatrudnienia.

8

Artykuł 1 tego rozporządzenia stanowi:

'1. Każdy obywatel państwa członkowskiego, bez względu na miejsce pobytu, ma prawo do podjęcia działalności jako pracownik najemny i prowadzenia tej działalności na terytorium innego państwa członkowskiego zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi dotyczącymi zatrudnienia obywateli tego państwa.

2. Ma on w szczególności prawo do podjęcia zatrudnienia dostępnego na terytorium innego państwa członkowskiego z takim samym pierwszeństwem, z jakiego korzystają obywatele tego państwa.

9 Artykuł 2 tego rozporządzenia przewiduje:

"Każdy obywatel państwa członkowskiego oraz każdy pracodawca prowadzący działalność na terytorium państwa członkowskiego mogą wymieniać między sobą oferty zatrudnienia, zawierać i wykonywać umowy o pracę, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi, w sposób wolny od wszelkiej dyskryminacji.'

Dyrektywa 2004/114

10

Dyrektywa 2004/114 weszła w życie z dniem 12 stycznia 2005 r. i zgodnie z jej art. 122 akapit pierwszy państwa członkowskie obowiązane były wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy do dnia 12 stycznia 2007 r. Austria dokonała transpozycji tej dyrektywy w dniu 1 stycznia 2006 r.

11

Motyw 6 tej dyrektywy ma następujące brzmienie:

Jednym z celów działania Wspólnoty w dziedzinie edukacji jest promowanie Europy jako całości jako uznanego światowego centrum w zakresie studiów wyższych i szkolenia zawodowego. Wspieranie gotowości obywateli państw trzecich do przyjazdu na terytorium Wspólnoty w celu odbywania studiów jest kluczowym elementem tej strategii. Zbliżenie ustawodawstw krajowych państw członkowskich w zakresie warunków wjazdu i pobytu jest jej częścią."

12

Motyw 7 tej dyrektywy jest sformułowany następująco:

'Migracja w celach określonych w niniejszej dyrektywie, mająca z definicji charakter tymczasowy i niezależny od sytuacji rynkowej w kraju przyjmującym, jest korzystne zarówno dla zainteresowanych migrantów i ich kraju pochodzenia, jak i przyjmującego państwa członkowskiego oraz pomaga wspierać lepsze wzajemne zrozumienie między kulturami.'

13

W odniesieniu do działalności zarobkowej studentów motyw 18 dyrektywy 2004/114 wskazuje:

'W celu umożliwienia studentom będącym obywatelami państw trzecich pokrycia części kosztów studiów, powinni oni mieć dostęp do rynku pracy na warunkach określonych w niniejszej dyrektywie. Zasada dostępu studentów do rynku pracy na warunkach określonych w niniejszej dyrektywie powinna mieć charakter zasady ogólnej; jednakże, w wyjątkowych okolicznościach, państwa członkowskie powinny mieć możliwość uwzględnienia sytuacji na ich krajowych rynkach pracy.'

14

Zgodnie z art. 1 tej dyrektywy:

'Celem niniejszej dyrektywy jest określenie:

a) warunków przyjmowania obywateli państw trzecich na terytorium Państw Członkowskich na okres przekraczający trzy miesiące w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie;

b) zasad dotyczących procedur przyjmowania obywateli państw trzecich w tych celach na terytorium państw członkowskich.'

15

Artykuł 2 lit a) tej samej dyrektywy definiuje 'obywatel państwa trzeciego' jako 'każdą osobę, która nie jest obywatelem Unii Europejskiej w rozumieniu art. 17 ust. 1 Traktatu [WE]'.

16

Artykuł 3 dyrektywy 2004/114 stanowi:

'1. Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie wobec obywateli państw trzecich, którzy ubiegają się o przyjęcie na terytorium państwa członkowskiego w celu odbywania studiów.

[...]

2. Przepisy niniejszej dyrektywy nie mają zastosowania wobec:

[...]

e) obywatel[i] państw trzecich uznawan[ych] zgodnie z przepisami krajowymi zainteresowanego państwa członkowskiego za pracowników lub za osoby prowadzące działalność na własny rachunek.'

17

Artykuł 7 tej dyrektywy, zawarty w rozdziale II poświęconym warunkom przyjęcia i zatytułowany 'Szczególne warunki dotyczące studentów', ma brzmienie następujące:

'1. Poza warunkami ogólnymi określonymi w art. 5, obywatel państwa trzeciego, składający wniosek o przyjęcie w celu odbywania studiów powinien:

a) być przyjęty przez instytucje szkolnictwa wyższego w celu odbycia studiów;

b) przedstawić żądane przez państwo członkowskie dowody wskazujące, że w czasie swojego pobytu będzie posiadać wystarczające środki na pokrycie kosztów utrzymania, studiów i podróży powrotnej. Państwa członkowskie ogłaszają wysokość minimalnej kwoty miesięcznej wymaganej do celu niniejszego przepisu, bez uszczerbku dla indywidualnego badania każdego przypadku;

[...]'

18

Artykuł 17 rzeczonej dyrektywy, wchodzący w skład części IV, noszącej tytuł 'Traktowanie zainteresowanych obywateli państw trzecich' i zatytułowany 'Działalność zarobkowa studentów', stanowi:

'1. Poza czasem studiów i z zastrzeżeniem przepisów i warunków mających zastosowanie do odpowiedniej działalności w przyjmującym państwie członkowskim, studenci mają prawo do podjęcia zatrudnienia i mogą być uprawnieni do prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek. Może zostać uwzględniona sytuacja na rynku pracy w przyjmującym państwie członkowskim.

Jeśli to konieczne, państwo członkowskie wydaje studentom i/lub pracodawcom uprzednie zezwolenia zgodnie z ustawodawstwem krajowym.

2. Każde państwo członkowskie określa maksymalną dozwoloną na taką działalność ilość godzin pracy na tydzień albo dni lub miesięcy na rok, w wymiarze nie mniejszym niż 10 godzin na tydzień albo ekwiwalent tego czasu wyrażony w dniach lub miesiącach na rok.

3. Przyjmujące państwo członkowskie może ograniczyć dostęp do działalności zarobkowej w pierwszym rok pobytu.

4. Państwa członkowskie mogą wymagać od studentów informowania, z wyprzedzeniem lub w inny sposób, organu wskazanego przez dane państwo członkowskie o podejmowaniu działalności zarobkowej. Pracodawcy studentów mogą również podlegać obowiązkowi informowania z wyprzedzeniem lub w inny sposób.'

Prawo austriackie

19

Przepisy krajowe tworzące ramy prawne niniejszego sporu to Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (ustawa o osiedlaniu się i pobycie, BGBl. I, 100/2005), dokonująca transpozycji dyrektywy 2004/114, oraz Ausländerbeschäftigungsgesetz (ustawa o zatrudnianiu cudzoziemców, BGBl. 218/1975) w ich brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na zatrudnienie w sprawie głównej, tj. na dzień 17 marca 2008 r..

Ustawa o osiedlaniu się i pobycie

20

Zgodnie z § 64 ust. 1 i 2 ustawy o osiedlaniu się i pobycie:

'(1) Obywatelom państw trzecich pozwolenie na pobyt w celu odbycia studiów może zostać udzielone, gdy:

1. spełniają oni warunki określone w części 1 i

2. odbywają oni normalne lub szczególne studia na uniwersytecie, szkole wyższej zawodowej lub akredytowanym uniwersytecie prywatnym i w przypadku studiów uniwersyteckich nie służy to wyłącznie nauce języka. Oświadczenie o przejęciu odpowiedzialności jest dopuszczalne.

(2) Wykonywanie działalności zarobkowej reguluje ustawa o zatrudnianiu cudzoziemców. Działalność ta nie może wpływać negatywnie na wymóg realizowania studiów jako wyłącznego celu pobytu.'

Ustawa o zatrudnianiu cudzoziemców

21

Istotne dla sprawy przepisy ustawy o zatrudnianiu cudzoziemców mają następujące brzmienie:

'Przepisy mające zastosowanie do cudzoziemców w dziedzinie zatrudnienia

§ 3 - (1) Z zastrzeżeniem odmiennych przepisów niniejszej ustawy federalnej pracodawca może zatrudnić cudzoziemca wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na zatrudnienie danej osoby, [...]

Przesłanki udzielenia pozwolenia na zatrudnienie

"§ 4 - (1) Z zastrzeżeniem odmiennego uregulowania w dalszej części ustawy pozwolenie na zatrudnienie wydaje się, gdy sytuacja na rynku pracy i jego rozwój dopuszczają zatrudnienie i gdy nie stoją mu na przeszkodzie ważne interesy publiczne ani ogólnogospodarcze..

[...]

(6) Po przekroczeniu maksymalnej dopuszczalnej liczby cudzoziemców zatrudnionych na terytorium kraju związkowego zgodnie z § 13 dalsze pozwolenia na zatrudnienie mogą być wydawane tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki określone w ust. 1 -3 i:

1. Regionalna rada konsultacyjna ('Regionalbeirat') jednomyślnie zarekomenduje wydanie pozwolenia na zatrudnienie albo

2. zatrudnienie cudzoziemca wydaje się wskazane ze względu na jego zaawansowaną integrację albo

3. zatrudnienie miałoby zostać zrealizowane w ramach kontyngentu, o którym mowa w § 5 albo

4. cudzoziemiec spełnia przesłanki określone w § 2 ust. 5 albo

4 a. cudzoziemiec jest małżonkiem bądź niezamężnym/nieżonatym niepełnoletnim dzieckiem (włącznie z pasierbami i dziećmi przysposobionymi) cudzoziemca, który legalnie się osiedlił i ma stałe zatrudnienie;

5. zatrudnienie ma być wykonywane na podstawie porozumienia międzypaństwowego albo

6. cudzoziemiec należy do grupy osób, które nawet po przekroczeniu maksymalnej dopuszczalnej liczby cudzoziemców zatrudnionych na terytorium federacji może zostać dopuszczony do zatrudnienia (§ 12a ust. 2). [...]

