Uziębło Piotr Jerzy, Zasada równości wyborów parlamentarnych w państwach europejskich i południowoamerykańskich

Problematyka równości wyborów w ujęciu porównawczym nie doczekała się w literaturze polskiej ujęcia monograficznego. Zresztą, co warto podkreślić, nie jest ona często eksponowana samodzielnie w doktrynie konstytucyjnoprawnej. Jako jedyne znaczące wyjątki można tu wskazać niepublikowaną dysertację doktorską Konrada Składowskiego poświęconą realizacji zasady równości na gruncie polskiego prawa wyborczego oraz pracę Jerzego Jaskierni dotyczącą zasady równości materialnej wyborów na gruncie Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej . Z reguły bowiem równość analizowana była w kontekście całego systemu wyborczego, w powiązaniu z innymi zasadami i instytucjami prawa wyborczego, co czyniono w okresie międzywojennym , okresie PRL , a także po transformacji ustrojowej na przełomie lat 80. i 90. Dlatego też pogłębiona analiza rozumienia treści zasady równości wyborów, a przede wszystkim jej realizacji na gruncie prawnym wydaje się ze wszech miar wskazana, szczególnie w kontekście oceny poziomu realizacji powyższej zasady w poszczególnych systemach prawnych. Dodatkowo nie sposób przecież mówić o wielu innych zasadach prawa wyborczego bez oceny ich związku właśnie z równością wyborów. Ta ostatnia bowiem jest silnie skorelowana zarówno z zasadą powszechności wyborów, jak i z zasadami określającymi system wyborczy czy też z zasadą wolnych wyborów. W tym ostatnim przypadku dotyczy to głównie równości szans wyborczych, której brak stawia pod ogromnym znakiem zapytania uznanie jakiejkolwiek elekcji za elekcję wolną.

Wspomniana analiza kształtu zasady równości wyborów dokonana została na podstawie rozwiązań prawnych stosowanych na obszarze dwóch kontynentów – Europy i Ameryki Południowej. Dobór tych dwóch kontynentów nie jest przypadkowy. Przede wszystkim wiąże się to z dwoma istotnymi czynnikami pozwalającymi na dokonanie konfrontacji narzędzi służących zapewnieniu faktycznej równości wyborów. Pierwszym z nich jest obowiązujący system rządów, gdyż w Europie z reguły przybiera on postać parlamentarną, natomiast w Ameryce Południowej – prezydencką. Tym samym rola, jaką pełnią parlamenty, w istotny sposób różni się, ponieważ w tym drugim przypadku, co do zasady, nie jest on kreatorem rządu, a koncentruje się przede wszystkim na funkcji ustawodawczej. Drugi ważny czynnik pozwalający na skonfrontowanie państw tych dwóch kontynentów stanowi fakt, że większość jego państw, podobnie jak państwa Europy Środkowo-Wschodniej, przeszła w latach 80. i 90. proces transformacji demokratycznej. Co jednak szczególnie istotne, proces ten pozwolił na transponowanie do swoich porządków prawnych wielu instytucji, które miały na celu zwiększenie transparentności życia politycznego, a także jego reprezentatywności. W związku z tym można co do zasady przyjąć, że zdecydowaną większość państw obu badanych kontynentów można uznać za państwa spełniające standardy demokratyczne, choć oczywiście nie wszystkie z nich w takiej samej mierze. Wreszcie, o czym nie można nie wspomnieć, to właśnie państwa Ameryki Południowej, przede wszystkim z kręgu Iberoameryki, można obecnie zaliczyć do swoistej awangardy w zakresie nowatorskich rozwiązań w prawie wyborczym, o czym świadczyć może chociażby duża otwartość na wykorzystanie nowych technologii w procesie elekcji, do których Europa co do zasady podchodzi dość sceptycznie.

