Marciniak Andrzej i in., Założenia projektu nowej ustawy o komornikach sądowych

Obowiązująca od ponad 16 lat ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji powstała w okresie szczególnie silnej krytyki społecznej, dotyczącej niskiej efektywności egzekucji sądowej w sprawach cywilnych, wysokich kosztów egzekucyjnych oraz nadmiernego skomplikowania i sformalizowania sądowego postępowania egzekucyjnego . Przyczyn tego stanu rzeczy upatrywano m.in. w dotychczasowej regulacji statusu prawnego i funkcji komornika sądowego, zawartej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 31 grudnia 1960 r. o komornikach sądowych , jako nieodpowiadającej współczesnym uwarunkowaniom społecznym, a zwłaszcza rozwijającej się gospodarce rynkowej.

Celem zwiększenia szybkości i skuteczności egzekucji sądowej ustawa wprowadziła do systemu organów egzekucyjnych w sprawach cywilnych szereg nowych rozwiązań. Fundamentalne i przełomowe znaczenie w tym zakresie miało przekształcenie statusu ustrojowo-organizacyjnego komornika sądowego, wyrażające się pozbawieniem go pozycji urzędnika sądowego średniego szczebla i nadaniem mu statusu funkcjonariusza publicznego. W najogólniejszym ujęciu – zmiana ta polegała na podniesieniu rangi zawodu komornika sądowego i poszerzeniu jego samodzielności ustrojowo-organizacyjnej. Ustawa zerwała z dotychczasowymi powiązaniami ustrojowo-organizacyjnymi miedzy prezesem sądu rejonowego a komornikiem, wyrażającymi się w ustawowych zapisach o bezpośredniej władzy służbowej prezesa sądu rejonowego nad komornikiem. Komornikowi sądowemu nadany został status funkcjonariusza publicznego, działającego przy sądzie rejonowym. Zwiększone zostały wymagania kwalifikacyjne dla osób ubiegających się o stanowisko komornika. Organizacje i funkcjonowanie tego zawodu oparto na modelu samorządu zawodowego. W części dotyczącej postępowania egzekucyjnego ustawa przyznała wierzycielowi prawo wyboru komornika w granicach właściwości sądu apelacyjnego. Zasadniczej zmianie uległ system finansowania egzekucji sądowej. Uproszczono system opłat egzekucyjnych i przyjęto zasadę, że na koszty postępowania egzekucyjnego składają się wyłącznie wydatki i opłaty egzekucyjne. Dochód komornika uzależniony został od skuteczności egzekucji.

Zarysowane zmiany spotkały się z pozytywnym przyjęciem zarówno w nauce prawa, jak i w praktyce sądowej. Zasadnicze założenia i rozwiązania instytucjonalne przyjęte w ustawie uzyskały aprobatę. W wypowiedziach na ten temat podnoszono w szczególności, że ustawa spowodowała znaczne obniżenie kosztów egzekucyjnych, wprowadziła pewne elementy konkurencyjności w działalności egzekucyjnej komorników oraz podniosła poziom efektywności egzekucji. Dostrzegano przy tym potrzebę doskonalenia niektórych rozwiązań przyjętych w ustawie, powodujących zwłaszcza rozbieżności interpretacyjne i trudności w ich praktycznym stosowaniu .

W okresie swojego obowiązywania ustawa była dwadzieścia trzy razy nowelizowana i obok tekstu pierwotnego doczekała się dwóch tekstów jednolitych. Nowelizacje te były zróżnicowane co do swego zakresu i treści, nie zawsze jednak w sposób spójny i trafny merytorycznie, często pod wpływem doraźnych potrzeb społecznych, demagogicznych haseł i niekompetentnych wypowiedzi. Dotyczyło to w szczególności przepisów o opłatach egzekucyjnych i wydatkach w toku egzekucji, które były niejednokrotnie zmieniane w sposób lekceważący charakter prawny tych kosztów i pełnione przez nie funkcje. Istotny wpływ na aktualny kształt ustawy miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który przepisami ustawy zajmował się wielokrotnie, uznając wiele z nich za niezgodne z Konstytucją RP . Następstwem tego były kolejne nowelizacje ustawy, nie zawsze poprawne merytorycznie.

W rezultacie powyższego, tylko nieliczne przepisy ustawy zachowały swoje pierwotne brzmienie. Natomiast w ogólnym kształcie ustawa straciła spójność i kompleksowość, wymagane zasadami techniki prawodawczej. W niektórych obszarach ustawa nie pozostaje w zgodności z przepisami innych ustaw, w tym zwłaszcza z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, zasadniczego aktu prawnego regulującego sądowe postępowanie egzekucyjne, co powoduje poważne trudności przy jej praktycznym stosowaniu. Wszystko to narzuca konieczność podjęcia prac legislacyjnych nad nowym projektem ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Sygnały o takiej potrzebie płyną nie tylko od przedstawicieli nauki i praktyki sądowej, ale także ze strony Ministerstwa Sprawiedliwości. Potrzebę opracowania projektu nowej ustawy dostrzega też Krajowa Rada Komornicza, powołując już w marcu 2009 r. specjalny Zespół do opracowania projektu nowej ustawy o komornikach sądowych . Zespół ten w sierpniu 2010 r. złożył projekt ustawy o komornikach sądowych wraz z uzasadnieniem, który publikujemy w części V tego opracowania. Wymieniony projekt, zasługujący na wysoką ocenę merytoryczną, stracił częściowo w ostatnich trzech latach na aktualności z powodu nowych zjawisk legislacyjnych oraz europejskich kierunków odmiennego usytuowania organów egzekucyjnych w systemie organów ochrony prawnej. Z tych wszystkich względów Ośrodek Naukowo-Szkoleniowy, działający przy Krajowej Radzie Komorniczej, uznał za konieczne zorganizowanie ogólnopolskiej konferencji naukowej poświęconej aktualnym założeniom projektu nowej ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Konferencja ta odbyła się 21 października 2013 r. w Warszawie pod patronatem Ministra Sprawiedliwości.

Zasadniczym celem wymienionej konferencji była wnikliwa analiza i ocena ustawy o komornikach sądowych i egzekucji tak w zakresie przyjętych w niej założeń ogólnych i zasadniczych konstrukcji, jak i szczegółowych rozwiązań normatywnych. Chodziło zwłaszcza o rozważenie, czy w obecnie obowiązującym kształcie ustawa ta odpowiada aktualnym uwarunkowaniom społecznym i gospodarczym, a także ogólnoeuropejskim tendencjom poszerzania zadań i kompetencji komornika. Do szczególnie istotnych w tym zakresie kwestii należy ustalenie, czy polski komornik sądowy ma nadal pełnić jedynie funkcje egzekucyjne, związane ze stosowaniem przez niego środków przymusu państwowego, czy też w ślad za ustawodawstwem europejskim, powinien uzyskać szerszy zakres pozaegzekucyjnych kompetencji, podnoszących zwłaszcza efektywność ochrony prawnej wierzycieli i wspomagających efektywność wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych. Materiały tej konferencji, w postaci referatów i opinii przedstawicieli nauki i praktyki, zgromadzone w tej publikacji, mają stanowić w intencji organizatorów merytoryczną podstawę do określenia założeń projektu nowej ustawy o komornikach sądowych oraz jej istotnych rozwiązań szczegółowych.

Dr Tomasz Banach

Prof. dr hab. Andrzej Marciniak