[...]

Ocena sytuacji na rynku pracy

§ 4b. (1) Sytuacja na rynku pracy i jego rozwój (§ 4 ust. 1) dopuszczają wydanie pozwolenia na zatrudnienie, gdy miejsce pracy, które miałby zająć cudzoziemiec, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na zatrudnienie, nie może zostać obsadzone przez pracownika krajowego, ani dostępnego na rynku pracy cudzoziemca, którzy byliby skłonni i zdolni wykonywać zatrudnienie, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia, na prawnie dopuszczalnych warunkach. Wśród dostępnych na rynku pracy cudzoziemców preferować należy cudzoziemców uprawnionych do świadczeń z tytułu ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, posiadaczy pozwolenia na pracę, posiadaczy zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na pracę lub zaświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej (Niederlassungsnachweis) i obywatele [Europejskiego Obszaru Gospodarczego] (§ 2 ust. 6) oraz pracownicy tureccy objęci zakresem zastosowania układu stowarzyszeniowego z Turcją. Oceny należy dokonać w odniesieniu do korespondującego z potrzebami przedsiębiorstwa profilu poszukiwanego pracownika, wskazanego we wniosku o wydanie pozwolenia na zatrudnienie. Dowód posiadania wykształcenia niezbędnego dla wykonywania zatrudnienia, względnie innych szczególnych kwalifikacji, przedstawia pracodawca. [...]

Kontyngenty do celów czasowego przyjmowania cudzoziemców

§ 5 - (1) W wypadku przejściowego dodatkowego zapotrzebowania na siłę roboczą, które nie może zostać zaspokojone przez dostępny w kraju potencjał siły roboczej, federalny minister gospodarki i pracy jest upoważniony - w granicach określonych w ustawie o osiedlaniu się i pobycie - do określenia w drodze rozporządzenia kontyngentów liczbowych:

1. w celu czasowego przyjęcia zagranicznej siły roboczej w określonym sektorze gospodarki, kategorii zawodowej lub regionie lub

2. w celu przyjęcia na krótki okres, na potrzeby zbiorów, sezonowych pracowników rolnych upoważnionych do wjazdu na terytorium federalne bez wizy.

[...]

(5) W odniesieniu do cudzoziemców uprawnionych do pobytu w celu odbycia studiów bądź nauki szkolnej pozwolenia na zatrudnienie mogą być wydawane w ramach kontyngentu określonego zgodnie z ust. 1 pkt 1 i 2 jedynie na łączny okres co najwyżej trzech miesięcy w roku kalendarzowym.

[...]'

Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

22

Leopold Sommer, skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, złożył w dniu 30 stycznia 2008 r. wniosek o wydanie zezwolenia na zatrudnienie obywatela Bułgarii, który studiował w Austrii i przebywał tam od ponad roku, w celu przyjęcia go do pracy jako kierowcy w wymiarze 10,25 godzin tygodniowo i za wynagrodzeniem w wysokości 349 euro brutto miesięcznie. Student ten miał wykonywać nocne dostawy w Wiedniu.

23

Decyzją z dnia 8 lutego 2008 r. Arbeitsmarktservice Wien oddaliła ten wniosek na podstawie § 4 ust. 6 pkt 1 ustawy o zatrudnianiu cudzoziemców. L. Sommer złożył od tej decyzji odwołanie, podnosząc, że inne osoby poszukujące pracy niezmiennie odmawiały podjęcia takiej działalności, motywując to faktem, że działalność taka wykonywana jako jedyna nie zapewniała wystarczającej liczby godzin pracy tygodniowo, natomiast jako działalność dodatkowa była nie do pogodzenia z pracą w pełnym wymiarze.

24

Decyzją z dnia 17 marca 2008 r. Arbeitsmarktservice Wien oddaliła odwołanie na podstawie § 66 ust. 4 Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (kodeksu postępowania administracyjnego) w zw. z § 4 ust. 6 ustawy o zatrudnianiu cudzoziemców. W uzasadnieniu wskazał, że maksymalna liczba pracowników zagranicznych, ustalona dla kraju związkowego Wiedeń na 66 000, została już przekroczona o 17 757 dodatkowych pracowników zagranicznych.

25

Leopold Sommer złożył na tę decyzję skargę do sądu odsyłającego, który stwierdził, po pierwsze, że zgodnie z literalną wykładnią art. 1 lit. a) w zw. z art. 2 lit. a) dyrektywy 2004/114 obywatel bułgarski nie wchodzi w zakres zastosowania tej dyrektywy, ponieważ w związku z przystąpieniem Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej z dniem 1 stycznia 2007 r. obywatel taki nie ma już statusu "obywatela państwa trzeciego. Skoro przed tym przystąpieniem obywatel bułgarski, jako obywatel państwa trzeciego, mógł korzystać z praw wynikających z tej dyrektywy, odmowa wydania pozwolenia na zatrudnienie po tym przystąpieniu może stanowić pogorszenie jego sytuacji prawnej lub traktowanie mniej korzystne niż to, z jakim spotykają się studenci z państw trzecich, wyraźnie zabronione w załączniku VI pkt 1 ust. 14 protokołu w sprawie przyjęcia. Sąd odsyłający zwraca ponadto uwagę na zasadę pierwszeństwa wyrażoną w tymże ust. 14.

26

Po drugie sąd odsyłający wskazuje, że na podstawie prawa krajowego, mianowicie § 4 ust. 1 ustawy o zatrudnianiu cudzoziemców, należy przed wydaniem pozwolenia na zatrudnienie ustalić, czy sytuacja na rynku pracy i jego rozwój dopuszczają zatrudnienie i czy nie stoją mu na przeszkodzie ważne interesy publiczne lub ogólnogospodarcze. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 6 w wypadku przekroczenia maksymalnej dopuszczalnej liczby cudzoziemców ustalonej w rozporządzeniu pozwolenie na zatrudnienie może być wydane wyłącznie w sytuacji, gdy spełnione zostały pewne dodatkowe warunki. Sąd wyjaśnia, że ocena sytuacji na rynku pracy i jego rozwoju, a także ważnych interesów publicznych lub ogólnogospodarczych powinna być dokonywana w sposób systematyczny, a nie tylko w wyjątkowych wypadkach i zastanawia się, czy takie uregulowanie nie jest sprzeczne z dyrektywą 2004/114.

27

W tych okolicznościach Verwaltungsgerichtshof postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

'1 Czy dyrektywa 2004/114 [...] ma w Austrii zastosowanie do bułgarskiego studenta z uwagi na pkt 1 ust. 14 akapit pierwszy lub trzeci, zatytułowany 'Swobodny przepływ osób', załącznika VI [do protokołu w sprawie przyjęcia], zatytułowanego 'Wykaz, o którym mowa w art. 20 protokołu: środki przejściowe dla Bułgarii' [do protokołu]?

2) W wypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej: czy prawo Unii, w szczególności art. 17 dyrektywy 2004/114, stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które - tak jak mające zastosowanie w postępowaniu przed sądem krajowym przepisy ustawy o zatrudnianiu cudzoziemców - przewiduje w każdym wypadku ocenę sytuacji panującej na rynku przed wydaniem pracodawcy pozwolenia na zatrudnienie studenta przebywającego na terytorium Austrii już od ponad roku [...] i dodatkowo, w przypadku przekroczenia określonej maksymalnej dopuszczalnej liczby zatrudnionych cudzoziemców, uzależnia wydanie pozwolenia na zatrudnienie od spełnienia dalszych warunków?'

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

W przedmiocie pytania pierwszego

28

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy pkt 1 ust. 14 załącznika VI do protokołu w sprawie przyjęcia należy interpretować w ten sposób, że warunki dostępu studentów bułgarskich do rynku pracy w okresie przejściowym przewidzianym w pkt 1 ust. 2 akapit pierwszy tego załącznika nie mogą być bardziej restrykcyjne niż te, które zostały określone w dyrektywie 2004/114.

29

W tej kwestii należy zauważyć, że podmiotowy zakres zastosowania dyrektywy 2004/114, określony w jej art. 3 ust. 1, obejmuje obywateli państw trzecich ubiegających się o przyjęcie na terytorium państwa w celu odbywania studiów, a pojęcie obywatela państwa trzeciego jest zdefiniowane w art. 2 lit. a) tej dyrektywy i oznacza każdą osobę, która nie jest obywatelem Unii w rozumieniu art. 17 ust. 1 traktatu.

30

Jak podkreśla sąd odsyłający, w następstwie przystąpienia Republiki Bułgarii do Unii z dniem 1 stycznia 2007 r. obywatele bułgarscy przestali być obywatelami państw trzecich i stali się obywatelami Unii. W konsekwencji, poczynając od tego dnia, a tym samym również na dzień złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na zatrudnienie w sprawie głównej, tj. na dzień 30 stycznia 2008 r., obywatele bułgarscy nie wchodzili już w podmiotowy zakres zastosowania tej dyrektywy.

31

Jednak na dzień 30 stycznia 2008 r. dyrektywa 2004/114 obowiązywała od dnia 12 stycznia 2005 r. i termin wyznaczony państwom członkowskim na jej transpozycję upłynął w dniu 12 stycznia 2007 r. W konsekwencji na dzień 30 stycznia 2008 r. dostęp studentów będących obywatelami państw trzecich był uregulowany przepisami dyrektywy 2004/114.

32

Zgodnie z pkt 1 ust. 2 akapit pierwszy załącznika VI do protokołu w sprawie przyjęcia w okresie przejściowym, który może wynosić do pięciu lat od dnia przystąpienia, dostęp obywateli bułgarskich do rynku pracy państw członkowskich podlega środkom krajowym lub środkom wynikającym z umów dwustronnych, regulującym dostęp obywateli bułgarskich do ich rynków pracy.

