Uścińska Gertruda, Zabezpieczenie społeczne osób korzystających z prawa do przemieszczania się w Unii Europejskiej

Przedmiotem książki jest analiza zagadnienia zabezpieczenia społecznego osób korzystających z prawa do przemieszczania się w Unii Europejskiej. Prawo to należy do katalogu praw podstawowych obywateli UE. Jest przedmiotem regulacji traktatowych i prawa pochodnego. Pojęcie zabezpieczenia społecznego rozumiane jest w ujęciu konwencji nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) dotyczącej minimalnych norm w dziedzinie zabezpieczenia społecznego przyjętej w Genewie dnia 28 czerwca 1952 r. (dalej: konwencja nr 102). Na jej podstawie przyjęto koncepcje systemu zabezpieczenia społecznego zorganizowanego wokół katalogu rodzaju ryzyka socjalnego (choroba, macierzyństwo, obciążenia rodzinne, inwalidztwo, starość, śmierć żywiciela rodziny, wypadek przy pracy, choroba zawodowa, bezrobocie) oraz przewidzianych w razie ich zajścia świadczeń. Zasady nabycia prawa do tych świadczeń są przedstawione w poszczególnych rozdziałach, odpowiadającym działom zabezpieczenia społecznego. Każdy z nich ustala zakres ochrony prawnej, przewidzianej dla skutków zajścia określonego ryzyka socjalnego .

Konwencja nr 102 jest z jednej strony aktem prawnym służącym rozwojowi ustawodawstwa zabezpieczenia społecznego, rozumianego jako całokształt norm prawnych ustalających zasady, organizacje, finansowanie oraz zakresy podmiotowy i przedmiotowy systemu zabezpieczenia społecznego. Z drugiej strony promuje rozwój prawa do zabezpieczenia społecznego, jako przynależnego każdej osobie objętej systemem. Prawo to zalicza się do kategorii społecznych praw człowieka . Trzeba z całą mocą docenić pozytywny wpływ tej konwencji na oba te wymiary .

Należy jednak odpowiedzieć na pytanie badawcze, czy normy ustalone w konwencji nr 102 są nadal przydatne do osiągnięcia dalszego rozwoju systemów zabezpieczenia społecznego. Czy mogą nadal stanowić podstawę regulacji UE, które muszą być dostosowane do rozwoju terytorialnego i podmiotowego, w tym do regulacji podstawowych, czyli praw obywateli UE ?

Unia Europejska nie ustanowiła jednolitych rozwiązań prawnych, m.in. ze względu na daleko idące zróżnicowanie regulacji krajowych i brak zgody co do takich działań państw członkowskich . Odpowiednie gwarancje prawne zawarte są jednak w prawie traktatowym. W swojej aktywności UE skupia się głównie na regulacjach o charakterze norm kolizyjnych, które mają za zadanie rozwiązywanie sprzeczności między różnymi regulacjami krajowymi. Są to więc przepisy o charakterze koordynacji, które zawarte są w aktach prawodawczych – rozporządzeniach, mających zasięg ogólny, bezpośrednio wiążących w całości państwa członkowskie i niewymagających implementacji do krajowych porządków prawnych. Adresatami są państwa członkowskie i ich organy oraz osoby fizyczne i prawne.

W doktrynie podkreśla się, że rozporządzenia są instrumentami ingerencji prawodawcy unijnego w porządki prawne państw członkowskich i instrumentami ujednolicenia prawa na terytorium UE. Jednak w prawie unijnym coraz częściej zagadnienia dotyczące zabezpieczenia społecznego są przedmiotem innych aktów prawodawczych, a mianowicie dyrektyw. W odróżnieniu od rozporządzeń adresatami tego aktu są państwa członkowskie; co do zasady dyrektywa ustala prawa i obowiązki ich dotyczące (art. 288 akapit 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej podpisanego dnia 25 marca 1957 r. w Rzymie, Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 z późn. zm.; wersja skonsolidowana 2012, Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 47–390, dalej: TFUE).

Implementacja dyrektywy do porządków krajowych państw członkowskich następuje w drodze uchwalenia nowych aktów prawnych lub modyfikacji już obowiązujących. W związku ze zróżnicowanym wykorzystaniem źródeł prawa w UE dla osiągnięcia pewnego standardu zabezpieczenia społecznego , w znaczeniu ustawodawstwa i prawa do zabezpieczenia społecznego, zachodzi potrzeba ustalenia tych źródeł. Trzeba zatem odpowiedzieć na pytanie, czy zróżnicowanie regulacji prawnych przyczynia się do realizacji prawa do swobodnego przemieszczania się obywateli UE i ich ochrony w zakresie zabezpieczenia społecznego. Czy czyni to prawo pewnym i skutecznym, czy też tej skuteczności i pewności nie osiąga się w pełni?

Analiza obejmuje więc akty należące do różnych źródeł prawa, zaliczanych nie tylko do swobody przepływu osób, ale także do zakresu innych swobód, w tym swobody świadczenia usług. Uzasadnia to fakt, że orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (dalej: ETS lub TSUE) w ostatnich latach wywodzi głównie ze swobody usług skuteczność realizacji prawa obywateli i innych osób do przemieszczania się w UE (np. w zakresie opieki zdrowotnej).

W pracy proponuje się nowe, integralne spojrzenie na całość regulacji unijnych, czyli rozwiązań w aktach prawnych prawa pierwotnego oraz pochodnego, dotyczących prawa do swobodnego przemieszczania się i na ich podstawie ustalenie zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego osób korzystających z tej swobody. Nowym ujęciem jest także analiza przepisów unijnych w odniesieniu do takich zagadnień, jak:

Praca ukazuje ewolucję i obecny stan prawny w zakresie swobody przepływu osób, ograniczonej w przeszłości do pracowników, a rozwiniętej współcześnie do obywateli UE i innych osób, z szerokim przedstawieniem orzecznictwa ETS oraz badań europejskich i polskich w tym obszarze. Ukazuje też całokształt regulacji prawnych, składających się na ustawodawstwo zabezpieczenia społecznego oraz zakres i charakter prawa zabezpieczenia społecznego osób przemieszczających się w UE.

W sferze teoretycznej opracowanie zawiera analizy przydatne do ustalenia zasad krajowych systemów zabezpieczenia społecznego, zakresu przedmiotowego, a w szczególności dotyczących prac na temat katalogu ryzyka socjalnego w związku ze zmianami, jakie już dokonały się w systemach prawnych państw członkowskich oraz UE. Chodzi zwłaszcza o ryzyko niesamodzielności oraz zagwarantowanie dla skutków jego zajścia ochrony prawnej, co w przyszłości może doprowadzić do rozszerzenia obecnego katalogu rodzaju ryzyka socjalnego i wyodrębnienia nowego działu zabezpieczenia społecznego w prawie UE. Ważnym elementem w książce jest także przedstawienie ewolucji ochrony prawnej oraz obecnego etapu rozwoju opieki długoterminowej w narodowych systemach zabezpieczenia społecznego państw członkowskich. W związku z prowadzonymi od kilku lat badaniami europejskimi , wskazano etapy rozwoju ustawodawstw krajowych i prawa unijnego, a także szereg problemów o charakterze systemowym i parametrycznym, wymagających dalszych badań. Istotną rolę odgrywa w tych pracach orzecznictwo ETS.

W rozdziale I przedstawiono podstawy prawne swobody przepływu osób, ich charakter i zasięg. Zawarto w nim także analizę źródeł prawa UE dla celów badawczych podjętych w poszczególnych częściach książki (część pierwsza). Podstawy prawne są analizowane według porządku i hierarchii tych źródeł prawa, czyli w kolejności: prawo traktatowe, wtórne i pozostałe akty prawne z tego zakresu.

