Babińska Renata, Wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych

Zagadnienie wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych wymagało opracowania z kilku powodów.

Po pierwsze, zakres obowiązkowych ubezpieczeń: emerytalnego i rentowych, w zreformowanym systemie repartycyjnym, obejmuje ogół osób osiągających dochód z tytułu zatrudnienia lub prowadzenia pozarolniczej działalności. Zagwarantowanie tak znacznej części społeczeństwa dochodów w sytuacji osiągnięcia wieku emerytalnego, niezdolności do pracy oraz śmierci żywiciela stanowi jeden z istotniejszych społecznych problemów prawnych. Zapewnienie ubezpieczonym realizacji nabytych uprawnień emerytalno-rentowych wymaga stworzenia określonego systemu gwarancji prawidłowości przyznania świadczeń . Spośród gwarancji formalnoprawnych szczególna rola przypada instytucji wzruszalności prawomocnych rozstrzygnięć organów rentowych w przypadkach określonych zmian w prawie do świadczeń emerytalno-rentowych.

Po drugie, w konsekwencji praktykowanego w latach 70. XX w. tzw. wysyłania na rentę, w warunkach narastającego, ukrytego bezrobocia , wzrosła liczba osób korzystających z renty z tytułu niezdolności do pracy (inwalidztwa) . Kolejne nowelizacje oraz projekty zmian prawa emerytalno-rentowego miały na celu wprowadzenie lub usprawnienie mechanizmów prawnych mających ograniczyć tę znaczną liczbę rencistów poprzez między innymi bardziej rygorystyczne orzecznictwo o niezdolności do pracy, bieżącą kontrolę trwania niezdolności do pracy oraz zniesienie pojęcia trwałej niezdolności do pracy. Wzrosło tym samym znaczenie zawartych w prawie emerytalno-rentowym przepisów, stanowiących podstawę prawną weryfikacji i wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych.

Po trzecie, uchylenie lub zmiana prawomocnych decyzji rentowych wywołuje trudności w praktyce organów rentowych i sądów oraz budzi liczne wątpliwości interpretacyjne. Dowodzi tego orzecznictwo Sądu Najwyższego, nierzadko rozbieżne, dotyczące kwestii związanych z wykładnią i stosowaniem przepisów przewidujących zmiany w uprawnieniach emerytalno-rentowych.

Po czwarte, zagadnienie wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych nie zostało dotąd opracowane w piśmiennictwie, ani w opracowaniach systemowych, ani w pracach dotyczących zagadnień cząstkowych. Dotychczasowe, nieliczne publikacje omawiają w sposób wybiórczy zagadnienia z tego zakresu. Ponadto część wyrażonych w nich poglądów wymaga uzupełnienia i uaktualnienia, wobec faktu, iż zostały sformułowane pod rządami nieobowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin .

Temat opracowania wymaga wstępnych uściśleń.

Przedmiotem rozprawy jest analiza wzruszalności prawomocnych decyzji w sprawach o emerytury i renty, wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych , które w dalszym ciągu będę nazywała decyzjami rentowymi. W opracowaniu tym nie zajmuję się problemem wzruszalności prawomocnych decyzji w sprawach o emerytury i renty z zaopatrzenia społecznego .

Rozważania zawarte w rozprawie zostały ograniczone do decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o świadczenia emerytalno-rentowe. Zgodnie z przepisem art. 83a ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w postępowaniu o ustalenie prawa do emerytur i rent oraz ich wysokości nie stosuje się przepisów tej ustawy, określających podstawy prawne uchylenia i zmiany prawomocnych decyzji Zakładu. Odrębne uregulowanie zagadnienia wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych znajduje uzasadnienie w charakterze prawnym emerytur i rent. W odróżnieniu od pozostałych świadczeń z ubezpieczeń społecznych, emerytury i renty stanowią świadczenia długoterminowe. Z faktem tym oraz z mechanizmem prawnym zmian w prawie do tych świadczeń wiąże się ograniczona stabilność (trwałość) decyzji rentowych. Stąd uchylenie lub zmiana decyzji rentowych podlegać powinna odmiennemu reżimowi przesłanek, z zastosowaniem wykładni uwzględniającej ich specyfikę.

