Ofiarska Małgorzata, Ofiarski Zbigniew, Związki komunalne i metropolitalne w Polsce

Od momentu restytucji, tj. od 1990 r., samorząd terytorialny funkcjonuje w Polsce już 30 lat, stanowiąc ważny element reform ustrojowych, społecznych i gospodarczych. Ich zasadniczym celem była budowa nowoczesnego państwa, z silnie rozwiniętymi mechanizmami demokracji ukierunkowanymi na upodmiotowienie społeczeństwa i włączenie obywateli w procesy decyzyjne, początkowo na poziomie lokalnym, a następnie także regionalnym. W założeniach reformy samorządowej z 1990 r. realizowano koncepcję gminy jednolitej, tzn. nieuwzględniającej różnic pomiędzy poszczególnymi gminami, a wynikających zwłaszcza z ich charakteru miejskiego czy wiejskiego, wielkości i zdolności realizowania różnorodnych zadań. Było to nie tyle wyrazem zamierzonych działań, ile raczej stanowiło konsekwencję dynamiki zmian polityczno-ustrojowych lat 1989–1990. Reaktywowanie samorządu gminnego stanowiło fundamentalną zasadę reformy ustroju państwa w zakresie organizacji, podziału kompetencji i środków finansowych, a także budowy społeczeństwa obywatelskiego. O utworzeniu samorządu tylko na poziomie gminy zadecydowała konieczność pilnego przeprowadzenia reformy i przeprowadzenia 27.05.1990 r. wyborów do rad gmin.

Restytucja polskiego samorządu terytorialnego, a następnie kolejne jego reformy wyraźnie wskazują, że w tym zakresie ścierają się różne koncepcje lub nawet doraźne cele polityczne mające odzwierciedlenie w zmianach ustawodawstwa regulującego ustrój, zadania i materialne (w tym finansowe) podstawy funkcjonowania tej bardzo istotnej instytucji nowoczesnego państwa. Okresowo pojawiają się także zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania samorządu terytorialnego wynikające z cyklicznych kryzysów gospodarczo-finansowych. Okres 30 lat funkcjonowania samorządu terytorialnego pozwala już na identyfikację pewnych tendencji w ewolucji jego prawnej koncepcji. Proces zmian ma charakter dynamiczny, aczkolwiek powszechnie ocenia się, że najistotniejsze problemy organizacyjne i funkcjonalne zostały już rozwiązane .

W koncepcji polskiego samorządu terytorialnego ważne miejsce zajmują różne formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego. Początkowo współdziałanie traktowano marginalnie, ale kolejne lata funkcjonowania samorządu terytorialnego wykazały, że może ono być stosowane w rozwiązywaniu wielu problemów powstających przy realizacji zadań publicznych na poszczególnych stopniach samorządu terytorialnego lub w konkretnych jednostkach samorządu terytorialnego. Problem współdziałania jednostek samorządu terytorialnego ma wymiar wielopłaszczyznowy, o czym świadczą m.in. podejmowane przez trzy dekady inicjatywy ustawodawcze czy próby przyjęcia systemowych rozwiązań ustrojowych dla dużych miast i otaczających je gmin (potrzebę sformułowania specjalnych rozwiązań dla obszarów miejskich wyrażano już w trakcie prac nad projektem ustawy o samorządzie terytorialnym).

Związki jednostek samorządu terytorialnego, wcześniej nazywane związkami komunalnymi, uznaje się za podstawową publicznoprawną instytucjonalną formę współdziałania lokalnych jednostek samorządu terytorialnego . Znaczący wpływ na współczesne rozwiązania prawne dotyczące związków jednostek samorządu terytorialnego mają doświadczenia płynące z funkcjonowania związków komunalnych w II Rzeczypospolitej oraz z rozwoju tej formy w innych państwach Unii Europejskiej, głównie w Niemczech i Francji. Istotne w tym zakresie znaczenie mają również dokonujące się współcześnie w Polsce zmiany polityczne i społeczno-gospodarcze.