W części drugiej tego rozdziału ustala się zakres podmiotowy swobody przepływu osób, czyli krąg osób, które mogą korzystać z uprawnień z niej wynikających. Podkreśla się, że w ciągu kilkudziesięciu lat nastąpiła jego ewolucja – od pracowników do obywateli UE. Jego rozszerzenie nastąpiło pod wpływem orzecznictwa ETS na inne kategorie osób. Wprowadzenie prawnej kategorii obywatelstwa w Traktacie o Unii Europejskiej podpisanym dnia 7 lutego 1992 r. w Maastricht (Dz. Urz. WE C 191 z 29.07.1992, s. 1–110; wersja skonsolidowana 2012, Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 13–390, dalej: traktat z Maastricht lub TUE) jest przełomowe w związku z przyznaniem prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu niezależnie od aktywności ekonomicznej w innym państwie członkowskim.

Analiza obejmuje więc obywateli UE, w tym m.in. pracowników migrujących, osoby korzystające ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej, emerytów lub rencistów, studentów, członków rodziny obywatela UE. W obszarze analizy znaleźli się również obywatele państw trzecich, ze wskazaniem ich pozycji prawnej w tym zakresie .

Część trzecia rozdziału I prezentuje zakres przedmiotowy swobody przemieszczania się osób, z wyróżnieniem takich jej obszarów, jak prawo wyjazdu z państwa ojczystego oraz wjazdu do innego państwa członkowskiego, prawo pobytu. Natomiast w okresie pobytu analizie zostały poddane m.in. takie zagadnienia, jak prawo do równego traktowania w zakresie zatrudnienia, prawo do uprawnień socjalnych oraz dostęp do korzyści (przywilejów) socjalnych. Analiza ta jest przeprowadzana z uwzględnieniem regulacji UE o różnym charakterze prawnym, orzecznictwa ETS i literatury przedmiotu. Może ona stanowić uzupełnienie i rozszerzenie dotychczasowego dorobku z tego zakresu.

Nowym podejściem w badaniach prawnych tego zagadnienia powinno być integralne analizowanie regulacji prawnych o różnym charakterze, dotyczących prawa do swobodnego przemieszczania się w celu ustalenia skutków jego stosowania. Dotychczasowe analizy, prowadzone w odniesieniu tylko do regulacji koordynacyjnych lub harmonizacyjnych, nie przedstawiają w sposób wyczerpujący tego złożonego stanu prawnego . Wymagają zatem badania różnych źródeł prawa w celu zdiagnozowania i oceny tej skomplikowanej materii.

Z prawa UE wynika, że państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za tworzenie i funkcjonowanie systemów zabezpieczenia społecznego, stosownie do uwarunkowań krajowych. W tym celu Unia i państwa członkowskie wprowadzają w życie środki, które uwzględniają różnorodność praktyk krajowych. W art. 153 TFUE podkreśla się, że w celu urzeczywistnienia środków określonych w art. 151 (Cele polityki społecznej) Unia wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich w następujących dziedzinach:

Można więc przyjąć, że są to wyraźne wskazania działań wspierających i uzupełniających państwa członkowskie w tym zakresie. Mając na uwadze cele ustalone w art. 151 TFUE, Komisja zachęca do współpracy między państwami członkowskimi oraz ułatwia koordynację ich działań we wszystkich dziedzinach polityki społecznej, a zwłaszcza w sferach dotyczących: zatrudnienia, prawa pracy, zabezpieczenia społecznego. Zauważyć trzeba także, że w art. 9 TFUE (podstawa działań Unii) wskazuje się na uwzględnienie odpowiedniej ochrony socjalnej przy określaniu i realizacji swoich polityk.

Celem rozdziału II jest zaprezentowanie prawa wspólnotowego (UE) dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w szerokim kontekście innych regulacjisłużących swobodzie przemieszczania się, ze szczególnym uwzględnieniem orzecznictwa ETS. Ustawodawstwo wspólnotowe odgrywało i nadal będzie odgrywać ważną rolę w rozwoju mobilności pracowników i innych osób w UE. Decyduje ono bowiem o faktycznym wymiarze korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się i zagwarantowaniu ochrony przez systemy zabezpieczenia społecznego.

W ostatnich latach pojawiało się jednak wiele problemów, które powinien rozwiązać wspólnotowy ustawodawca. Z jednej strony jest to konieczność zapewnienia adekwatności przepisów regulujących koordynację do zmieniającego się rynku pracy, elastyczności zatrudnienia, a z drugiej dostosowanie zasad koordynacji do zmian o różnym charakterze w krajowych systemach zabezpieczenia społecznego. Nie bez znaczenia są także problemy związku i relacji między regulacjami koordynacyjnymi a innymi z zakresu prawa wspólnotowego, w szczególności w zakresie obywatelstwa UE i uprawnień wynikających z niego. Brakuje także kompatybilności między regulacjami dotyczącymi prawa pobytu (dyrektywa 2004/38/WE) a uprawnieniami wynikającymi z przepisów o koordynacji. Podobnie w odniesieniu do dyrektywy 2011/24/UE, której rozwiązania nie do końca są skoordynowane z regulacjami koordynacyjnymi.

Wymienione zagadnienia są przedmiotem pogłębionych analiz badawczych w tym rozdziale. Ich wyniki powinny służyć poprawie dotychczasowych rozwiązań zapewniających właściwą ochronę obywatelom UE korzystającym ze swobody przemieszczania się. Regulacje UE powinny tym celom służyć (część pierwsza rozdziału).

W rozdziale tym przedstawiono szczegółowo nowe regulacje z zakresu koordynacji, tj. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, s. 1; dalej: rozporządzenie nr 883/2004 lub rozporządzenie podstawowe) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, s. 1; dalej: rozporządzenie nr 987/2009 lub rozporządzenie wykonawcze), obowiązujące od dnia 1 maja 2010 r. Analizy te są ważne dla przedstawienia i oceny obecnego stanu prawnego realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego osób korzystających ze swobody przemieszczania się (część druga rozdziału).

Zagadnienie nowego podejścia do tzw. wymiaru zewnętrznego koordynacji (wobec państw trzecich) wymaga pogłębionej analizy prawnej. Chodzi o regulacje dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego odnoszące się nie tylko do UE, ale także do państw trzecich. Obecnie Komisja Europejska (dalej: KE) oraz państwa członkowskie dyskutują, czy w związku z procesami gospodarczymi i społecznymi funkcjonujące instrumenty prawne są wystarczające w relacji z państwami trzecimi. Proponuje się przygotowanie nowych rozwiązań w tym zakresie. Sprawy te są podejmowane w trzeciej części.

Zagadnienia dotyczące ustawodawstwa właściwego są przedmiotemrozdziału III. W przypadku osób korzystających z prawa do przemieszczania się podstawowym problemem jest ustalenie, gdzie powstaje obowiązek ubezpieczenia społecznego. Zakres publicznych systemów zabezpieczenia społecznego odnosił się do osób aktywnych zawodowo, mieszkających na terytorium danego kraju. W ostatnim czasie następują w tym zakresie zmiany.

Zmienia się także model pracownika migrującego. W literaturze podaje się, że współcześnie mamy bardzo zróżnicowane typy tych pracowników, w tym m.in. pracowników przygranicznych, czasowo migrujących, pracowników zarządzających i łączących aktywność na terenie państw członkowskich UE z aktywnością w państwach poza Unią. Aktywność w innych krajach odbywa się obecnie przez krótki czas. Jest to zatrudnienie na czas określony albo w formie umów cywilnych, albo w innych formach elastycznego zatrudnienia. Powoduje to problemy dla ustalenia obowiązku ubezpieczenia społecznego (w tym opłacania składek), a także nabycia prawa do świadczeń.

Odpowiedź na pytanie, czy w jakim zakresie obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia nr 883/2004 są dostosowane do tych zadań, będzie przedmiotem niniejszego rozdziału. Zostanie w nim ustalone, jakiemu ustawodawstwu podlega się w związku z pracą w państwach członkowskich, z oddelegowaniem do pracy w innym państwie członkowskim niż kraj, w którym powstaje obowiązek ubezpieczenia, wreszcie gdzie jest się ubezpieczonym, jeżeli pracuje się w co najmniej dwóch państwach. Ważne jest również ustalenie ustawodawstwa mającego zastosowanie dla osób nieaktywnych, które mieszkają w innym państwie niż kraj, z którego pochodzą (gdzie byli ubezpieczeni, mieli prawo do świadczeń) .