33

Jednakże - i niezależnie od klauzuli 'standstill' zawartej w tymże pkt 1 ust. 14 - w pkt 1 ust. 14 akapit drugi ustanowiono w każdym razie zasadą pierwszeństwa dla obywateli Unii, na podstawie której państwa członkowskie obowiązane są, w oderwaniu od środków przyjętych w okresie przejściowym, przyznawać pierwszeństwo w dostępie do swych rynków pracy raczej obywatelom państw członkowskich niż pracownikom będącym obywatelami państw trzecich. Zgodnie z tym przepisem obywatele bułgarscy nie powinni korzystać jedynie z takich samych warunków dostępu do rynku pracy państw członkowskich jak obywatele państw trzecich, lecz powinni korzystać z pierwszeństwa w stosunku do tych ostatnich.

34

Jak wskazano w pkt 33 niniejszego wyroku, w dniu 30 stycznia 2008 r., tj. w dniu złożenia wniosku o wydanie spornego w sprawie głównej pozwolenia na zatrudnienie, dostęp obywateli państw trzecich do rynku pracy państw członkowskich był uregulowany przepisami dyrektywy 2004/114.

35

Z klauzuli pierwszeństwa wynika zatem, że obywatele bułgarscy mieli na ten dzień prawo do tego, by przyznawano im dostęp do rynku pracy na warunkach, które nie są bardziej restrykcyjne niż warunki określone w dyrektywie 2004/114 dla obywateli państw trzecich. W konsekwencji, o ile dostęp do austriackiego rynku pracy powinien być przyznany studentowi będącemu obywatelem państwa trzeciego zgodnie z zasadami określonymi w dyrektywie 2004/114, dostęp taki powinien być przyznany studentowi bułgarskiemu na warunkach przynajmniej tak samo korzystnych; ponadto student bułgarski powinien korzystać z pierwszeństwa przed studentem będącym obywatelem państwa trzeciego.

36

Na pytanie pierwsze należy zatem udzielić następującej odpowiedzi: pkt 1 ust. 14 załącznika VI do protokołu w sprawie przyjęcia należy interpretować w ten sposób, że warunki dostępu studentów bułgarskich do rynku pracy w okresie przejściowym przewidzianym w pkt 1 ust. 2 akapit pierwszy tego załącznika nie mogą być bardziej restrykcyjne niż te, które zostały określone w dyrektywie 2004/114.

W przedmiocie pytania drugiego

37

Mając na uwadze treść odpowiedzi udzielonej na pytanie pierwsze, należy udzielić sądowi odsyłającemu wyjaśnień dotyczących kwestii, czy uregulowanie krajowe takie jak to, którego dotyczy sprawa główna, zastrzega wobec obywateli bułgarskich traktowanie bardziej restrykcyjne niż traktowanie zastrzeżone na rzecz obywateli państw trzecich na podstawie dyrektywy 2004/114.

38

Zgodnie z art. 17 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2004/114 studenci, których dotyczy ta dyrektywa, mają prawo do podjęcia zatrudnienia i mogą uzyskać prawo do prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek poza czasem studiów oraz z zastrzeżeniem przepisów i warunków mających zastosowanie do odpowiedniej działalności w przyjmującym państwie członkowskim. Art. 17 ust. 1 akapit pierwszy zdanie drugie pozwala zainteresowanym państwom członkowskim, niezależnie od zasady wyrażonej w zdaniu pierwszym, na uwzględnienie sytuacji na ich rynku pracy.

39

Należy wskazać, że zgodnie z motywami 6 i 7 dyrektywy 2004/114 ma ona za cel wspieranie gotowości studentów, którzy są obywatelami państw trzecich, do przyjazdu do Unii w celu edukacji. Mobilność ta ma na celu 'promowanie Europy [...] jako uznanego światowego centrum w zakresie studiów wyższych i szkolenia zawodowego'.

40

Zgodnie z art. 17 ust. 2 dyrektywy 2004/114 każde państwo członkowskie określa maksymalną dozwoloną na taką działalność ilość godzin pracy na tydzień albo dni lub miesięcy na rok, w wymiarze nie mniejszym niż 10 godzin na tydzień albo ekwiwalent tego czasu wyrażony w dniach lub miesiącach na rok. Jak wynika z art. 17 ust. 1, chodzi o pozwolenie na pracę poza czasem przeznaczonym na studiowanie.

41

Ponadto art. 17 ust. 3 dyrektywy 2004/114 pozwala państwom członkowskim na ograniczenie dostępu do działalności zarobkowej w pierwszym roku pobytu związanego ze studiami i nie jest w tym względzie wymagane żadne uzasadnienie. Do końca pierwszego roku pobytu zainteresowani studenci korzystają więc z dostępu do działalności zarobkowej wyłącznie na zasadach i w granicach określonych w prawie krajowym, natomiast po upływie pierwszego roku pobytu dostęp obywateli państw trzecich podlega przepisom dyrektywy, konkretnie art. 17 ust. 1, 2 i 4..

42

I tak z systematyki dyrektywy 2004/114, w szczególności z jej art. 17, a także z jej celu wynika, że po upływie pierwszego roku pobytu studenta będącego obywatelem państwa trzeciego przyjmujące państwo członkowskie może powołać się na art. 17 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy dla potrzeb uwzględnienia sytuacji na rynku pracy jedynie wówczas, jeżeli wyczerpało możliwości wynikające z art. 17 ust. 2 w celu określenia maksymalnej liczby godzin pracy poza czasem studiów oraz że to uwzględnienie sytuacji na rynku pracy może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach i pod warunkiem, że przedsięwzięte środki są uzasadnione i proporcjonalne do zamierzonego celu.

43

W konsekwencji uregulowanie krajowe takie jak w sprawie głównej, które przewiduje, że należy dokonywać systematycznej oceny rynku pracy oraz że wydanie pozwolenia na zatrudnienie jest dopuszczalne jedyne wtedy, gdy miejsce pracy, które miałby zająć cudzoziemiec, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na zatrudnienie, nie może zostać obsadzone przez pracownika krajowego ani dostępnego na rynku pracy cudzoziemca, którzy byliby skłonni i zdolni wykonywać zatrudnienie, nie może być zgodne z dyrektywą 2004/114, a w szczególności z jej art. 17, ponieważ w ramach tej oceny należy uwzględnić sytuację na rynku pracy bez potrzeby wykazywania istnienia wyjątkowej sytuacji uzasadniającej to uwzględnienie.

44

Jeżeli chodzi o sporny w sprawie głównej przepis uregulowania krajowego, którym w razie przekroczenia ustalonej dla krajów związkowych maksymalnej liczby zatrudnionych cudzoziemców uzależnia wydanie pozwolenia na zatrudnienie, oprócz systematycznej oceny sytuacji na rynku pracy i jego rozwoju, od spełnienia dalszych warunków, należy wyjaśnić, że skoro dyrektywa 2004/114 stoi na przeszkodzie takiej systematycznej ocenie, tym bardziej wyklucza środki krajowe wykraczające poza taką ocenę.

45

Na pytanie drugie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że uregulowanie krajowe tego rodzaju, jak występujące w sprawie przed sądem krajowym, zastrzega wobec obywateli bułgarskich traktowanie bardziej restrykcyjne niż traktowanie zastrzeżone na rzecz obywateli państw trzecich na podstawie dyrektywy 2004/114.

W przedmiocie kosztów

46

Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Sentencja

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

1) Punkt 1 ust. 14 załącznika VI Protokołu dotyczącego warunków i uzgodnień w sprawie przyjęcia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że warunki dostępu studentów bułgarskich do rynku pracy w okresie przejściowym przewidzianym w pkt 1 ust. 2 akapit pierwszy tego załącznika VI nie mogą być bardziej restrykcyjne niż te, które zostały określone w dyrektywie Rady 2004/114/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie.

2) Uregulowanie krajowe tego rodzaju, jak występujące w sprawie przed sądem krajowym, zastrzega wobec obywateli bułgarskich traktowanie bardziej restrykcyjne niż traktowanie zastrzeżone na rzecz obywateli państw trzecich na podstawie dyrektywy 2004/114.

Opinia Rzecznika Generalnego

ECLI:EU:C:2012:116

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO NIILA JÄÄSKINENA

przedstawiona w dniu 1 marca 2012 r. 1

I - Wprowadzenie

1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgerichtshof (Austria), dotyczy wykładni protokołu dotyczącego warunków i uzgodnień w sprawie przyjęcia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej 2 (zwanego dalej 'protokołem'), w szczególności jego art. 20 oraz pkt 1 ust. 14 załącznika VI, zatytułowanego 'Wykaz, o którym mowa w artykule 20 protokołu: środki przejściowe dotyczące Bułgarii', oraz dyrektywy Rady 2004/114/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie 3 .

2. Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy L. Sommerem a Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (agencją regionalną urzędu pracy i zatrudnienia w Wiedniu, zwaną dalej 'Arbeitsmarktservice") w przedmiocie odmowy wydania przez tę ostatnią pozwolenia na zatrudnienie, o które wystąpił L. Sommer, dla obywatela Bułgarii studiującego w Austrii, zamierzającego podjąć tam zatrudnienie w charakterze kierowcy samochodu ciężarowego w niepełnym wymiarze czasu pracy.'

