Drynkorn Hanna, Zmiany umów o zamówienia publiczne na roboty budowlane

Niniejsza książka ukazała się w przededniu wejścia w życie nowej ustawy – Prawo zamówień publicznych, tj. ustawy z 11.09.2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. poz. 2019), obowiązującej od 1.01.2021 r.

Praktycy prawa zamówień publicznych już od dłuższego czasu zgłaszali brak przejrzystości dotychczas obowiązującej ustawy – Prawo zamówień publicznych z 29.01.2004 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1843), wynikający między innymi z licznych nowelizacji ustawy. Niektóre z nich uchwalano doraźnie, w celu rozwiązania bieżących problemów ujawniających się przy prowadzonych postępowaniach, a niektóre wynikały z konieczności implementacji dyrektyw unijnych. Nowa ustawa z pewnością jest krokiem w kierunku zwiększenia czytelności przepisów regulujących udzielanie i realizację zamówień publicznych. Jednocześnie jednak już w okresie vacatio legis, który był wyjątkowo długi, zauważono liczne wątpliwości, jakie budzą nowe przepisy.

Do modyfikacji umów o zamówienia zawartych do dnia wejścia w życie nowego Prawa zamówień publicznych oraz zawartych w wyniku postępowań wszczętych przed tą datą, zgodnie z przepisami przejściowymi dotyczącymi nowej ustawy, zastosowanie będą mieć przepisy dotychczasowe. Nowe regulacje będą natomiast odnosić się do umów zawartych w wyniku postępowań wszczętych po 31.12.2020 r. W związku z tym jeszcze przez kilka lat będziemy mieli do czynienia ze stosowaniem obu reżimów prawnych.

Jako podstawę rozważań w niniejszej publikacji przyjęto nowe przepisy, jednocześnie jednak każdorazowo przywoływana jest podstawa prawna z ustawy, której przepisy zostaną uchylone z końcem grudnia 2020 r. Ten ostatni reżim będzie bowiem odpowiedni dla umów zawartych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy. Różnice w treści dotychczasowej i nowej ustawy zostały omówione w odpowiednich fragmentach książki – odrębnie w odniesieniu do każdego z poruszanych zagadnień.

Kluczowe jest natomiast to, że – jak wskazano w uzasadnieniu projektu nowej ustawy – przepisy określające zasady dokonywania zmian umów zostały jedynie „przeredagowane, aby w jaśniejszy sposób oddać zakres dopuszczalnych zmian umowy określonych w prawie unijnym, i nie zawierają merytorycznych zmian w stosunku do obowiązujących rozwiązań”. W konsekwencji wypracowany dorobek orzecznictwa oraz doktryny zasadniczo pozostaje nadal aktualny.

Dla Czytelnika istotne może być także to, że z zakresu rozważań niniejszej książki wyłączone zostały zagadnienia związane z dopuszczalnością zmian podmiotowych w trakcie realizacji umowy, tj. wyjątków od zasady niezmienności wykonawcy zamówienia wyłonionego w przeprowadzonej procedurze. W mojej opinii można to bowiem potraktować jako odrębny temat. Celem niniejszej publikacji jest omówienie zmian przedmiotowych, ponieważ to właśnie w odniesieniu do nich szczególnie istotne jest uwzględnienie specyfiki robót budowlanych. Przy zmianach podmiotowych nie gra roli szczególny sposób zamawiania i realizacji robót budowlanych i nie jest konieczne omówienie cech specyficznych robót budowlanych. Ustawowe reguły zmian podmiotowych będą zatem znajdowały uniwersalne zastosowanie w taki sam sposób do wszystkich rodzajów zamówień – dostaw, usług oraz robót budowlanych.

Jeśli chodzi o zakres tematyczny publikacji, to zdecydowałam się objąć jej treścią nie tylko analizę samych przepisów regulujących zasady przedmiotowych zmian umów, tj. art. 454 oraz art. 455 p.z.p., wraz z ich uwarunkowaniami historycznoprawnymi, ale także szersze spektrum zagadnień mających znaczenie przy rozważaniu modyfikacji umowy.