W rozdziale IVpodjęto nową problematykę, dotychczas nieanalizowaną w polskiej literaturze, związaną ze świadczeniamiopieki długoterminowej (Long-term Care – LTC). Poddano analizie problem nieuwzględnienia tych świadczeń w dotychczasowych przepisach unijnych o koordynacji. Prezentuje się ewolucję, obecny stan prawny w państwach członkowskich UE oraz ustala wnioski z przeprowadzonej analizy porównawczej, wskazując, że większość krajów członkowskich uznaje podejście zróżnicowane i przewiduje świadczenia LTC w ramach różnych działów zabezpieczenia społecznego i/lub pomocy społecznej.

Jeżeli chodzi o regulacje unijne, to przedstawione badania pokazują istotną rolę ETS we włączaniu tych świadczeń do prawa UE. W swoim orzecznictwie ETS dokonał uściślenia miejsca LTC w obowiązujących rozporządzeniach. Włączenie świadczeń LTC w zakres prawa koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego było oparte na następującej argumentacji. Ponieważ świadczenia w ramach LTC nie znajdują się na liście odpowiadającej rodzajowi ryzyka społecznego objętego przepisami o koordynacji w dotychczasowym rozporządzeniu Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 149 z 05.07.1971, s. 2 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 1408/71), koordynacja musi się odbywać według zasad dotyczących innych świadczeń. Ze względu na związek z obszarem ryzyka choroby, w opinii ETS należy stosować przepisy dotyczące świadczeń chorobowych.

W rozdziale tym podnosi się także problemy definicyjne ważne dla ustalenia zakresu i definicji świadczeń opieki długoterminowej. Pozostają one w związku z pojęciem ryzyka socjalnego niesamodzielności, jego charakterem i miejscem w dotychczasowym katalogu ryzyka socjalnego. Przedstawiono również związek LTC z uprawnieniami zawartymi w innych przepisach UE, jak np. dyrektywą 2011/24/UE, zwłaszcza że relacje między nimi budzą wiele problemów.

W zakończeniu zawarto ustalenia do badań na przyszłość w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego. Dotyczą one potrzeby wprowadzenia zmian w obecnych regulacjach unijnych. Wskazuje się na nowe rozwiązania, które w kompleksowy sposób obejmowałyby nowe ryzyko i nowe świadczenia opieki długoterminowej, zgodnie z tendencjami w europejskich badaniach z tego zakresu.

W rozdziale Vpodejmuje się bardzo skomplikowaną i niejednorodną materię prawną dotyczącą prawa doświadczeń opieki zdrowotnejosób korzystających ze swobody przemieszczania się. Traktat o Unii Europejskiej (art. 3) oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 48) ustalają podstawowe zasady, na których jest oparta Unia, tj. swobodę przepływu osób, usług i kapitału. Dotyczą one także towarów i usług medycznych. Trzeba również pamiętać, że szczegółowy charakter towarów i usług medycznych wpłynął na ich wyłączenie z regulacji unijnych dotyczących usług na rynku wewnętrznym. Chodzi o dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. UE L 376 z 27.12.2006, s. 36; dalej: dyrektywa 2006/123/WE), z której zostały wyłączone usługi zdrowotne niezależnie od sposobu ich zorganizowania i finansowania na poziomie krajowym (usługi publiczne czy prywatne).

W związku z orzecznictwem ETS dotyczącym praw pacjenta do korzystania z leczenia w innym państwie członkowskim została przyjęta w 2011 r. dyrektywa 2011/24/UE. Jest to nowy akt prawa unijnego, którego transpozycja do prawa krajowego powinna nastąpić do października 2013 r. Dyrektywa określa uprawnienia pacjentów do uzyskania opieki zdrowotnej w innym państwie członkowskim, w tym ograniczenia, które państwo członkowskie może ustalić w korzystaniu z tej opieki za granicą. Ustala również poziom finansowania transgranicznej opieki zdrowotnej na podstawie zasady, że pacjent jest uprawniony do otrzymania zwrotu kosztów do wysokości, która zostałaby zapłacona w sytuacji, gdyby skorzystał z opieki zdrowotnej w swoim kraju.

Rozdział V obejmuje trzy grupy zagadnień. Pierwsza część to analiza prawna zdrowotnych świadczeń rzeczowych w przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, z uwzględnieniem orzecznictwa ETS i literatury przedmiotu. Druga podejmuje analizę całkowicie nowych regulacji będących w okresie transpozycji do ustawodawstw krajowych, zawartych w dyrektywie 2011/24/UE w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej. Jest oparta na literaturze przedmiotu i debatach europejskich dotyczących tych zagadnień (część druga). Wreszcie kolejna (trzecia) część – również nowa i trudna – przedstawia związki i zależności między rozwiązaniami rozporządzeń o charakterze koordynacji a przepisami nowej dyrektywy. Związki i zależności między rozporządzeniem nr 883/2004 i rozporządzeniem nr 987/2009 a dyrektywą 2011/24/UE polegają głównie na tym, że akty te ustanowiły system mający na celu zapewnienie dostępu do opieki zdrowotnej w różnych sytuacjach osobom korzystającym z prawa do swobodnego przemieszczania się, zwłaszcza w okresie tymczasowego pobytu poza granicami państwa członkowskiego właściwego (czyli tego, w którym nabywa się uprawnienia do świadczeń zdrowotnych rzeczowych).

Trzeba także pamiętać, że rozporządzenia i dyrektywa stanowią dwa niezależne instrumenty stosowane w przewidzianych dla siebie obszarach. Ważne jest więc nie tylko ustalenie zakresu osobowego i przedmiotowego tych instrumentów, ale związków i relacji między tymi zakresami oraz konsekwencji dla realizacji prawa do opieki zdrowotnej osób korzystających ze swobody przemieszczania się. Czy rzeczywiście nowe rozwiązania mogą wpłynąć na poprawę obecnego stanu prawnego i faktycznego w tym zakresie?

W opracowaniu tej części wykorzystano stanowisko i wyjaśnienia Komisji Europejskiej, będące komentarzami do regulacji prawnych. Skorzystano także z wymiany informacji i ocen sformułowanych na międzynarodowych konferencjach poświęconych tym sprawom, w których autorka brała udział.

W rozdziale VIpodjęto analizę prawa do świadczeń pieniężnych w razie choroby i macierzyństwa, objętych zasadami koordynacji. Celem tych regulacji jest zapewnienie wypłaty świadczeń pieniężnych należnych osobom objętym systemem ubezpieczenia społecznego z tytułu choroby i macierzyństwa w miejscu zamieszkania, innym niż to, w którym znajduje się instytucja zobowiązana do ich wypłaty. Regulacje te nie są tak szerokie, jak poprzednio wymienione, z tego względu nie wymagają tak obszernej analizy.

Analiza prawa do świadczeń emerytalno-rentowych jest zawarta w rozdziale VII. Świadczenia te w nowych regulacjach koordynacyjnych (rozporządzenia nr 883/2004 i nr 987/2009) są w dużym stopniu oparte na dotychczasowych rozwiązaniach prawnych. Regulacje te uległy jednak modernizacji, zwłaszcza pod wpływem dostosowania ich do zmieniających się przepisów państw członkowskich i zmian wprowadzonych w narodowych systemach emerytalnych i rentowych.

Należy docenić wprowadzenie regulacji mających na celu większą skuteczność współpracy instytucji zabezpieczenia społecznego, ustalających nabycie prawa do świadczeń oraz odpowiedzialnych za ich wypłatę do kraju zamieszkania osób uprawnionych. W rozdziale tym zwrócono uwagę na nowe wyroki ETS, w tym w sprawach polskich.