3. Pytania skierowane do Trybunału zmierzają do tego, aby zajął on stanowisko zarówno w przedmiocie okoliczności branych pod uwagę przy dokonywaniu oceny obowiązku 'standstill', o którym mowa w pkt 1 ust. 14 załącznika VI do protokołu, jak i na temat skutku wywieranego przez zasadę pierwszeństwa obywateli Unii, wskazaną w tym samym ustępie, dla sytuacji prawnej studentów bułgarskich w okresie przejściowym przewidzianym w pkt 1 ust. 2 akapit pierwszy załącznika VI rzeczonego protokołu. W tym kontekście niniejsze odesłanie prejudycjalne pozwoli również Trybunałowi na zajęcie stanowiska w przedmiocie dopuszczalności środków przyjmowanych przez państwa członkowskie w celu uregulowania dostępu obywateli bułgarskich do ich rynków pracy w okresie stosowania tych środków.

II - Ramy prawne

A - Prawo Unii

1. Protokół i załącznik VI

4. Traktat o przystąpieniu został podpisany w dniu 25 kwietnia 2005 r. i wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2007 r. (zwanym dalej 'dniem przystąpienia').

5. Zgodnie z art. 1 ust. 3 traktatu o przystąpieniu '[w]arunki i uzgodnienia dotyczące przyjęcia są określone w protokole załączonym do niniejszego traktatu. Postanowienia tego protokołu stanowią integralną część niniejszego traktatu'.

6. Artykuł 20 protokołu, poświęcony przepisom przejściowym, stanowi między innymi, że środki wymienione w załączniku VI do tego protokołu mają zastosowanie do Republiki Bułgarii na warunkach określonych w tym załączniku.

7. Punkt 1 ust. 2 akapit pierwszy załącznika VI do protokołu przewiduje, iż na zasadzie wyjątku od art. 1-6 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty 4 obecne państwa członkowskie będą stosować, aż do końca okresu dwóch lat od dnia przystąpienia (zatem do dnia 1 stycznia 2009 r.), środki krajowe lub środki wynikające z umów dwustronnych, regulujące dostęp obywateli bułgarskich do ich rynków pracy. Państwa członkowskie mogą nadal stosować takie środki do końca okresu pięciu lat od dnia przystąpienia.

8. Punkt 1 ust. 14 załącznika VI do protokołu ma następujące brzmienie:

'Zastosowanie przepisów ustępów 2-5 oraz 7-12 nie spowoduje wprowadzenia warunków dostępu obywateli bułgarskich do rynków pracy obecnych państw członkowskich, które byłyby bardziej restrykcyjne od tych, które obowiązywały w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu.

Niezależnie od stosowania przepisów zawartych w ustępach 1-13 obecne państwa członkowskie, w okresie stosowania środków krajowych lub środków wynikających z umów dwustronnych, przyznają pierwszeństwo dostępu do ich rynku pracy pracownikom będącym obywatelami państw członkowskich przed pracownikami będącymi obywatelami państw trzecich.

Bułgarscy pracownicy migrujący oraz członkowie ich rodzin legalnie zamieszkujący oraz pracujący w innym państwie członkowskim lub pracownicy migrujący z innych państw członkowskich oraz członkowie ich rodzin legalnie zamieszkujący i pracujący w Bułgarii nie są traktowani w sposób bardziej restrykcyjny niż osoby pochodzące z państw trzecich, zamieszkujące i pracujące, odpowiednio, w tym państwie członkowskim lub w Bułgarii. Ponadto, zgodnie z zasadą preferencji wspólnotowej, pracownicy migrujący z państw trzecich, zamieszkujący i pracujący w Bułgarii, nie są traktowani korzystniej niż obywatele Bułgarii.'

2. Dyrektywa 2004/114

9. Dyrektywa 2004/114 weszła w życie w dniu 12 stycznia 2005 r. Zgodnie z jej art. 22 termin transpozycji upłynął w dniu 12 stycznia 2007 r.

10. Motyw 6 tej dyrektywy stanowi, że '[j]ednym z celów działania Wspólnoty w dziedzinie edukacji jest promowanie Europy jako całości jako uznanego światowego centrum w zakresie studiów wyższych i szkolenia zawodowego. Wspieranie gotowości obywateli państw trzecich do przyjazdu na terytorium Wspólnoty w celu odbywania studiów jest kluczowym elementem tej strategii. Zbliżenie ustawodawstw krajowych państw członkowskich w zakresie warunków wjazdu i pobytu jest jej częścią'.

11. Zgodnie z motywem 7 tej samej dyrektywy '[m]igracja w celach określonych w niniejszej dyrektywie, mająca z definicji charakter tymczasowy i niezależny od sytuacji rynkowej w kraju przyjmującym, jest korzystna zarówno dla zainteresowanych migrantów i ich kraju pochodzenia, jak i przyjmującego państwa członkowskiego oraz pomaga wspierać lepsze wzajemne zrozumienie między kulturami'.

12. W odniesieniu do działalności ekonomicznej studentów motyw 18 wskazuje, że '[w] celu umożliwienia studentom będącym obywatelami państw trzecich pokrycia części kosztów studiów powinni oni mieć dostęp do rynku pracy na warunkach określonych w niniejszej dyrektywie. Zasada dostępu studentów do rynku pracy na warunkach określonych w niniejszej dyrektywie powinna mieć charakter zasady ogólnej; jednakże, w wyjątkowych okolicznościach, państwa członkowskie powinny mieć możliwość uwzględnienia sytuacji na ich krajowych rynkach pracy'.

13. Artykuł 1 dyrektywy 2004/114 stanowi:

'Celem niniejszej dyrektywy jest określenie:

a) warunków przyjmowania obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich na okres przekraczający trzy miesiące w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie;

b) zasad dotyczących procedur przyjmowania obywateli państw trzecich w tych celach na terytorium państw członkowskich.'

14. Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. a) dyrektywy pojęcie 'obywatel państwa trzeciego' obejmuje 'każdą osobę, która nie jest obywatelem Unii Europejskiej w rozumieniu art. 17 ust. 1 traktatu.'

15. Artykuł 17 tej dyrektywy, noszący tytuł 'Działalność zarobkowa studentów' i znajdujący się w rozdziale IV, zatytułowanym 'Traktowanie zainteresowanych obywateli państw trzecich', stanowi, co następuje:

'1. Poza czasem studiów i z zastrzeżeniem przepisów i warunków mających zastosowanie do odpowiedniej działalności w przyjmującym państwie członkowskim studenci mają prawo do podjęcia zatrudnienia i mogą być uprawnieni do prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek. Może zostać uwzględniona sytuacja na rynku pracy w przyjmującym państwie członkowskim.

Jeśli to konieczne, państwo członkowskie wydaje studentom lub pracodawcom uprzednie zezwolenia zgodnie z ustawodawstwem krajowym.

2. Każde państwo członkowskie określa maksymalną dozwoloną na taką działalność ilość godzin pracy na tydzień albo dni lub miesięcy na rok, w wymiarze nie mniejszym niż 10 godzin na tydzień, albo ekwiwalent tego czasu wyrażony w dniach lub miesiącach na rok.

3. Przyjmujące państwo członkowskie może ograniczyć dostęp do działalności zarobkowej w pierwszym roku pobytu.

4. Państwa członkowskie mogą wymagać od studentów informowania, z wyprzedzeniem lub w inny sposób, organu wskazanego przez dane państwo członkowskie o podejmowaniu działalności zarobkowej. Pracodawcy studentów mogą również podlegać obowiązkowi informowania z wyprzedzeniem lub w inny sposób.'

B - Prawo krajowe

16. Zgodnie z § 64 ust. 2 Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (ustawy w sprawie pobytu i podejmowania działalności gospodarczej) 5 dokument pobytowy wydawany studentom zagranicznym obejmuje również wykonywanie działalności zarobkowej, z zastrzeżeniem, że omawiana działalność nie prowadzi do uszczerbku dla studiów jako podstawy pobytu.

17. Pozwolenie na zatrudnienie jest przyznawane na podstawie przepisów Ausländerbeschätigungsgesetz (ustawy o zatrudnieniu obcokrajowców, zwanej dalej 'AuslBG') 6 . Paragraf 4 ust. 1 tej ustawy, zatytułowany 'Przesłanki udzielenia pozwolenia na zatrudnienie', stanowi:

'Z zastrzeżeniem odmiennego uregulowania w dalszej części ustawy pozwolenie na zatrudnienie wydaje się, gdy sytuacja na rynku pracy i jego rozwój dopuszczają zatrudnienie i gdy nie stoją mu na przeszkodzie ważne interesy publiczne ani ogólnogospodarcze.'

18. Paragraf 4 ust. 6 AuslBG reguluje sytuacje, w których maksymalna liczba zatrudnionych cudzoziemców, ustalona dla krajów związkowych zgodnie z § 13 tej ustawy, została przekroczona. W takich przypadkach dalsze pozwolenia na zatrudnienie mogą być wydawane tylko pod pewnymi warunkami, o których mowa w tym artykule.

19. Paragraf 4b AuslBG, zatytułowany 'Analiza sytuacji na rynku pracy', stanowi w ust. 1:

'Sytuacja na rynku pracy i jego rozwój (§ 4 ust. 1) dopuszczają wydanie pozwolenia na zatrudnienie, gdy miejsce pracy, które miałby zająć cudzoziemiec, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na zatrudnienie, nie może zostać obsadzone przez pracownika austriackiego ani dostępnego na rynku pracy cudzoziemca, skłonnych i zdolnych wykonywać zatrudnienie, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia, na prawnie dopuszczalnych warunkach. Wśród dostępnych na rynku pracy cudzoziemców preferować należy cudzoziemców uprawnionych do świadczeń z tytułu ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, posiadaczy pozwolenia na pracę, posiadaczy zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na pracę lub zaświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz obywateli EOG (§ 2 ust. 6) i pracowników tureckich objętych zakresem zastosowania układu stowarzyszeniowego z Turcją [...].'