W rozdziale I prezentuję pojęcie zamówienia publicznego jako umowy oraz pojęcie robót budowlanych jako przedmiotu tej umowy na tle uregulowań nie tylko prawa zamówień publicznych, ale także prawa cywilnego (prawa zobowiązań) oraz prawa budowlanego. Ukazałam procesy kształtowania się obecnej regulacji, które pozwolą zrozumieć wzajemne relacje pomiędzy kilkoma ustawami, które należy brać pod uwagę planując i realizując zamówienie.

W rozdziale II omówiłam zasady opisywania przedmiotu zamówienia na roboty budowlane. Są one specyficzne właśnie dla tego rodzaju zamówień, a ustawodawca szczegółowo określa zawartość dokumentacji przetargowej, poprzez odwołanie się do dokumentacji sporządzanej na gruncie prawa budowlanego. Omówienie tego aspektu uznałam za wskazane z uwagi na to, że przy rozważaniu możliwości zmiany umowy w każdym przypadku konieczne jest odwołanie się do dokumentacji przetargowej i zrekonstruowanie na jej podstawie woli stron w zakresie świadczeń, do jakich wykonania strony się zobowiązały. Opis przedmiotu zamówienia jako określający zakres umowy o zamówienie publiczne stanowi bowiem podstawę wyceny ofert przez wykonawców, a w razie odstępstw od założeń zawartych w opisie przedmiotu zamówienia, w trakcie realizacji zamówienia, jest on również punktem odniesienia dla oceny zmiany zamówienia lub oceny roszczeń wykonawców odnośnie do ewentualnej dodatkowej zapłaty lub przedłużenia czasu na ukończenie. W kontekście kształtowania warunków zamówienia istotna jest też, omówiona w tym samym rozdziale, możliwość wpływu oferentów oraz potencjalnych wykonawców na treść warunków udziału w postępowaniu oraz ich rola w kształtowaniu dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Rozdziały III i IV są już w całości poświęcone tytułowemu zagadnieniu.

Rozdział III książki traktuje o postanowieniach przewidujących zmianę umowy. Zgodnie z przyjętą koncepcją modyfikacje dokonywane na podstawie tego typu klauzul umownych potraktowano odrębnie od pozostałych przesłanek zmian umowy. Powodem takiego ujęcia jest fakt, że zmiana na podstawie klauzuli umownej wymaga przewidzenia takiej możliwości już na etapie kształtowania warunków zamówienia. Sposób sformułowania tego typu klauzul determinuje możliwość oraz zakres zmiany umowy. Muszą one być tworzone w sposób przemyślany, adekwatny do danego rodzaju zamówienia i jego przedmiotu.

Inaczej jest z pozostałymi przesłankami zmiany, omówionymi w rozdziale IV. Są one jednakowe dla wszystkich zamówień i niezależne od treści dokumentacji danego postępowania, ponieważ zostały na stałe wprowadzone do regulacji ustawowej. Dokonanie zmiany na podstawie jednej z nich nie będzie zatem wymagało uprzedniego podjęcia jakiejkolwiek czynności przez zamawiającego.

Zakres dopuszczalnych zmian umów o zamówienia rodzi wiele interesujących zagadnień zarówno w teorii, jak i w praktyce, w szczególności z uwagi na konieczność pogodzenia gospodarczych interesów strony wykonawczej z interesem publicznym oraz zachowaniem dyscypliny wydatkowania środków publicznych.

Hanna Drynkorn

Wrocław, 25.10.2020 r.

