Korzeniowski Piotr, Zgoda wodnoprawna

Niniejsza monografia została poświęcona instytucji prawnej nazwanej przez ustawodawcę zgodą wodnoprawną. Przedstawiony w książce model prawny tej instytucji jest jedną z cech charakterystycznych ustawy z 20.07.2017 r. – Prawo wodne. Problem roli i znaczenia zgody wodnoprawnej w procesie gospodarowania wodami coraz częściej jest w centrum zainteresowania problematyką Prawa wodnego. Poznanie tego zagadnienia na obecnym etapie badań naukowych jest dalekie od wyczerpania, a rośnie stale potrzeba jego wyjaśniania. Sposób ujęcia tej instytucji prawnej w Prawie wodnym wymaga głębszego i szerszego przedstawienia jej w doktrynie. Istnieje jednak niebezpieczeństwo zaprezentowania instytucji w sposób zbyt jednostronny i płytki, sprowadzający się do traktowania zgody wodnoprawnej jako instrument prawny służący do realizacji celów ustawowych. Cele gospodarowania wodami zostały w sposób całościowy, zintegrowany i systemowy odzwierciedlone w koncepcji normatywnej zgody wodnoprawnej. Cel gospodarczy tej instytucji prawnej ujmowany jako coraz lepsze zaspokajanie potrzeb związanych z korzystaniem z wód nie może być traktowany jako autonomiczny, oderwany od celów związanych z ochroną wód oraz środowiska. Nie wolno też tracić z pola widzenia humanistycznej treści przepisów Prawa wodnego, wyrażającej się m.in. w zasadzie zrównoważonego rozwoju. Wyjaśnienia wymaga także zasadniczy przedmiot ustawy, określony w art. 2 p.w. jako gospodarowanie wodami w sferze funkcjonowania gospodarki wodnej. Innymi słowy, przedmiotem pracy jest obszar gospodarowania wodami łączący się funkcjonalnie z instytucją prawną zgody wodnoprawnej. W pojęciu „gospodarowanie wodami” mieści się bowiem koncepcja zgody wodnoprawnej celowo rozdzielającej przede wszystkim korzystanie z wód. Z gospodarowaniem wodami mamy zatem do czynienia w reglamentacji administracyjnoprawnej korzystania z wód oraz terenów powiązanych z wodami. Na te wszystkie problemy chciałbym spojrzeć właśnie przez pryzmat zgody wodnoprawnej w sposób kompleksowy i syntetyczny, okiem teoretyka i praktyka. Takiego spojrzenia brakowało dotychczas w literaturze, a ono dopiero pozwoli zrozumieć wiele innych szczegółowych problemów Prawa wodnego i wykorzystać je w procesie stosowania i wykładni prawa. Nie jest to zadanie łatwe, wymaga bowiem poruszenia mnóstwa zagadnień technicznych wchodzących w skład wielu dyscyplin powiązanych z prawem wodnym, jak np. hydrologia, gospodarka wodna czy budownictwo wodne, nie mówiąc o ekonomii i zarządzaniu. Jestem jednak przekonany, że właśnie tego rodzaju sposób ujęcia wykładni przepisów Prawa wodnego jest na obecnym etapie badań potrzebny i konieczny. Jest on dla mnie kluczem do interpretacji przepisów tej ustawy.

Analizowanie w książce instytucji zgody wodnoprawnej w świetle przepisów Prawa wodnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych stanowi niezbędne ze względów metodologicznych ograniczenie przedmiotowego opracowania i nie wyczerpuje pełnej problematyki zgody wodnoprawnej. Charakter prezentowanej instytucji prawnej jest bardziej obszerny i różnorodny od tego, który został zasygnalizowany w tej monografii. Mam świadomość, że przy tak rozległym materiale normatywnym, biorąc pod uwagę ograniczenia wydawnicze rozmiaru pracy, nie mogłem spełnić wszystkich oczekiwań. Mam jednak nadzieję, że przedmiotowe opracowanie będzie przydatne w praktyce działalności organów Wód Polskich oraz przedstawicieli nauki prawa ochrony środowiska zajmujących się prawem wodnym. Z tych powodów w publikacji przedstawiłem najważniejsze zagadnienia prawne związane z udzielaniem prawnych form zgody wodnoprawnej. Należy wyraźnie zaznaczyć, że nie są to wszystkie zagadnienia objęte zakresem tej instytucji prawnej. Uznałem, że w związku ze stosowaniem przepisów Prawa wodnego powstała potrzeba przedstawienia nowej problematyki odnoszącej się do udzielania prawnych form zgody wodnoprawnej przez organy Wód Polskich. Przedstawiony w skrócie zakres przedmiotowy książki oraz charakter prawny zgody wodnoprawnej jako podstawowej instytucji prawnej „nowego prawa wodnego” warunkowały w istotnym stopniu przyjęcie określonej metody w analizie materiału normatywnego. Zastosowałem połączenie wyjaśniania oraz naświetlania przepisów Prawa wodnego z wykorzystaniem orzecznictwa i poglądów wyrażonych w piśmiennictwie. Moim zamiarem była analiza materiału normatywnego z punktu widzenia jego przydatności w procesie stosowania prawa.