W ustawodawstwie stosowano określenie „związek komunalny”, zarówno w latach 1990–1998, tj. w okresie obowiązywania ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie: gminnym), jak i po wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa, wprowadzających kolejną reformę ustrojową państwa. Do 1.01.1999 r. pojęcie związku komunalnego odnosiło się do związku tworzonego przez gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych (art. 64 u.s.g.). Ustawą z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa znowelizowano ustawę o samorządzie gminnym, dostosowując jej rozwiązania do wprowadzonej nowej struktury samorządu terytorialnego w Polsce. Nazwa „komunalny” stała się synonimem określenia „samorządowy” (m.in. użyty w różnych przypadkach i liczbach wyraz „komunalny” został zastąpiony użytym w odpowiednich przypadkach i liczbach wyrazem „gminny” bądź „międzygminny”, a wyraz „terytorialny” został zastąpiony wyrazem „gminny”). Przywołaną wyżej ustawą z 29.12.1998 r. użyte w ustawie o samorządzie gminnym pojęcie związku komunalnego zastąpiono określeniem „związek międzygminny”. Uzasadniając te zmiany, wskazano na potrzebę ujednolicenia siatki pojęciowej używanej dla określenia jednostek samorządu terytorialnego. Przyjęto, że określenie „komunalny” powinno odnosić się do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego (tzn. także do powiatów i województw i ich jednostek organizacyjnych). Najistotniejsze było to, że determinowały je rozwiązania przyjęte w art. 203 ust. 2 Konstytucji RP, poddające kontroli NIK komunalne osoby prawne oraz inne komunalne jednostki organizacyjne . W doktrynie prawa konstytucyjnego przyjmuje się w tym kontekście, że określenie „komunalny” utożsamiane jest przez ustawodawcę z terminem „samorządowy” .

Do 31.12.2015 r. nazwą „związek komunalny” ustawodawca określał związek miasta na prawach powiatu z gminą, która nie posiadała takiego statusu, zawierany na podstawie art. 74 u.s.p. Rozwiązanie to zostało przyjęte w tekście pierwotnym ustawy i nie uległo zmianie nawet po wprowadzeniu reformy ustrojowej państwa z 1998 r. Przepis art. 74 u.s.p. uchylono nowelizacją z 25.06.2015 r. Jednocześnie dokonano zmiany ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej i w jej art. 5 określenie „związki komunalne”, stosowane wcześniej wobec związków międzygminnych, rozszerzono także na związki powiatów i związki powiatowo-gminne .

Obecnie ustawodawca używa terminu „związek komunalny” w kilku aktach prawnych. Należy jednak zauważyć, że pojęcie to jest stosowane w różnych znaczeniach i w każdym przypadku należy interpretować je stosownie do konkretnej sytuacji (najczęściej używane jest na określenie zbiorcze różnych kategorii związków jednostek samorządu terytorialnego bez ich wyszczególniania bądź ze wskazaniem, że pojęcie to obejmuje związki międzygminne, związki powiatów i związki powiatowo-gminne ). Należy podkreślić, że ustawodawca w dalszym ciągu przymiotnikiem „komunalny” określa np. odpady i ścieki, usługi, mienie, grunty, gospodarkę, obiekty, jednostki organizacyjne, przedsiębiorstwa. Ustrojodawca także używa takich zwrotów jak: mienie komunalne, komunalne osoby prawne, komunalne jednostki organizacyjne, środki komunalne.

W piśmiennictwie poszczególni autorzy (niekiedy wprost nawiązując do regulacji prawa niemieckiego) termin „komunalny” utożsamiają z terminem „samorządowy” lub „gminny” . Trybunał Konstytucyjny także ustalał znaczenie określenia „komunalny”, dokonując wykładni językowej (semantycznej) zwrotu „działalność komunalna”. W tym kontekście TK zwrócił uwagę na stosowanie określenia „komunalny” w języku polskim w kilku znaczeniach, m.in. w celu oznaczenia: zadań publicznych podejmowanych przez jakikolwiek podmiot, ale dla zaspokojenia potrzeb zbiorowych mieszkańców danej jednostki osiedleńczej; działalności podejmowanej przez władze miejskie oraz działalności podejmowanej przez władze lokalne na stopniu gminy w ogólności . Niektórzy autorzy związki jednostek samorządu terytorialnego określają także wspólną (zbiorczą) nazwą „związki międzykomunalne” lub „związki samorządowe” . Jeszcze inni autorzy mianem związków jednostek samorządu terytorialnego określają związki metropolitalne oraz związki komunalne .

Z uwagi na przebieg dotychczasowych reform samorządowych w Polsce można wyodrębnić określone cezury czasowe w funkcjonowaniu związków jednostek samorządu terytorialnego. W latach 1990–1998 tworzono tylko związki gminne (międzygminne), ponieważ polski samorząd terytorialny był zorganizowany wyłącznie na stopniu podstawowym (gminnym). Od 1999 r., tzn. od momentu utworzenia samorządu powiatowego i samorządu województwa, umożliwiono organizowanie związków powiatów. Od 2016 r. powstały możliwości tworzenia związków powiatowo-gminnych, a więc współdziałanie w tej formie może obejmować jednostki samorządu terytorialnego z dwóch lokalnych stopni samorządu.