Analizowane w rozdziale VIII uprawnienia do świadczeń w razie bezrobocia oparte są na szczególnych zasadach. Osoba bezrobotna udająca się do innego państwa członkowskiego w celu poszukiwania pracy zachowuje nabyte uprawnienia do świadczeń z tytułu bezrobocia, ale tylko przez ustalony czas i na ściśle określonych warunkach. W rozdziale VIII są one przeanalizowane i ocenione w aspekcie realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego osób korzystających ze swobody przemieszczania się, ze szczególnym uwzględnieniem orzecznictwa ETS. Trzeba bowiem powiedzieć, że ETS analizuje te zagadnienia również w kontekście swobody przemieszczania się i pobytu obywateli UE (wyrok z dnia 11 września 2008 r. w sprawie C-228/07J. Petersen, wyrok z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie C-406/04G. de Cuyper).

Świadczenia dla osób bezrobotnych są powiązane z wymogiem bycia dostępnym na rynku pracy państwa, które je wypłaca. Występuje bowiem wyraźna korelacja między warunkami ich przyznania i wypłaty a rejestracją pracownika, jego dostępnością i aktywnością w poszukiwaniu pracy. Według art. 11 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 883/2004 państwem właściwym jest państwo miejsca pracy (lex loci laboris). Państwo zamieszkania jest jedynie pomocnicze przy ustalaniu uprawnień osoby bezrobotnej.

Artykuł 65 rozporządzenia nr 883/2004 odchodzi od tej naczelnej zasady w przypadku pracowników przygranicznych i innych kategorii osób, które zamieszkują na stałe poza krajem zatrudnienia – w ich przypadku państwem właściwym jest państwo zamieszkania. Jednak to rozwiązanie powoduje wiele problemów i wątpliwości dotyczących obciążenia finansowego państwa zamieszkania, trudności w ustaleniu miejsca zwyczajowego pobytu osoby bezrobotnej, braku jasnych rozstrzygnięć prawnych i inne .

Trzeba jednak dodać, że rozwiązania zawarte w rozporządzeniu nr 883/2004 są pewnym kompromisem między odpowiedzialnością państwa zatrudnienia i państwa zamieszkania. Państwa członkowskie uważają je nadal za kontrowersyjne. Z tych powodów ma poziomie europejskim zostały opracowane propozycje zmiany obecnego stanu prawnego, które mogą być w przyszłości podstawą nowych regulacji. Są one przedstawione w tej części pracy.

Prawo do świadczeń rodzinnychjest przedmiotem rozważań w rozdziale IX. Świadczenia rodzinne występują w ustawodawstwach wszystkich państw członkowskich UE. Jednak między rozwiązaniami krajowymi występują znaczne różnice, jeśli chodzi o rodzaje tych świadczeń, warunki ich nabycia, ich wysokość czy zasady finansowania .

W orzecznictwie ETS (wyroki z dnia 12 czerwca 2012 r.: w sprawie C-611/10Hudziński i w sprawie C-612/10Wawrzyniak – komentowane zresztą w literaturze europejskiej) podkreśla się, że ponieważ art. 48 TFUE przewiduje koordynację przepisów państw członkowskich, a nie ich harmonizację, postanowienia te nie mają wpływu na różnice merytoryczne i proceduralne pomiędzy systemami zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw członkowskich, a co za tym idzie – różnice w zakresie praw osób w nich ubezpieczonych. Każde państwo członkowskie ustala uprawnienia w swoim ustawodawstwie z poszanowaniem prawa Unii, w tym w zakresie warunków przyznawania świadczeń (tak też w orzeczeniu ETS z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie C-388/09da Silva Martins, pkt 71).

Trybunał w wyżej wymienionych sprawach orzekł, że postanowienia traktatu z dziedziny swobodnego przepływu pracownika należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie stosowaniu prawa krajowego w zakresie, w jakim prowadzi ono do zmniejszenia kwoty świadczenia o wysokość świadczenia porównywalnego pobieranego w innym państwie, ale do wykluczenia tego świadczenia (pkt 85 wyroku w sprawach Hudziński i Wawrzyniak). Podobnie niezgodne z przepisami o koordynacji jest nieuwzględnienie okresów pobierania świadczeń rodzinnych w innym państwie członkowskim na potrzeby uzyskania prawa do świadczenia w jeszcze innym państwie członkowskim w ten sam sposób, jak gdyby było ono pobierane na terytorium tego państwa (wyrok ETS z dnia 21 lutego 2008 r. w sprawie C-507/06M. Klöppel).

Wyroki w sprawach Hudziński i Wawrzyniak zawierają istotne stanowisko trybunału w sprawie możliwości przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci przez państwo członkowskie niebędące państwem właściwym, w którym jest wykonywana praca tymczasowa. Stanowi też wykładnię zasady stosowania prawa krajowego zapobiegającej zbiegowi prawa i wykluczenia takiego świadczenia w przypadku pobierania porównywalnego świadczenia w innym państwie. Skutki tego wyroku mogą być istotne dla pracowników migrujących w zakresie uprawnień do świadczeń rodzinnych także w okresie czasowego pobytu i zatrudnienia w innym państwie członkowskim niż państwo właściwe.

W zakończeniu przedstawiono wnioski wynikające z analiz i wywodów zaprezentowanych w poszczególnych rozdziałach pracy. W pracy przyjęto stan prawny na 15 sierpnia 2013 r.

Książka adresowana jest do specjalistów prawa UE, z zakresu zabezpieczenia społecznego, polityki społecznej, przedstawicieli władzy właściwej, instytucji właściwych, sędziów, partnerów społecznych i innych podmiotów odpowiedzialnych za stanowienie i stosowanie standardów zabezpieczenia społecznego osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się w UE. Może być przydatna w procesie dydaktycznym tej złożonej i trudnej problematyki. W pracy przedstawia się w szerokim zakresie dorobek orzeczniczy ETS, z uwzględnieniem wyroków obecnie wydanych, oraz doktryny polskiej i europejskiej z tego zakresu.

Mając na uwadze złożoność i trudność analizowanej materii, autorka ma nadzieję, że zamieszczone w książce analizy i wyjaśnienia regulacji prawnych i wyroków sądowych przyczynią się do poprawy bezpieczeństwa prawnego i socjalnego obywateli UE. W pracy wykorzystano wiedzę i doświadczenia badaczy europejskich skupionych wokół spraw objętych tematyką książki, przedstawionych w różnych gremiach formalnych i nieformalnych, w których autorka bierze udział .

Dzięki udziałowi autorki przez wiele lat w badaniach europejskich z zakresu europejskich standardów zabezpieczenia społecznego, a w ostatnich latach badaniach regulacji unijnych z tego zakresu było możliwe powstanie tej książki. Badania te były prowadzone przez różne uczelnie wyższe i instytucje badawcze państw członkowskich UE. Szczególną rolę w tym zakresie odgrywa Wydział Prawa Uniwersytetu w Gandawie z jego liderem profesorem Yves Jorensem, który koordynuje te prace badawcze, skupiając wybitnych ekspertów ze wszystkich państw członkowskich. Badania te obejmują nie tylko implementację regulacji koordynacyjnych, ale także ocenę innych rozwiązań z zakresu uprawnień socjalnych osób korzystających z prawa do swobody przemieszczania się .

Autorka pragnie podziękować recenzentowi prof. dr. hab. Jerzemu Wratnemu i Dorocie Bieniasz za wszelkie cenne uwagi zgłoszone w trakcie powstawania tej książki, ekspertom z projektu trESS oraz innym osobom, które przyczyniły się do jej powstania, a także rodzinie za cierpliwość i zrozumienie.

W rozdziale przedstawia się podstawy prawne swobody przepływu osób, ustala ich charakter i zasięg. Zawiera się w nim także analizę źródeł prawa UE ze względu na potrzebę ich rozpoznania dla celów badawczych podjętych w poszczególnych częściach książki. Podstawy prawne są analizowane według porządku i hierarchii tych źródeł prawa, czyli w kolejności: prawo traktatowe, wtórne i pozostałe akty prawne z tego zakresu (część I).

W kolejnej części (część II) ustala się zakres podmiotowy swobody przepływu osób, czyli krąg osób, które mogą korzystać z prawa i uprawnień z niej wynikających. W ciągu kilkudziesięciu lat zakres ten przeszedł ewolucję – od pracowników do obywateli UE. W pierwszych regulacjach wspólnotowych prawo to było przyznane pracownikom i ściśle związane z aktywnością ekonomiczną podejmowaną na terytorium innego państwa Wspólnoty. Jego rozszerzenie nastąpiło pod wpływem orzecznictwa ETS na inne kategorie osób. Wreszcie wprowadzenie prawnej kategorii obywatelstwa w traktacie z Maastricht jest przełomowe w związku z przyznaniem prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu niezależnie od aktywności ekonomicznej w innym państwie członkowskim.