Jako podstawowe kryterium zaliczenia państw do powyższych kontynentów przyjęte zostało kryterium geograficzne. Jest to nietypowe rozwiązanie, szczególnie dla odrębnego potraktowania Ameryki Południowej, gdyż w literaturze, zarówno obcojęzycznej, jak i polskiej najczęściej mówi się zbiorczo o państwach Ameryki Łacińskiej, bez względu na to, w której części Panameryki się one znajdują. Odejście od takiego postrzegania tych państw warunkowane było przede wszystkim dwoma czynnikami. Pierwszym z nich stały się procesy polityczne, które mają miejsce w Ameryce Centralnej, gdzie w wielu państwach trudno mówić o praktycznej realizacji zasady wolnych wyborów . Warto wskazać, że w ostatnich latach istniały liczne wątpliwości co do demokratyczności elekcji w takich państwach, jak chociażby Honduras, Salwador, Nikaragua, czy nawet Meksyk, gdzie wyniki wyborów prezydenckich w 2006 r. budziły poważne zastrzeżenia . Oczywiście nie oznacza to, że w Ameryce Południowej nie występują nadużycia wyborcze, jednak biorąc pod uwagę ostatnie lata, można zaobserwować wyraźną tendencję w dążeniu do przejrzystości wyborów . Drugim elementem jest, co do zasady, brak innowacyjności rozwiązań prawnych w tym obszarze występujących w krajach centralnej części pankontynentu amerykańskiego. Oprócz tych dwóch czynników warto również podkreślić, że zastosowanie kryterium geograficznego pozwalało na ujęcie w analizie także państw położonych na tym terytorium, które nie należą do iberyjskiego kręgu kulturowego, pokazując również pewną różnorodność rozwiązań stosowanych w tym obszarze geograficznym. Podkreślić trzeba, że w przypadku Europy podobne problemy nie występowały.

Zdecydowanie trudniejszym zadaniem stało się określenie państw, których prawo wyborcze było analizowane. Wspomnienie już przyjęcie kryterium geograficznego nastręcza bowiem trudności, szczególnie z uwagi na niejednoznaczność wytyczania granicy pomiędzy kontynentem europejskim a azjatyckim. Widać to przede wszystkim na przykładzie państw kaukaskich, których przynależność do kontynentu europejskiego jest dyskusyjna . Uznałem jednak, że można zaliczyć te państwa, podobnie jak Turcję, z uwagi na jej częściowe położenie na zachód od cieśniny Bosfor, do państw europejskich . Nieco mniejsze problemy pojawiły się z wyodrębnieniem kontynentu południowoamerykańskiego. Za granicę kontynentu uznaje się tu granicę panamsko-kolumbijską. Jedyny problem dotyczy zaliczenia Trynidadu i Tobago do państw Ameryki Południowej, gdyż geopolitycznie państwo to uznawane jest za część Karaibów, jednak z uwagi na jego przynależność do szelfu powyższego kontynentu trzeba uznać za uzasadnione jego zaliczenie do państw na nim położonych .

Dla badania kształtu zasady równości nie było celowe analizowanie w pracy regulacji związanych z zasadą równości we wszystkich państwach obu kontynentów, ponieważ prowadziłoby to do rozwlekłości wywodów i w żaden sposób nie wpłynęłoby na walor pracy. Stąd też po dogłębnym zapoznaniu się z aktami normatywnymi regulującymi procesy wyborcze, przede wszystkim ustawami wyborczymi, wszystkich państw obu kontynentów, w monografii dokonana została analiza rozwiązań zawartych w prawodawstwie tych państw, których regulacje są typowe dla pewnych instytucji prawnych i jednocześnie wpływają one na rozwiązania ustrojowe innych państw, względnie są na tyle oryginalne, że ich przywołanie może ukazać pożądany kierunek rozwoju normowania zasady równości wyborów albo wręcz przeciwnie – kierunek niweczący jej prawne zagwarantowanie i to tylko w zakresie, w którym wiążą się one z realizacją poszczególnych elementów wspomnianej zasady.