Przyjęcie w 2016 r. podstaw prawnych do tworzenia związków metropolitalnych umożliwiło zrzeszanie się jednostek samorządu terytorialnego położonych w danym obszarze metropolitalnym. Pierwotna koncepcja związku metropolitalnego nie została jednak zrealizowana, ale rzutowała na sposób rozumienia obszaru metropolitalnego, którym powinna być spójna pod względem przestrzennym strefa oddziaływania dużego miasta, charakteryzująca się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych, zamieszkała przez względnie dużą liczbę mieszkańców. Koncepcję tę wykorzystano przy tworzeniu związku metropolitalnego w województwie śląskim, przyjmując, że jest on zrzeszeniem gmin województwa śląskiego charakteryzujących się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych, położonych na obszarze spójnym pod względem przestrzennym i zamieszkałym przez co najmniej dwa miliony mieszkańców.

Współdziałanie nie ma tylko wymiaru formalnego i organizacyjnego, ale również finansowy. Dlatego też podstaw prawnych współdziałania w aspekcie finansowym należy poszukiwać także w aktach prawnych regulujących zasady gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Prawne podstawy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego w Polsce mają zróżnicowaną rangę prawną. Charakteryzują się one także odmienną szczegółowością . Fundamentalne zasady zamieszczono w Konstytucji RP i należą do tego katalogu: zasada współdziałania władz oraz zasada pomocniczości. Ich rozwinięcia dokonano w ustawach regulujących sprawy ustrojowe jednostek samorządu terytorialnego, wzorując się na standardach sformułowanych w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że regulacje prawne publicznoprawnych form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego mają charakter cząstkowy i są rozproszone. Dominującą metodą, zastosowaną przez prawodawcę, stały się odesłania do odrębnych przepisów, zwłaszcza dotyczące zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez związki jednostek samorządu terytorialnego. Przez kilkadziesiąt lat nie podjęto nawet próby uporządkowania tego stanu prawnego (scalanie, komasacja lub częściowa kodyfikacja), obowiązującego w zakresie różnych form współdziałania. Stan rozproszenia regulacji prawnych w odniesieniu do związków dotyczy wszystkich aspektów, tzn. ustrojowych, organizacyjnych, funkcjonalnych i finansowych.

Najbardziej sformalizowana forma współdziałania w samorządzie terytorialnym, tzn. związki, jest dość często wykorzystywana w praktyce. Z informacji zawartych w rejestrze związków międzygminnych, według stanu na dzień 30.09.2020 r., wynika, że wpisano do niego 314 związków (część z nich przekształcono w związki powiatowo-gminne, a niektóre zlikwidowano). Z reguły związki międzygminne są tworzone na czas nieoznaczony do wykonywania zadań głównie z zakresu: ochrony środowiska, gospodarowania odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, lokalnego transportu zbiorowego, produkcji i dostaw energii cieplnej, promocji turystyki i ekologii. Według stanu na dzień 30.09.2020 r. w rejestrze związku powiatów wpisano 7 związków, przy czym 1 został zlikwidowany w 2012 r. Pozostałe związki powiatów utworzono na czas nieznaczony głównie do realizacji zadań z zakresu ewidencji gruntów i budynków. Odrębną kategorią są związki powiatowo-gminne, których w rejestrze według stanu na dzień 30.09.2020 r. było 13, przy czym aż 8 związków wykonywało zadania z zakresu publicznego transportu zbiorowego.

Dane ilościowe i jakościowe dotyczące związków jednostek samorządu terytorialnego, w tym efekty materialne ich działalności oraz rola, jaką pełnią w zacieśnianiu więzi funkcjonalnych między tymi jednostkami, uzasadniają stwierdzenie, że jest to ważny obszar do prowadzenia badań dotyczących prawnej instytucji samorządu terytorialnego. Procedura tworzenia związków, istota i zakres zadań publicznych oraz związane z nimi kompetencje oraz środki realizacji, zasady gromadzenia środków finansowych niezbędnych do wykonywania zadań, wewnętrzna organizacja związku, relacje między związkiem a uczestniczącymi w nim jednostkami samorządu terytorialnego sprawiają, że jest to obszerna płaszczyzna wymagająca analizy wielu aktów prawnych o zróżnicowanej randze prawnej. W znaczącym zakresie niezbędne jest prowadzenie badań o charakterze interdyscyplinarnym, w szczególności z zakresu prawa ustrojowego, materialnego i procesowego prawa administracyjnego, prawa finansowego oraz prawa cywilnego. Dowodzi to złożoności tej problematyki i konieczności stosowania różnych metod badawczych.

