Góral Zbigniew (red.), Zatrudnianie cudzoziemców

Problematyka zatrudniania cudzoziemców w Polsce nabiera coraz większego znaczenia. Po zmianach społeczno-politycznych na przełomie lat 80. i 90. ubiegłego wieku, a zwłaszcza po przystąpieniu Polski do struktur europejskich, wzrosło zainteresowanie naszym krajem wśród cudzoziemców. Zaczęli tutaj napływać nie tylko turyści, ale także zachodni inwestorzy poszukujący tańszej siły roboczej, która zmniejszyłaby koszty produkcji. Polski rynek zwrócił także uwagę przybyszów zza wschodniej granicy. Ta grupa cudzoziemców poszukuje pracy w Polsce i chętnie podejmuje tu zatrudnienie. Rozpad Związku Radzieckiego i zmiany gospodarczo-polityczne w jego byłych republikach nasiliły procesy migracji zarobkowej do Polski. Kraj nasz stał się również państwem tranzytowym na drodze do Europy Zachodniej dla cudzoziemców z Azji. Choć wciąż część z nich traktuje Polskę jako przystanek w drodze na Zachód, to jednak coraz większa ich liczba upatruje w pozostaniu tutaj szansę na lepszą przyszłość.

Zainteresowanie rynkiem pracy ze strony cudzoziemców zbiegło się z przeobrażeniami w gospodarce, pogorszeniem koniunktury, wzrostem bezrobocia, spadkiem poparcia dla reform, co spowodowało obawy o równowagę na rynku pracy. Cudzoziemcy często są postrzegani jako zagrożenie dla tego rynku.

Polska, w związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej, musiała uwzględnić w prawie migracyjnym zasadę swobodnego przepływu pracowników. Skutki objęcia Polski tą unijną zasadą polegają na:

Integracja Polski z Unią Europejską stanowi zatem wyraz nowej tendencji na rynku pracy, obejmującej jednak tylko ten jej segment, który dotyczy zatrudnienia cudzoziemców posiadających obywatelstwo Unii. W tym zakresie przejawia się idea rynku otwartego, respektująca zasadę wolności pracy i równego traktowania wszystkich pracowników. Obok rynku otwartego, dla pozostałych cudzoziemców dostęp do polskiego rynku pracy podlega w dalszym ciągu różnego rodzaju ograniczeniom.

Polskie rozwiązania prawne dotyczące zatrudniania cudzoziemców są zdeterminowane dwoma przeciwstawnymi czynnikami. Z jednej strony jest to idea swobodnego przepływu pracowników, znajdująca swój wyraz przede wszystkim w prawie europejskim. Z drugiej strony jest to dążenie do protekcji krajowego rynku pracy, dyktowane sytuacją na tym rynku. Prowadzi ono do stosowania restrykcji wobec zjawiska migracji zarobkowych. Swoboda przepływu pracowników w pełni respektuje zasadę wolności pracy, jako jednego z podstawowych praw człowieka, a restrykcje w zatrudnieniu cudzoziemców to z kolei ograniczenie tej wolności.

Uwarunkowania społeczne, ekonomiczne i polityczne powodują, iż nie można mówić o jednolitym statusie prawnym cudzoziemców podejmujących pracę w Polsce. Status ten cechuje znaczny stopień dyferencjacji. Jest on różny przede wszystkim w zależności od tego, skąd pochodzą osoby nieposiadające obywatelstwa polskiego oraz na jakiej podstawie tu przebywają. Inaczej traktowani są obywatele Unii Europejskiej, inne reguły odnoszą się do cudzoziemców spoza niej, jeszcze inaczej kształtowane jest prawo do pracy obcokrajowców posiadających zezwolenie na pobyt w Polsce. Uprawnienia niektórych grup cudzoziemskich są ograniczone, sytuacja innych jest korzystniejsza.

