Orzeczenia sądów
Opublikowano: OSASz 2019/1/169-178

Decyzja
Prezes Sądu Apelacyjnego w Szczecinie
z dnia 19 listopada 2018 r.
A.029-142/18

UZASADNIENIE

Sentencja

Działając na podstawie: - art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2018.1330 ze zm.); - art. 138 § 2 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 t.j.), po rozpoznaniu odwołania Pana S. K. z dnia 25 października 2018 r. od decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w S. z dnia 19 października 2018 r., nr Adm-028-122/18, uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Prezesowi Sądu Okręgowego w S.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 19 października 2018 r., nr Adm-028-122/18, Prezes Sądu Okręgowego w S., po rozpoznaniu wniosku S. K. z dnia 14 września 2018 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie "zanonimizowanych postanowień Sądu Okręgowego (...) Wydziału Penitencjarnego z posiedzenia w dniu 13 września 2018 r. w ZKS. dot. warunkowego przedterminowego zwolnienia", na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił udzielenia powyższej informacji.

W uzasadnieniu decyzji, Prezes Sądu Okręgowego w S. wskazał, że żądana przez Pana S. K. informacja jest informacją publiczną przetworzoną, albowiem należy ją rozpatrywać w powiązaniu z innymi wnioskami składanymi przez Pana S. K. w trybie dostępu do informacji publicznej. Informacje, jakich żąda wnioskodawca w piśmie z dnia 14 września 2018 r. - postanowienia wydane w określonym dniu, co istotne dzień wcześniej, przed złożeniem wniosku - możliwe są do uzyskania poprzez ich wydrukowanie, a następnie zanonimizowanie. Wnioskodawca zatem powinien wykazać, że działa w interesie publicznym, a informacje, o których chce się dowiedzieć, mają szczególne znaczenie.

Zdaniem Prezesa Sądu Okręgowego w S., wnioskodawca w piśmie z dnia 14 września 2018 r. oraz w piśmie z dnia 10 października 2018 r. nie wskazał, w jakim celu zamierza wykorzystać żądane informacje. Za-żądał wszystkich postanowień wydanych w określonym dniu i w określonym Zakładzie Karnym. W tym dniu w Zakładzie Karnym w S. wydanych było 13 postanowień, będących w zainteresowaniu wnioskodawcy. Zanonimizowanie 13 postanowień wraz z uzasadnieniami jest czynnością czasochłonną.

Ponadto Prezes Sądu Okręgowego w S. wskazał, że zasadniczym znaczeniem dla rozpatrywania niniejszej sprawy jest fakt, iż wnioskodawca sam odbywa karę pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w S. i zainteresowany jest znaczną częścią orzeczeń dotyczących osób osadzonych w tym Zakładzie. Zwrócił również uwagę, że przedmiotowy wniosek złożony został następnego dnia po posiedzeniu Sądu w Zakładzie Karnym. Nadto Pan S. K. złożył już wiele wniosków dotyczących udostępniania informacji publicznych odnoszących się do czynności Sądu Okręgowego w S., związanych z Zakładem Karnym w S. W Oddziale Administracyjnym w roku 2018 zarejestrowano 12 wniosków o dostęp do informacji publicznej złożonych przez Pana S. K. Wnioski Pana S. K. wpływają również bezpośrednio do (...) Wydziału Penitencjarnego - w samym tylko 2018 r. zarejestrowano 16 wniosków.

W ocenie Prezesa Sądu Okręgowego w S., wszelkie składane przez Pana S. K. wnioski o dostęp do informacji publicznych dotyczą (...) Wydziału Penitencjarnego Sądu Okręgowego w S. i jawnie zmierzają do sparaliżowania pracy tego Wydziału. Trudno bowiem w tych wnioskach dopatrzyć się jakiegokolwiek innego celu, chociażby istotnego dla interesu publicznego.

Duża liczba wniosków, zdaniem Prezesa Sądu Okręgowego w S., nie tylko tego jednego, w którym Pan S. K. żąda przesłania zanonimizowanych 13 postanowień, powoduje, że pracownicy sekretariatu wydziału głównie będą się zajmować przygotowywaniem informacji publicznych dla Pana S. K. Nie może zaistnieć taka sytuacja, że sekretariat wydziału skupiony będzie na realizacji wniosków składanych w trybie dostępu do informacji publicznej przez jedną osobę, a nie będzie miał czasu na podstawową działalność jaką jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości.

Wreszcie, Prezes Sądu Okręgowego w S. stwierdził, że w związku z liczbą wniosków składanych przez Pana S. K., przy uwzględnieniu niewielkiego odstępu czasu i dotyczących zawsze działalności (...) Wydziału Penitencjarnego, należy je rozpatrywać jako całość. W ani jednym przypadku wnioskodawca nie wykazał, w jaki konkretnie sposób zamierza wykorzystać pozyskane informacje dla interesu publicznego. Trudno w tej sytuacji uznać, że żądane przez niego informacje mogą być, chociażby hipotetycznie, wykorzystane w interesie publicznym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Pan S. K. podnosząc, że Sąd Okręgowy jest nastawiony stronniczo do Jego osoby.

Ponadto Pan S. K. wskazał, iż ustawa o dostępnie do informacji publicznej, czy innych ustaw nie określa limitu składanych wniosków w miesiącu czy określonym czasie.

Podnosząc powyższe zarzuty, Pan S. K. wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz ponowne rozpoznanie sprawy.