Weryfikacji poddano tezę o niezbędności tworzenia rozwiązań prawnych umożliwiających jednostkom samorządu terytorialnego podejmowanie i rozwijanie form współdziałania, w tym poprzez tworzenie związków, które stanowią najbardziej trwałą i sformalizowaną formę współdziałania w samorządzie terytorialnym. Współdziałanie jest obiektywną koniecznością wynikającą z różnego poziomu rozwoju poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, ich odmiennego potencjału cywilizacyjnego, warunkowanego zasobami ludnościowymi, składnikami materialnymi, infrastrukturą, dostępem do zasobów naturalnych oraz wyposażeniem w źródła dochodów. Często również o podjęciu określonej formy współdziałania przesądza zakres i charakter realizowanych zadań. Niektóre z nich, ze względów efektywności ekonomicznej, powinny być wykonywane wspólnie, natomiast ewentualna ich samodzielna realizacja przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzi do nieuzasadnionego wzrostu kosztów i nadmiernych wydatków finansowanych ze środków publicznych.

W okresie poświęconym przygotowywaniu projektu reformy administracji publicznej intensywnie dyskutowano o różnych koncepcjach dotyczących ponadgminnej jednostki samorządu terytorialnego. Jedna z nich zakładała wykorzystanie instytucji związków międzygminnych, których tworzenie byłoby preferowane przez państwo. Z tą koncepcją wiązał się postulat ustawowego zagwarantowania związkom prawa do subwencji udzielanych z budżetu państwa. Opowiadano się także za ograniczeniem swobody rozwiązania związku i występowania z niego. Oceniano, że konstrukcja ustrojowoprawna związku międzygminnego stwarza warunki pozwalające gminom odpowiednio zorganizować proces zaspokajania potrzeb społecznych i zbiorowych w skali przekraczającej granice i możliwości jednej gminy . Wnikliwie analizując tę koncepcję, pozytywnie oceniono uzależnienie tworzenia związków od woli rad gmin. Przyjęcie takiego rozwiązania pozwoliłoby uniknąć schematycznego, odgórnego i kosztownego tworzenia jednostek ponadgminnych, bez względu na uwarunkowania społeczne. Jednocześnie pewnych zagrożeń upatrywano w tym, że dobrowolność przystępowania, występowania ze związków i ich rozwiązywania mogłaby okazać się zjawiskiem niepożądanym dla praktyki ich funkcjonowania. Obawiano się także, że administrowanie i zarządzanie na poziomie ponadgminnym w skali państwa nie byłoby jednolite z powodu nierównomiernego pokrycia siecią związków terytorium państwa, a zarazem tworzone związki byłyby mało podatne na wpływy polityczno-administracyjne rządowego centrum administracji .

Pozostawienie jednostkom samorządu terytorialnego swobody w wyborze formy współdziałania (instytucjonalnej lub pozainstytucjonalnej) sprawia jednak, że wybór taki jest najbliższy potrzebom zgłaszanym przez zainteresowane jednostki. Powstrzymanie się prawodawcy od ustalania sztywnych reguł dotyczących związków, np. minimalnej liczby członków związku, rodzajów wykonywanych zadań lub minimalnej kwoty dochodów i wydatków budżetu związku, umożliwia tworzenie i funkcjonowanie takich związków, których zakres działania jest optymalnie dostosowany do potrzeb i możliwości ich założycieli i członków.

Podstawową metodą badawczą zastosowaną w pracy jest metoda dogmatycznoprawna. Przeprowadzono kompleksową i wszechstronną analizę materiału normatywnego obowiązującego w różnych okresach w odniesieniu do badanej problematyki, a także poglądów nauki prawa i dorobku orzecznictwa sądów oraz organów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. W ten sposób zrealizowano zasadniczy cel, tzn. wykazano, że formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego w Polsce – wzorowane w pewnym sensie na rozwiązaniach stosowanych zarówno w II Rzeczypospolitej, jak i w państwach Europy Zachodniej – mogą stanowić mechanizm odpowiedniej, dobrowolnej i oddolnie dokonywanej korekty zastosowanego przez ustawodawcę sposobu podziału zadań między takie jednostki i przyporządkowanych im środków koniecznych do ich realizacji.

Uzupełniająco zastosowano także inne metody badawcze, tj. empirycznoprawną, uwzględniającą elementy stosowania prawa. W niezbędnym zakresie, wyznaczonym tytułem niniejszej pracy, dokonano analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych i powszechnych, a także regionalnych izb obrachunkowych. Umożliwiło to identyfikację najważniejszych problemów związanych ze stosowaniem formy współdziałania w postaci związków jednostek samorządu terytorialnego oraz związku metropolitalnego.