W związku z tą ewolucją rozwiązań prawnych, analizą obejmuje się różne kategorie osób korzystających ze swobody przepływu. W szczególności są to obywatele UE, w tym pracownicy migrujący, osoby korzystające ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej, emeryci lub renciści, studenci, członkowie rodziny obywatela UE. W obszarze tej analizy znaleźli się również obywatele państw trzecich, ze wskazaniem ich pozycji prawnej w tym zakresie.

W kolejnej części (część III) ustala się zakres przedmiotowy swobody przemieszczania się osób, z wyróżnieniem takich jej obszarów, jak prawo wyjazdu z państwa ojczystego oraz wjazdu do innego państwa członkowskiego, prawo pobytu. Natomiast analizie poddaje się zagadnienia związane z okresem samego pobytu, np. prawo do równego traktowania w zakresie zatrudnienia, prawo dostępu do korzyści (przywilejów) socjalnych , a także prawo pozostania po zakończeniu zatrudnienia. Analiza ta jest przeprowadzana z uwzględnieniem regulacji UE o różnym charakterze prawnym, orzecznictwa ETS i literatury przedmiotu. Może stanowić uzupełnienie i rozszerzenie dotychczasowego dorobku z tego zakresu.

Zakres swobody przepływu osób (swobodnego przemieszczania się) należy rozpatrywać w szerokim aspekcie. Jest regulowany przepisami traktatowymi dotyczącymi swobody przepływu pracowników migrujących (art. 45 TFUE), a także związany ze swobodą świadczenia usług (art. 56 TFUE) oraz swobodą prowadzenia działalności gospodarczej (art. 49 TFUE). Swoboda ta jest także przedmiotem regulacji prawa wtórnego, w szczególności dyrektywy 2004/38/WE. Istotną rolę odegrał w jej rozwoju Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) .

Nowym podejściem w badaniach prawnych tego zagadnienia powinno być integralne analizowanie regulacji prawnych o różnym charakterze, dotyczących prawa do swobodnego przemieszczania się w celu ustalenia jego stanu i skutków stosowania. Dotychczasowe analizy, prowadzone w odniesieniu tylko do regulacji koordynacyjnych lub harmonizacyjnych, nie przedstawiają w sposób wyczerpujący tego złożonego stanu prawnego i wymagają badania różnych źródeł prawa .

Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, zakres osobowy swobody przemieszczania się obejmuje nie tylko pracowników i osoby aktywne zawodowo, ale także studentów, emerytów oraz członków ich rodzin (bez względu na ich obywatelstwo) .

Potwierdzeniem tego rozszerzenia zakresu swobody przepływu osób jest wymieniana już dyrektywa 2004/38/WE . Trzeba jednak podkreślić, że przełomowe było ustanowienie obywatelstwa UE oraz zmiana polegająca na przyznaniu wielu uprawnień z tego tytułu na terytorium goszczącego państwa członkowskiego.

Należy docenić w tym zakresie rolę TSUE, który uznał obywatelstwo Unii za fundamentalne dla określenia statusu obywateli państw członkowskich UE na terytorium innego państwa członkowskiego .

Na podstawie traktatu z Lizbony art. 13 ust. 1 TUE stanowi, że Unia dysponuje ramami instytucjonalnymi, które mają na celu propagowanie jej wartości, realizację jej celów, służenie jej interesom, interesom jej obywateli oraz państw członkowskich, jak również zapewnienie spójności, skuteczności i ciągłości polityk oraz działań . Instytucjami Unii są m.in.: Parlament Europejski, Rada Europejska, Komisja Europejska, TSUE.

Każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Instytucje lojalnie ze sobą współpracują (art. 13 ust. 2 TUE).

Państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność w tworzeniu i funkcjonowaniu systemów zabezpieczenia społecznego, stosownie do uwarunkowań krajowych. Niemniej jednak trzeba docenić wskazanie w przepisach traktatowych (tytuł X „Polityka społeczna” TFUE art. 151 i n.) celów do osiągnięcia w tym obszarze. W art. 151 podkreśla się, że Unia i państwa członkowskie świadome podstawowych praw socjalnych, wyrażonych w Europejskiej Karcie Społecznej podpisanej w Turynie dnia 18 października1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67) oraz we Wspólnotowej Karcie Socjalnych Praw Podstawowych Pracowników uchwalonej dnia 9 grudnia 1989 r. w Strasburgu , mają na celu promowanie zatrudnienia, poprawę warunków życia i pracy tak, aby umożliwić ich wyrównanie z jednoczesnym zachowaniem postępu, odpowiednią ochronę socjalną, dialog między partnerami społecznymi, rozwój zasobów ludzkich pozwalający podnosić i utrzymać poziom zatrudnienia oraz przeciwdziałanie wyłączeniu.

W tym celu Unia i państwa członkowskie wprowadzają w życie środki, które uwzględniają różnorodność praktyk krajowych. Dalej w art. 153 TFUE podkreśla się, że w celu urzeczywistnienia środków określonych w art. 151 Unia wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich w następujących dziedzinach:

Można więc przyjąć, że są to wyraźne wskazania działań wspierające i uzupełniające państwa członkowskie w tym zakresie. Następnie w art. 156 TFUE ustala się koordynację działań państw członkowskich. Mając na uwadze cele ustalone w art. 151 TFUE, Komisja Europejska zachęca do współpracy między państwami członkowskimi oraz ułatwia koordynację ich działań we wszystkich dziedzinach polityki społecznej, a zwłaszcza w sferach dotyczących: zatrudnienia, prawa pracy i warunków pracy, zabezpieczenia społecznego, ochrony przed wypadkiem i chorobami zawodowymi, kształcenia i doskonalenia zawodowego, higieny pracy, prawa zrzeszania się w związki zawodowe i sporów zbiorowych między pracodawcami i pracownikami. Zauważyć trzeba także, że w art. 9 TFUE (podstawa działań Unii) wskazuje się na uwzględnienie odpowiedniej ochrony socjalnej przy określaniu i realizacji swoich polityk.

Celem tego rozdziału jest przedstawienie prawa wspólnotowego (UE) dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w szerokim kontekście innych regulacji służących swobodzie przemieszczania się, ze szczególnym uwzględnieniem orzecznictwa ETS. Ustawodawstwo wspólnotowe odgrywało i nadal będzie odgrywać ważną rolę w rozwoju mobilności pracowników i innych osób w UE. Decyduje ono bowiem o faktycznym wymiarze korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się i zagwarantowaniu ochrony przez systemy zabezpieczenia społecznego.

W ostatnich latach pojawiało się jednak wiele problemów, które powinien rozwiązać wspólnotowy ustawodawca. Z jednej strony jest to konieczność zapewnienia adekwatności przepisów regulujących koordynację do zmieniającego się rynku pracy, elastyczności zatrudnienia, a z drugiej dostosowanie zasad koordynacji do zmian o różnym charakterze w krajowych systemach zabezpieczenia społecznego. Trzeba podkreślić, że w systemach krajowych państw członkowskich UE dokonano wielu zmian systemowych i parametrycznych, które wcześniej nie były uwzględnione przy konstruowaniu zasad koordynacji . Nie bez znaczenia są także problemy związku i relacji między regulacjami koordynacyjnymi a innymi prawa wspólnotowego, w szczególności w zakresie obywatelstwa UE i uprawnień wynikających z niego. Brakuje także kompatybilności między regulacjami dotyczącymi prawa pobytu (dyrektywa 2004/38/WE) a uprawnieniami wynikającymi z koordynacji. Podobnie w odniesieniu do dyrektywy 2011/24/UE, w której zawarte rozwiązania nie do końca są skoordynowane z regulacjami koordynacyjnymi .

