Łaszczyca Grzegorz, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego

1. Podstawowy element służący osiągnięciu celu postępowania administracyjnego, wynikający z jego dynamicznego charakteru, stanowią czynności procesowe, pozostające względem siebie w określonej relacji organizacyjnej i czasowej. Są rezultatem działania podmiotu procesowego, od jego woli pozostają zależne. Poza nimi, w trakcie ich podejmowania (w toku postępowania), mogą zaistnieć różnorodne zdarzenia i inne postaci zaszłości, niezależne od podmiotu postępowania, w sposób istotny oddziaływające na dalszy przebieg postępowania i jego wynik. Nauka prawa procesowego nazywa je zdarzeniami procesowymi. Mogą one dotyczyć podmiotów postępowania administracyjnego (np. śmierć strony postępowania, jej przedstawiciela ustawowego, pełnomocnika, utrata przez stronę lub jej zastępcę procesowego zdolności do czynności prawnej), jego przedmiotu (np. wyłonienie się zagadnienia wstępnego wymagającego uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd), mogą mieć również wymiar uniwersalny (np. upływ czasu, zdarzenia będące rezultatem siły wyższej). Wzgląd na znaczenie tych zdarzeń dla toczącego się postępowania (ich wpływ na istniejący stosunek administracyjnoprocesowy) wymaga prawnego uregulowania ich skutków. W szczególności dotyczy to tej grupy zdarzeń, których zaistnienie prowadzi do powstania przeszkody w biegu postępowania administracyjnego. Ten ostatni ulega wówczas przerwaniu. Niejednorodność zdarzeń procesowych oznacza konieczność zróżnicowania postaci zastoju postępowania. Ze względu na charakter zdarzenia i wiążącej się z tym przeszkody (nieusuwalnej bądź usuwalnej) przepisy prawa procesowego sięgają zasadniczo w tym zakresie po kryterium trwałego bądź nietrwałego charakteru przerwy, uwzględniając także przy zastoju nietrwałym jego granice czasowe. Istotne odmienności, wymagające odrębnego ujęcia, powstają w przypadkach wprowadzania w przepisach prawa procesowego konstrukcji przerwy postępowania (zwykle fakultatywnej), opartej na czynnościach procesowych określonych podmiotów postępowania, niezwiązanej zatem ze zdarzeniem procesowym. Rolą regulacji prawnej staje się wówczas ścisłe określenie warunków dopuszczalności przerwy postępowania.

2. Na oznaczenie przerwy postępowania o charakterze nietrwałym, ale jednocześnie w wymiarze względnie dłuższym, w regulacjach procesowych mowa jest o zawieszeniu postępowania. Określenie takie dla instytucji procesowej wydzielonej w regulacji prawnej, relatywnie szeroko ujętej, przyjmuje także prawo administracyjne procesowe. Sądzić można, że zabieg ten podyktowany był dążeniem do ujednolicenia terminologii w stosunku do procedur sądowych (karnej i cywilnej), które już od okresu międzywojennego używały nazwy "zawieszenie postępowania", choć różniły się istotnie zakresem regulacji.

3. Celem niniejszej pracy jest analiza podstawowych elementów konstrukcyjnych instytucji procesowej zawieszenia postępowania administracyjnego. W szczególności za takie uznano: podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego (o zróżnicowanym charakterze), skutki zawieszenia postępowania z wyznaczeniem granic dopuszczalności czynności procesowych w tym okresie, podstawy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oraz formę procesową rozstrzygnięć w sprawie (kwestii) zawieszenia postępowania administracyjnego. Wskazanym elementom poświęcono kolejne fragmenty pracy.