Przyjęte cele badawcze oraz główna teza, a także zastosowane metody prowadzonych badań wywarły bezpośredni wpływ na strukturę pracy. Złożona jest ona z wprowadzenia, pięciu merytorycznych części oraz zakończenia. Pracę uzupełniają wykazy wykorzystanej literatury przedmiotu, aktów prawnych i orzeczeń oraz ważniejszych skrótów. Uwzględniając potrzeby analizy i oceny obecnego stanu prawnego odnoszącego się do publicznoprawnych form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, ich znaczenia dla funkcjonowania społeczności lokalnych i regionalnych oraz wskazania możliwych kierunków rozwoju tych form, wyznaczono określone obszary badawcze. Poddano analizie fundamentalne założenia współdziałania, ujęte w szerszej perspektywie historycznej i prawnoporównawczej, pozwalającej na zidentyfikowanie tendencji ewolucyjnych związków jako najbardziej zaawansowanych form współdziałania oraz ich znaczenia dla wykonywania zadań publicznych w samorządzie terytorialnym.

W części pierwszej, poświęconej związkom jednostek samorządu terytorialnego (międzygminnym, powiatów oraz powiatowo-gminnym), przeprowadzono analizę regulacji prawnych dotyczących zasad tworzenia związków. Przedstawiono podstawy prawne tworzenia związków, ich istotę, przesłanki i cele tworzenia, potencjalnych uczestników, etapy procedury tworzenia związków, ich wewnętrzną organizację i kompetencje poszczególnych organów. Odniesiono się także do regulacji materialnoprawnych i proceduralnych dotyczących przekazywania związkom zadań publicznych do realizacji. Aspekty materialnych podstaw funkcjonowania związków, prezentowane w tej części pracy, dotyczą: statusu finansowoprawnego związków, źródeł ich dochodów, udzielania i przyjmowania pomocy rzeczowej i finansowej przez związki oraz stosowania określonych preferencji podatkowych w odniesieniu do dochodów związków. W celu kompleksowego i wyczerpującego przedstawienia wszystkich problemów wynikających z funkcjonowania związków scharakteryzowano najważniejsze regulacje dotyczące przystępowania i występowania członków ze związku i związane z tym rozliczenia. Omówiono również wybrane aspekty dotyczące przekształcenia związku jednoimiennego (międzygminnego lub powiatowego) w związek dwuimienny (powiatowo-gminny) oraz procedury likwidacji związku.

Uznano, że związki jednostek samorządu terytorialnego stanowią jedną z ważniejszych form współdziałania w wykonywaniu zadań w samorządzie terytorialnym, w ramach specjalnie utworzonej w tym celu osoby prawnej, będącej jednocześnie jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych, ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z jej statusu finansowoprawnego. Krytycznie oceniono rozwiązania prawne odnoszące się do obowiązujących zasad gospodarki finansowej związków, a w szczególności brak kompleksowych w tym zakresie uregulowań adresowanych wyłącznie do tej formy współdziałania i nadużywanie przez prawodawcę klauzuli odpowiedniego stosowania do związków przepisów o gospodarce budżetowej gmin lub powiatów.

W drugiej części, poświęconej związkom metropolitalnym, wyeksponowano zagadnienia dotyczące genezy i kształtowania się polskiej koncepcji związku metropolitalnego. W tym celu sięgnięto do opracowanych już w 1993 r. projektów samorządu powiatowego, a także omówiono główne założenia programu pilotażowego reformy administracji publicznej, którego merytoryczną kontynuację stanowiły miejskie strefy usług publicznych. Umożliwiło to identyfikację głównych czynników, które istotnie wpłynęły na sposób rozumienia określenia „obszar metropolitalny”, naturalnie łączonego z konstrukcją prawną związku metropolitalnego. Poddano szczegółowej i wielowątkowej analizie unormowania kształtujące istotę, status prawny oraz cele tworzenia związku metropolitalnego, a także uczestnictwa w nim. Przedstawiono kolejne etapy procedury tworzenia związku oraz ustalania i ewentualnej zmiany jego obszaru. Uznano, że istotne jest również poddanie ocenie regulacji prawnych dotyczących organów związku metropolitalnego, ich kompetencji oraz innych podmiotów mających wpływ na funkcjonowanie związku.