Zasady zmian umów są jednolite dla wszystkich umów w sprawie zamówień publicznych niezależnie od tego, czy ich przedmiotem są usługi, dostawy, czy roboty budowlane . Cele ograniczeń przedmiotowych zmian umów są tożsame z celami realizowanymi przez całą regulację Prawa zamówień publicznych. Na straży realizacji celów systemu zamówień publicznych stoją ustawowe zasady, uregulowane w art. 16–20 p.z.p. Natomiast będące przedmiotem rozważań w niniejszej książce ograniczenia modyfikacji umów, podobnie jak wszystkie pozostałe regulacje systemu prawa zamówień publicznych, mają za zadanie zapewnienie przestrzegania podstawowych zasad prawa zamówień publicznych, jakimi są zasada równego traktowania, ochrony konkurencji, prowadzących do zapobiegania zjawiskom korupcjogennym . Wymienione naczelne zasady prawa zamówień publicznych nie tylko mają zastosowanie do modyfikacji umów w kwestiach interpretacyjnych, ale przede wszystkim miały decydujący wpływ na ukształtowanie obecnie obowiązujących normatywnych ograniczeń dokonywania takich zmian. Powyższe znajduje potwierdzenie w tym, że do momentu wejścia w życie dyrektyw z 2014 r. zagadnienie zmian umów nie było w ogóle uregulowane w prawie unijnym, jednocześnie jednak stało się przedmiotem bogatego dorobku orzeczniczego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Orzeczenia TSUE zapadały natomiast z powołaniem się na zasady, co uzasadnia ich znaczenie dla sposobu stosowania prawa unijnego, w sytuacji braku szczegółowych uregulowań w danym obszarze. Obecnie zasady te znalazły konkretyzację w aspekcie realizacji zamówień publicznych w postaci rozległej regulacji art. 72 dyrektywy 2014/24/UE oraz odpowiadających mu art. 454 oraz 455 p.z.p. Wskazuje się, że zastosowanie przez prawodawcę unijnego do uregulowań dotyczących dokonywania zmian umów modelu harmonizacji całkowitej (zupełnej), czyli pozostawiającej państwom członkowskim bardzo ograniczony zakres swobody implementacyjnej , świadczy o doniosłości zagadnienia modyfikacji umów o zamówienia publiczne dla przestrzegania fundamentalnych zasad prawa zamówień publicznych .

Natomiast bogaty dorobek orzecznictwa TSUE , które szczególnie w przypadku zagadnienia zmian umów o zamówienie publiczne ma charakter wyraźnie prawotwórczy, pozwala na stwierdzenie, że wypracowano wiele wskazówek co do zakresu dopuszczalnych zmian w umowie o zamówienie publiczne. Wyroki dotyczące zmian umów nie są może bardzo liczne, ale rozległe rozważania Trybunału mają istotne znaczenie dla postrzegania granic dopuszczalności zmian umów o zamówienia publiczne. Analiza orzecznictwa, już nie tylko unijnego, wskazuje jednak na to, że uwzględnienie specyfiki realizacji umów o roboty budowlane jest szczególnie ważne przy wyznaczaniu zakresu dopuszczalnych zmian w tego typu umowie o zamówienie publiczne.

Szczególny charakter umów o roboty budowlane przejawia się w wielu aspektach, zarówno w sferze wymogów prawa związanych z udzielaniem zamówienia, którego przedmiot mają stanowić, jak i w zakresie okoliczności związanych z ich realizacją, tj. realnych warunków wykonywania prac budowlanych.

Do pierwszej grupy specyficznych cech zamówień publicznych na roboty budowlane (dotyczących uwarunkowań prawnych) należy zaliczyć m.in.: wyższy próg kwotowy, od jakiego zależy obowiązek publikacji ogłoszeń w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, odrębne od innych rodzajów zamówień zasady sporządzania opisu przedmiotu zamówienia i ustalania wartości zamówienia, wprowadzenie dłuższych terminów ważności (6 miesięcy) dokonanego ustalenia wartości zamówienia na roboty budowlane w porównaniu z pozostałymi rodzajami zamówień.

Jeśli chodzi o publikację ogłoszeń w odpowiednim publikatorze, to zgodnie z art. 86 (publikacja w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej) oraz z art. 267 (publikacja w Biuletynie Zamówień Publicznych) jest ona obowiązkiem zamawiającego, a zaniechanie jego dotrzymania stanowi przesłankę unieważnienia umowy zawartej w wyniku rozstrzygnięcia postępowania (art. 457 ust. 1 pkt 1 p.z.p.). Obowiązek publikacji ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych lub Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej został uzależniony od wartości zamówienia. W przypadku zamówień na roboty budowlane obowiązek publikacji ogłoszenia o zamówieniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej występuje po przekroczeniu progu szacowanej wartości zamówienia o równowartości 5.350.000,00 euro (niezależnie od kategorii zamawiającego). Wartość ta, określona pierwotnie w dyrektywach unijnych, jest zmieniana w trakcie obowiązywania dyrektyw rozporządzeniami delegowanymi Komisji UE. Obecnie obowiązujące rozporządzenia delegowane Komisji (odrębnie w odniesieniu do dyrektyw: klasycznej – nr 2019/1828, sektorowej – nr 2019/1829 i koncesyjnej – nr 2019/1830) zostały opublikowane 31.10.2019 r. i obowiązują w latach 2020–2021 (Dz.Urz. UE L 279). Odmiennie niż w dotychczasowym stanie prawnym, ustawa – Prawo zamówień publicznych z 2019 r. w art. 3 w celu ustalenia wysokości progów unijnych odsyła bezpośrednio do aktów unijnych. Od 2020 r. nie będą już zatem wydawane odrębne ministerialne akty wykonawcze w tej kwestii.