III - Spór przed sądem krajowym, pytania prejudycjalne i przebieg postępowania przed Trybunałem

20. Leopold Sommer, skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, wniósł w dniu 30 stycznia 2008 r. o wydanie pozwolenia na zatrudnienie studiującemu obywatelowi Bułgarii, który przebywał w Austrii od ponad roku, w celu zatrudnienia go jako kierowcy samochodu ciężarowego na potrzeby krótkoterminowego wykonywania dostaw nocnych w Wiedniu. Wniosek ten został oddalony decyzją Arbeitsmarktservice z dnia 8 lutego 2008 r. na podstawie § 4 ust. 6 pkt 1 AuslBG.

21. Leopold Sommer wniósł zażalenie na tę decyzję do Arbeitsmarktservice, który decyzją z dnia 17 marca 2008 r. nie uwzględnił zażalenia, powołując się w szczególności ponownie na § 4 ust. 6 AuslBG oraz uzasadniając, że maksymalna liczba pracowników zagranicznych ustalona dla kraju związkowego Wiedeń została już przekroczona i że warunki dodatkowe ustanowione przez ten przepis nie zostały spełnione. Leopold Sommer wniósł skargę na tę decyzję do sądu krajowego.

22. Zdaniem sądu krajowego z wykładni językowej przepisów art. 1 lit. a) w związku z art. 2 lit. a) dyrektywy 2004/114 wynika, że obywatel Bułgarii nie należy do zakresu stosowania dyrektywy, ponieważ nie jest on już - w następstwie przystąpienia Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej w dniu 1 stycznia 2007 r. - 'obywatelem państwa trzeciego' w rozumieniu tej dyrektywy. W tym względzie sąd krajowy zastanawia się w szczególności nad skutkami przystąpienia Republiki Bułgarii dla sytuacji bułgarskiego studenta. Mówiąc bardziej precyzyjnie, zastanawia się on, czy zmiana wyżej opisanego statutu mogłaby prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej bułgarskiego studenta lub mniej korzystnego traktowania go w porównaniu ze studentami z krajów trzecich, co byłoby sprzeczne z przepisami pkt 1 ust. 14 załącznika VI do protokołu.

23. Sąd krajowy zwraca ponadto uwagę, że wydanie pozwolenia na zatrudnienie uzależnione jest, na podstawie przepisów § 4 ust. 1 AuslBG, od zbadania z jednej strony sytuacji i rozwoju sytuacji na rynku pracy, a z drugiej strony ważnych interesów publicznych lub ogólnogospodarczych mogących stać na przeszkodzie zatrudnieniu tego pracownika.

24. W tych okolicznościach Verwaltunsgerichtshof postanowieniem z dnia 9 grudnia 2010 r. postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

'1) Czy [dyrektywa 2004/114] ma w Austrii zastosowanie do bułgarskiego studenta z uwagi na pkt 1 ust. 14 akapit pierwszy lub trzeci, zatytułowany »Swobodny przepływ osób«, załącznika VI, zatytułowanego »Wykaz, o którym mowa w art. 20 protokołu: środki przejściowe dla Bułgarii« [do protokołu]?

2) W wypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej: czy prawo Unii, w szczególności art. 17 dyrektywy 2004/114, stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które

- tak jak mające zastosowanie w postępowaniu przed sądem krajowym przepisy [AuslBG] - przewiduje w każdym wypadku ocenę sytuacji panującej na rynku przed wydaniem pracodawcy pozwolenia na zatrudnienie studenta przebywającego na terytorium Austrii już od ponad roku (ust. 3 dyrektywy 2004/114) i dodatkowo, w przypadku przekroczenia określonej maksymalnej dopuszczalnej liczby zatrudnionych cudzoziemców, uzależnia wydanie pozwolenia na zatrudnienie od spełnienia dalszych warunków?.'

25. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgerichtshof, został zarejestrowany w sekretariacie Trybunału w dniu 12 stycznia 2011 r.

26. Pisemne uwagi przedstawione zostały przez L. Sommera, rząd austriacki i Komisję Europejską.

Żadna ze stron nie wystąpiła o przeprowadzenie rozprawy.

IV - Analiza

A - W przedmiocie sytuacji prawnej obywateli bułgarskich w następstwie przystąpienia Republiki Bułgarii do Unii

27. Ze względu na złożoność aspektów temporalnych sytuacji prawnej w postępowaniu przed sądem krajowym okazuje się, że użyteczne będzie podsumowanie w formie tabeli synoptycznej terminów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem krajowym.

Data

Prawo Unii

Sytuacja w niniejszej sprawie

12.01.2005 r.

Wejście w życie dyrektywy 2004/114

25.04.2005 r.

Podpisanie traktatu

o przystąpieniu, ustanawiającego obowiązek "standstill"

w protokole

1.01.2007 r.

Wejście w życie traktatu

o przystąpieniu, w tym protokołu

12.01.2007 r.

Upływ terminu na dokonanie transpozycji dyrektywy 2004/114

30.01.2008 r.

Wniosek o wydanie pozwolenia na zatrudnienie złożony przez

L. Sommera

8.02.2008 r.

Decyzja Arbeitsmarktservice o oddaleniu wniosku

17.03.2008 r.

Decyzja Arbeitsmarktservice oddalająca zażalenie

1.01.2012 r.

Zakończenie okresu przejściowego przewidzianego w protokole

28. Jak wynika z powyższej tabeli, L. Sommer złożył w dniu 30 stycznia 2008 r. wniosek o wydanie pozwolenia na zatrudnienie, leżący u podstaw sporu przed sądem krajowym, który dotyczy obywatela Bułgarii studiującego w Austrii. W tym dniu i aż do końca okresu dwóch lat od dnia przystąpienia państwa członkowskie stosowały zgodnie z pkt 1 ust. 2 akapit pierwszy załącznika VI do protokołu środki krajowe lub środki wynikające z umów dwustronnych w celu uregulowania dostępu obywateli bułgarskich do swoich rynków pracy. Zgodnie z tym przepisem rzeczone państwa członkowskie mogą utrzymać takie środki do końca okresu pięciu lat od dnia przystąpienia.

29. Punkt 1 ust. 14 akapit pierwszy załącznika VI do protokołu ogranicza jednak uznaną w tym względzie kompetencję państw członkowskich, wskazując, że odnośne środki przejściowe nie mogą powodować wprowadzenia warunków dostępu obywateli bułgarskich do rynków pracy obecnych w odnośnym czasie państw członkowskich, które to warunki byłyby bardziej restrykcyjne od warunków obowiązujących w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu.

30. W dniu podpisania traktatu o przystąpieniu, czyli w dniu 25 kwietnia 2005 r., dyrektywa 2004/114 była już w mocy od dnia 12 stycznia 2005 r., nawet jeżeli termin transpozycji jeszcze nie upłynął. W rzeczonym dniu podpisania traktatu o przystąpieniu obywatele bułgarscy byli zatem objęci, jako obywatele państw trzecich, dyrektywą 2004/114, której termin transpozycji jednakże jeszcze nie upłynął.

B - W przedmiocie stosowania dyrektywy 2004/114 do studenta bułgarskiego po wejściu Republiki Bułgarii do Unii

31. Poprzez swoje pytanie pierwsze sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy, po pierwsze, klauzula standstill, a po drugie, zasada pierwszeństwa obywateli Unii, o których mowa w pkt 1 ust. 14 załącznika VI do protokołu, skutkują obowiązkiem zastosowania wobec obywatela Bułgarii dyrektywy 2004/114 nawet po przystąpieniu Republiki Bułgarii do Unii.

32. Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie, należy zbadać najpierw zakres obowiązków, o których mowa w pkt 1 ust. 14 załącznika VI do protokołu.

1. W przedmiocie obowiązku "standstill"

33. Obowiązek, który wiąże się z klauzulą standstill zawartą w pkt 1 ust. 14 akapit pierwszy załącznika VI do protokołu, ma na celu zapobiegnięcie temu, aby zastosowanie przepisów przejściowych w państwach członkowskich spowodowało wprowadzenie takich warunków dostępu obywateli bułgarskich do rynków pracy państw członkowskich, które byłyby bardziej restrykcyjne od warunków obowiązujących w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu.

34. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału cel klauzul standstill polega na tym, że państwo członkowskie nie może przyjąć nowych środków, których celem lub skutkiem jest stworzenie warunków bardziej restrykcyjnych niż te stosowane przed datą, od której rzeczone klauzule wchodzą w życie 7 . Przejście od statusu obywatela państwa trzeciego do statusu obywatela Unii po przystąpieniu tego państwa do Unii nie może zatem powodować pogorszenia warunków dostępu do rynku pracy dla osób zainteresowanych.

35. Z tego punktu widzenia obowiązek spoczywający na każdym państwie członkowskim na mocy klauzuli standstill, o której mowa w pkt 1 ust. 14 akapit pierwszy załącznika VI do protokołu, ma charakter statyczny. Klauzula ta ma na celu zapobieżenie degradacji sytuacji prawnej osób zainteresowanych w stosunku do sytuacji prawnej, która istniała w odniesieniu do nich w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu, to jest w dniu 25 kwietnia 2005 r.

36. Jak wskazuje wyraźnie tabela synoptyczna powyżej, dyrektywa 2004/114 była już w mocy w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu, lecz termin na dokonanie jej transpozycji jeszcze nie upłynął. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dyrektywy nie posiadają na tym etapie skutku bezpośredniego 8 , a spoczywający na sądach krajowych obowiązek interpretowania prawa krajowego w zgodności z przepisami tych dyrektyw dotyczy jedynie sytuacji, w których wykładnia 'niezgodna' może poważnie zagrozić, po upływie terminu transpozycji, realizacji celu wytyczonego przez dyrektywę i nie ma na celu nadania w sposób przedwczesny skutku przepisom w niej zawartym 9 .