Tematyka zgody wodnoprawnej jest przedmiotem zainteresowań w szczególności nauki prawa administracyjnego i prawa ochrony środowiska. Jest to także jeden z doniosłych i aktualnych problemów gospodarczych związanych z korzystaniem z wód. W publikacji podjęto próbę przedstawienia modelu prawnego zgody wodnoprawnej w Prawie wodnym. Tworzenie modelu prawnego jest autentycznym problemem nauki prawa szczególnie w okolicznościach dynamicznego poszerzania się zakresów aktów normatywnych regulujących zagadnienia gospodarowania wodami i zarządzania zasobami wodnymi. Problematyka administracyjnoprawna stanowi jedną z zasadniczych części składowych książki. Pośród różnych zagadnień administracyjnoprawnych Prawa wodnego w ostatnich czasach szczególnie silnie rozwinął się obszar rozważań nad takimi kwestiami jak analiza instrumentów prawnych reglamentacji administracyjnoprawnej.

W pracy rozważania dotyczące prawnych form zgody wodnoprawnej prowadzone są przez pryzmat zagadnień ogólnych Prawa wodnego. Założenie to tworzy ramy konstrukcyjne książki, która składa się z dwóch głównych części, podzielonych na rozdziały. W pierwszej przedstawiono zagadnienia ogólne, obejmujące w szczególności: miejsce i rolę ustawy z 20.07.2017 r. – Prawo wodne, zasady gospodarowania wodami, cele oraz instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, zasady korzystania z wód, cel ochrony wód i cele środowiskowe oraz zasady ochrony wód. Część pierwsza pracy ma charakter przygotowawczy i wprowadzający do zagadnień analizowanych w części drugiej. W pracy nad przedstawieniem modelu prawnego zgody wodnoprawnej należy zwrócić uwagę na jej konkretyzacyjną strukturę. Oznacza to, że wiadomości bardziej ogólne zostały zawarte w pierwszej części książki, którą tworzy rozdział I. Spełnia on funkcję wyjaśniającą w stosunku do materii analizowanej w dalszych rozdziałach wchodzących w skład drugiej części książki, gdzie poddano analizie zagadnienia szczegółowe, obejmujące: pozwolenie wodnoprawne, zgłoszenie wodnoprawne, ocenę wodnoprawną, organy władzy wodnej i status prawny Wód Polskich, opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych oraz wydanie oceny wodnoprawnej. Temat pracy ujęty został łącznie z punktu widzenia nauki prawa administracyjnego i nauki prawa ochrony środowiska na gruncie obowiązującego prawa polskiego. W książce skupiono zasadniczą uwagę na problemach praktycznych związanych z obowiązkiem uzyskania zgody wodnoprawnej.

Struktura pracy oparta jest na przekonaniu (założeniu), że badając instytucję prawną zgody wodnoprawnej, należało przede wszystkim wzorować się na strukturze przepisów Prawa wodnego, w której częścią jest dział IX ustawy zatytułowany „Zgoda wodnoprawna”.

Jednocześnie zgodnie z art. 11 pkt 2 p.w. instrumenty zarządzania zasobami wodnymi obejmują zgody wodnoprawne. Ustawodawca nie jest zatem konsekwentny w nazewnictwie. W tytule działu IX ustawy ustawodawca używa nazwy zgoda wodnoprawna, a w art. 11 pkt 2 p.w. jest mowa o zgodach wodnoprawnych.