W nauce prawa cywilnego i administracyjnego wzruszalność stanowi obok nieważności (stwierdzenia nieważności) jeden z możliwych sposobów pozbawienia skutków prawnych działań naruszających prawo (działań wadliwych) . Eliminacja prawomocnych decyzji rentowych, dotkniętych bezwzględną wadliwością, zagrażającą ich bytowi prawnemu w sposób niekwestionowany, następuje w trybie stwierdzenia nieważności, na podstawie przepisu art. 156 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy emerytalnej i art. 180 k.p.a. W pozostałych przypadkach może nastąpić wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych, która została uregulowana w sposób szczególny wobec ogólnych zasad wzruszalności decyzji administracyjnych w kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego przedmiotem rozprawy nie jest zagadnienie stwierdzenia nieważności prawomocnych decyzji rentowych, lecz problem ich wzruszalności, specyficznie rozumianej.

Rozważania zawarte w rozprawie zmierzają zatem do wykazania, że wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych stanowi określoną instytucję prawną, podlegającą wyodrębnieniu spośród innych kategorii prawnych. O bycie instytucji prawnych przesądzają pewne swoiste dla nich elementy, które decydują o zaliczeniu konkretnych zjawisk do danej kategorii prawnej. Elementów tych należy poszukiwać w obowiązujących przepisach prawnych, regulujących określony stosunek społeczny oraz wyznaczających status prawny jego podmiotów . Dla ich wskazania znaczenie mają też pozostałe czynniki składające się na kulturę prawną, w której badane zjawisko występuje, a których źródłem jest dorobek nauki prawa oraz orzecznictwo sądowe. Przy uwzględnieniu obowiązującego prawa, nauki prawa oraz orzecznictwa można wyróżnić następujące elementy wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych. Należą do nich mechanizm prawny nabycia i zmian w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych oraz wynikający z niego stopień związania organu podstawą prawną rozstrzygnięcia, właściwości decyzji rentowych, stanowiących przedmiot wzruszalności, przesłanki weryfikacji prawomocnych decyzji rentowych, a także przysługująca im cecha prawomocności. Elementy te pozwalają na wyodrębnienie wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych spośród innych instytucji prawnych, na analizowanie jej jako odrębnej instytucji prawa ubezpieczeń społecznych.

W trzech pierwszych rozdziałach rozprawy zawarto rozważania na temat mechanizmu prawnego nabycia prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, przedmiotu, pojęcia i podstaw prawnych wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych oraz rozumienia tej prawomocności. Brak teoretycznego opracowania tych zagadnień jest istotną luką w dotychczasowej doktrynie prawa ubezpieczeń społecznych. Sprawia, że wykładnia nieprecyzyjnych norm prawa emerytalno-rentowego oraz stosowanie wynikających z nich, swoistych dla tego prawa, instytucji napotyka znaczne trudności. Konieczność dokonania analizy dogmatycznoprawnej przepisów, określających podstawy prawne wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych w płaszczyźnie prakseologicznej, dostatecznie uzasadnia przeprowadzenie wspomnianych rozważań teoretycznych.

Odpowiednio, przedmiotem dwóch kolejnych rozdziałów rozprawy są rozważania dogmatycznoprawne dotyczące wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych ze względu na przewidziane prawem okoliczności istniejące przed ich wydaniem oraz ze względu na nowe okoliczności faktyczne. W ostatnim rozdziale rozprawy zostały omówione konsekwencje prawne wzruszenia prawomocnych decyzji rentowych, do których należy wstrzymanie i wypłata świadczeń emerytalno-rentowych oraz zwrot nienależnie pobranych kwot emerytur lub rent.

Niniejsza praca stanowi nieznacznie zmienioną wersję rozprawy doktorskiej obronionej na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego w 2006 r. Pragnę podziękować mojemu promotorowi prof. dr. hab. Herbertowi Szurgaczowi za opiekę naukową oraz życzliwe uwagi zgłaszane podczas przygotowywania pracy doktorskiej. Dziękuję także recenzentom rozprawy: prof. dr hab. Barbarze Wagner oraz prof. dr. hab. Tadeuszowi Kuczyńskiemu za uwagi, które pozwoliły mi udoskonalić publikowany tekst. Chciałabym także podziękować koleżankom i kolegom z Zakładu Prawa Pracy Uniwersytetu Wrocławskiego za spostrzeżenia dotyczące pracy.