37. W tym zakresie chciałbym podkreślić, że nie podzielam stanowiska wyrażanego przez rząd austriacki i Komisję, zgodnie z którym treść normatywna dyrektywy 2004/114 określa treść obowiązku 'standstill" zawartego w pkt 1 ust. 14 załącznika VI do protokołu. W dniu podpisania traktatu o przystąpieniu, to jest w dniu 25 kwietnia 2005 r., Republika Austrii nie była zobowiązana, by stosować omawianą dyrektywę ani do obywatela państwa trzeciego, ani do obywatela Bułgarii, ponieważ termin na dokonanie jej transpozycji jeszcze nie upłynął. Wszelka przeciwna wykładnia mogłaby pozbawić znaczenia termin transpozycji i doprowadzić do powstania niepewności co do charakteru prawnego dyrektyw, będących aktami ustawodawczymi, których pewne skutki wiążące powstają dopiero po zakończeniu ich transpozycji do prawa krajowego.'

38. Wynika z tego, że w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu dyrektywa 2004/114 stała na przeszkodzie jedynie temu, aby Republika Austrii przyjmowała przepisy, które mogłyby poważnie zagrażać osiągnięciu celu wyznaczonego w tej dyrektywie. Zakaz ten, który wynika z orzecznictwa Trybunału w sprawie zakończonej ww. wyrokiem Inter-Environnement Wallonie 10 , zmierza do tego, by zagwarantować skuteczność dyrektyw po upływie terminu na dokonanie transpozycji.

39. Z tego względu, poza sytuacjami określonymi w ww. wyroku w sprawie Inter-Environnement Wallonie, treść obowiązku 'standstill' powinna być w niniejszej sprawie określona wyłącznie w świetle środków krajowych lub środków wynikających z umów dwustronnych, a nie w świetle dyrektywy 2004/114. W konsekwencji wspomniany obowiązek 'standstill' może być istotny dla celów dokonania oceny sytuacji prawnej w sprawie przed sądem krajowym, tylko jeżeli austriackie przepisy podlegały zmianom, których skutkiem było utrudnienie studentom bułgarskim dostępu do austriackiego rynku pracy po dniu 25 kwietnia 2005 r. w porównaniu z dostępem gwarantowanym przez przepisy obowiązujące przed tą datą 11 . Do sądu krajowego należy zweryfikowanie, że degradacja taka nie miała miejsca.

2. W przedmiocie zasady pierwszeństwa obywateli Unii

40. Punkt 1 ust. 14 akapit drugi załącznika VI do protokołu ustanawia zasadę pierwszeństwa obywateli Unii, zgodnie z którą państwa członkowskie zobowiązane są, niezależnie od środków przyjętych w okresie przejściowym, przyznawać pierwszeństwo w sprawie dostępu do swych rynków pracy obywatelom państwa członkowskiego przed pracownikami będącymi obywatelami państw trzecich 12 .

41. Podczas gdy obowiązek wynikający z klauzuli standstill posiada charakter statyczny, zasada pierwszeństwa obywateli Unii, która wymaga od państw członkowskich przyznania pierwszeństwa obywatelom Unii w kontekście dostępu do rynku pracy tych państw, jest - z temporalnego punktu widzenia - dynamiczna. Innymi słowy, obywatele bułgarscy powinni mieć, zgodnie z pkt 1 ust. 14 akapit drugi załącznika VI do protokołu, możliwość korzystania nie tylko z tych samych udogodnień w traktowaniu co obywatele państw trzecich w porównywalnej sytuacji, ale również z traktowania preferencyjnego względem tych ostatnich. Treść tego ostatniego obowiązku może zatem zmieniać się w czasie.

42. W niniejszej sprawie dniem istotnym dla celów dokonania oceny sytuacji z punktu widzenia zasady pierwszeństwa obywateli Unii jest dzień 30 stycznia 2008 r., który jest datą złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na zatrudnienie. W tym dniu termin na dokonanie transpozycji dyrektywy 2004/114 upłynął już ponad rok wcześniej.

43. Ustanowione w rzeczonej dyrektywie warunki dostępu do rynku pracy, mimo że nie mają bezpośredniego zastosowania do studenta będącego obywatelem Bułgarii, jakiego L. Sommer pragnąłby zatrudnić w sprawie przed sądem krajowym, stanowią jednak próg minimalny przewidziany w protokole, który obowiązuje również wobec takiego studenta w okresie stosowania środków przejściowych. Wynika z tego, że skutki prawne dyrektywy 2004/114 dotyczące sytuacji studentów będących obywatelami państw trzecich znajdują również zastosowanie do studentów bułgarskich na podstawie rzeczonego obowiązku, który wypływa z traktatu o przystąpieniu, a tym samym z aktu prawa pierwotnego.

44. Jednak wydaje mi się, że w takiej sytuacji skutki prawne dyrektywy powinny być podobne do skutków dyrektywy Unii, a nie do skutków aktu prawa pierwotnego. W przeciwnym razie dyrektywy, których stosowanie wynika z traktatu o przystąpieniu, miałyby większą wartość normatywną niż inne dyrektywy 13 .

45. Zatem warunki ustanowione przez dyrektywę 2004/114 stanowią równocześnie próg minimalny w odniesieniu do stosowania zasady pierwszeństwa obywateli Unii. W konsekwencji, jeśli dostęp do austriackiego rynku pracy powinien być przyznany studentowi, który jest obywatelem państwa trzeciego, zgodnie z warunkami przewidzianymi w dyrektywie 2004/114, student bułgarski powinien móc korzystać z takiego dostępu na warunkach co najmniej równie korzystnych, a ponadto z pierwszeństwem względem innych studentów, będących obywatelami państwa trzeciego 14 .

46. Innymi słowy, w konsekwencji przystąpienia Republiki Bułgarii do Unii obywatele bułgarscy zmienili status obywateli państw trzecich na status obywateli Unii. Taka modyfikacja statusu obywateli bułgarskich nie wymaga, aby obowiązywała wobec nich dyrektywa 2004/114. Jednak z zasady pierwszeństwa obywateli Unii ustanowionej w pkt 1 ust. 14 akapit drugi załącznika VI do protokołu wynika, iż należy uwzględnić warunki dostępu do rynku pracy ustalone w dyrektywie 2004/114 jako minimum mające zastosowanie także do studenta bułgarskiego przez okres obowiązywania środków przejściowych 15 .

47. W konsekwencji, zgodnie z zasadą pierwszeństwa obywateli Unii, obywatel Bułgarii, taki jak w postępowaniu przed sądem krajowym, nie może być traktowany w sposób bardziej niekorzystny (zasada ustanowiona w pkt 1 ust. 14 akapit trzeci załącznika VI do protokołu) od obywatela państwa trzeciego, który znajduje się w porównywalnej sytuacji. Ponadto, co się tyczy dostępu do rynku pracy, powinien on korzystać z takiego dostępu nie tylko na warunkach równie korzystnych jak mające zastosowanie do obywatela państwa trzeciego, ale także z pierwszeństwem względem niego.

48. Niemniej jednak należy podkreślić, że pojęcie 'obywatel państwa trzeciego' nie może dotyczyć osób, które na podstawie umów międzynarodowych zawartych między Unią i państwami trzecimi korzystają z traktowania na równi z obywatelami Unii, takich jak obywatele państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG). Odwrotna wykładnia mogłaby bowiem pozbawić znaczenia system ustanowiony przez protokół w okresie przejściowym, a także mogłaby pozbawić w dużej mierze skuteczności przepis pkt 1 ust. 2 akapit pierwszy załącznika VI do protokołu, przewidujący w okresie przejściowym stosowanie środków krajowych lub środków wynikających z umów dwustronnych 16 .

49. W tym kontekście wydaje mi się również, że należałoby dodać, iż, po pierwsze, zgodnie z zasadą pierwszeństwa obywateli Unii możliwe jest, aby jednostki znajdujące się w sytuacji prawnej takiej jak w postępowaniu przed sądem krajowym powoływały się na przepisy dyrektywy 2004/114, które z punktu widzenia treści są bezwarunkowe i wystarczająco dokładne, przed sądami krajowymi w przyjmującym państwie członkowskim, o ile warunki określone przez orzecznictwo Trybunału dotyczące bezpośredniej skuteczności dyrektyw są spełnione 17 .

50. Z drugiej strony z utrwalonego orzecznictwa wynika, że sądy krajowe są zobowiązane interpretować prawo krajowe w możliwie najszerszym zakresie w świetle brzmienia i celu rozpatrywanej dyrektywy, by osiągnąć przewidziany w niej rezultat. Jak bowiem wynika z rzeczonego obowiązku wykładni zgodnej, sądy krajowe są zobowiązane interpretować odpowiednie przepisy prawa krajowego w sposób zgodny z wymogami dyrektywy 18 .

C - W przedmiocie zgodności uregulowania krajowego takiego jak sporne w postępowaniu przed sądem krajowym z dyrektywą 2004/114

51. Poprzez swoje drugie pytanie prejudycjalne sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze prawo Unii, a w szczególności art. 17 dyrektywy 2004/114, stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które, tak jak mające zastosowanie w postępowaniu przed sądem krajowym przepisy AuslBG, przewiduje w każdym wypadku ocenę sytuacji panującej na rynku pracy przed wydaniem pracodawcy pozwolenia na zatrudnienie studenta przebywającego na terytorium Austrii już od ponad roku i dodatkowo, w przypadku przekroczenia określonej dla odnośnego kraju związkowego maksymalnej dopuszczalnej liczby zatrudnionych cudzoziemców, uzależnia wydanie pozwolenia na zatrudnienie od spełnienia dalszych warunków.

1. W przedmiocie stosunku między celami realizowanymi przez dyrektywę 2004/114 i środkami restrykcyjnymi ustanowionymi przez uregulowania austriackie

52. Aby odpowiedzieć na pytanie zadane przez sąd krajowy, należy przede wszystkim przedstawić cele realizowane przez dyrektywę 2004/114.