Również zasady sporządzania opisu przedmiotu zamówienia na roboty budowlane diametralnie różnią się od zasad opisywania przedmiotu zamówienia na usługi czy dostawy. Zasady te zostały uregulowane w odrębnej jednostce redakcyjnej – w art. 103 p.z.p., należy jednak podkreślić, że opis przedmiotu zamówienia na roboty budowlane sporządza się jednocześnie zgodnie z ogólnymi regułami opisywania przedmiotu zamówienia uregulowanymi w art. 99 i 101 p.z.p., które stanowią urzeczywistnienie naczelnych zasad prawa zamówień publicznych, takich jak zasada równego traktowania oraz zachowania uczciwej konkurencji; zagadnieniu opisywania przedmiotu zamówienia na roboty budowlane został poświęcony rozdział II książki. Kwestia sporządzania opisu przedmiotu zamówienia jest szczególnie istotna w odniesieniu do dopuszczalnych zmian zakresu świadczenia wykonawcy zamówienia publicznego.

Do specyficznych cech umów o roboty budowlane, odróżniających je od pozostałych zamówień, należy także zaliczyć wymogi, jakie ustawodawca stawia co do ich treści. Dotyczą one głównie konieczności zawierania w umowach o roboty budowlane postanowień dotyczących: obowiązku przedkładania zamawiającemu projektu umowy o podwykonawstwo, wskazania terminu na zgłoszenie przez zamawiającego zastrzeżeń do projektu takiej umowy, obowiązku przedkładania zamawiającemu kopii zawartych umów, zasad zapłaty wynagrodzenia wykonawcy, uwarunkowanej dokonaniem zapłaty na rzecz podwykonawców, zasad zawierania umów z dalszymi podwykonawcami oraz wysokości kar umownych za niedochowanie niektórych z wymienionych wyżej obowiązków przez wykonawcę .

Swoistość umów, których przedmiotem są roboty budowlane, i to nie tylko realizowane na rzecz zamawiających publicznych, widoczna jest również w aspekcie okoliczności związanych z realizacją umowy. Przejawia się ona przede wszystkim w tym, że zrealizowanie umowy przez wykonawcę często nie jest zależne wyłącznie od niego, ale także od warunków, w jakich przyjdzie mu ją wykonywać. Nieprzewidziane okoliczności, które mogą wpływać na terminy i sposób wykonywania robót budowlanych, to m.in.: warunki gruntowe, odkrycia archeologiczne napotkane na obszarze planowanych lub wykonywanych prac, warunki atmosferyczne, jak również kolizja z robotami równolegle realizowanymi przez inny podmiot w pobliżu miejsca wykonywania umowy przez wykonawcę . W przypadku wystąpienia jednego z powyższych zdarzeń ścisłe trzymanie się zasady pacta sunt servanda (będącej podstawową zasadą prawa zobowiązań, którego regulacji umowa w sprawie zamówienia publicznego podlega na podstawie art. 8 ust. 1 p.z.p.) w wielu przypadkach skutkowałoby niewspółmiernym obciążaniem jednej ze stron umowy ich konsekwencjami (zazwyczaj wykonawcy zamówienia publicznego). To natomiast urągałoby poczuciu słuszności i sprawiedliwości, ale również zagrażałoby interesowi publicznemu . Szczególnym bowiem celem inwestycji realizowanych na podstawie umów o zamówienia publiczne jest zaspokajanie potrzeb społeczeństwa, a nieprawidłowości podczas wykonywania zamówienia mogą wpływać na nienależyte lub niewystarczające odpowiadanie na zapotrzebowanie społeczne. Interes publiczny jest zagrożony na przykład wówczas, gdy z powodu upadłości wykonawcy, powodującej brak możliwości ukończenia inwestycji budowlanej przez długi okres, brak jest możliwości eksploatacji obiektu niezbędnego do wykonywania zadań publicznych (np. szpitala), czy też powstaje konieczność poniesienia dodatkowych wydatków na przeprowadzenie nowego postępowania w celu udzielenia zamówienia publicznego.