Ze względu na powyższe podstawowym celem pracy nie jest jednak wyłącznie dokonanie analizy porównawczej realizacji zasady równości wyborów na obu kontynentach, lecz przede wszystkim ukazanie tych elementów prawa wyborczego, które mogą pozytywnie wpływać na zapewnienie równości wyborów w praktyce, a także tych, które oddziałują na nią negatywnie. Wyraźne wskazanie takich instrumentów pozwoli bowiem na próbę konstrukcji systemu wyborczego, który będzie służyć realizacji równości wyborów we wszystkich jej aspektach. Stąd też nie uda się uciec od ukazania praktycznego znaczenia mechanizmów prawnych na gruncie konkretnych systemów politycznych. Prawo nie funkcjonuje bowiem w próżni i często tylko analiza funkcjonalna pozwala na rzeczywistą i rzetelną ocenę istniejących norm. Szczególnie jaskrawo widać to przy zasadzie równości wyborów, gdzie właśnie wyniki głosowania, przekładając się na podział mandatów w organie przedstawicielskim, ukazują pojawiające się mankamenty obowiązujących regulacji prawnych. Dla czytelności pracy skupiłem się na analizie przede wszystkim w oparciu o wyniki wyborów parlamentarnych z XXI wieku, chociaż niekiedy uzasadnione było odwołanie się do wcześniejszych elekcji w celu ukazania znaczenia pewnych instrumentów prawnych w tamtym czasie występujących czy też odniesienie się do tendencji, które w tym czasie występowały.

Praca podzielona została na pięć rozdziałów, które to mają w sposób kompleksowy zaprezentować poszczególne elementy tytułowej równości. Przejrzystość prezentowanych treści zapewnić ma też dalsza systematyka, związana z wyodrębnieniem podrozdziałów, a w przypadku najbardziej obszernych rozdziałów, czyli rozdziału III i IV – również punktów, które grupują pewne odrębne, choć powiązane ze sobą problemy analizowane w ramach podrozdziałów. W przypadku pozostałych rozdziałów wyodrębnienie punktów nie tylko byłoby nieracjonalne, ale również sztuczne, dlatego zabieg ten nie został w nich zastosowany.

Celem rozdziału pierwszego, mającego charakter wprowadzający, jest przede wszystkim dekodowanie znaczenia zasady równości wyborów, która jest powszechnie przywoływana w normach prawnych, z reguły nawet o konstytucyjnym charakterze, jednak bardzo rzadko jest ona w nich definiowana. Stąd też kluczowe znaczenie dla dalszej analizy ma zbudowanie definicji, niekoniecznie definicji klasycznej, pozwalającej na ocenę zakresu, jaki owa zasada obejmuje. Dlatego też w rozdziale tym staram się wskazać zarówno doktrynalne, jak i normatywne podstawy rozumienia równości wyborów, w tym także ewolucję w jej postrzeganiu, przede wszystkim obejmowanie nią coraz szerszego zakresu prawa wyborczego, wykraczającego już poza samą sferę równości w prawie i równości wobec prawa.

Kolejne rozdziały koncentrują się na poszczególnych aspektach równości wyborów. Rozdział II ukazuje prawną realizację zasady równości wyborów w sensie formalnym, a także te instrumenty prawne, które mogą być uznane za wątpliwe z jej punktu widzenia, w szczególności te, które dotyczą zwiększenia liczby głosów, którymi dysponują poszczególni wyborcy. Dodać trzeba, że równie istotne stało się przedstawienie dochodzenia do uznania za standard demokratyczny wspomnianej równej liczby głosów i wskazanie na elementy ją ograniczające, mające obecnie już wartość historyczną. Również istotnym elementem niniejszego rozdziału jest zastanowienie się nad prawnymi gwarancjami tego aspektu zasady równości, przede wszystkim nad tymi mechanizmami, które mają zabezpieczać przed bezprawnym wielokrotnym głosowaniem, co jest szczególnie istotne dla tych państw, w których tradycje demokratyczne nie są zbyt długie. Dodatkowo nie sposób pominąć oceny skuteczności stosowanych środków, a także ich ewentualnego oddziaływania na inne zasady prawa wyborczego, przede wszystkim zasadę powszechności i wolności elekcji, gdyż zbyt daleko idący nadzór nad procedurą głosowania może w znaczny sposób ograniczać łatwość oddania głosu czy też jego swobodę.