53. Zgodnie z motywami 6 i 7 dyrektywy 2004/114 ma ona za cel wspieranie gotowości studentów, którzy są obywatelami państw trzecich, do przyjazdu do Unii w celu edukacji. Mobilność ta ma na celu promowanie Europy jako uznanego światowego centrum w zakresie studiów wyższych i szkolenia zawodowego. W tej dziedzinie chodzi więc o tymczasową i niezależną od stanu rynku pracy migrację, o którą zabiega Unia.

54. Zgodnie z art. 17 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2004/114 studenci objęci tą dyrektywą mają prawo do podjęcia zatrudnienia i do wykonywania działalności zarobkowej na własny rachunek poza czasem studiów, z zastrzeżeniem przepisów i warunków mających zastosowanie do odpowiedniej działalności zarobkowej w przyjmującym państwie członkowskim. Na pierwszy rzut oka może wydawać się, że art. 17 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy przyznaje zainteresowanym podmiotowe prawo dostępu do zatrudnienia, o ile nie chodzi o wykonywanie działalności zarobkowej na własny rachunek. Jednakże zdanie drugie tego przepisu pozwala państwom członkowskim, niezależnie od zasady ustanowionej w zdaniu pierwszym, uwzględniać sytuację na ich rynkach pracy. Artykuł 17 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy przewiduje również możliwość wydania w odpowiednim przypadku uprzedniego zezwolenia studentom lub pracodawcom.

55. Ponadto art. 17 ust. 2-4 dyrektywy 2004/114 wylicza środki, które mogą być stosowane przez państwa członkowskie w celu uregulowania dostępu do zatrudnienia studentów będących obywatelami państw trzecich. Uważam, że państwa członkowskie mają obowiązek zastosowania ich przede wszystkim w celu zapobieżenia tworzeniu przez studentów - będących dodatkowym źródłem siły roboczej - trudności na rynku pracy tych państw.

56. Dopiero po wyczerpaniu wspomnianych możliwości przyjmujące państwo członkowskie może powoływać się na art. 17 ust. 1 akapit pierwszy zdanie drugie dyrektywy 2004/114 w celu uwzględnienia sytuacji na rynku pracy. W tym względzie jestem zdania, że przepis ten może być stosowany tylko pod warunkiem, że chodzi o przypadek wyjątkowy, jak wynika z motywu 18 tej dyrektywy, i że środki są uzasadnione i proporcjonalne do realizowanego celu.

57. Wykładnię tę potwierdza nie tylko systematyka dyrektywy 2004/114, lecz również cel określony w motywie 18, który wskazuje, że dostęp do rynku pracy musi stanowić zasadę ogólną w ramach systemu ustanowionego przez dyrektywę. Pozwala to bowiem zapewnić realizację podstawowego celu tej dyrektywy, przytoczonego już powyżej, który polega na sprzyjaniu mobilności studentów będących obywatelami państw trzecich, mającej formę przyjazdu do Unii w celu edukacji i promowania Europy jako uznanego światowego centrum w zakresie studiów wyższych i szkolenia zawodowego.

58. W konsekwencji w świetle brzmienia art. 17 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2004/114 oraz realizowanych przez nią celów przepis ten należy interpretować w ten sposób, że dostęp do rynku pracy stanowi zasadę mającą zastosowanie do studentów będących obywatelami państw trzecich po pierwszym roku pobytu oraz że ograniczenia tego dostępu stanowią wyjątek. Wynika stąd, że uwzględnienie sytuacji na rynku pracy jest możliwe jedynie w wyjątkowych przypadkach, związanych na przykład z trudnościami napotykanymi przez sektor rynku pracy lub przez pewien region przyjmującego państwa członkowskiego lub też na przykład z zupełnie wyjątkowym pogorszeniem się stanu zatrudnienia na poziomie krajowym 19 .

59. W tym kontekście zwracam uwagę, że sąd krajowy zastanawia się nad sprzecznością, która jego zdaniem istnieje między art. 17 ust. 1 akapit pierwszy zdanie drugie dyrektywy 2004/114 a art. 17 ust. 3 tej dyrektywy.

60. Aby uzgodnić oba te przepisy, należy zastosować wykładnię, która uwzględni ogólną systematykę i cel dyrektywy 2004/114. Artykuł 17 ust. 3 dyrektywy pozwala na ograniczenie dostępu do rynku pracy w pierwszym roku pobytu związanego ze studiami bez wymogu jakiegokolwiek uzasadnienia. Taka możliwość wydaje mi się niezbędna w celu uniknięcia nadużywania dyrektywy oraz zapewnienia, że to studia są właśnie główną przyczyną pobytu zainteresowanych na terytorium krajowym. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z motywem 7 tej dyrektywy migracje w określonych w niej celach mają charakter tymczasowy i niezależny od stanu rynku pracy w przyjmującym państwie członkowskim. Dlatego też zainteresowani studenci aż do końca pierwszego roku pobytu korzystają z dostępu do działalności zarobkowej wyłącznie na warunkach i z zastrzeżeniem ograniczeń przewidzianych w przepisach krajowych.

61. Niemniej jednak taki ograniczony w czasie środek jest mniej restrykcyjny od tego przewidzianego w art. 17 ust. 1 akapit pierwszy zdanie drugie tej samej dyrektywy. Uwzględnienie sytuacji na rynku pracy w przyjmującym państwie członkowskim, dopuszczone przez ten przepis, stanowi bowiem przepis ustanawiający wyjątek o charakterze ogólnym, nieograniczony do pierwszego roku pobytu, który wymaga, jak już wskazałem, istnienia wyjątkowej sytuacji.

62. Jeśli chodzi o przepisy krajowe sporne w postępowaniu przed sądem krajowym, z postanowienia odsyłającego wynika, że uregulowanie to wymaga systematycznej oceny rynku pracy 20 . Mówiąc bardziej precyzyjnie, na podstawie przepisów prawa krajowego, a w szczególności § 4 ust. 1 AuslBG, przed wydaniem pozwolenia na zatrudnienie właściwy organ jest zobowiązany weryfikować, w sposób systematyczny, czy stan i rozwój sytuacji na rynku pracy nie stoi na przeszkodzie temu, aby odnośne miejsce pracy było zajmowane przez studentów, którzy są obywatelami państw trzecich.

63. Natomiast przepis § 4b ust. 1 AuslBG - na mocy którego rzeczone pozwolenie może zostać przyznane takiemu studentowi, tylko jeżeli dane nieobsadzone miejsce pracy nie może zostać zajęte przez obywatela austriackiego lub cudzoziemca traktowanego na równi z obywatelem austriackim, jak obywatel Unii - wydaje mi się uzasadniony w świetle zasady pierwszeństwa obywateli Unii ustanowionej przez prawo Unii i potwierdzonej między innymi w pkt 1 ust. 14 akapit drugi załącznika VI do protokołu.

64. W konsekwencji uregulowanie krajowe powodujące powstanie sytuacji, w której studenci będący obywatelami państw trzecich, objęci zakresem zastosowania dyrektywy 2004/114, nie otrzymują - nawet po zakończeniu pierwszego roku swego pobytu - dostępu do rynku pracy na zasadach ogólnych, lecz jedynie w wyjątkowych przypadkach, jest niezgodne z art. 17 ust. 1 akapit pierwszy rzeczonej dyrektywy.

2. W przedmiocie istnienia uzasadnienia środków restrykcyjnych

65. Aby wykazać istnienie wyjątkowej sytuacji uzasadniającej systematyczną ocenę stanu rynku pracy dla celów wydania pozwolenia na zatrudnienie studentowi będącemu obywatelem państwa trzeciego, powołanie się na względy ogólne dotyczące cech rynku pracy odnośnego państwa członkowskiego wydaje mi się niewystarczające.

66. W tym zakresie chciałbym wyjaśnić, że takie ogólne podejście nie może być uzasadnione w sposób wystarczający poprzez istnienie pewnego, nawet wysokiego, poziomu bezrobocia na krajowym rynku pracy, o ile nie chodzi o sytuację wyjątkową 21 . Podkreślam bowiem, że dyrektywa 2004/114 została przyjęta mimo istnienia znacznego poziomu bezrobocia we wszystkich państwach członkowskich Unii. Tego rodzaju względy ogólne nie mogą zatem uzasadniać środków ustanowionych w spornych przepisach krajowych.

67. Jeśli zaś chodzi konkretnie o dopuszczalność systemu austriackiego spornego w postępowaniu przed sądem krajowym, z postanowienia odsyłającego wynika, że w przypadku przekroczenia maksymalnej dopuszczalnej liczby zatrudnionych cudzoziemców wydanie obywatelom państw trzecich pozwolenia na zatrudnienie jest uzależnione, poza systematyczną oceną stanu i rozwoju sytuacji na rynku pracy, od zastosowania warunków dodatkowych. Zważywszy, że dyrektywa 2004/114 stoi na przeszkodzie systematycznej ocenie sytuacji na rynku pracy, uważam, iż wyklucza ona również tym bardziej przepisy krajowe, które wykraczają poza rzeczoną systematyczną ocenę i które wymagają ponadto spełnienia warunków dodatkowych, takich jak ustanowione przez przepisy krajowe sporne w postępowaniu przed sądem krajowym na potrzeby wydania pozwolenia na zatrudnienie.

68. Wreszcie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy państwa członkowskie przyjmują środki stosowania uregulowania Unii, władze krajowe zobowiązane są do wykonywania swoich uprawnień dyskrecjonalnych w poszanowaniu ogólnych zasad prawa Unii, wśród których znajduje się zasada proporcjonalności 22 . Zgodnie z tą zasadą środki, które państwa członkowskie mają prawo przyjąć, powinny być odpowiednie do osiągnięcia określonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu 23 .

