Sołtysińska Aleksandra, Zamówienia publiczne w Unii Europejskiej

Problematyka zamówień publicznych może być rozważana i badana w rozmaitych aspektach. Można zamówienia traktować jako jeden z elementów rynku, jako tradycyjny instrument, za pomocą którego poszczególne państwa osiągają wyznaczone cele o charakterze ekonomicznym, politycznym lub społecznym. Zamówienie może być rozpatrywane również w nawiązaniu do przedmiotu umowy zawieranej w drodze przetargu, którego poszczególne elementy są określone w ustawie normującej również i późniejszą pozycję stron zawartego kontraktu. Nieco inaczej traktowane są zamówienia z punktu widzenia prawa międzynarodowego, a zwłaszcza prawa wspólnotowego, gdzie stanowią jeden z elementów wspólnego rynku, bez którego integracja ekonomiczna państw członkowskich nie byłaby pełna. W przypadku prawa wspólnotowego - gdzie większość barier na drodze do utworzenia wspólnego rynku, takich jak cła i kontyngenty została już zniesiona - zwrócono uwagę na bardziej subtelne metody praktyk protekcjonistycznych, takich jak choćby dyskryminacja w zamówieniach publicznych. Otwieraniu poszczególnych rynków miało służyć rygorystyczne przestrzeganie zasady równości i tych wszystkich przepisów prawa zamówień, które kształtują proces udzielania zamówień jako zjawisko o ściśle ekonomicznym charakterze - bez możliwości jego instrumentalizacji i wykorzystania do osiągania wybranych celów społecznych czy politycznych.

Celem niniejszej publikacji jest analiza kształtu zasad rządzących zamówieniami publicznymi (przede wszystkim reguły równego traktowania wszystkich uczestników postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia) i przedstawienie obowiązujących unormowań prawa wspólnotowego w tej dziedzinie. Wspólnotowe prawo zamówień publicznych omówione zostanie w oparciu nie tylko o szczególne przepisy prawa wtórnego (dyrektywy), ale również przy uwzględnieniu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, norm zawartych w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską oraz obowiązujących umów międzynarodowych. Wszystkie pozostałe aspekty zamówień są w tej pracy poruszane o tyle, o ile jest to potrzebne dla prawidłowego przedstawienia omawianych zagadnień. Oczywiście ze względu na bliskie powiązanie niektórych z nich - dotyczy to zwłaszcza kwestii dopuszczalności instrumentalnego traktowania zamówień publicznych - z uwagi na odniesienie do praktycznego ujęcia zasady równości oraz ograniczeń w zakresie jej zastosowania, muszą być one potraktowane w sposób bardziej szczegółowy. Chodzi tutaj o taki wpływ na funkcjonowanie zasady równego traktowania wszystkich przedsiębiorców, który nie jest usprawiedliwiony na gruncie zasady efektywnego gospodarowania środkami publicznymi, ani też w świetle polityki obronnej państwa czy potrzeby zachowania porządku publicznego. Można zauważyć pewne zderzenie dwóch koncepcji - pierwszej, polegającej na tradycyjnym pojmowaniu systemów zamówień publicznych jako formy ingerencji państwa w dziedzinie gospodarki (działania o charakterze protekcjonistycznym lub mające na celu realizację wybranych zadań o charakterze społecznym lub ekonomicznym) oraz drugiej, traktującej instytucję zamówień publicznych jako instrument gwarantujący nabywanie określonych dóbr i usług, niezbędnych dla prawidłowego wykonywania zadań publicznych, na najkorzystniejszych warunkach, czyli zgodnie z zasadą efektywnego wydatkowania środków publicznych.

Jedną z gwarancji przestrzegania prawa w dziedzinie zamówień publicznych jest uprawnienie do wniesienia odwołania oraz kontroli zasadności i legalności decyzji podejmowanych przez podmioty zamawiające w trakcie postępowania przetargowego. Prawo to istnieje poza ramami samego procesu udzielania zamówień, dlatego też jego przedstawienie będzie miało miejsce w oddzielnym rozdziale. Warto wspomnieć, iż kształt postępowań odwoławczych w przypadku zamówień publicznych ma istotne znaczenie dla praktycznego funkcjonowania omawianych przepisów. Niejednokrotnie do naruszeń prawa wspólnotowego dochodzi w trakcie trwania postępowania i konieczne jest podjęcie szybkich kroków zmierzających do eliminacji wadliwej decyzji lub zachowania się podmiotu zamawiającego. Dlatego też, obok przepisów prawnych dotyczących kształtu postępowań w przedmiocie udzielenia zamówienia, ważnym problemem okazuje się przedstawienie regulacji dotyczących systemów kontroli i procedur odwoławczych.

W niniejszej pracy - w celu uniknięcia powtórzeń - autorka stosuje zamiennie określenia "uczestnicy postępowania" i "oferenci". Jednak pod pojęciem oferenta w takim wypadku należy rozumieć przedsiębiorcę, który przystępując do postępowania już złożył lub ma dopiero zamiar złożenia oferty. Dopuszczalne jest również stosowanie określeń "wykonawca", "usługodawca" i "dostawca" na sprecyzowanie zakresu działalności danego uczestnika postępowania.

Również tożsame znaczenie w niniejszej pracy nadaje się pojęciom "osoba prawa publicznego" i "instytucja prawa publicznego", jako że w tłumaczeniu obie wersje są poprawne.

Także w celu uniknięcia zbyt częstych powtórzeń w niniejszej pracy zamiennie stosuje się określenia: "postępowanie w przedmiocie udzielenia zamówienia", "proces udzielania zamówienia publicznego", "procedura udzielania zamówienia publicznego", "postępowanie przetargowe". Jeżeli chodzi o to ostatnie sformułowanie - to chociaż nie wszystkie procedury udzielania zamówień, dopuszczalne w świetle obowiązującego prawa wspólnotowego, mają kształt klasycznego przetargu - to jednak udzielanie zamówienia w drodze procedury otwartej jest zasadą, a stosowanie procedur negocjacyjnych jest traktowane jako wyjątek. Dlatego też w częściach pracy dotyczących procedur negocjacyjnych autorka nie stosuje tego wyrażenia, tak by nie wprowadzać w błąd co do rodzaju postępowania. Z uwagi jednak na wyjątkowy charakter zawierania umów, których przedmiotem jest zamówienie publiczne, w drodze negocjacji - dopuszczalne jest w pozostałym zakresie stosowanie określenia "postępowanie przetargowe".

Odnosząc się do przedmiotu zamówień na dostawy publiczne w tekście niniejszej pracy używa się następujących pojęć: "produkty", "towary", "dobra" - rzadziej "surowce i sprzęt". "Dobra" są pojęciem najbardziej ogólnym i obejmują również także przedmioty obrotu prawnego niebędące rzeczami (na przykład energia).

W tekście również zamiennie stosuje się nazwy: Porozumienie w sprawie Zamówień Rządowych z 1994 r. i skrót GPA, który pochodzi od nazwy umowy w języku angielskim - Government Procurement Agreement.

Wydaje się, iż zasygnalizowanie problematyki stosowania niektórych pojęć w treści niniejszej pracy ułatwi jej lekturę i nie wzbudzi żadnych wątpliwości co do ich właściwego zastosowania.