O praktycznym znaczeniu związku metropolitalnego decyduje nie tylko jego formalnoprawny status, ale przede wszystkim zakres zadań oraz sposoby ich realizacji. W tym celu omówiono przedmiotowy zakres tych zadań, możliwości ich wykonywania za pomocą utworzonych przez związek jednostek organizacyjnych, a także w drodze współdziałania ze stowarzyszeniami jednostek samorządu terytorialnego. Materialne podstawy funkcjonowania związku metropolitalnego zaprezentowano w dwóch głównych obszarach. Pierwszy dotyczy mienia związku, natomiast drugi odnosi się źródeł dochodów. Poszczególne kwestie są przedstawiane zarówno w sposób statyczny, jak i dynamiczny. Ważne jest bowiem nie tylko zaprezentowanie pewnego istniejącego stanu, np. posiadania przez związek majątku, ale również możliwych sposobów obrotu poszczególnymi składnikami majątkowymi związku w celu zwiększania stanu posiadania lub zmniejszania tego stanu poprzez zbycie składników zbędnych. Podobnie odniesiono się do źródeł dochodów związku. Istotne jest nie tylko posiadanie danego źródła dochodów, ale również jego eksploatacja (pobieranie z niego dochodów) i związane z tym efekty w postaci wpływów, które w poszczególnych latach budżetowych mogą ulegać zmianom.

Należy podkreślić, że potrzeba współdziałania na obszarach wielkich miast i powiązanego z nim funkcjonalnie bezpośredniego otoczenia była zauważalna już na wiele lat przed utworzeniem związku metropolitalnego w województwie śląskim . Skala i tempo współczesnych procesów urbanizacyjnych oraz konieczność realizowania zadań przekraczających granice administracyjne miast stwarzają szczególne zapotrzebowanie na współdziałanie w ramach wielu dziedzin życia społecznego i gospodarczego. Konieczność współdziałania na obszarach metropolitalnych, zwłaszcza w celu poprawy funkcjonowania sfery usług publicznych, planowania przestrzennego i zarządzania w większej skali, współcześnie nie budzi już żadnych wątpliwości. W praktyce organizacja obszaru metropolitalnego może opierać się zarówno na dobrowolnej współpracy gmin wchodzących w skład obszaru metropolitalnego, jak i powołanym ustawowo obligatoryjnym związku jednostek samorządu terytorialnego. Pomimo zróżnicowanych ram instytucjonalnego współdziałania w wykształconych w państwach UE modelach organizacji obszaru metropolitalnego jego przebieg uznaje się za szczególnie istotny w zakresie planowania przestrzennego oraz z punktu widzenia formułowania i wdrażania polityki rozwoju.

W trzeciej części, z uwagi na równolegle obowiązujące regulacje prawne, poddano szczegółowej analizie i ocenie źródła przychodów związków jednostek samorządu terytorialnego oraz związku metropolitalnego. Uwagę skupiono przede wszystkim na przychodach o charakterze zwrotnym (pożyczkach, kredytach oraz emisji dłużnych papierów wartościowych), które są dominującym sposobem gromadzenia dodatkowych środków finansowych nie tylko przez jednostki samorządu terytorialnego, ale również przez związki. Problem ten ukazano na szerszym tle, jakim jest dług publiczny powstający w sektorze samorządowym. W tym celu poddano szczegółowej analizie ustawowe ograniczenia dotyczące długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego oraz związków, ponieważ kwestie te pozostają w ścisłych relacjach.

Związki jednostek samorządu terytorialnego oraz związek metropolitalny, podobnie jak jednostki samorządu terytorialnego, obowiązane są do corocznego przyjmowania budżetów. W części czwartej monografii szczegółowo przedstawiono główne etapy procedury budżetowej stosowanej w tych związkach, a mianowicie przygotowanie projektu uchwały budżetowej, jej uchwalenie, wykonywanie oraz kontrolę wykonania budżetu wraz instytucją absolutorium. Zwrócono uwagę na problem wynikający z odpowiedniego w tym zakresie stosowania do związków przepisów regulujących procedurę budżetową w jednostkach samorządu terytorialnego, w tym nakładanie się terminów ukończenia określonych prac budżetowych w związkach oraz w jednostkach samorządu terytorialnego będących ich członkami. Przedstawiając poszczególne czynności realizowane w ramach procedury budżetowej, wyeksponowano szczególnego rodzaju podział zadań między zarząd związku oraz zgromadzenie związku, tzn. organów związku wykonujących zasadnicze czynności oraz podejmujących najistotniejsze rozstrzygnięcia na poszczególnych etapach procedury budżetowej. W niezbędnym zakresie omówiono także działania podejmowane w ramach procedury budżetowej przez skarbnika związku oraz komisję rewizyjną. Dopełnieniem tej kompleksowej analizy są zagadnienia dotyczące roli i znaczenia czynności nadzorczych oraz opiniodawczych wykonywanych przez regionalne izby obrachunkowe, począwszy od etapu przygotowywania projektu budżetu związku aż do momentu postępowania absolutoryjnego.