W mojej ocenie szczególnie istotne znaczenie ma następny rozdział, skupiający się na materialnej stronie równości, co wynika także z przyjętego jej rozumienia. Przyjmując bowiem szerokie znaczenie tego aspektu, nie sposób skupić się tylko na kwestii potencjalnie równiej siły głosów, czego przejawem są zasady podziału mandatów pomiędzy okręgi wyborcze, a także samo tworzenie takich okręgów, ale również na sile realnej, a więc przekładaniu się poparcia udzielonego kandydatom i podmiotom, które reprezentują, na liczbę mandatów w organie przedstawicielskim. Konsekwencją tego musiało być nie tylko dokonanie analizy regulacji prawnych dotyczących systemu wyborczego, ale także, a może nawet przede wszystkim, zbadanie wpływu elementów tego systemu na realne wyniki wyborów. W przeciwnym wypadku ocena stopnia realizacji równości materialnej byłaby co najmniej niepełna, a tym samym ułomna. Praktyka stosowania prawa pozwala ukazać relacje, jakie zachodzą pomiędzy poszczególnymi instrumentami prawa wyborczego, w kontekście równej siły głosu, a przede wszystkie wychwycić te z nich, które w największym stopniu wspomnianą wagę głosu deformują. Dlatego też, pomimo pozornej szczegółowości oceny wpływu regulacji prawnej na rzeczywisty wynik wyborów, pokazuje ona faktyczne działanie mechanizmów prawnych na gruncie konkretnych warunków politycznych. Szczególne znaczenie dla omawianej problematyki miało także wskazanie pewnych szczególnych narzędzi, które w zamierzeniu twórców miały bądź to prowadzić do dyferencjacji siły głosu, bądź też wywołać efekt przeciwny, zwiększający tożsame znaczenie głosu każdego wyborcy. Pomimo tego nie można nie zauważyć, że szczególne istotne są tu trzy elementy systemu, a więc szeroko rozumiane ukształtowanie okręgów wyborczych, stosowana formuła wyborcza, a także progi wyborcze skutkujące powstawaniem zjawiska głosów o zerowej sile.

Rozdział IV poświęcony został kwestii często pomijanej w literaturze polskiej, a mianowicie równym szansom wyborczym. Dla czytelnego przedstawienia problemu szczególne znacznie miało dokonanie prorównościowej analizy procesu zgłaszania list wyborczych oraz prowadzenia kampanii wyborczej i jej finansowania. W tych obszarach można bowiem odnaleźć najbardziej jaskrawe przykłady naruszania takiej równości szans, szczególnie poprzez stworzenie takich rozwiązań prawnych, które ze swej natury będą stanowiły uprzywilejowanie pewnych podmiotów na scenie politycznej. Dlatego też kluczowe znaczenie ma wskazanie takiego kształtu prawodawstwa, który z perspektywy wyborczego fair play nie będzie prowadził do powstania wspomnianej zarówno prawnej, ale także faktycznej przewagi w procesie wyborczym. Co prawda, nie sposób jest jednoznacznie wykazać, jak ewentualne zmiany w obrębie zasad prowadzenia kampanii czy – w mniejszym stopniu – zgłaszania list kandydatów mogłyby wpłynąć na poprawę konkurencyjności elekcji, mimo wszystko można wskazać, w jaki sposób ta przewaga jest wykorzystywana, co jest szczególnie widoczne w obrębie poziomu wydatków ugrupowań politycznych, ale i ich dochodów. Dlatego też realizacja wspomnianej równości szans może być oceniana przede wszystkim z punktu widzenia mechanizmów prawnych pozwalających właśnie niwelować powstałą przewagę, głównie na gruncie finansowym.