Niedokonanie zmiany na podstawie uzgodnień umownych i skorzystanie przez jedną ze stron umowy z ustawowych instrumentów ochrony na wypadek zaistnienia nieprzewidzianych okoliczności powodujących rażącą stratę, uregulowanych w przepisach art. 357¹ k.c. (klauzula rebus sic stantibus) oraz art. 632 § 2 k.c. (tzw. mała klauzula rebus sic stantibus), jest w wielu przypadkach niekorzystne dla obu stron umowy. Przede wszystkim z tego względu, że wiąże się z długotrwałym (i kosztownym) postępowaniem sądowym. Ponadto rozstrzyganie sprawy „dopiero” przed sądem jest równoznaczne z tym, że ustalenia co do zakresu zamówienia czy też innych elementów umowy nie są czynione na bieżąco, w trakcie jej wykonywania, dzięki czemu strony byłyby w stanie zminimalizować negatywne skutki zaistniałej sytuacji. W przypadku robót budowlanych szybkość zmiany ustaleń stron dotyczących zakresu lub sposobu wykonania zlecenia jest często bardzo istotna. Przede wszystkim pozwala to zmniejszyć straty obu lub jednej ze stron umowy w związku z wyjątkową sytuacją zaistniałą na placu budowy, generującą dodatkowe koszty – roboty budowlane prowadzone są według zaplanowanej metodyki organizacji budowy i robót, a więc opóźnienie na danym etapie zazwyczaj powoduje kaskadowe narastanie dalszych opóźnień. Poza tym ma to także znaczenie z uwagi na konieczność dotrzymania końcowego terminu wykonania umowy, co jest w interesie obu stron zamówienia publicznego, na przykład w związku z kwalifikowalnością wydatków współfinansowanych z funduszy pochodzących z Unii Europejskiej lub koniecznością uruchomienia danego obiektu budowlanego na cele związane z potrzebami ludności.