W ostatniej, piątej części monografii przedstawiono wybrane problemy dotyczące ochrony samodzielności związków, będącej ważnym elementem polskiego samorządu terytorialnego. W tym kontekście omówiono istotę, kryteria oraz zakres nadzoru sprawowanego nad działalnością związków przez wojewodów oraz regionalne izby obrachunkowe. Wykazano, że istnieje uzasadniona potrzeba sprawowania wyodrębnionego i specjalnego nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w odniesieniu do aktów prawnych podejmowanych przez organy związku w sprawach finansowych.

W zakończeniu oceniono dotychczasowe efekty wynikające z zastosowanych rozwiązań prawnych w zakresie współdziałania w formie związków jednostek samorządu terytorialnego oraz związku metropolitalnego. Uznano, że przyjęta w Polsce koncepcja współdziałania, oparta na zasadzie dobrowolności, ewoluowała we właściwym kierunku, który uwzględniał kolejne reformy dokonywane w organizacji i zakresie zadań samorządu terytorialnego. Sukcesywnie poszerzano możliwości podejmowania współdziałania w formie związków. Początkowo tę formę udostępniono gminom, a następnie powiatom. Charakterystycznym trendem były najpierw związki jednoimienne (międzygminne, powiatów), a po upływie ponad 20 lat od momentu restytucji samorządu terytorialnego umożliwiono tworzenie związków dwuimiennych (powiatowo-gminnych). Wprowadzanie takich rozwiązań poszerza możliwości współdziałania. Utrzymywanie reguły dobrowolności w tworzeniu związków oznacza, że decyzja o wyborze tej formy współdziałania zależy od oceny zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego. O wykonywaniu zadań publicznych w ramach związku powinny przesądzać przesłanki skuteczności i efektywności prowadzące do optymalnej realizacji zadań w aspekcie administracyjnym, finansowym, organizacyjnym lub innym.

Można przyjąć, że właśnie dobrowolność w tworzeniu związków przez jednostki samorządu terytorialnego powinna być uznawana za jedną z kardynalnych cech samorządu terytorialnego. W art. 16 ust. 2 Konstytucji RP sformułowano zasadę samodzielności w procesie realizacji zadań, wykonywanych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego. Samodzielność ta oznacza jednocześnie swobodę wyboru sposobu realizacji zadań publicznych. Mogą one wykonywać te zadania indywidualnie albo powierzać ich wykonanie – na określonych zasadach – innym podmiotom. W tym drugim przypadku realizacja zadań może polegać na ich wykonaniu w formie związków lub porozumień zawieranych z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, a także w drodze zawierania przez jednostki samorządu terytorialnego umów z innymi podmiotami.

Wiele związków jednostek samorządu terytorialnego istnieje i funkcjonuje już blisko od ćwierćwiecza, licząc od momentu ich zarejestrowania. Dowodzi to, że są one potrzebną formą współdziałania w samorządzie terytorialnym. Występujący od momentu restytucji samorządu terytorialnego stan, w którym funkcjonują jednostki samorządu terytorialnego zróżnicowane pod względem ludnościowym, majątkowym, dochodowym, obszarowym, infrastrukturalnym, staje się głównym czynnikiem (obiektywną koniecznością) podjęcia współdziałania przy wykonywaniu różnych zadań. Ilościowy i jakościowy przyrost zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, ich coraz bardziej złożony charakter, rosnące koszty realizacji zadań, a także ujawniające się nowe potrzeby społeczne sprawiają, że poszczególne formy współdziałania, w tym związki, mogą być wykorzystywane do wtórnej repartycji zadań, kompetencji oraz środków. Umożliwiają korygowanie ustawowo określonego podziału zadań samodzielnie przez zainteresowane podmioty, bez potrzeby zmiany układu zadań w drodze prac legislacyjnych.

Pierwotnie intencją ustawodawcy było skonstruowanie jednostek samorządu terytorialnego, zarówno pod względem terytorialnym, organizacyjnym, jak i finansowym, w taki sposób, aby samodzielnie mogły wykonywać przekazane im zadania. Dopuszczono jednak możliwość realizacji zadań w różnych formach współdziałania. Wynika to z faktu, że sytuacja poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (zwłaszcza w znaczeniu organizacyjnym i finansowym) jest zróżnicowana. Formalnie ustawodawca dokonał unifikacji ich sytuacji, ustalając dla poszczególnych kategorii jednostek samorządu terytorialnego ramowy zakres działania i nakładając jednakowe obowiązki wykonania określonych zadań. Ustawowy podział zadań i kompetencji pomiędzy poszczególne kategorie jednostek samorządu terytorialnego nie ma jednak charakteru sztywnego w przypadku, gdy ich realizacja może następować z wykorzystaniem różnych form współdziałania. W doktrynie trafnie zauważono, że „współczesnego samorządu terytorialnego nie można traktować wyłącznie jako struktury statycznej – wręcz odwrotnie – samorząd ten znajduje się w ciągłym rozwoju” , który może być wspierany poprzez dobrowolnie wykorzystywane formy współdziałania, w tym polegające na tworzeniu złożonych struktur organizacyjnych w postaci związków.