69. W tym kontekście należy również podkreślić, że zakres swobodnego uznania przysługujący państwom członkowskim nie może być wykorzystywany w sposób mogący udaremnić zasadnicze cele dyrektywy 2004/114, które zostały omówione powyżej 24 .

70. Zważywszy na przedstawione argumenty, zadaniem sądu krajowego będzie ustalenie, czy uregulowanie krajowe spełnia wspomniane wymogi i czy dzięki temu może ono stanowić uzasadnienie dla restrykcyjnych środków ustanowionych w przepisach krajowych dotyczących dostępu do austriackiego rynku pracy studentów, którzy są obywatelami państw trzecich.

V - Wnioski

71. Z uwagi na powyższe rozważania proponuję Trybunałowi, aby na pytania prejudycjalne przedłożone przez Verwaltunsgerichtshof odpowiedział w następujący sposób:

1) Dyrektywa Rady 2004/114/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie nie znajduje zastosowania do bułgarskiego studenta po przystąpieniu Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej. Jednakże, zgodnie z zasadą pierwszeństwa obywateli Unii ustanowioną w pkt 1 ust. 14 akapit drugi załącznika VI do protokołu dotyczącego warunków i uzgodnień w sprawie przyjęcia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej, przepisy dyrektywy 2004/114 stanowią w okresie przejściowym, przewidzianym w pkt 1 ust. 2 akapit pierwszy załącznika VI tego protokołu, próg minimalny na potrzeby określenia warunków dostępu studentów bułgarskich do austriackiego rynku pracy. Zasada ta wymaga w szczególności, aby bułgarski student mógł korzystać z takiego dostępu nie tylko na warunkach równie korzystnych jak mające zastosowanie do obywatela państwa trzeciego, lecz także z pierwszeństwem względem tego obywatela.

2) Prawo Unii, a w szczególności art. 17 dyrektywy 2004/114, stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które, tak jak w postępowaniu przed sądem krajowym, przewidują systematyczną ocenę sytuacji na rynku pracy przed wydaniem pracodawcy pozwolenia na zatrudnienie w celu zatrudnienia studenta przebywającego na terytorium danego państwa już od ponad roku i które uzależniają ponadto wydanie takiego pozwolenia na zatrudnienie od spełnienia innych warunków w przypadku przekroczenia określonej górnej granicy liczby cudzoziemców zatrudnionych na odnośnym terytorium.

1

- Język oryginału: francuski.

2

- Dz.U. 2005, L 157, s. 29. Protokół stanowi integralną część traktatu pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Czeską, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estonii, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotwy, Republiką Litwy, Wielkim Księstwem Luksemburga, Republiką Węgier, Republiką Malty, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Portugalii, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (państwami członkowskimi Unii Europejskiej) oraz Republiką Bułgarii i Rumunii, dotyczącego przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej (Dz.U. 2005, L 157, s. 11, zwanego dalej 'traktatem o przystąpieniu').

3

- Dz.U. L 375, s. 12.

4

- Dz.U. L 257, s. 2.

5

- BGBl. I, 100/2005.

6

- Z postanowienia odsyłającego wynika, że do Arbeitsmarktservice należy zastosowanie w niniejszej sprawie wersji ustawy obowiązującej w dniu 30 stycznia 2008 r., czyli w dniu, w którym krajowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez złożenie spornego wniosku o wydanie pozwolenia na zatrudnienie. W odniesieniu do § 4 AuslBG mamy do czynienia z jego brzmieniem opublikowanym w BGBl. I, 78/2007. Jeżeli chodzi o § 4b AuslBG, został on opublikowany w odnośnym brzmieniu w BGBl. I, 28/2004.

7

- Wyrok z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie C-546/07 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I-439, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz również, analogicznie i w odniesieniu do wykładni klauzul standstill w kontekście umowy stowarzyszeniowej EWG-Turcja, wyrok z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie C-256/11 Dereci i in., Zb.Orz. s. I-11315, pkt 88 i przytoczone tam orzecznictwo.

8

- Inaczej mówiąc, jednostki mogą powołać się na przepisy tej dyrektywy wobec danego państwa członkowskiego dopiero po upływie terminu transpozycji. Zobacz podobnie wyrok z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie C-157/02 Rieser Internationale Transporte, Rec. s. I-1477, pkt 69.

9

- Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawach połączonych C-261/07 i C-299/07 VTB-VAB i Galatea, Zb.Orz. s. I-2949, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie C-304/08 Plus Warenhandelsgesellschaft, Zb.Orz. s. I-217, pkt 29.

10

- Wyrok z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie C-129/96, Rec. s. I-7411, pkt 45. Zobacz również wyrok z dnia 26 maja 2011 r. w sprawach połączonych od C-165/09 do C-167/09 Stichting Natuur en Milieu i in., Zb.Orz. s. I-4599, pkt 78, 79 i przytoczone tam orzecznictwo.

11

- Zobacz analogicznie wyrok z dnia 23 marca 1983 r. w sprawie 77/82 Peskeloglou, Rec. s. 1085, pkt 11-14).

12

- Wydaje się, że pierwsze pytanie prejudycjalne zawiera, o ile się nie mylę, pewną nieścisłość, ponieważ wbrew temu, co twierdzi sąd krajowy, zasada pierwszeństwa obywateli Unii jest ustanowiona w pkt 1 ust. 14 akapit drugi załącznika VI do protokołu przystąpienia. Natomiast ust. 14 akapit trzeci rzeczonego załącznika, który jest wskazany w pierwszym pytaniu prejudycjalnym, stanowi, że bułgarscy pracownicy migrujący zamieszkujący oraz pracujący legalnie w innym państwie członkowskim nie mogą być traktowani w sposób bardziej restrykcyjny niż pracownicy migrujący z państw trzecich.

13

- Zasada ta, zgodnie z którą akty prawa wtórnego zachowują swój status prawny w chwili przystąpienia państw do Unii, jest wyraźnie ustanowiona w prawie Unii. Jest ona wyrażona w szczególności w art. 8 ust. 1 protokołu, stanowiącym, że przyjęte przez instytucje akty, do których odnoszą się postanowienia przejściowe ustanowione w tym protokole, zachowują swój status prawny. Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 września 1988 r. w sprawie 203/86 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. s. 4563, pkt 5.

14

- W tym względzie należy podkreślić, że takie priorytetowe traktowanie nie stanowi dyskryminacji obywateli państw trzecich, zakazanej przez art. 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Tak samo jest wówczas, gdy przepisy prawa wtórnego są stosowane wobec obywateli państw trzecich.

15

- W tym kontekście należy również zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału przepisy aktu o przystąpieniu zezwalające na odstępstwa od przepisów traktatu należy - biorąc pod uwagę odpowiednie przepisy traktatu - interpretować wąsko oraz ograniczać do tego, co jest absolutnie niezbędne dla realizacji ich celu. Zobacz podobnie wyrok z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie C-420/07 Apostolides, Zb.Orz. s. I-3571, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo. W niniejszej sprawie oznacza to, że status obywatela Bułgarii powinien możliwie najmniej różnić się od statusu obywateli innych państw członkowskich.

16

- Zobacz analogicznie wyrok z dnia 10 lutego 2011 r. w sprawach połączonych od C-307/09 do C-309/09 Vicoplus i in., Zb.Orz. s. I-453, pkt 35.

17

- Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie C-203/10 Auto Nikolowi, Zb.Orz. s. I-1083, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawach połączonych C-468/10 i C-469/10 ASNEF i FECEMD, Zb.Orz. s. I-12181, pkt 51.

18

- Zobacz, w szczególności jeżeli chodzi o obowiązek wykładni zgodnej, wyrok z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawach połączonych od C-378/07 do C-380/07 Angelidaki i in., Zb.Orz. s. I-3071, pkt 197-207 i przytoczone tam orzecznictwo.

19

- Innymi słowy, sytuacja może zostać uznana za wyjątkową w co najmniej trzech przypadkach. Po pierwsze, może to być problem regionalny, gdy stopa bezrobocia w danym regionie jest znacznie wyższa od średniej krajowej. Po drugie, wyjątkowa sytuacja może być również związana z brakiem równowagi w danym sektorze, w przypadku gdy konkretny sektor rynku pracy boryka się ze znacznymi trudnościami. W końcu po trzecie, stan zatrudnienia może ulec pogorszeniu w wyjątkowy sposób na płaszczyźnie krajowej. Pogorszenie obecnej sytuacji na rynku pracy w Hiszpanii może być przykładem takiej hipotezy.

20

- Należy również zauważyć, że postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 22 listopada 2011 r. sprawa C-568/10 Komisja przeciwko Austrii została wykreślona z rejestru Trybunału. Komisja zarzuciła w tej sprawie Republice Austrii uchybienie zobowiązaniom, które spoczywały na niej na mocy art. 17 dyrektywy 2004/114, poprzez zachowanie w mocy prawa krajowego w przedstawionym wyżej kształcie. Komisja zrezygnowała jednak z tego postępowania w dniu 4 października 2010r. z uwagi na fakt, iż § 4 AuslBG został zmieniony w ten sposób, że przepis ten zawiera odtąd zasadę, zgodnie z którą wydanie pozwolenia na zatrudnienie dla studentów będących obywatelami państw trzecich nie podlega wymogowi systematycznej oceny rynku pracy.

21

- Zobacz przypis 19 niniejszej opinii.

22

- Zobacz w szczególności wyrok z dnia 1 grudnia 2011 r. w sprawie C-145/10 Painer, Zb.Orz. s. I-12533, pkt 105 i przytoczone tam orzecznictwo.

23

- Ibidem, pkt 106 i przytoczone tam orzecznictwo.

24

- Zobacz analogicznie ww. wyrok w sprawie Painer, pkt 107.

© Unia Europejska, http://eur-lex.europa.eu/