Ważnym obszarem jest także obywatelstwo społeczne (social citizenship), które wymagać będzie pogłębionych badań w obszarze prawnym i społecznym, w tym konsekwencji dla systemów zabezpieczenia społecznego .

Wymienione zagadnienia są przedmiotem pogłębionych analiz badawczych w tym rozdziale. Ich wyniki powinny służyć poprawie dotychczasowych rozwiązań zapewniających właściwą ochronę obywatelom UE korzystającym ze swobody przemieszczania się. Regulacje UE powinny tym celom służyć (część I rozdziału).

Zakres analiz zawartych w tym rozdziale zawiera także szczegółowe przedstawienie nowych regulacji z zakresu koordynacji, tj. rozporządzenia nr 883/2004 oraz rozporządzenia nr 987/2009. Analizy te są ważne dla przedstawienia i oceny obecnego stanu prawnego w aspekcie realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego osób korzystających ze swobody przemieszczania się (część II rozdziału).

Wreszcie zagadnienie nowego podejścia do wymiaru zewnętrznego koordynacji wymaga pogłębionej analizy prawnej. Chodzi o regulacje dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego odnoszące się nie tylko do UE, ale także do państw trzecich. Obecnie Komisja Europejska oraz państwa członkowskie dyskutują, czy w związku z procesami gospodarczymi i społecznymi funkcjonujące instrumenty prawne są wystarczające w relacji z państwami trzecimi. Należy zatem opracować propozycje takich rozwiązań, które będą zgodne z prawem UE oraz będą odpowiadały interesom państw członkowskich w tym zakresie. Trzeba także w tym procesie uwzględnić doświadczenia UE i państw członkowskich, wynikające z rozwiązań z państwami trzecimi w zakresie stosunków zabezpieczenia społecznego oraz bogaty dorobek orzeczniczy ETS z zakresu regulacji dotyczących konwencji międzynarodowych. Sprawy te są podejmowane w ostatniej części (część III).

Podstawowym problemem jest ustalenie, gdzie powstaje obowiązek ubezpieczenia społecznego osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się. Zakres publicznych systemów zabezpieczenia społecznego odnosi się do osób aktywnych mieszkających na terytorium danego kraju. Tradycyjnie systemy te oparte były na normach terytorialności. W prawie międzynarodowym ustalono rozwiązania, które przekraczały ograniczenia wynikające z terytorialności systemów zabezpieczenia społecznego .

Zresztą zasady zawarte w tych systemach krajowych musiały ulec zmianie ze względu na nowe formy aktywności zawodowej i wynikające z tego wyzwania. Trzeba podkreślić, że przepisy UE, które weszły w życie w 1971 r. (chodzi o rozporządzenie nr 1408/71, a także rozporządzenie nr 574/72), też uległy modyfikacjom z powodu głębokich zmian charakteru migracji, w tym elastyczności form zatrudnienia w państwach członkowskich oraz wzrastającej roli oddelegowania. Zmienił się zresztą model pracownika migrującego. Dotychczas był to mężczyzna, który udawał się do państwa członkowskiego wraz ze swoją rodziną, gdzie przebywał cały okres aktywności zawodowej, pozostając tam także po nabyciu prawa do emerytury.

Jak podkreśla się w literaturze, współcześnie mamy bardzo zróżnicowane typy migrujących pracowników, w tym m.in. pracowników przygranicznych, czasowo migrujących, pracowników zarządzających i łączących aktywność na terenie państw członkowskich UE z aktywnością w państwach poza Unią . Aktywność w innych krajach odbywa się obecnie przez krótki czas. Jest to zatrudnienie na czas określony albo w formie umów cywilnych czy w innych formach elastycznego zatrudnienia. Dochodzi do częstych zmian państw, w których jest ona podejmowana. Powoduje to problemy dla ustalenia obowiązku ubezpieczenia społecznego (w tym opłacania składek), a także nabycia prawa do świadczeń .

Mając na względzie nowe formy mobilności pracowników, a obecnie obywateli UE, zmianie musiały ulec zasady określające ustawodawstwo właściwe. Krajowe systemy ubezpieczenia społecznego nie zawsze były dostosowane do form mobilności obywateli UE . W szczególności nie nadążały za nimi przepisy unijne, co było powodem ich modyfikacji . Przeprowadzone w tym zakresie badania i analizy zostały uwzględnione w pracach nad nowymi regulacjami unijnymi, dotyczącymi koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego .

Czy i w jakim zakresie obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia nr 883/2004 są dostosowane do tych zadań będzie przedmiotem niniejszego rozdziału. Zostanie w nim ustalone, jakiemu ustawodawstwu podlega się w związku z pracą w państwach członkowskich , oddelegowaniem do pracy w innym państwie członkowskim niż kraj, w którym jest się ubezpieczonym, wreszcie gdzie jest się ubezpieczonym, jeżeli pracuje się w co najmniej dwóch państwach. Ważne jest również ustalenie ustawodawstwa mającego zastosowanie dla osób nieaktywnych, które mieszkają w innym państwie niż kraj, z którego pochodzą (gdzie byli ubezpieczeni, mieli prawo do świadczeń) .

W rozdziale podejmuje się nową problematykę, dotychczas nieanalizowaną w polskiej literaturze, związaną ze świadczeniami opieki długoterminowej (LTC). Przedstawia się, dlaczego te świadczenia nie znalazły się w dotychczasowych przepisach o koordynacji. Zaprezentowano ewolucję oraz obecny stan prawny w państwach członkowskich UE. Taka analiza jest konieczna w celu przedstawienia podejścia ustawodawstw państw członkowskich w sposobach regulacji świadczeń związanych z opieką długoterminową, a konkretniej, w jakich działach zabezpieczenia społecznego albo pomocy społecznej są one umocowane prawnie. Czy ich występowanie w porządkach prawnych państw członkowskich jest związane z wyodrębnieniem nowego rodzaju ryzyka socjalnego, czy też są one powiązane z dotychczasowymi, ustalonymi w obowiązującym systemie zabezpieczenia społecznego. Trzeba podkreślić fakt, że rozwiązania krajowe wpłynęły na konieczność uwzględnienia świadczeń z opieki długoterminowej w regulacjach unijnych.

Ustala się wnioski z przeprowadzonej analizy porównawczej, wskazując, że większość krajów członkowskich uznaje podejście zróżnicowane i przewiduje świadczenia LTC w ramach różnych działów zabezpieczenia społecznego i/lub pomocy społecznej.

Dużą rolę w uwzględnieniu tych świadczeń w katalogu świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego odegrał ETS. W wielu orzeczeniach dokonał uściślenia miejsca LTC w obowiązujących rozporządzeniach (m.in. nr 1408/71). Jego uzasadnienie prawne do włączenia ich w zakres prawa koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego było następujące. Mimo że świadczenia w ramach LTC nie znajdują się na liście odpowiadającej rodzajowi ryzyka społecznego świadczeń objętych przepisami o koordynacji w rozporządzeniu nr 1408/71, ich koordynacja musi się odbywać według zasad dotyczących innych świadczeń. Ze względu na silne pokrewieństwo z obszarem ryzyka choroby w opinii ETS należy stosować przepisy dotyczące świadczeń chorobowych.

W rozdziale tym podnosi się także problemy definicyjne ważne dla ustalenia zakresu i definicji świadczeń opieki długoterminowej. Pozostają one w związku z zagadnieniem ryzyka niesamodzielności, jego charakterem i miejscem w dotychczasowym katalogu ryzyka socjalnego.

Trzeba także przedstawić związek LTC z uprawnieniami zawartymi w innych przepisach UE, jak np. dyrektywą 2011/24/UE o prawie pacjentów do transgranicznej opieki zdrowotnej, zwłaszcza że relacje między nimi budzą wiele problemów.

Wreszcie w rozdziale zawarto ustalenia do badań na przyszłość. Dotyczą one potrzeby wprowadzenia poprawek do rozporządzenia nr 883/2004. Konieczne są również nowe rozwiązania, które w kompleksowy sposób obejmowałyby nowe ryzyko i nowe świadczenia opieki długoterminowej. Na koniec wskazano kierunki zmiany obowiązujących przepisów.