Założenia podstawowe przyjęte w konstrukcji pracy wynikają z koncepcji teoretycznoprawnej zaproponowanej przez Z. Ziembińskiego, która jest konsekwencją konieczności rozróżnienia między przepisami a normami .

Wraz z uchwaleniem ustawy z 20.07.2017 r. – Prawo wodne przed badaczami prawa ochrony środowiska poszerzył się obszar zainteresowań nazywany ogólnie „gospodarczym prawem środowiska”. Badania na tym polu aktywności naukowej to podążanie wciąż nieprzetartymi ścieżkami i wyznaczanie nowych dziedzin poznania położonych na pograniczu co najmniej trzech dyscyplin: prawa administracyjnego, prawa ochrony środowiska i prawa gospodarczego. W takiej sytuacji nawet błędy w badaniach mogą okazać się przydatne do weryfikacji przyszłych hipotez dotyczących modelu prawnego zgody wodnoprawnej. Pomimo uchwalenia Prawa wodnego i wprowadzenia wielu zmian do tego aktu prawnego nadal aktualne pozostaje pytanie o docelowy kształt prawny regulacji gospodarowania wodami i zarządzania zasobami wodnymi. Osiągnięcie celu w postaci zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości wymaga poświęcenia więcej uwagi regulacjom sektorowym związanym z gospodarczym korzystaniem z jego zasobów. Interes publiczny wymaga także skupienia uwagi na kształcie głównych instytucji prawnych związanych z korzystaniem z zasobów środowiska. Zgoda wodnoprawna jest jedną z takich instytucji prawnych, która dotyczy korzystania jednego z głównych zasobów środowiska, niezbędnego zarówno do istnienia wszelkiego życia, jak i produkcji. Wobec tak ogromnego znaczenia wody model prawny zgody wodnoprawnej nabiera szczególnego znaczenia praktycznego i teoretycznego. Z tym powiązane są takie zagadnienia prawne, jak: zapewnienie oszczędnego korzystania z wody, zastosowanie obiegów zamkniętych zaopatrzenia w wodę, wielokrotne wykorzystanie wody oraz ochrona wód przed zanieczyszczeniem.

Gospodarka wodna wymaga też znacznych nakładów inwestycyjnych. Wszystko to powoduje, że analiza przepisów dotyczących zgody wodnoprawnej ma znaczenie dla praktyków i teoretyków z różnych dziedzin aktywności społecznej i gospodarczej. W szczególności z tych powodów eksploatacja zasobów wodnych powinna być realizowana zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Niezbędne jest stałe podejmowanie działań, których celem jest ochrona prawna wód przed zanieczyszczeniem. Kompleksowe rozwiązanie problemu ochrony wód zależy w dużej mierze od tworzenia i stosowania zintegrowanych instytucji prawnych, w ramach których szczególną rolę odgrywa zgoda wodnoprawna.

Znaczenie praktyczne zagadnień prawnych z tym związanych jest zatem bardzo duże. Wiąże się ono bezpośrednio z obowiązkiem prawnym racjonalnego (oszczędnego) wykorzystania zasobów wodnych, które należą do odnawialnych zasobów środowiska.

Oddając niniejszą pracę w ręce Czytelnika, pragnę złożyć podziękowanie dr. Grzegorzowi Rząsie, sędziemu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za cenne uwagi merytoryczne, które bardzo pomogły mi w pracy.

Niniejsza publikacja z pewnością okaże się pomocna dla pracowników organów Wód Polskich. Książka powinna zainteresować także przedstawicieli organów władzy wodnej, sędziów sądów administracyjnych, przedsiębiorców, radców prawnych, adwokatów, prokuratorów oraz przedstawicieli nauki prawa ochrony środowiska, gdyż w swojej działalności mieli lub będą mieli do czynienia ze zgodą wodnoprawną.

Przedstawiony w opracowaniu materiał może stanowić punkt wyjścia do dalszych systemowych opracowań przepisów Prawa wodnego.

W opracowaniu uwzględniono stan prawa i literatury na 31 stycznia 2021 r. oraz nowelizację ustawy z 20.07.2017 r. – Prawo wodne wynikającą z projektu ustawy z 25.02.2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw .