Łaszczyca Grzegorz, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym

1. Celem postępowania administracyjnego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Osiągnięcie tego celu poprzedza szereg czynności procesowych. Od zgodnego z prawem ich wykonania zależy prawidłowość podejmowanego rozstrzygnięcia na płaszczyźnie procesowej. Wadliwość w ich przeprowadzeniu decydować może o wadliwości samego rozstrzygnięcia. Szczególną grupę, w całym "łańcuchu czynności formalnych, przedsiębranych przez władzę administracyjną i osoby interesowane przy wykonywaniu przepisów prawa administracyjnego", stanowią czynności merytoryczne postępowania, rozstrzygające wyłaniające się zagadnienia procesowe (zwane także wpadkowymi, incydentalnymi). Przepisy procesowe nazywają je zwykle postanowieniami. Dotyczą one zróżnicowanych elementów postępowania (tak statycznych, jak i dynamicznych), różna jest ich rola, zdeterminowana związkiem z istotą sprawy głównej. Znaczenie, jakie posiadają dla toku postępowania, dla podmiotów w nim uczestniczących, ich niejednokrotny bezpośredni wpływ na samo rozstrzygniecie, nakładają na prawodawcę obowiązek rozważenia i rozstrzygnięcia problemu dopuszczalności wcześniejszego poddania ich weryfikacji. Rozwiązanie tego zagadnienia w różnych systemach prawnych, a czasami nawet w obrębie jednego, lecz w różnych przedziałach czasowych, przybrać może - co do zasady - jedną z dwóch postaci. Po pierwsze, przepisy o postępowaniu administracyjnym ustalać mogą regułę o niedopuszczalności samodzielnego zaskarżania takich rozstrzygnięć, co nie stoi na przeszkodzie wprowadzeniu wyjątków. Po wtóre zaś, przyjąć można zasadę ich zaskarżalności. Ta ostatnia nie ma jednak z reguły charakteru nieograniczonego.

Wybór i właściwe przeprowadzenie któregoś z tych rozwiązań musi jednak uwzględniać dwie dyrektywy, częściowo wzajemnie ze sobą konkurujące. Pierwsza z nich, umotywowana zasygnalizowaną wyżej rolą aktów procesowych w postępowaniu administracyjnym, wyraża dążenie do zapewnienia szerokiej możliwości ich uprzedniej weryfikacji. Jej przyjęcie stanowiłoby jednocześnie realizację jednej z podstawowych cech zasady państwa prawa. Za taką uznaje się bowiem szeroką dostępność środków prawnych, przy pomocy których indywidualne podmioty mogą kwestionować elementy systemu prawnego lub działania prawne dotyczące ich uprawnień, obowiązków lub interesów prawnych. Z drugiej zaś strony, wyłania się postulat takiej regulacji, która uwzględni również inną fundamentalną zasadę postępowania, a mianowicie jego szybkość, tworząc dla jej realizacji realne gwarancje. Pozornie może się wydawać, że z postulatu tego wypływa zasada niedopuszczalności wcześniejszej kontroli rozstrzygnięć procesowych, jako przedłużającej rozstrzygnięcie w sprawie głównej. Założenie to jednak upada w sytuacji, gdy niejednokrotnie uprzednie wyeliminowanie wadliwego postanowienia decyduje o prawidłowości procesowego rozstrzygnięcia sprawy głównej i chroni przed uchyleniem samej decyzji z powodu wad postępowania. Realnie szybsze będzie postępowanie pozwalające poddawać natychmiastowej weryfikacji określone akty procesowe, niż oddalać ten moment do czasu rozpoznania sprawy po raz drugi w jej całokształcie przez organ odwoławczy, który w razie stwierdzenia ich wadliwości przeniesie sprawę do rozpoznania przez organ I instancji.

2. Dwie dotychczasowe kodyfikacje polskiego postępowania administracyjnego, choć zasadniczo wprowadzające rozwiązania o niedopuszczalności samodzielnego zaskarżania rozstrzygnięć procesowych, poza przewidzianymi wyjątkami, wykazują co do zakresu tych ostatnich istotne różnice. Formułując expressis verbis zasadę zaskarżalności decyzji incydentalnych tylko łącznie z odwołaniem od decyzji głównej, art. 84 r.p.a. przewidywał od niej odstępstwo w wypadku, gdy decyzja incydentalna została wydana po wydaniu decyzji głównej oraz w wypadkach przewidzianych w poszczególnych ustawach. W k.p.a. dopuszczalność zażalenia uregulowana została wyraźnie poprzez wskazanie w ustawie przypadków, w których ono przysługuje. Sposób tej regulacji nie przybiera postaci katalogu zwartego, tzn. brak jest przepisu, w którym zebrane byłyby wszelkie przypadki dopuszczalności zażalenia, lecz przesądza o tym uregulowanie danego rodzaju postanowienia.

3. Celem niniejszej pracy jest analiza zawartej w k.p.a. (poza regulacją ogólnego postępowania administracyjnego uwzględniono również postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń) konstrukcji prawnej zażalenia i ocena jej prawidłowości. Ustaleń tych dokonywano przy uwzględnieniu sformułowanego jeszcze w okresie międzywojennym założenia, że: "Chodzi więc o to, by (...) środki prawne (właściwie «środki obrony prawnej») były tak pomyślane, by jak najbardziej zabezpieczały strony i interes publiczny od możliwych błędów i uchybień".

4. Całość pracy podzielono na dwie części. Pierwsza dotyczy elementów statycznych związanych z zażaleniem. Obejmuje ona cztery rozdziały, w których kolejno omówiono zagadnienia: miejsca zażalenia w systemie środków prawnych w k.p.a. (rozdział I), "odpowiedniości" stosowania do zażaleń przepisów dotyczących odwołań (rozdział II), przedmiotu zażalenia (rozdział III) oraz podmiotów uprawnionych do jego wniesienia (rozdział IV). Ze względu na podkreślone wyżej założenie, szczególną uwagę poświęcono w pracy problematyce przedmiotu zażalenia. Jest to bowiem w istocie najważniejszy element w konstrukcji każdego środka prawnego, wpływający z reguły w sposób bezpośredni na inne. Druga część rozważań, ukierunkowana na elementy dynamiki postępowania, składa się z dwóch rozdziałów: piątego, poruszającego zagadnienia postępowania zażaleniowego przed organem I instancji, i szóstego, charakteryzującego postępowanie zażaleniowe przed organem II instancji.

5. Niniejsza praca stanowi nieznacznie zmienioną wersję rozprawy doktorskiej pt. Zażalenie w kodeksie postępowania administracyjnego, przygotowanej w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach. Autor pragnie w tym miejscu złożyć serdeczne podziękowania promotorowi rozprawy Panu prof. dr. hab. Bogdanowi Dolnickiemu za wszechstronną pomoc w jej przygotowaniu, zaś jej recenzentom: Panu prof. dr. hab. Januszowi Borkowskiemu oraz Panu prof. dr. hab. Ernestowi Knosali za cenne uwagi krytyczne, które pozwoliły nadać pracy obecny kształt.