Prawo UE reguluje w różny sposób zasady udzielania świadczeń zdrowotnych obywatelom UE korzystającym ze swobody przepływu osób.

Prawo traktatowe – Traktat o Unii Europejskiej (art. 3) oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w art. 48 ustalają podstawowe zasady, na których jest oparta Unia, tj. swobodę przepływu osób, usług i kapitału. Dotyczą one także towarów i usług medycznych. Trzeba również pamiętać, że szczegółowy charakter towarów i usług medycznych wpłynął na ich wyłączenie z regulacji unijnych dotyczących usług na rynku wewnętrznym. Mianowicie z dyrektywy 2006/123/WE niezależnie od sposobu ich zorganizowania i finansowania na poziomie krajowym oraz tego, czy są to usługi publiczne, czy prywatne.

W celu podniesienia pewności prawnej w obszarze transgranicznej opieki zdrowotnej oraz w związku z orzecznictwem ETS dotyczącym praw pacjenta do korzystania z leczenia w innym państwie członkowskim została przyjęta w 2011 r. dyrektywa 2011/24/UE. Jest to nowy akt prawa unijnego, którego transpozycja do prawa krajowego powinna nastąpić do października 2013 r. Jego analiza jest przedmiotem dyskusji na różnych płaszczyznach krajowych i europejskich .

Dyrektywa określa uprawnienia pacjentów do uzyskania opieki zdrowotnej w innym państwie członkowskim, w tym ograniczenia, które państwo członkowskie może nałożyć w korzystaniu z tej opieki zdrowotnej za granicą. Ustala poziom finansowania transgranicznej opieki zdrowotnej na podstawie zasady, zgodnie z którą pacjent uprawniony jest do otrzymania zwrotu kosztów do wysokości, która zostałaby zapłacona w sytuacji, gdyby pacjent skorzystał z opieki zdrowotnej w swoim kraju.

Na podstawie dotychczasowego orzecznictwa ETS w zapisach dyrektywy dąży się do zapewnienia czytelnych i przejrzystych ram udzielania transgranicznej opieki zdrowotnej w UE w przypadkach, kiedy opieka potrzebna pacjentowi jest udzielana w innym państwie niż własne. W takich sytuacjach opieka powinna być bezpieczna, cechować się dobrą jakością, a procedury zwrotu kosztów powinny być jasne i przejrzyste .

Należy wreszcie wyjaśnić, że koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego określa zasady, na jakich następuje realizacja świadczeń przysługujących z tytułu objęcia ubezpieczeniem lub posiadania prawa do świadczeń rzeczowych w czasie pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego.

Regulacje prawne dotyczące koordynacji funkcjonują ponad 50 lat. Zapewniają realizację podstawowych uprawnień w systemach zabezpieczenia społecznego różnych państw członkowskich, w tym realizacji prawa do świadczeń zdrowotnych. Ulegają modyfikacjom w związku ze zmianami prawa krajowego oraz licznymi wyrokami ETS . Od dnia 1 maja 2010 r. obowiązują nowe regulacje w tym zakresie, które są przedmiotem analizy w dalszej części pracy.

Z punktu realizacji swoich założonych funkcji ważne jest także przeanalizowanie związku i zależności regulacji koordynacyjnych z tymi o charakterze harmonizacyjnym, czyli rozporządzeń koordynacyjnych nr 883/2004 i nr 987/2009 z postanowieniami dyrektywy 2011/24/UE.

Rozdział ten obejmuje trzy grupy zagadnień. Pierwsza to analiza prawna zdrowotnych świadczeń rzeczowych w przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, z uwzględnieniem orzecznictwa ETS i literatury przedmiotu. Druga podejmuje analizę całkowicie nowych regulacji będących w okresie transpozycji do ustawodawstw krajowych, zawartych w dyrektywie 2011/24/UE w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej. Jest oparta na literaturze przedmiotu, debatach europejskich dotyczących tych zagadnień. Wreszcie trzecia część, również nowa i trudna, bo przedstawia związki i zależności między rozwiązaniami rozporządzeń o charakterze koordynacji a przepisami nowej dyrektywy. Związki i zależności między rozporządzeniem nr 883/2004 i rozporządzeniem nr 987/2009 a dyrektywą 2011/24/UE polegają głównie na tym, że akty te ustanowiły system mający na celu zapewnienie dostępu do opieki zdrowotnej w różnych sytuacjach osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się, zwłaszcza w okresie tymczasowego pobytu poza granicami państwa członkowskiego właściwego (czyli tego, w którym nabywa się uprawnienia do świadczeń zdrowotnych rzeczowych).

Trzeba także pamiętać, że rozporządzenia i dyrektywa stanowią dwa niezależne instrumenty stosowane w przewidzianych dla siebie obszarach. Ważne jest więc nie tylko ustalenie zakresu osobowego i przedmiotowego tych instrumentów, ale związków i relacji między tymi zakresami oraz konsekwencji z tych związków wynikających dla konkretyzacji prawa do opieki zdrowotnej osób korzystających ze swobody przemieszczania się.

W opracowaniu tej części przedstawiono stanowisko i wyjaśnienia Komisji Europejskiej, będące komentarzami do regulacji prawnych. Skorzystano także z wymiany informacji i ocen sformułowanych na międzynarodowych konferencjach poświęconych tym sprawom .

Dyrektywa 2011/24/UE została przyjęta dnia 9 marca 2011 r. w celu ułatwienia dostępu do bezpiecznej i dobrej jakościowo transgranicznej opieki zdrowotnej. Dokument ten „kodyfikuje” liczne postanowienia ETS wynikające ze stosowania art. 56 TFUE dotyczącego opieki zdrowotnej. Termin wdrożenia dyrektywy przez państwa członkowskie wyznaczono do dnia 25 października 2013 r.

Cała istota postanowień zawartych w dyrektywie 2011/24/UE, ich uwarunkowania i związek z innymi regulacjami są wyjaśnione w kolejnych punktach (motywach) preambuły. Stanowią one bardzo obszerną część tego aktu prawnego, ważną w celu zrozumienia i interpretacji samych postanowień dyrektywy.

Umocowanie prawne traktatowe tej dyrektywy to art. 168 oraz art. 114 TFUE. Zgodnie z art. 168 ust. 1 TFUE przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Unii należy zapewnić wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego. Wynika stąd, że wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego należy zapewnić również w przypadku, gdy Unia przyjmuje akty prawne na podstawie innych postanowień traktatu. Jak uznano w dyrektywie 2011/24/UE, art. 114 TFUE jest odpowiednią podstawą prawną, gdyż większość przepisów niniejszej dyrektywy ma na celu ulepszenie funkcjonowania rynku wewnętrznego i swobodnego przepływu towarów, osób i usług.

Świadczenia pieniężne w razie choroby i macierzyństwa objęte są także przepisami o koordynacji. W stosunku do dotychczasowego stanu prawnego zostały uproszczone . Celem tych regulacji jest zapewnienie wypłaty świadczeń pieniężnych należnych osobom objętym systemem ubezpieczenia społecznego z tytułu choroby i macierzyństwa w miejscu zamieszkania, które jest inne niż to, gdzie znajduje się instytucja zobowiązana do ich wypłaty.

Świadczenia emerytalne i rentowe w nowych regulacjach koordynacyjnych (rozporządzenia nr 883/2004 i 987/2009) są w dużym stopniu oparte na dotychczasowych rozwiązaniach prawnych. Regulacje dotyczące różnych typów świadczeń z tego zakresu zawarto w tytule III rozdział 5 rozporządzenia nr 883/2004 oraz tytule III rozdział IV rozporządzenia nr 987/2009. Słusznie w literaturze podkreśla się, że te nowe rozwiązania nie wnoszą istotnych różnic w porównaniu z tymi zawartymi w tytule III rozporządzenia nr 1408/71. Są one bardziej przejrzyste, uległy modernizacji, zwłaszcza pod wpływem dostosowania ich do zmieniających się przepisów państw członkowskich i zmian wprowadzonych w narodowych systemach emerytalnych i rentowych . Należy także docenić wprowadzenie rozwiązań mających na celu większą skuteczność współpracy instytucji zabezpieczenia społecznego, ustalających nabycie prawa do świadczeń oraz odpowiedzialnych za ich wypłatę do kraju zamieszkania osób uprawnionych .