Wreszcie ostatni rozdział skupia się na szczególnym elemencie związanym z równością, a więc stosowaniu mechanizmów dyskryminacji wyrównawczej wobec podmiotów posiadających faktycznie słabszą pozycję na scenie politycznej. Wiąże się to więc z całym szeregiem unormowań prawnych, które naruszają równość w prawie, jednak w pełni celowo, właśnie po to, aby wyrównać szanse wyborcze. W tym obszarze analizie, w kontekście dopuszczalności z punktu widzenia równości wyborów, poddane zostaną nie tylko instrumenty pozytywnej dyskryminacji powszechnie postrzegane i stosunkowo często akceptowane w doktrynie, jak i te związane z dodatkowymi uprawnieniami mniejszości narodowych i etnicznych oraz niedoreprezentowanej płci (a więc w praktyce kobiet), ale także rozwiązania dotyczące uprawnień wyborców za granicą do wyłonienia swoich przedstawicieli, mających podobny charakter do przywilejów mniejszości narodowych. Szczególne istotne będzie też dokonanie oceny, czy wspomniane rozwiązania w ogóle można uznać za dopuszczalne, właśnie z perspektywy równości, choć także i demokratyczności wyborów parlamentarnych.

Jak już wspomniałem mówiąc o równości wyborów, nie można jednak ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów prawnych, co spowodowało, że pomimo stosowania metody dogmatycznej, przede wszystkim w ujęciu komparatystycznym, nie sposób było pominąć metodę analizy funkcjonalnej, gdyż tylko wtedy możliwe stanie się przedstawienie pełnego obrazu realizacji zasady prawa wyborczego określonej w tytule monografii. To właśnie ukazanie wpływu poszczególnych elementów systemu wyborczego na realizację zarówno równej siły głosu, jak i, co jest mniej „uchwytne”, równości szans wyborczych w praktyce ustrojowej jest według mnie kluczem do dokonania prawidłowej analizy rzeczywistej realizacji zasady równości in genere. Czasami bowiem nawet najlepsze założenia teoretycznie nie muszą funkcjonować prawidłowo w konkretnych realiach społeczno-politycznych. Zresztą owa analiza pozwoli również wskazać te elementy systemu, które można zmodyfikować w celu uniknięcia zaburzeń o antyrównościowym charakterze. Wreszcie nie sposób zapomnieć o tym, że ukazanie równości nie może się również odbyć z pominięciem analizy historycznoprawnej, zwłaszcza z uwagi na długotrwały proces kształtowania się zasady równości wyborów, co w dużej mierze wynikało z jej silnych związków z inną fundamentalną zasadą prawa wyborczego – zasadą powszechności.

W tym miejscu pragnąłbym serdecznie podziękować kierownikowi Katedry Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskiego prof. dr. hab. Andrzejowi Szmytowi za życzliwość, która pozwoliła na powstanie niniejszej monografii, a także pozostałym – obecnym i byłym – pracownikom tej katedry za liczne dyskusje pozwalające na przemyślenie własnych wizji prezentowanych w tej pracy. Szczególnie podziękowania chciałbym też złożyć prof. dr. hab. Krzysztofowi Skotnickiemu, kierownikowi Centrum Studiów Wyborczych Uniwersytetu Łódzkiego i recenzentowi wydawniczemu niniejszej książki, którego niezwykle cenne i niejednokrotnie polemiczne uwagi pozwoliły na nadanie jej obecnego kształtu. Bez nich monografia ta byłaby z pewnością uboższa.