Uzasadnienie prawne

Prezes Sądu Apelacyjnego zważył, co następuje:

Odwołanie okazało się o tyle skuteczne, iż w wyniku jego wniesienia koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) dalej "u.d.i.p", Prezes Sądu Okręgowego w S. odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej wobec uznania, iż nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej uzyskania. W sprawie pozostaje poza sporem, iż żądana przez Pana S. K. informacja ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p., zaś Prezes Sądu Okręgowego w S. jest organem zobowiązanym do jej udostępnienia, w związku z zaliczeniem do kategorii organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do kwestii charakteru informacji publicznej, tj. czy jej wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, czy przetworzonej.

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "informacji przetworzonej". Z tego względu w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych dokonano podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną.

Za informację prostą uznano taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Również wtedy, gdy organ zobowiązany posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, to wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., VIII SA/Wa 1072/11, LEX nr 1107765, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2012 r., II SA/Gd 149/12).

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Analiza orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 446/15, sumującym poglądy orzecznicze w powyższej kwestii stwierdzić należy, iż informacja przetworzona to taka informacja, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste;

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów;

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu;

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego;

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją

- informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać, np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych)

- i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona;

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w założeniu tamować napływ wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych i zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Łodzi z dnia 14 marca 2018 r., II SA/Łd 79/18, Legalis nr 1760886).

Zgodnie z powyższą wykładnią ustawy, informacja publiczna przetworzona, o której mowa w artykule 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to również taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Wskazuje się bowiem, że jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, LEX nr 1068557).

W rozpoznawanej sprawie Prezes Sądu Okręgowego w S. zakwalifikował żądaną przez skarżącego informację publiczną jako informację przetworzoną, właśnie z uwagi na ilość wnioskowanych danych i konieczność dokonania wielu czynności wymagających dużego nakładu pracy, połączonego z anonimizacją, co spowodowałoby dezorganizację pracy jednego z wydziałów Sądu.

Trafnie podnosi skarżący, że jego wniosek dotyczy 13 zanonimizowanych postanowień Sądu w przedmiocie warunkowego przedterminowego zwolnienia, wydanych na posiedzeniu w dniu 13 września 2018 r. w ZK S. i nie obejmuje tak znacznej ilości dokumentów, aby zasadnie uznać, iż udzielenie tej informacji wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpłynie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Sądu Okręgowego w S. wskazuje, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, bowiem żądana informacja na dzień złożenia wniosku nie istnieje, a Pan S. K. składa w niewielkich odstępach czasu wiele wniosków dotyczących działalności (...) Wydziału Penitencjarnego i wnioski te należy rozpatrywać jako całość. W tej sytuacji sekretariat wydziału skupiony będzie na realizacji wniosków składanych w trybie dostępu do informacji publicznej przez jedną osobę i nie będzie miał czasu na podstawową działalność, jaką jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości.

Powyższa argumentacja, w ocenie Prezesa Sądu Apelacyjnego w S., nie uzasadnia przyjęcia, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, a zaskarżona decyzja zapadła z rażącą obrazą art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż wnioskowana informacja nie istnieje. Postanowienia objęte wnioskiem wydane zostały na posiedzeniu Sądu w dniu 13 września 2018 r. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r., II SA/Wa 18/12, LEX nr 1145905). Informacja przetworzona jest zatem jakościowo inną informacją od tej, jaką dysponuje podmiot zobowiązany. Jednocześnie powszechnie podzielany jest pogląd, że takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści, czy anonimizacja, są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności organu nie powstaje bowiem żadna nowa informacja.

Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej (np. anonimizacja), nie mogą w zasadzie zwalniać zobowiązanego podmiotu z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej, przewidzianego w art. 3 u.d.i.p., przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z art. 5 tej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., VIII SA/ Wa 1072/11, LEX nr 1107765). Z przetworzeniem informacji nie można też zrównać samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach, informacji określonych we wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2012 r., II SA/Gd 149/12). Nie stanowi również podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej duża częstotliwość składanych wniosków przez konkretną osobę fizyczną. Trafnie podnosi skarżący, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ograniczeń takich nie przewiduje. Niewątpliwym jest, że stały wzrost wpływu ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej skutkuje wzrostem nakładu pracy organu zobowiązanego związanego z ich rozpoznaniem. Jest to jednak zjawisko powszechne i dotyczy większości sądów w Polsce. I tak przykładowo: w roku 2015 do Sądu Apelacyjnego w Szczecinie wpłynęło 77 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a w 2017 r. zarejestrowano 173 wnioski. Trudności organizacyjno-techniczne jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy jej udzielenia, w szczególności jeżeli nie wiążą się z wyjątkowo dużym nakładem pracy zdeterminowanym szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku.

Brak jest również jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do rozszerzenia zakresu przedmiotowego wniosku w niniejszej sprawie o żądania zawarte w innych wnioskach skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Podkreślić należy, iż konieczność stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wynika wprost z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia jakichkolwiek czynności skutkujących połączeniem przedmiotowego wniosku z innymi wnioskami do łącznego rozpoznania, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje zakresu przedmiotowego sprawy wynikłego z ich połączenia.

Wobec braku należytego wykazania, iż wniosek skarżącego faktycznie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, niecelowym było badanie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przez skarżącego wnioskowanej informacji.

Z tych wszystkich względów Prezes Sądu Apelacyjnego w S. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany do udzielenia wnioskowanej informacji prostej lub należytego i wyczerpującego wykazania, iż wniosek Pana S. K. dotyczy informacji publicznej przetworzonej, mając na uwadze powyższe rozważania organu drugiej instancji.