Przepisy koordynacyjne dotyczące zasiłków dla bezrobotnych tylko w ustalonym zakresie oparte są na podstawowych zasadach koordynacji . Jednak ich stosowanie jest ściśle ograniczone. Świadczenia dla osób bezrobotnych są bowiem powiązane z wymogiem pozostawania dostępnym na rynku pracy państwa, które je wypłaca. Według art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 883/2004 państwem właściwym jest państwo miejsca pracy (lex loci laboris). Państwo zamieszkania jest jedynie pomocnicze.

W państwie zatrudnienia istnieje powiązanie z rynkiem pracy, są płacone składki i podatki. Państwo to przyznaje także osobom bezrobotnym ochronę prawną w postaci świadczeń o różnym charakterze. Jednak występuje wyraźna korelacja między warunkami ich przyznania i wypłaty a rejestracją pracownika, jego dostępnością i aktywnością w poszukiwaniu pracy.

Artykuł 65 rozporządzenia nr 883/2004 odchodzi od tej naczelnej zasady w przypadku pracowników przygranicznych i innych kategorii osób, które zamieszkują na stałe poza krajem zatrudnienia – w ich przypadku państwem właściwym jest państwo zamieszkania. Jednak to rozwiązanie budzi szereg problemów i wątpliwości dotyczących obciążenia finansowego państwa zamieszkania, trudności w ustaleniu miejsca zwyczajowego pobytu osoby bezrobotnej, brak jasnych rozstrzygnięć prawnych i inne problemy .

Propozycja Komisji Europejskiej z 1998 r., by zawsze stosować zasadę kompetencji państwa ostatniego miejsca zamieszkania czy prowadzenia działalności nie została przyjęta. Powodem tego była bowiem obawa przed zaburzeniem zależności pomiędzy otrzymywaniem zasiłku a pozostawaniem dostępnym na rynku pracy państwa, które ten zasiłek wypłaca. Szczególnie obawiano się braku aktywności po stronie państwa zamieszkania, które nie ponosi żadnych kosztów w tym zakresie.

Rozwiązania zawarte w rozporządzeniu nr 883/2004 są pewnym kompromisem między odpowiedzialnością państwa zatrudnienia i państwa zamieszkania .

Prawo do zasiłku jest zasadniczo związane z okresami zatrudnienia, ubezpieczenia lub zamieszkiwania w państwie członkowskim aktywności zawodowej osoby bezrobotnej. Zachowanie tego prawa następuje w razie wyjazdu do innego państwa członkowskiego w celu poszukiwania pracy na określonych zasadach. Oznacza to, że zasada transferu świadczeń w razie bezrobocia następuje w ściśle ustalonych przypadkach. Potwierdza to także orzecznictwo TSUE. W orzeczeniu z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie C-406/04G. de Cuyper (pkt 37) Trybunał przeanalizował art. 10 rozporządzenia nr 1408/71, na podstawie którego świadczenia pieniężne z tytułu inwalidztwa, starości lub dla sierot pozostałych przy życiu, renty z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej oraz świadczenia z tytułu śmierci uzyskane na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich nie ulegają zmniejszeniu, zmianie, zawieszeniu, zniesieniu ani przepadkowi z tego powodu, że uprawniony zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego niż to, w którym znajduje się instytucja zobowiązana do wypłaty. Wyliczenie znajdujące się w art. 10 nie obejmuje świadczeń dla bezrobotnych.

Wynika stąd, że przepis ten nie zabrania, by ustawodawstwo państwa członkowskiego uzależniło przyznanie zasiłku dla bezrobotnych od wymogu posiadania miejsca zamieszkania na jego terytorium. Trzeba także mieć na uwadze dotychczasowe orzecznictwo ETS stojące na stanowisku, że katalog tych świadczeń ujęty w art. 10 nie jest zamknięty.

Dalej TS stwierdził (pkt 38), że rozporządzenie nr 1408/71 przewiduje tylko dwie sytuacje, w których właściwe państwo członkowskie ma obowiązek zezwolić uprawnionym do zasiłku dla bezrobotnych na zamieszkanie w innym państwie członkowskim przy zachowaniu uprawnień do tego zasiłku. Pierwsza jest określona w art. 69 tego rozporządzenia, która pozwala bezrobotnemu, który udaje się do państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe „w celu poszukiwania zatrudnienia”, zachować prawo do świadczenia dla bezrobotnych. Druga z nich określona jest w art. 71 rozporządzenia nr 1408/71, który dotyczy bezrobotnych, którzy w okresie swojego ostatniego zatrudnienia zamieszkiwali na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe. Takie stanowisko Trybunał przedstawił w orzeczeniu z dnia 11 września 2008 r. w sprawie C-228/07Jörn Petersen (pkt 39).

W orzecznictwie TS rozstrzygany był także problem, czy i w jakim zakresie ograniczenie ustawodawstw krajowych, np. przez wymóg posiadania miejsca zamieszkania w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę instytucja zobowiązana do wypłaty świadczeń, nie narusza wspólnotowych zasad swobody przemieszczania się i pobytu obywateli UE. Zgodnie z art. 18 TWE, „każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państwa członkowskiego, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w niniejszym Traktacie i środkach przyjętych w celu jego wykonania”.

W sprawie G. de Cuyper Trybunał orzekł (pkt 48), że swoboda przemieszczania się i pobytu gwarantowana każdemu obywatelowi Unii przez art. 18 TWE nie stanowi przeszkody w narzuceniu bezrobotnemu, który ukończył 50 lat, zwolnionemu z obowiązku wykazania gotowości do podjęcia pracy, wymogu posiadania miejsca zamieszkania jako przesłanki utrzymania uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych.

W sprawie J. Petersen poddany został analizie warunek zamieszkania jako przesłanka warunkująca nabycie i korzystanie ze świadczenia. Trybunał uznał, że wykładni art. 39 TWE należy dokonać w taki sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie uzależniło przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1408/71, od warunku posiadania miejsca zamieszkania na terytorium tego państwa przez osoby do niego uprawnione w zakresie, w jakim dane państwo nie przedstawiło żadnego dowodu mogącego wykazać, że taki warunek jest obiektywnie uzasadniony i proporcjonalny.

Ze względu na takie zróżnicowanie rodzaju świadczeń z tytułu bezrobocia w prawie państw członkowskich TS rozważał także sprawę zakresu przedmiotowego przepisów o koordynacji. W wyroku w sprawie Järn Petersen uznał (pkt 18), że zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1408/71 rozporządzenie to stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, w tym zasiłków dla bezrobotnych. Dalej zgodnie z utrwalonym orzecznictwem świadczenie można uznać za świadczenie z zabezpieczenia społecznego, jeżeli jest przyznawane uprawnionym bez jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny potrzeb osobistych, opierając się na sytuacji określonej prawnie oraz jeżeli dotyczy ono jednego z ryzyk wymienionych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 (pkt 19).

Dla uznania danych świadczeń za świadczenia z zabezpieczenia społecznego winny one być postrzegane jako posiadające taką samą naturę, niezależnie od cech właściwych różnym ustawodawstwom krajowym, gdy ich cel, podstawa wyliczenia, warunki przyznania są identyczne. Natomiast cechy wyłącznie formalne nie mogą być uznawane za elementy konstytutywne przy określaniu świadczeń. Wreszcie w sprawie ryzyka, skutku zajścia, którego są podstawą do określonej ochrony, Trybunał uznał, że (w sprawie G. de Cuyper) świadczenie z tytułu bezrobocia obejmuje ryzyko związane z utratą przez pracownika dochodu wskutek utraty przez niego zatrudnienia, mimo że wciąż jest on zdolny do pracy. Świadczenie przyznane w następstwie ziszczenia się tego ryzyka winno być uznane za świadczenie z tytułu bezrobocia (pkt 27) .