W doktrynie prowadzona jest od wielu lat dyskusja dotycząca relacji zachodzących pomiędzy współdziałaniem jednostek samorządu terytorialnego a zasadą pomocniczości. Z jednej strony uznano, że upoważnienie jednostek samorządu terytorialnego m.in. do tworzenia związków jest wyrazem respektowania (urzeczywistnienia) zasady pomocniczości , z drugiej strony natomiast oceniono, że współdziałanie stanowi najpełniejszą formę zasady pomocniczości . Można przywołać również odmienne (krytyczne) poglądy, według których przekazanie związkowi zadań przez jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi realizacji zasady pomocniczości w znaczeniu przyjętym w preambule Konstytucji RP. Związek jednostek samorządu terytorialnego jest podmiotem zlokalizowanym „dalej” od obywateli (mieszkańców wspólnoty samorządowej) niż sama jednostka samorządu terytorialnego, a więc nie dochodzi do przekazywania zadań bliżej mieszkańców . W ostatnim okresie zauważono również, że zasada pomocniczości ma istotne znaczenie w kontekście funkcjonowania związku metropolitalnego. Wpływa na właściwe identyfikowanie zadań będących refleksem zbiorowych potrzeb mieszkańców obszarów metropolitalnych jako zadań metropolitalnych, a także merytoryczne uzasadnienie powołania nowych struktur (jednostek organizacyjnych) zdolnych do efektywnego ich wykonywania .

Obszerny obszar badawczy, którego głównym elementem pozostają związki jednostek samorządu terytorialnego oraz związek metropolitalny, determinował przeprowadzenie analizy i oceny przepisów wielu aktów prawnych regulujących kwestie ustrojowo-organizacyjne i finansowo-podatkowe w samorządzie terytorialnym, a także prowadzenia gospodarki komunalnej, zaciągania i spłaty zobowiązań, planowania, gospodarowania różnymi składnikami majątkowymi, wykonywania usług publicznych dla dużych grup społecznych. Wymagało to przeprowadzenia wielowątkowych rozważań na tle regulacji zawartych w wielu aktach prawnych. Oprócz materiału normatywnego wykorzystano także dorobek doktryny prawa administracyjnego i samorządu terytorialnego, prawa finansów publicznych i podatkowego, publicznego prawa gospodarczego oraz prawa rynku finansowego. Współdziałanie w samorządzie terytorialnym jest przedmiotem zainteresowania przedstawicieli różnych nauk (prawnych, ekonomii i finansów, o zarządzaniu, o polityce i administracji, socjologicznych), ponieważ wywołuje różne skutki prawne, społeczne, ekonomiczne. Poddano analizie tezy i uzasadnienia wielu wyroków sądów oraz rozstrzygnięć organów nadzoru, zwłaszcza dotyczących zakresu kompetencji organów związków i wymogów prowadzenia gospodarki finansowej. Nakaz odpowiedniego stosowania do związków przepisów regulujących działalność jednostek samorządu terytorialnego sprawia, że wyroki i rozstrzygnięcia organów nadzoru dotyczące tych jednostek mogą być przydatne do badań prowadzonych w odniesieniu do związków.

Wykorzystano również ustalenia zawarte w urzędowych interpretacjach przepisów prawa. Zamieszczone w ich treści oceny dokonane przez interpretatora nie mają charakteru powszechnego i nie mogą być podstawą do określonych działań podejmowanych przez podmioty, które nie występowały z wnioskami o wydanie takich interpretacji. Niemniej jednak ich treść obrazuje sposób rozumienia przez organy administracji publicznej, w określonych sytuacjach, obowiązujących przepisów prawa konfrontowanych z pewnymi stanami faktycznymi. Dane statystyczne prezentowane w monografii, zarówno w ujęciu tabelarycznym, jak i zawarte w komentarzach oraz ocenach, dotyczą różnych aspektów gospodarki finansowej związków. Głównym celem ich prezentacji była identyfikacja i ocena określonych tendencji ujawniających się w funkcjonowaniu związków.

W monografii przyjęto stan prawny obowiązujący na dzień 1.01.2021 r.