Nie bez znaczenia jest także zauważalna tendencja do kształtowania zamówień publicznych w sposób sytuujący zamawiającego w pozycji uprzywilejowanej, w ten sposób, że ryzykiem za zaistnienie okoliczności nieprzewidywalnych obciążany jest wykonawca . Wynika to z braku równowagi stron, którego podstawą jest, jak wskazuje się w orzecznictwie, przyznanie przez Prawo zamówień publicznych zamawiającemu specyficznych uprawnień . Okoliczności realizacji inwestycji budowlanych często jednak okazują się zaskakujące również dla samego zamawiającego, który mimo obciążenia wykonawcy danym ryzykiem na podstawie umowy, w trakcie wykonywania robót dostrzega konieczność zmiany umowy w celu uniknięcia dalszych negatywnych konsekwencji nadmiernego obciążenia wykonawcy skutkami wystąpienia nieprzewidzianej wcześniej okoliczności. Umowy są bowiem sporządzane bez uwzględnienia racjonalnego interesu wykonawcy, a ten ostatni z uwagi na brak możliwości negocjowania umów i wpływania na ich treść nie jest w stanie doprowadzić do tego, by umowa zapewniała zrównoważony podział ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięcia. Umowy takie często porównuje się w doktrynie i orzecznictwie do umów adhezyjnych . Uważam jednak, że nie można stawiać między nimi znaku równości . Autorzy wyrażający stanowisko o adhezyjnym charakterze umowy o zamówienie publiczne niesłusznie skupiają się na wzorze umowy, podczas gdy nie jest on zasadniczym elementem kształtowania treści umowy, jest nim zaś opis przedmiotu zamówienia. Na treść zamówienia publicznego w istotny sposób wpływają również kryteria oceny ofert. Podstawą zawieranej umowy o zamówienie publiczne jest natomiast oferta wykonawcy. To wykonawca dookreśla przedmiot zamówienia w swojej propozycji ofertowej, np. wskazuje konkretny produkt, jaki powstanie w ramach wykonania zamówienia (np. co do znaku towarowego czy szczególnych parametrów), określa ceny oraz elementy objęte kryteriami pozacenowymi. Co do zasady więc umowa o zamówienie publiczne nie jest umową adhezyjną. Warto także podkreślić, że tryb zawierania umowy o zamówienie publiczne to tryb przetargowy, a nie tryb ofertowy w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Zamawiający uznawany jest za „gospodarza” postępowania, a interpretacja postanowień umów o zamówienia publiczne w razie ich niejednoznaczności powinna zostać dokonana w sposób pomyślny dla wykonawcy, w myśl dyrektywy interpretacyjnej in dubio contra proferentem . Jest to reguła interpretacyjna, zgodnie z którą wątpliwości interpretacyjne niedające się usunąć w drodze ogólnych zasad wykładni oświadczeń woli powinny być interpretowane na niekorzyść autora tekstu umowy wywołującego wątpliwości. Strona, która korzysta z faktycznej swobody formułowania tekstu umowy, ponosi bowiem ryzyko związane z jego niejednoznacznością. W efekcie jednak takiej wykładni niejednoznaczne i nieprecyzyjne opisanie przedmiotu zamówienia często musi być interpretowane na niekorzyść samego zamawiającego . W związku z powyższym wiele naruszeń związanych z realizacją zamówień publicznych na roboty budowlane polega właśnie na zlecaniu wykonania (np. na podstawie ustnego polecenia) robót budowlanych nieobjętych zakresem zamówienia podstawowego, a koniecznych do zakończenia rozpoczętej inwestycji. Ostatnia z wymienionych sytuacji stanowi naruszenie przepisów z zakresu dyscypliny finansów publicznych .

Wreszcie specyfika zamówień publicznych na roboty budowlane polega na tym, że opisanie przedmiotu zamówienia wymaga specjalistycznej wiedzy w zakresie większym niż opisanie każdego innego rodzaju zamówienia. Powyższą tezę potwierdza fakt, że ustawodawca w sposób szczególny określił zasady opisywania przedmiotu zamówienia na roboty budowlane (art. 103 p.z.p.) i odwołują się one do wytworów działalności osób posiadających specjalistyczne kwalifikacje w odniesieniu do projektowania robót budowlanych . Opis przedmiotu zamówienia na roboty budowlane składa się między innymi z dokumentacji projektowej (na wykonanie robót budowlanych) lub z programu funkcjonalno-użytkowego (na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych) (art. 103 p.z.p.) – dokumentacja projektowa zawiera projekt budowlany, a uprawnienia do sporządzenia takiego projektu posiadają wyłącznie osoby z odpowiednimi kwalifikacjami, określonymi na podstawie Prawa budowlanego oraz odpowiednich aktów wykonawczych. Zgodnie z art. 12 pr. bud. między innymi właśnie projektowanie (w tym wykonanie projektu budowlanego niezbędnego do sporządzenia opisu przedmiotu zamówienia na roboty budowlane), a także sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowanie nadzoru autorskiego stanowi działalność uważaną za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, która wiąże się z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych. W konsekwencji zazwyczaj konieczne jest zaangażowanie w przygotowanie postępowania o udzielenie zamówienia podmiotu trzeciego, co skutkuje rozproszeniem odpowiedzialności za powstałe problemy na budowie. W efekcie nie zawsze jest jasne, który z podmiotów mających wpływ na przygotowanie i realizację zamówienia – zamawiający, projektant czy wykonawca – ponosi odpowiedzialność za zaistniałą, nieprzewidzianą wcześniej sytuację i który podmiot powinien ponieść konsekwencje z nią związane.

Z powyższych powodów kwestia zmian umów o zamówienie publiczne na roboty budowlane wymaga szczególnej uwagi. Celowe jest wyodrębnienie zamówień na roboty budowlane jako przedmiotu analizy i rozważenie cech oraz przebiegu realizacji tego typu zamówień w kontekście regulacji dotyczących dopuszczalności przedmiotowych zmian zamówień publicznych.