4. Zakres analizy instytucji zawieszenia postępowania ograniczono w pracy do ram ogólnego postępowania administracyjnego. To ostatnie pojęcie użyto w znaczeniu, jakie nadaje mu doktryna postępowania administracyjnego, odnosząc go do określonego w kodeksie postępowania administracyjnego trybu załatwiania spraw administracyjnych przez organy administracyjne, w formie decyzji administracyjnej. Jest ono określane także jako "postępowanie administracyjne w ścisłym znaczeniu". Stanowi zasadniczą część "jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego", obejmującego swym zakresem tak postępowanie ogólne, jak i jurysdykcyjne postępowania szczególne, uregulowane odrębnymi aktami normatywnymi. Zakresem rozważań nie objęto zatem instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego regulowanej przepisami proceduralnymi o charakterze szczególnym. Uwzględnienia wymaga jednak treść art. 5 § 1 k.p.a., ustanawiającego zasadę wyłączności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku odesłania w przepisach odrębnych do przepisów o postępowaniu administracyjnym. Tym samym ustalenia dotyczące instytucji zawieszenia ogólnego postępowania administracyjnego będą mieć także znaczenie tam, gdzie mamy do czynienia z procedurami szczególnymi wobec kodeksu postępowania administracyjnego. Za J. Pokrzywnickim można nawet przyjąć, że właściwość postępowania ogólnego wynikać będzie z wyraźnych "odsyłaczy do tego postępowania zawartych w normach specjalnych postępowania bądź na skutek luk proceduralnych w tych normach, które wobec uniwersalizmu postępowania ogólnego, szczególnie w myśl judykatury trybunalskiej, rozciąga się pomocniczo i na te procedury".

5. Podstawowym problemem badawczym uczyniono ocenę prawidłowości konstrukcji zawieszenia ogólnego postępowania administracyjnego. Ustaleń tych dokonywano przy uwzględnieniu dwóch istotnych wartości proceduralnych: ciągłości (zwartości) postępowania jako elementu zasady szybkości postępowania i stabilności czynności procesowych, zakładając konieczność należytego ich wyważenia. Choć w pierwszej z nich tkwi element techniczny, jej wymiar nie może podlegać pomniejszeniu ze względu na zasadę demokratycznego państwa prawnego, stanowiąc w istocie jej komponent. Wymóg zapewnienia stabilności działań procesowych wynika zaś już z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego.

6. Praca oparta jest co do zasady na metodzie dogmatycznej, rozumianej jako działalność zmierzająca do ustalenia treści norm prawnych i zbadania ich związków, ujmowania ich w pewną całość w celu wydobycia pewnych idei przewodnich czy zasad, które mogą ułatwić stosowanie prawa. Sięgnięcie do niej pozwala bowiem na ustalenie aktualnej konstrukcji prawnej zawieszenia ogólnego postępowania administracyjnego. Jej wykorzystanie stanowi zatem warunek niezbędny do sformułowania wniosków. Przeprowadzona analiza nie ogranicza się tylko do materiału normatywnego, lecz jej przedmiotem w szerokim zakresie uczyniono także orzecznictwo sądowe. W jej trakcie wykorzystano osiągnięcia doktryny prawa administracyjnego, a w pewnym zakresie także dorobek nauki postępowania cywilnego i karnego. Dla przedstawienia ewolucji określonych rozwiązań procesowych i wynikających stąd spostrzeżeń zastosowano w pracy metodę historyczną. Pozwoliło to ukazać przeobrażenia w regulacji prawnej zmierzające do stworzenia wyodrębnionej instytucji zawieszenia ogólnego postępowania administracyjnego. Metodę prawnoporównawczą potraktowano w pracy jako uzupełniającą. Wynika to z istotnych odmienności w regulacjach prawnych innych państw, które dotyczą już samego zakresu czy sposobu unormowania problematyki czasowego wstrzymania postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że rozwiązanie polskie jest jednym z nielicznych, które kompleksowo ujmuje zagadnienie zawieszenia postępowania administracyjnego. W administracyjnym prawie procesowym innych państw wskazać można przypadki jedynie wąskiego normowania problemu wstrzymania postępowania bądź w ogóle braku wyraźnej regulacji tej materii. W zasadzie powszechny wymiar, choć także nie zawsze bezpośrednio wynikający z regulacji prawnej, wykazuje problem zagadnienia wstępnego. Z tego względu potraktowano go w pracy w sposób szczególny.