Opracowanie jest poświęcone prawnym zagadnieniom zatrudniania cudzoziemców w Polsce. Zainteresowania autorki koncentrują się przy tym na tej grupie cudzoziemców, która przybywa do Polski w celu podjęcia pracy, tylko bowiem w odniesieniu do tej grupy znajdują zastosowanie szczególne rozwiązania prawne. Wyjaśnienia wymaga też pole dyskursu podjętego w prezentowanej pracy, biorąc pod uwagę występujący w jej tytule termin "zatrudnienie". Trzeba zatem podkreślić, że tytułowe określenie jest pewną konwencją językową wykraczającą w szczególności poza znaczenie, jakie terminowi "zatrudnienie" nadaje się w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podstawowym akcie prawnym poddanym analizie. W przepisach tego aktu "zatrudnienie" obejmuje stosunki pracy, stosunki służbowe i umowę o pracę nakładczą. Tymczasem unormowania odnoszące się do cudzoziemców dotyczą także innych podstaw podejmowania przez nich pracy (w szczególności chodzi o umowy cywilnoprawne). Przyjęta konwencja terminologiczna pozwala zatem uniknąć w tytule wskazywania na zróżnicowane formy prawne wykonywania pracy przez cudzoziemców. Ponadto, jednoznacznie eliminuje z pola rozważań problematykę podejmowania przez obcokrajowców działalności gospodarczej na własny rachunek.

Temat i zakres opracowania decydują o jego konstrukcji. Publikacja składa się z pięciu rozdziałów. Podział problematyki na kilka części pozwala bowiem w pełni przedstawić sytuację prawną cudzoziemców wykonujących pracę w Polsce i odpowiedzieć na postawione wcześniej pytania.

Rozdział I poświęcony jest społeczno-ekonomicznym uwarunkowaniom migracji. Stanowi on tło dla dalszych rozważań, przedstawia bowiem wielkość migracji, jej kierunki i tendencje rozwojowe. Wyjaśniono w nim przyczyny migracji, podjęto również próbę zaprezentowania skutków migracji, zarówno dla kraju emigracji, jak i imigracji.

Rozdział II prezentuje historię prawnych uregulowań zjawiska migracji w Polsce oraz unormowania międzynarodowe i europejskie. Zawiera także charakterystykę prawa migracyjnego w niektórych innych państwach. Jak sądzę, uwagi na ten temat są niezbędne, stanowiąc punkt odniesienia do dalszych rozważań. Pozwalają na skonfrontowanie prawa polskiego ze standardami międzynarodowymi i europejskimi, umożliwiając tym samym ocenę rozwiązań obowiązujących w Polsce i wskazanie na kierunki pożądanych zmian w ustawodawstwie i polityce migracyjnej.

Zasadniczą część pracy stanowią rozważania zawarte w kolejnych rozdziałach. W rozdziale III przedstawione zostały prawne warunki dostępu do wykonywania pracy przez cudzoziemców. Prawna regulacja w tym zakresie nie jest jednolita. Stanowi ona refleks różnych tendencji na rynku pracy. Koncentruję swoją uwagę na ograniczeniach, które w dostępie do polskiego rynku pracy wynikają z ustawy o cudzoziemcach oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Rozdział ten poświęcony jest także wykonywaniu przez cudzoziemców pracy w szczególnych przypadkach. Zawiera on rozważania na temat zatrudniania cudzoziemskich lekarzy i nauczycieli, co pozwala na zbadanie odrębności w dostępie do polskiego rynku przez niektóre grupy zawodowe cudzoziemców.

Przedstawienie warunków wjazdu i pobytu obcokrajowców w związku z wykonywaniem pracy, również w przypadkach szczególnych, poprzedza rozdział IV. Zawarłam w nim rozważania na temat statusu cudzoziemców wykonujących pracę w Polsce. Z prawnego punktu widzenia szczególnie interesujące jest w tym przypadku zagadnienie niedyskryminacji. Próbuję zatem odpowiedzieć na pytanie, czy zakaz dyskryminacji, stanowiący powszechnie uznawany standard międzynarodowy, jest respektowany na gruncie polskiego prawa migracyjnego, a w szczególności, czy odstępstwa od powszechnego prawa pracy, jakie charakteryzują status cudzoziemców, dadzą się pogodzić z tym zakazem. Analizuję to, badając podstawy wykonywania pracy przez obcokrajowców, zwracając jednak uwagę zwłaszcza na tzw. zatrudnienie pracownicze.

Pełna charakterystyka statusu prawnego cudzoziemców wykonujących pracę w Polsce wymagała podjęcia jeszcze jednego istotnego wątku, co czynię w ostatnim, V rozdziale pracy. Zajmuję się w nim prezentacją zjawiska nielegalnego zatrudnienia cudzoziemców. Zjawisko to, znane na całym świecie, nie jest obce również w warunkach polskich. Zdając sobie sprawę, że jest to problematyka złożona, wielopłaszczyznowa, wymagająca odrębnych, znacznie bardziej pogłębionych badań, świadomie ograniczyłam się do prezentacji najbardziej zasadniczych kwestii z tym związanych, co dopełnia wcześniejsze uwagi o warunkach legalnego zatrudnienia cudzoziemców.